BOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 15: Henvendelse af 26/10-23 fra Rådet for Grøn Omstilling vedr. notat "Grønne offentlige indkøb – en uudnyttet katalysator for klimareduktioner i byggeri og anlæg"

Boligudvalget 2023-24
BOU Alm.del Bilag 15
Offentligt

RÅDET FOR GRØN OMSTILLING

NOTAT

Grønne

offentlige

indkøb

En uudnyttet katalysator for

klimareduktioner i byggeri og

anlæg

BOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 15: Henvendelse af 26/10-23 fra Rådet for Grøn Omstilling vedr. notat "Grønne offentlige indkøb – en uudnyttet katalysator for klimareduktioner i byggeri og anlæg"

RÅDET FOR GRØN OMSTILLING

”

Den danske regering bør vedtage et

konkret reduktionsmål for offentlige

indkøb frem mod 2030 og 2045, som

følger Danmarks klimamål - 70 pct. i

2030 og 100 pct. i 2045.

RÅDET FOR GRØN OMSTILLING

Grønne offentlige indkøb

Status, barrierer, best practice og politiske

anbefalinger

Den offentlige sektor indkøber herhjemme varer og

tjenesteydelser for ikke mindre end 415 mia. kr. om året.

Med så stor en indkøbsmuskel kan stat, regioner og

kommuner spille en vigtig rolle, når det kommer til at

fremme mere grønne og cirkulære produkter og

løsninger - og dermed i sidste ende til mindre

ressourceforbrug og mindre klimaaftryk.

Se tekstboks 1.

Når den offentlige sektor stiller høje grønne krav, kan det

både have en reduktionseffekt i sig selv, men det kan

også mere bredt bidrage til, at grønne løsninger bliver et

mere attraktivt konkurrenceparameter for erhvervslivet -

og således anspore bredere udvikling og innovation af og

dermed i sidste ende til et større udbud af grønne

løsninger.

Det gælder i høj grad i forhold til at fremme mere

cirkularitet og udvikling, udbredelse og

kommercialisering af lavemissionsløsninger inden for

den energiintensive industri og herunder cement og stål,

som i dag bruges i store mængder til offentlige bygge- og

anlægsprojekter - ved opførelse af eksempelvis

bygninger, veje, jernbaner, offentlig transport, broer og

energiprojekter.

Her kan den offentlige sektor, ved at gøre sine indkøb

grønne og dermed øge efterspørgslen på og markedet

for grønne alternativer markant, således bidrage

væsentligt til realiseringen af Danmarks 2030- og 2045-

klimamål, som forudsætter markante klimareduktioner i

den energiintensive produktion. Og det er ikke dyre CO2-

udledninger, man henter via offentlige indkøb.

Byggeri og anlæg udleder årligt 3,6 mio. ton CO2 på

tværs af stat, region og kommuner (2021). Ifølge en

rapport fra Tech for Net Zero Allianz kan den udledning

fjernes helt ved øgede samlede projektomkostninger på

mellem 5-7 pct., da materialeudgifterne er en forholdsvis

lille andel af den samlede projektsum. Det betyder en

meromkostning på mellem 3,1 og 4,3 mia. kr./år, som

må forventes at falde i takt med at grønne materialer og

metoder vinder indpas. Til sammenligning er der netop

afsat 26,8 mia. kr. over en 15-årig periode, som skal

lagre 3,2 mio. ton CO2/år fra 2029.

Trods de klare politiske udmeldinger og en klar grøn

indkøbsstrategi, er det dog ikke en rolle, som den

offentlige sektor

–

på tværs af stat, regioner og

kommuner - endnu har påtaget sig.

Energistyrelsens Global Afrapportering 2023 viser

tværtimod, at det offentliges klimaaftryk er steget de

seneste år. Konkret er klimaaftrykket fra offentlige

indkøb steget med 12 pct. fra 2019 til 2021.

Stigningen er primært drevet af øgede investeringer i

byggeri og anlæg samt øgede udgifter til bekæmpelse af

coronapandemien. Hermed kom klimaaftrykket fra

offentlige indkøb i 2021 op på 16 mio. tons CO

Til sammenligning udgør Danmarks samlede

forbrugsbaserede klimaaftryk 61 mio. tons om året.

Offentlige indkøb tegner sig således for mere end en

fjerdedel (26,23 pct.) af Danmarks globale klimaaftryk.

Der er med andre ord lang vej til, at den offentlige sektor

bliver en katalysator for den grønne omstilling og i det

hele taget levere på sin andel af Danmarks

klimaambitioner.

Tekstboks 1 - Grønne og cirkulære offentlige

indkøb bidrager til CO2-reduktioner

Cases og forskning på tværs af EU og de nordiske

lande viser, at implementering af grønne

offentlige indkøb i offentlige anlægsprojekter kan

resultere i store CO

-besparelser. Det er blandt

andet konklusionen fra EU-projektet GPP 2020 -

procurement for a low-carbon economy, hvor 40

offentlige myndigheder i otte lande i løbet af tre

år (2013-2016) gennemførte

“mere end 100

lavemissionsudbud, hvilket resulterede i

besparelser på over 900.000 tons CO

e.” Det er

også konklusionen i en case rapport fra 2021

udgivet af Nordisk Ministerråd, som konkluderer,

at offentlige indkøb kan spille en afgørende rolle

for den bæredygtige omstilling af vores samfund.

Læs også konkrete caseeksempler på side 10-12

RÅDET FOR GRØN OMSTILLING

Politiske anbefalinger

Der er brug for politisk handling, hvis den offentlige sektor skal kunne leve op til sine klimaforpligtelser,

reducere sit klimaaftryk og hvis den offentlige sektors indkøbsmuskel skal agere katalysator for en

omstilling af energiintensive industrier og udvikling af et større marked for grønne løsninger.

Rådet for Grøn Omstilling mener, at det absolut vigtigste politiske tiltag er,

at der sættes et konkret

reduktionsmål for offentlige indkøb frem mod 2030 og 2045, som følger Danmarks klimamål - 70 pct. i

2030 og 100 pct. i 2045.

Desuden er der brug for følgende politiske tiltag, hvis den offentlige sektors potentiale som en katalysator

for klimareduktioner skal indfries:

•

Grønne kriterier skal indgå som konkurrenceparameter i alle større offentlige udbud - så inkludering af

ikke-prismæssige kriterier herunder kriterier til klima og miljø i alle offentlige udbud bliver et krav.

•

Skab højere økonomiske incitamenter for grønne udbud/tilbud for både offentlige indkøbere og

tilbudsgivere mhp. at sikre, at grønne krav i højere grad indgår som del af tildelingskriterierne ved

offentlige udbud inden for byggeri og anlæg og gøres til en væsentlig del af vægtningen af kriterierne.

Se tekstboks 2 på side 4.

Det kunne eksempelvis være, at CO

-aftrykket på intensive materialer som

stål og cement vægter en vis procentdel i tildelingskriterierne, eller at der gives en økonomisk belønning

ved sparet CO

•

Prioriter særligt indkøbsområder med stor klimabelastning

–

herunder udvikling af nye grønne

udbudsmodeller, sektorstrategier, krav om grønne tildelingskriterier, indsamling af data, formulerings

krav og målsætninger. Her vil et helt afgørende område være byggeri og anlægsprojekter og de

materialestrømme, som indgår i de processer.

•

Kig på totale livscyklusomkostninger (life cycle costs) ved udbud frem for anskaffelsespris. Det er

vigtigt, at der kommer større fokus på totalomkostninger baseret på hele produktets levetid samt

driftsomkostninger frem for fokus på anskaffelsesprisen

–

her vil grønne alternativer ofte også på pris

være mere attraktivt end mindre ressource- og energivenlige produkter.

•

Igangsæt initiativer, der kan være med til at sikre den nødvendige efteruddannelse og dermed styrkede

grønne kompetencer hos indkøbere på tværs i den offentlige sektor. En måde at gå til den opgave

kunne være at starte med de største udledere

–

herunder en lang række offentlige aktører, der har

store udbudsprojekter inden for byggeri og anlæg - og stille et krav om efteruddannelse/kursus, hos

offentlige indkøbere, hvor indkøb har en vis volumen.

•

Igangsæt forsøgsordninger baseret på mere frihed

–

det kan eksempelvis være frikommuneforsøg

(forsøgsordninger hvor anlægsloftet løftes i en periode), forsøg med nye strategiske partnerskaber eller

større mulighed for tests af nye typer af kriterier i udbud.

•

Arbejd for en ambitiøs revision af EU's udbudsdirektiv og for, at det bliver et krav på tværs af

medlemslandene at indtænke klima- og ressourceaftryk i udbud

–

det vil være afgørende for EU's

klimambitioner, for at den offentlige sektor herhjemme reelt går den grønne vej og så vil det også være

en vigtig vækstmulighed for danske virksomheder, som leverer grønne løsninger.

•

Gør op med cost-spend-tilgangen

–

ofte beregnes CO

-aftryk i udbud med afsæt i pris. Det kan give et

misvisende billede af det reelle CO

-aftryk, da grønnere alternativer kan have en højere pris og dermed

vil se ud som om, at de har et højere CO

-aftryk. Derfor vigtigt at man indregner data om

byggematerialers reelle klimaaftryk

–

herunder at man bruger LCA-baserede

produktspecifikke EPD’er

fremfor branchespecifikke EPD’er og CO

-aftryk baseret på pris.

RÅDET FOR GRØN OMSTILLING

Tekstboks 2 - Grønne og cirkulære udbudsmodeller kan udformes på tre niveauer

Der er tre tilgange, som en offentlige indkøber kan vælge, når CO

- og cirkulære kriterier indtænkes i udbud

–

henholdsvis system-, leverandør- eller produktniveau:

Kilde: SPP Regions Best Practice Report

En strategi uden effekt

Det har i mange år været bredt italesat politisk, at der er

brug for de offentlige indkøbsmuskler i forhold til den

grønne omstilling og Danmarks klimareduktioner. Der er

også de seneste år taget flere politiske skridt i den

retning. I udbudsloven har det således siden 2016 været

tilladt at indtænke LCC-beregninger (life cycle costing) i

udbudsmaterialet og valg af leverandører. Det betyder,

at den offentlige indkøber har mulighed for at medtage

klima- og cirkulære kriterier for materialer, produktion,

transport, destruktion, genanvendelse og genbrug i

udbudskravene. Der står blandt andet i udbudslovens §

158,

at ordregiver kan kræve, at “en ansøger

eller

tilbudsgiver fremlægger certifikater udstedt af

uafhængige organer til bekræftelse af, at ansøgeren eller

tilbudsgiveren opfylder bestemte miljøledelsessystemer

eller miljøledelsesstandarder.”

I 2020 kom den

daværende S-regering desuden med en strategi for

grønne offentlige indkøb -

den såkaldte “Grønne indkøb

for en grøn fremtid.” I den står direkte en politisk

målsætning om, at “offentlige indkøb bliver en afgørende

forandringsmotor for at nå målsætningen om at

reducere udledningen af drivhusgasser med 70 pct.

i 2030.”

I strategien står endvidere,

at “ambitionen er, at

niveauet skal reduceres markant

frem mod 2030.”

Desuden har man over de seneste år igangsat flere tiltag

ud fra en målsætning om at fremme grønne offentlige

indkøb

–

blandt andet portalen ansvarligeindkøb.dk,

som blandt andet indeholder guides og inspirationscases

til grønne offentlige indkøb.

Kigger man dog på de seneste års stigning i

klimaaftrykket fra offentlige indkøb, er der ikke meget,

der tyder på, at det politiske fokus har haft en

klimapositiv effekt, og det går i dag den stik modsatte

vej, end de ambitioner man politisk kommunikerede med

strategien for grønne indkøb. Det er en udvikling, som

har mødt kritik fra flere sider

–

og som Klimarådet

direkte har kaldt “bekymrende”.

”Klimaaftrykket

fra offentlige

indkøb i Danmark steg med 12

pct. fra 2019 til 2021.”

RÅDET FOR GRØN OMSTILLING

Ud over stigningen i klimaaftrykket fra offentlige indkøb,

vi har set de seneste år, indregner man fra

Energistyrelsens side i dag med en meget begrænset

reduktion i klimaaftrykket frem mod 2030. Der står

således direkte, at

“det

samlede klimaaftryk af de

offentlige indkøb forventes at være på 14,6 mio. tons

e i 2030, hvilket er 0,3 mio. tons højere end 2019 og

1,4 mio. tons lavere end i 2021.”

Se figur 1.

Figur 1:

Klimaaftrykket af statens, regionernes og

Byggeri og anlæg er den store akilleshæl -

og mulighed

Kigger man på, hvor udledningerne fra det offentlige

indkøb ligger, fordeler det sig sådan, at statens indkøb i

2021 udgjorde 30 pct. af det samlede klimaaftryk fra de

offentlige indkøb, mens regionerne og kommunerne stod

for henholdsvis 27 pct. og 42 pct.

Se figur 2.

En af de helt store poster i klimaaftrykket fra offentlige

indkøb er byggeri og anlæg - på tværs af både

kommuner, regioner og stat. For kommunerne udgjorde

området byggeri og anlæg næsten en tredjedel af det

samlede klimaaftryk fra offentlige indkøb i 2021, for

staten næsten en femtedel.

Vi ser aktuelt ind i et årti med stort anlagte bygge- og

anlægsprojekter - særligt med Infrastrukturaftalen fra

2021 på i alt 160 milliarder kroner, der er øremærket

flere motorveje, jernbaner og busbaner frem mod 2035.

Ud af den samlede økonomiske pakke i aftalen er der

alene afsat 63,8 mia. kroner til nye motorveje.

Desuden er der med planerne for opskalering af

produktionen af vedvarende energi og regeringens

planer om PtX og CCS også lagt op til store

anlægsprojekter, som er en forudsætning for en ny

energiinfrastruktur. Det vil betyde storindkøb af

byggematerialer

–

herunder enorme mængder stål og

cement - over de kommende år, hvor grønne krav

potentielt vil have en stor effekt i forhold til den samlede

klimabelastning, som anlægsprojekterne i sidste ender

med at have.

Figur 2:

Klimaaftrykket fra offentlige indkøb fordelt på

kommunernes indkøb i 2019, 2020, 2021 og

fremskrevet til 2030.

Kilde:

Energistyrelsen,

2023

Begrundelsen for, at reduktioner ikke forventes at blive

større, er “øget aktivitet og flere udbud inden for byggeri

og anlæg.” I Energistyrelsen Global afrapportering lyder

konklusionen således, at “det samlede klimaaftryk (red.

for offentlige indkøb) forventes at stige sammenlignet

med 2019 (…)”

Isoleret set medfører lavere emissioner

fra energimixet i fremskrivningen et fald i klimaaftrykket.

Denne effekt modvirkes dog af en forventning om en

stigning i de offentlige indkøb, især inden for byggeri og

anlæg.”

Der står i det nuværende regeringsgrundlag for SVM-

regeringen, at “Regeringen vil nedbringe klimaaftrykket

på de offentlige indkøb, herunder også indkøb af

transport og opførelse af offentlige bygninger”, men der

er endnu ikke fremlagt yderligere uddybning eller

konkretisering af, hvilke tiltag man politisk vil

implementere, eller hvordan man vil sætte fart på

reduktionerne, hvilket Energistyrelsens fremskrivninger

for klimaaftrykket for offentlige indkøb frem mod 2030

også vidner om.

indkøbsområder

Kilde:

Energistyrelsen,

2023

RÅDET FOR GRØN OMSTILLING

Stigende fokus, men endnu ikke

klimagevinst

Der er på tværs af offentlige aktører i Danmark et

stigende fokus på at inkludere grønne intentioner og

formuleringer, når der laves udbud og indkøb.

Konkurrence-

og Forbrugerstyrelsens analyse “Status

for

offentlig konkurrence 2022”

viser således også,

at 60

pct. af de større offentlige udbud indeholder grønne ord,

og at andelen er steget væsentligt siden 2020. Konkret

er antallet af udbud, der nævner grønne ord steget med

16 procentpoint i forhold til en tilsvarende undersøgelse

fra 2020, hvor andelen var opgjort til 44 pct.

Dog viser undersøgelsen, ifølge Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsen, ikke “om de enkelte udbud rent

faktisk kan anses for at være grønne, ligesom det ikke er

undersøgt, om indkøbene i sidste ende har medført en

egentlig klima- eller

miljøgevinst.” Konkurrence og

Forbrugerstyrelsen skriver videre, at undersøgelsen

imidlertid “giver et billede af, at ordregivere er blevet

mere opmærksomme på at inddrage miljø- og

klimaforbedrende tiltag i deres udbud.”

Medtager man stigningen i klimaaftrykket fra offentlige

indkøb, som særligt er sket inden for byggeri og anlæg,

tyder det således også på, at det stigende fokus på og

intentioner om at integrere grønne krav i udbud endnu

ikke har manifesteret sig i konkrete klimagevinster inden

for byggeri og anlæg.

Det understøttes af en anden analyse af grønne udbud i

Danmark. I perioden fra 2021 til 2022 har Center for

Forskning i Offentlig-Privat Samspil på Roskilde

Universitet analyseret alle kommunale og regionale

udbud i Danmark med henblik på at kvantificere

omfanget af grønne offentlige indkøb. Analysen viser, at

offentlige indkøbere i cirka 30 pct. af tilfældene bruger

grønne minimumskrav til at fremme grønne indkøb,

mens grønne tildelingskriterier kun bruges i omkring 6

pct. af tilfældene. Dette på trods af, at grønne

tildelingskriterier har langt større potentiale for at

reducere klimapåvirkningerne fra offentlige indkøb.

tekstboks 3.

Desuden viser analysen, at i de 6 pct. af tilfældene, hvor

grønne tildelingskriterier er blevet brugt, vægter de i

gennemsnit kun 20,7 pct. af den samlede tildeling.

Tekstboks 3 - Efterspørgsels- og

udbudsbaserede tilgange til grønne

minimumskrav og grønne tildelingskriterier i

grønne indkøb

Grønne minimumskrav er en efterspørgselsdrevet

tilgang, hvor ordregiverne opstiller et

minimumskrav, som tilbudsgivere skal opfylde.

Dette kan for eksempel indebære, at tilbudsgivere

skal leve op til kravene i specifikke

mærkningsordninger, miljøcertificeringer eller

standarder.

Grønne tildelingskriterier er en udbudsbaseret

tilgang, hvor ordregiverne opstiller miljø- eller

klima tildelingskriterier som et

konkurrenceparameter. Det gør det muligt for

ordregiverne at benytte grønne tildelingskriterier

på lige fod med eksempelvis pris og kvalitet og

dermed for at vælge det tilbud, som har den

mindste klimapåvirkning. Det er dog op til den

enkelte indkøber selv at vægte

tildelingskriterierne.

krav i udbud. Det er kun 6 pct., som ikke mener, at det

grønne bør være et parameter i udbud.

Desuden var “Brug af livscyklusanalyser

(LCA) og mål for

i udbudsmateriale” nummer et blandt

fem

topprioriteringer fremhævet af det regeringsnedsatte

Klimapartnerskab for byggeri og anlæg i forhold til at

sikre klimareduktioner. Nummer to på listen var

“Projektspecifikt klimaregnskab i alle udbud.”

Flere brancheorganisationer har således også været ude

at plædere for flere grønne krav fra den offentlige

sektors side. Blandt andet Dansk Erhverv, som har

foreslået, at der indføres “bindende klimamål for

reduktion af drivhusgasudledningen fra det offentlige

indkøb og forbrug på 70 pct. i 2030”, og at “Grønne krav

skal indgå som konkurrenceparameter i alle offentlige

udbud.” Dansk Industri har også meldt ud, at de har en

målsætning om, at 80 pct. af de offentlige vareindkøb er

grønne og bæredygtige i 2025.

Der er desuden opbakning fra fagbevægelsen, hvor

blandt andet FH har en målsætning i deres klimaplan

om, at “offentlige indkøb og udbud skal være grønne.”

Det er også et virkemiddel i forhold til klimaomstillingen,

som der er bred opbakning til fra danskerne. En anden

analyse - også fra Dansk Erhverv - viser således, at tre ud

af fire danskere mener, at hensyn til miljø og klima i høj

grad eller i nogen grad er vigtigt, når det offentlige køber

ind hos private virksomheder.

Bred opbakning

Der er flere undersøgelser, som viser, at der i

erhvervslivet er bred opbakning til grønne offentlige

udbud. Blandt andet viser, en undersøgelse fra Dansk

Erhverv, at tre ud af fire virksomheder ønsker grønne

RÅDET FOR GRØN OMSTILLING

Ny grøn praksis testes

Der er offentlige aktører, som de seneste år er begyndt

at eksperimentere med grønne krav i udbud. Blandt

andet i Københavns Kommune, hvor byrådet tilbage i

2019 besluttede, at nye byggeprojekter skal screenes i

forhold til det cirkulære potentiale. Desuden blev det

besluttet, at udvalgte byggeprojekter skal i udbud have

et øget særskilt fokus på cirkulær økonomi. Med afsæt i

den ambition har Københavns Kommune siden hen

lanceret et katalog med konkrete cirkulære

kravsspecifikationer til cirkularitet i byggeprojekter inden

for kommunens grænser. I Vejdirektoratet har man også

gennem længere tid arbejdet med at opstille konkrete

standarder for produkter, der er baseret på

genanvendelse.

Desuden er Vejdirektoratet i deres udbud begyndt at

efterspørge miljøvaredeklarationer på alle de produkter,

som led i at kunne udforme en model, der kan bruges til

at beregne klimaaftrykket af konkrete anlægsprojekter

og de har fra 2023 indført krav, som ifølge deres

opgørelser muliggør at CO2-udledningen fra beton-

konstruktioner som broer og tunneller reduceres med 60

pct. Banedanmark har også siden 2021 haft

bæredygtige indkøb som et væsentligt skridt i deres

samlede bæredygtigheds-strategi, hvor ambitionen lyder,

at CO

-udledningen fra jernbanen skal reduceres med

20-30 pct. i 2030.

I strategien står, at de vil arbejde med udvikling af nye

krav og partnerskaber i forhold til leverandører og at de i

forhold til “indkøb af varer og tjenesteydelser til

vedligehold og anlæg vil stille krav til leverandørerne om

at reducere forbruget, herunder spild, ved brug af øget

digitalisering og udvikling af nye teknologier.

Dette skal gøre det muligt at optimere vores

materialeforbrug og sikre øget genanvendelighed af

materialer, der ikke længere tjener et baneteknisk

formål, f.eks.

udtjente betonsveller.” Men der er endnu

ikke konkrete opgørelser eller status, som gør det muligt

at se, hvor langt de er. Men for alle ovenstående

eksempler og en lang række andre offentlige aktører i

Danmark gælder, at grønne indkøb endnu bærer præg af

at være intentioner på tegnebrættet, og at de udbud,

man reelt har igangsat med grønne krav integreret, er

enkeltstående testprojekter med begrænset volumen.

Kigger man uden for Danmarks grænser er der også en

lang række offentlige myndigheder både i resten af

norden og bredt i de europæiske lande, som de seneste

år har forsøgt sig med at integrere krav om

ressourceforbrug og klimaaftryk i udbud.

Se cases side

10-12.

Der er fra flere lande også konkrete eksempler, hvor

reduktionseffekten både i forhold til klima- og

ressourceaftryk er veldokumenteret. Men ligesom i

Danmark, er der på EU-niveau og i de enkelte

europæiske lande endnu ikke krav om grønne kriterier i

udbud og der er heller ikke nogen lande, der har grønne

krav som en fælles standard på tværs af alle udbud. Det

hører derfor også mere til undtagelsen end reglen, når

grønne krav er inkluderet på tværs af EU-landene.

tekstboks 4 på side 8.

Flere barrierer står i vejen

Der er en lang række barrierer, som i dag står i vejen for

udbredelsen og reel effekt af grønne offentlige indkøb

inden for byggeri og anlæg. Det er barrierer, som skal

adresseres, hvis den offentlige sektor skal levere de

nødvendige klimareduktioner og desuden blive en driver

for udvikling, skalering og kommercialisering af mere

klimavenlige og cirkulære løsninger.

De mest centrale barrierer er:

•

Manglende mål. Manglen på politisk vedtaget

konkrete klimareduktionsmål for den offentlige

sektors indkøb gør, at der i dag ikke er en

opmærksomhed, forståelse for, klare

incitamenter, data og nødvendig tilsynspligt i

forhold til udviklingen i klimaaftrykket fra

offentlige indkøb. Det betyder også, at det i dag

kun er få offentlige aktører, som arbejder med

klare målsætninger og strategier for grønne

indkøb. Et eksempel: En gennemgang af

kommunernes indkøbsstrategier foretaget af DI

viser, at ni ud af ti kommuner har fokus på

klima- og miljøhensyn, men at det kun er 14

kommuner, som i dag har fastsat konkrete

målsætninger på området.

Se figur 3.

De 14

kommuner, der har grønne målsætninger på

indkøbsområdet, fokuserer overvejende på

fødevarer og meget få har konkrete

målsætninger på cirkularitet, ressourceforbrug,

og klimareduktion på byggeri og anlæg.

Figur 3

Kun 14 af landets kommuner har konkrete grønne

målsætninger i deres indkøbsstrategi

Kilde:

DI-optælling

på baggrund af kommunernes indkøbsstrategi,

RÅDET FOR GRØN OMSTILLING

Tekstboks 4

Status på grønne offentlige indkøb i EU

På EU-niveau udgør offentlige indkøb i dag cirka 14 pct. af unionens samlede BNP og er blandt andet af

Kommissionen direkte

udpeget som en “strong stimulus for eco-innovation.”

Det er ikke noget nyt, at offentlige indkøb er italesat som en havende en vigtig nøgle i klimaomstillingen i

EU-regi. EU kom således tilbage i 2008 med en målsætning om, at 50 pct. af unionens indkøb skulle være

grønne. Dengang blev grønne indkøb defineret som "en proces, hvorved offentlige myndigheder søger at

indkøbe varer, tjenesteydelser og bygge- og anlægsarbejder med en reduceret miljøpåvirkning i hele

deres livscyklus sammenlignet med varer, tjenesteydelser og bygge- og anlægsarbejder med samme

primære funktion, som ellers ville blive indkøbt."

EU's direktiv om offentlige udbud (2014/24/EU) anerkender således også behovet for "at sætte indkøbere i

stand til at gøre bedre brug af offentlige udbud til støtte for fælles samfundsmæssige mål" (Europa-

Parlamentet og Rådet, 2014). Direktivet gør det muligt at medtage miljøhensyn i forskellige faser af den

offentlige udbudsprocedure, f.eks. i tekniske specifikationer og kontrakttildelinger. Selvom grønne offentlige

indkøb således har været en del af EU's politik i to årtier, er grønne offentlige indkøb den dag i dag langt fra

en realitet. På tværs af medlemslandene er udbud, hvor der er indtænkt grønne kriterier, stadig meget

begrænset i volumen. Ifølge opgørelser fra Europa-Kommissionen omkring offentlige indkøb i 30

Europæiske lande, blev 80 pct. af EU-udbuddene i 2021 tildelt udelukkende baseret på pris.

En af årsagerne til dette er, at EU's udbudsdirektiv på linje med den nuværende lovgivning i Danmark lader

grønne kriterier være en frivillig mulighed og ikke et krav. Europa-Kommissionen har således udviklet

frivillige kriterier for grønne offentlige indkøb for en lang række forskellige store produktgrupper inden for

offentlige udbud, blandt andet konstruktion af veje og byggeri, men det er stadig op til hver ordregivende

myndighed i de enkelte medlande at afgøre, om og hvornår miljøhensyn rent faktisk inddrages, og

hvorvidt de benytter sig af kriterierne. Der står således i Kommissionens arbejdsdokument,

at “brugen

kriterierne er frivillig. Kriterierne er formuleret således, at de, hvis det skønnes hensigtsmæssigt af den

enkelte myndighed, kan integreres i dennes udbudsmateriale.”

Dermed har EU's ambition om de 50 pct. grønne indkøb stadig primært karakter af en hensigtserklæring

og ikke en konkret målsætning, der endnu er blevet fulgt op med de politiske tiltag, der er nødvendige for

at realisere ambitionen. I EU's handlingsplan for den cirkulære økonomi fra 2020 foreslår Kommissionen

dog obligatoriske minimumskriterier og -mål for grønne offentlige indkøb i sektorspecifik lovgivning og

indfasning af obligatorisk rapportering for at overvåge udbredelsen heraf. Det er endnu ikke på plads

endnu, men vil med al sandsynlighed blive realiseret gennem den såkaldte Ecodesign for Sustainable

Products Regulation, som sætter en række grønne krav til forskellige produkter herunder stål, såfremt

denne vedtages i sin nuværende form. Cement og beton er dog som det ser ud til i dag ikke inkluderet i

ecodesign-forordningen, men vil være reguleret under Constructions Products Regulation i forhold til

grønne krav og eventuelle grønne kriterier i offentlige udbud.

Som det ser ud i dag, er der således endnu ikke konkrete tiltag fra EU, der har påbudt medlemslandene at

realisere konkrete reduktioner på området, og der er endnu ikke noget offentligt meldt ud i forhold til en

revision af EU's udbudsdirektiv, som er et helt afgørende skridt i at skalere grønne offentlige indkøb på

tværs af medlemsstaterne.

RÅDET FOR GRØN OMSTILLING

•

Uklart mandat. Det er endnu kun på

frivillighedsniveau, at offentlige myndigheder

kan vælge at integrere klimaaftryk og

ressourceforbrug i udbud inden for byggeri og

anlæg. Det er således heller ikke noget

offentlige myndigheder bliver målt på, eller

noget som de er pålagt at vægte på linje med de

meget klare udbudskrav, som der i dag er i

forhold til pris som konkurrenceparameter. Det

betyder, at mandatet til at inkludere

"klimaprisen” i valget af leverandør ikke er

tilstrækkeligt tydeligt, ved igangsættelse af nye

infrastrukturudbud.

Mangel på fælles data. Udbudsloven foreskriver,

at der skal konkurreres på klare og transparente

mål. Data om klimaaftryk, ressourceforbrug og

cirkularitet er inden for byggeri og anlæg stadig

af varierende kvalitet, hvilket gør det vanskeligt

for offentlige bygherre at inkludere klima- og

cirkulære krav som en afgørende del af et

udbud af byggeri.

Det vi kan og plejer. Der er en væsentlig kulturel

og kompetencemæssig barriere i forhold til at

indtænke grønne kriterier i udbud. Det er ikke

noget flertallet af indkøbsafdelinger er vant til, ej

heller uddannet til i forhold til at kunne lave

livscyklusberegninger, udforme grønne kriterier

eller kunne gennemskue og kvalificere nye typer

af produkter i forhold til “de kendte”, når det fx

kommer til kvalitet, sikkerhed, levetid,

miljøbelastning mv. Derfor har blandt andet

fagforeningen DJØF også været ude og

argumentere for, at der er brug for et

kompetenceløft af de offentlige indkøbere, hvis

de offentlige indkøb i fremtiden skal være reelt

grønne.

Højere upfront omkostninger. Miljø, cirkulære og

klimahensyn i offentlige udbud vil i de fleste

tilfælde betyde højere upfront økonomiske

udgifter. Og det er en barriere, som af flere

aktører er fremhævet som en af de væsentligste

årsager til, at man endnu ikke har integreret

grønne krav i udbuddene.

En analyse fra Tech

for Net Zero Allianz

viser dog, at

meromkostningerne for den offentlige sektor er

begrænsede i et totaløkonomisk perspektiv. I

et scenarie, hvor vi opnår fuldt klimaneutrale

grønne offentlige indkøb, anslås det således

kun til at ville øge regningen til den offentlige

sektor med 3-6 pct.

Selv i de energiintensive industrier inden for

byggeri og anlæg estimeres de samlede

projektomkostninger kun at ville stige med 5-7

pct. i et nettonul-scenarie for offentlige indkøb.

Kigger man på prisen for klimareduktioner

specifikt for danske byggebranche i forbindelse

med offentlige indkøb, så vil den årlige

udledning på 3,6 mio. ton CO2 kunne fjernes

helt ved øgede samlede projektomkostninger på

mellem 5-7 pct., da materialeudgifterne er en

forholdsvis lille andel af den samlede

projektsum. Det betyder en meromkostning på

mellem 3,1 og 4,3 mia. kr./år, som må

forventes at falde i takt med at grønne

materialer og metoder vinder indpas. Til

sammenligning er der netop afsat 26,8 mia. kr.

over en 15-årig periode, som skal lagre 3,2 mio.

ton CO2/år fra 2029.

•

Kompleks lovgivning. Hele udbudsloven er i dag

yderst kompleks med en lang række

obligatoriske krav, som skal opfyldes af

offentlige ordregivere

–

blandt andet i forhold til

typer af udbud, priskriterier, markedsdialog, og

det er med til at gøre arbejdet med at integrere

grønne krav og kriterier yderligere besværligt og

komplekst for den enkelte myndighed.

•

”Et

scenarie med

klimaneutrale grønne

offentlige indkøb anslås kun

at ville øge regningen til den

offentlige sektors med 3-6

pct. Selv i de energiintensive

industrier inden for byggeri

og anlæg vil regningen for

nettonul-scenarie kun stige

med 5-7 pct.”

•

RÅDET FOR GRØN OMSTILLING

Cases

Flere lande har gode erfaringer

Selvom grønne krav i offentlige udbud langt fra er en

norm i EU eller herhjemme, er der internationalt en

række eksempler inden for byggeri og anlæg, hvor

offentlige myndigheder på forskellig vis har integreret

grønne krav i deres udbud, og hvor grønne kriterier i

udbudsprocessen har medført konkrete klima- og

ressourcereduktioner.

Belgien

Zin projektet i Bruxelles

Holland

Storskala renovering og vedligehold af den

hollandske A6 motorvej

I 2017 iværksatte Styrelsen for Facility Operations i

Flandern et udbud om renovering af de to tårne i World

Trade Center. Det såkaldte Zin-renovationsprojekt på i alt

110.000 m² med 73.000 m² til kontorer, 14.000 m² til

boliger, 16.000 m² til hoteller samt sportsområder,

fritidsområder, restauranter og detailhandel. I selve

udbuddet blev inkluderet en lang række cirkulære og

energikrav med henblik på at mindske

ressourceaftrykket fra byggeprojektet.

Afsættet for udbuddet var en 12 sider lang

visionsbeskrivelse af byggeriet som bl.a. omfattede:

•

En definition af cirkulært byggeri baseret på tre

nøgleprincipper: cirkulær materialeanvendelse,

cirkulært design og sikring af fremtidig

cirkularitet.

Ambitioner om, at bygningen både skulle tage

hensyn til mennesker, planet og profit.

Tilbage i 2015 udsendte den hollandske

infrastrukturministerie et udbud på 300 mio. euro med

henblik på renovering og 20 års vedligehold af en 13 km

lang A6-motorvejsstrækning mellem Almere Havendreef -

Almere Buiten Oost. Udbuddet blev udformet med både

økonomisk pris og kvalitetskriterier

–

herunder kriterier

om risikostyring, en plan for begrænsning af

trafikpropper samt klima og bæredygtighed. I forhold til

kvalitetskriterierne blev de tildelt en økonomisk værdi i

selve udbuddet og klima og miljøhensyn blev således

modregnet med op til fem pct. af den økonomiske pris

fra tilbudsgiver

– for hermed at give en "korrigeret pris”,

som inkluderer miljø og klimamæssige hensyn. I

udbudsmaterialet blev anført at den tilbudsgiver med

den lavest korrigerede pris ville vinde udbuddet.

I forhold til bedømmelsesprocessen i selve tildelingen af

udbuddet og de klima- og miljømæssige kriterier der

indgik, blev der brugt både en CO

-performance stige og

LCA-analyser. Der blev desuden anført en performance

klausul i kontrakten, hvor der efter et år blev planlagt en

vurdering af, hvorvidt beregningerne for CO

og LCA

overholdes.

Den vindende tilbudsgiver kom med et tilbud på 200

mio. euro - justeret i forhold til klima- og miljømæssig

kvalitet, hvor tilbudsgiver på begge områder opnåede

højest mulige score.

Resultater:

52.800 tons CO

i projektets levetid

1.056 tons CO

e/år om året

Læs mere her: https://llk.dk/ejx1wk

•

De grønne krav, der blev fastsat i udbuddet, blev baseret

på bæredygtighedsværktøjet GRO, som er udviklet af

belgiske myndigheder, og som i dag anvendes til alle

byggeprojekter uanset skala. De enkelte tilbudsgivere

blev i udbudsprocessen bedømt ud fra følgende kriterier

og vægtning i den samlede vurdering af projekttilbuddet:

Samlede omkostninger (50 pct.)

Beliggenhed (5 pct.)

Kvalitet - opdelt i tre underkriterier (45 pct.):

•

Rumlig og social merværdi, arkitektonisk kvalitet

og funktionalitet (20 pct.).

Cirkulært materialebrug, energineutralitet og

vedligeholdelse (20 pct.)

–

med følgende

aspekter vurderet: Produkter med

miljømærkninger, overholdelse af standarder for

skadelige stoffer, potentiale for separabilitet og

nedtagning af produkter og komponenter, mulig

anvendelse efter demontering, potentiale for

anden livscyklus, inkludering af genanvendte

materialer, anvendelse af produkter med

kontraktlige aftaler med producenter og

leverandører (ejerskab, vedligeholdelse,

tilbagetagningsgarantier) samt bedre

energiforbrug - sammenlignet med

•

RÅDET FOR GRØN OMSTILLING

lovgivningsniveauet for energiforbrug på

daværende tidspunkt.

•

Plan for tilgang (5 pct.)

–

projektledelse,

planlægning og organisation.

Projektet testede udvikling af beton baseret på store

mængder genanvendt materialer, og den beton, som

blev brugt i byggeriet af skolen, endte med at være

baseret på 80 pct. genanvendt tilslag.

Det førte til, at myndighederne i Zurich i 2005 vedtog nye

cirkulære krav direkte målrettet den beton, som blev

brugt i offentlige bygninger. Konkret blev det indskrevet i

offentlige udbud, at tilbudsgivere skulle inkludere mindst

25 pct. genanvendt tilslag i beton.

I 2013 strammede myndighederne kravene yderligere

for, hvilken cement leverandører til offentligt byggeri må

bruge, med henblik på at reducere aftrykket fra den

indlejrede CO

i offentlige byggeri- og anlægsprojekter

–

myndighederne kom således med et krav om at benytte

cement med lavere CO

-udledninger ud fra konkrete

standarder.

Det er politiske tiltag, som i dag har ført til, at 90 pct. af

den beton, der benyttes til offentlige byggeri i Zurich, er

baseret på genanvendt beton med op til 50 pct.

genanvendt tilslag.

Desuden har den politiske beslutning og

implementeringen af grønne krav i de offentlige udbud

været en væsentlig katalysator til udviklingen af en

stærk lokal producent- og værdikæde inden for

genanvendt beton. På få år gik man i Zurich således fra

at have nul til nu at have 8-10 lokale producenter af

genanvendt beton. Desuden har brugen af genanvendt

beton spredt sig til privatbyggeri, hvor det i dag er mere

end 50 pct. af den benyttede beton som er baseret på

genanvendt beton.

Der endte med at være tre tilbudsgivere, og den

efterfølgende evaluering af udbudsprocessen

konkluderede, at de grønne krav ikke havde en negativ

indflydelse på antallet af tilbudsgivere og selve

udbudsprocessen. Selve projektet blev vundet af den

belgiske ejendomsinvesteringsfond Befimmo.

Zin-byggeriet, som efter planen vil stå færdig ved

udgangen af 2023, har allerede vundet masser af hæder

som et frontløberprojekt i forhold til, hvordan man kan

bygge cirkulært. Blandt andet er 65 pct. af den

oprindelige bygning blevet opretholdt, og 95 pct. Af de

nedtagne komponenter og materialer er blevet

genanvendt eller genbrugt. Fra de nedbrudte dele af de

oprindelige tårne, er 30.000 tons af betonen blevet

omdannet til granulat til den nye beton, der indgår i

byggeriet og 95 pct. af de alle nye materialer der indgår i

byggeriet, er C2C-certificerede.

Dertil er tårnenes tage beklædt med solpaneler, og

varme og kulde bliver udvundet af jorden ved hjælp af et

lagersystem, der dækker 60 pct. af energibehovet.

Resultater:

62 pct. af den eksisterende bygning vil blive

genanvendt eller genbrugt.

30.000 tons beton vil blive genanvendt og får C2C-

certificering.

Op til 95 pct. af alle materialerne vil være C2C-

certifdle-to-Cradle).

Læs mere her: https://www.cfe.be/en/projects/cfe-

is-driving-the-breakthrough-of-circular-construction-

in-belgium

Resultater:

Udvikling af et attraktivt marked og

produktionskapacitet af genanvendt beton

90 pct. af alt den beton, der bruges til offentlige

byggeri

Ressourcebesparelse på 17.000 kubikmeter

jomfruelige materialer (2019 tal)

Læs mere her: A-EW_282_Succ_Stor_BP_Recycled-

concrete-in-Switzerland_WEB.pdf (agora-

energiewende.de)

Schweiz

Zurich sætter grønne krav til cementen

Tilbage i 2002 indgik Schweiz' største by Zurich et

partnerskab med et lokalt byggefirma og en lokal

betonproducent om at bygge den første offentlige

bygning med genbrugsbeton

–

en skole med et budget

på knap 80 mio. euro.

RÅDET FOR GRØN OMSTILLING

Californien, USA

Buy Clean California Act

I 2017 vedtog Californien som den første stat i USA, den

såkaldte “Buy Clean California Act” (BCCA)

- et stort

anlagt program for grønne offentlige indkøb specifikt

med fokus på materialer brugt til offentligt byggeri og

anlæg. Baggrunden for BCCA var et eksplicit politisk

ønske om i højere grad at udnytte den offentlige

indkøbsmuskel som en driver til at reducere

klimaaftrykket fra nogle af de mest energiintensive

industrier

–

herunder stål.

Med BCCA-programmet introducerede man som del af

de offentlige udbud derfor et CO

-krav til produktionen af

fire konkrete byggematerialer - strukturelt stål,

betonarmeringsstål, planglas og mineraluldsisolering.

tabel 1.

Det betyder, at tilbudsgivere af de konkrete

materialegrupper på offentlige anlægs- og

infrastrukturudbud, ud over at konkurrere på pris, også

konkurrere på deres produkters klimaaftryk.

Siden 2022 har tilbudsgivere inden for de

produktgrupper således været pålagt at leve op til en

GWP-standard (standard for globalt

opvarmningspotentiale), ligesom de skal dokumentere

gennem uafhængige EPD’er

(miløvaredeklarationer), at

deres produkters klimaaftryk overholder den standard.

Standarden og grænseværdierne for GWP skal, som der

ser ud nu, genbesøges i 2025 og efterfølgende hvert

tredje år, så kravene fremadrettet vil afspejle de grønne

fremskridt, som industrien tager.

Erfaringerne fra den Californiske BCCA har været

inspirationen til lignende lovgivningspakker i en række

andre amerikanske stater og desuden også til den store

føderale grønne indkøbsstrategi - den såkaldte Buy

Clean Act - som præsident Biden introducerede sidste år.

Tabel 1

MT = megaton. Kilde: https://www.dgs.ca.gov/-

/media/Divisions/DGS/LegReports/Accessible-Reports/2022/BCCA-Legislative-

Report_final.pdf?la=en&hash=C970382B9DC8530385F0F0FFCD1928D2B753

3B99

Resultater:

Større incitament for stålindustri til at producere med

mindre CO2-udledning

Indhentning af klimadata og brug af EPD’er

Fra stat til national lovgivning

Læs mere her:

https://www.dgs.ca.gov/PD/Resources/Page-

Content/Procurement-Division-Resources-List-

Folder/Buy-Clean-California-Act og

https://www.thirdway.org/memo/lessons-learned-

from-california-buy-clean

RÅDET FOR GRØN OMSTILLING

Om notatet

Notatet er udgivet i oktober 2023 og er udarbejdet af seniorrådgiver i Rådet for Grøn Omstilling, Anna Fenger Schefte.

Notatet er en del af et større indsats fra Rådet for Grøn Omstilling, der sigter mod at fremme grønne krav i offentlige

indkøb inden for byggeri og anlæg - både herhjemme, i norden og på EU-niveau.

Notatet er finansieret af European Climate Foundation.

Forsidefoto: Pascal Meier på Unsplash

Kontakt

Anna Fenger Schefte, seniorrådgiver

[email protected]

Tlf. 5194 7932

Rådet for Grøn Omstilling er en uafhængig non-profit

miljøorganisation, der har rådgivet om den grønne

omstilling i mere end tre årtier. Som en grøn

løsningstank vil vi levere konkrete, realiserbare og

ambitiøse løsningsforslag, der kan accelerere

omstillingen til et absolut bæredygtigt samfund.