Beskæftigelsesudvalget 2023-24
BEU Alm.del Bilag 266
Offentligt
2906789_0001.png
Maj 2024
Analyse af
veteraners
arbejdsskader
Side 1 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
INDHOLDSFORTEGNELSE
1.
INDLEDNING ...........................................................................................................5
1.1
1.2
1.3
2.
Baggrund .............................................................................................................5
Afgrænsning af analysens indhold .......................................................................5
Valg af metode for udarbejdelse af analysen .......................................................6
OVERORDNET OM VETERANOMRÅDET ......................................................................6
2.1 Veteraners arbejdsskademæssige udfordringer efter hjemkomst ........................7
2.1.1 Omfanget af veteraner med psykiatriske diagnoser .............................................. 7
3.
ORGANISERINGEN AF ARBEJDSSKADESYSTEMET PÅ VETERANOMRÅDET ................8
3.1 Behandlingen af arbejdsskadesager i Arbejdsmarkedets Erhvervssikring ...........8
3.1.1 Veteransekretariatet i Arbejdsmarkedets Erhvervssikring .................................... 11
3.1.2 Satspuljeinitiativ om ”Tryghed for veteraner” og sagsbehandlingstider .................. 11
3.1.2.1 Second opinion speciallægeerklæring ......................................................... 12
3.1.2.2 Sagsbehandlingstid .................................................................................. 12
3.1.2.3 Praksisundersøgelse ................................................................................. 13
3.1.3 Genvurdering og klageadgang .......................................................................... 14
3.2 Erhvervssygdomsudvalget ................................................................................. 14
3.3 Klagesagsbehandlingen i Ankestyrelsen ............................................................ 14
3.4 Domstolsprøvelse .............................................................................................. 16
4.
GÆLDENDE REGLER OG PRAKSIS ........................................................................... 17
4.1 Arbejdsskadesikringsloven ................................................................................ 17
4.1.1 Ulykker ......................................................................................................... 18
4.1.2 Erhvervssygdomme ........................................................................................ 18
4.1.2.1 Erhvervssygdomsfortegnelsen overordnet ................................................... 18
4.1.2.2 Anerkendelse af PTSD efter erhvervssygdomsfortegnelsen ............................ 19
4.1.2.3 Forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget (sygdomme uden for
erhvervssygdomsfortegnelsen) ............................................................................... 20
4.1.2.4 Erhvervssygdomsudvalgets vurdering ........................................................ 20
4.1.2.5 Praksis for forelæggelse af PTSD ............................................................... 21
4.2 Særloven ........................................................................................................... 23
4.2.1 Baggrunden for indførelsen af særloven ............................................................ 23
4.2.2 Gældende ret ................................................................................................. 24
4.3 Praksis på veteranområdet ................................................................................ 24
4.3.1 Tal og fakta for veteraners psykiske arbejdsskadesager ...................................... 25
4.3.2 Ledende domme på området ........................................................................... 27
4.4 Bevisregler ........................................................................................................ 28
4.4.1 Beviskrav ...................................................................................................... 28
4.4.2 Bevisbyrde .................................................................................................... 28
4.4.3 Bevisregler i arbejdsskadesager ....................................................................... 29
4.5 Erstatninger og ydelser...................................................................................... 30
4.5.1 Godtgørelse for varigt mén og erstatning for tab af erhvervsevne ......................... 30
4.5.2 Dækning af behandlingsudgifter og hjælpemidler ............................................... 31
4.6 Forsvarsministeriets supplerende ordninger ..................................................... 31
Side 2 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
5.
BEGRÆNSNINGER VED DET NUVÆRENDE SYSTEM ................................................. 32
5.1
5.2
5.3
Organiseringen på området for veteraners arbejdsskadesager ......................... 32
Kvalitet i afgørelserne og anerkendelse i sagerne ............................................. 33
Oplevelsen for veteraner ................................................................................... 34
6.
MULIGE FORBEDRINGSFORSLAG ........................................................................... 34
6.1 Bevisbyrderegler ............................................................................................... 34
6.1.1 Belastningskriteriet ......................................................................................... 35
6.1.2 Tidskriteriet ................................................................................................... 36
6.1.3 Mulighed for at indføre en formodningsregel i særloven ....................................... 36
6.1.3.1 Fordele ved indførsel af en formodningsregel .............................................. 37
6.1.3.2 Ulemper ved indførsel af en formodningsregel ............................................. 37
6.1.3.3 Økonomiske konsekvenser ........................................................................ 39
6.1.3.4 Opsummering ......................................................................................... 40
6.2 Dækning af udgifter til proteser ......................................................................... 41
6.2.1 Gældende ret ................................................................................................. 41
6.2.2 Nye regler om dækning af behandlingsudgifter og hjælpemidler ........................... 42
6.2.3 Udfordringer ved de nugældende regler ............................................................ 43
6.2.4 Mulighed for ændring ...................................................................................... 44
6.2.5 Fordele ved muligheden .................................................................................. 44
6.2.6 Ulemper ved muligheden ................................................................................. 45
6.2.7 Økonomiske konsekvenser .............................................................................. 45
6.3 Udvidelse af Erhvervssygdomsudvalget ............................................................. 46
6.3.1 Baggrund for initiativet ................................................................................... 46
6.3.2 Gældende ret ................................................................................................. 47
6.3.3 Erhvervssygdomsudvalgets nuværende sammensætning ..................................... 47
6.3.4 Forslaget om et styrket Erhvervssygdomsudvalg på veteranområdet .................... 48
6.3.5 Økonomiske konsekvenser .............................................................................. 49
6.4 Diagnosekrav og implementering af ICD-11 ...................................................... 49
6.4.1 Baggrund ...................................................................................................... 49
6.4.2 Forskelle mellem PTSD efter ICD-10 og ICD-11 .................................................. 49
6.4.2.1 Den udløsende begivenhed ....................................................................... 50
6.4.2.2 Genoplevelseskriteriet .............................................................................. 51
6.4.2.3 Tidskriteriet ............................................................................................ 51
6.4.3 Opsummering ................................................................................................ 51
6.5 Udbetaling af yderligere godtgørelse til NATO-udsendte ................................... 52
6.5.1 Baggrund ...................................................................................................... 52
6.5.2 Udfordringer forbundet med forslaget ............................................................... 53
6.5.3 Økonomiske konsekvenser .............................................................................. 54
6.5.4 Opsummering ................................................................................................ 55
6.6 Det norske erstatningssystem for veteraners arbejdsskader ............................. 55
6.6.1 Generelt om det norske erstatningssystem ........................................................ 56
6.6.2 Muligheden for at indføre rimelighedsgodtgørelse i Danmark ............................... 57
6.6.2.1 Forslag til kriterier for godtgørelsen ........................................................... 58
6.6.2.2 Den tidsmæssige udstrækning af ordningen ................................................ 58
6.6.2.3 Ulemper og konsekvenser ved at indføre rimelighedsgodtgørelse i Danmark ... 59
6.6.2.4 Økonomiske overvejelser .......................................................................... 59
6.7 Særlige ordninger gældende for udsendte under Forsvarsministeriet ............... 61
6.7.1 Baggrund for FSG-ordningen ........................................................................... 61
Side 3 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
6.7.1.1 Gældende ret .......................................................................................... 61
6.7.1.2 Udfordringer ........................................................................................... 62
6.7.1.3 Mulighed for at tilpasse FSG’en til nutidens operationsbillede ........................ 62
6.7.2 Opgør med beregningen i den pensionslignende ydelse ....................................... 63
6.7.2.1 Baggrund ............................................................................................... 63
6.7.2.2 Udfordringer ........................................................................................... 64
6.7.2.3 Mulighed for ændringer ............................................................................ 64
6.7.2.4 Fordele ved muligheden ........................................................................... 64
6.7.2.5 Ulemper ved muligheden .......................................................................... 64
6.7.2.6 Økonomiske konsekvenser ........................................................................ 65
6.8 Modregning i veteraners ydelser........................................................................ 65
6.8.1 Baggrund ...................................................................................................... 65
6.8.2 Gældende ret ................................................................................................. 66
6.8.3 Vurdering af SPY som indtægt eller formue ........................................................ 66
6.8.4 Mulighed for at undtage SPY for modregning og tilbagebetalingskrav .................... 67
6.8.4.1 Fordele ved muligheden ........................................................................... 67
6.8.4.2 Ulemper ved muligheden .......................................................................... 67
6.8.5 Økonomiske konsekvenser .............................................................................. 68
6.9 Styrket myndighedssamarbejde på veteranområdet .......................................... 68
6.9.1 Baggrund ...................................................................................................... 68
6.9.2 Udfordringer for veteranen .............................................................................. 68
6.9.3 Mulighed for bedre myndighedsunderstøttelse.................................................... 69
6.9.3.1 Styrkelse af Veteransekretariatet i AES ...................................................... 70
6.9.3.2 Oprettelse af et tværministerielt forum ....................................................... 70
6.9.4 Økonomiske overvejelser ................................................................................ 71
Side 4 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0005.png
1. INDLEDNING
1.1 Baggrund
I september 2022 indgik regeringen og et bredt flertal i Folketinget en aftale om et forbedret ar-
bejdsskadesystem. I forbindelse med aftalens indgåelse blev det samtidig besluttet at lave en
analyse af veteraners arbejdsskadesager.
Ved Kongelig resolution af 15. december 2022 blev veteraners arbejdsskadesager ressortoverført
fra Beskæftigelsesministeriet til Forsvarsministeriet. Dette betød samtidig, at Forsvarsministeriet
overtog ansvaret for analysen, herunder design og indhold.
Den af Forsvarsministeriet fastsatte ramme for analysen af veteraners arbejdsskader lå klar den
15. december 2023. Rammen beskriver det overordnede formål samt indhold af analysen.
Analysen af veteraners arbejdsskader tager afsæt i en bred forståelse og enighed om, at udsendte
danske soldater arbejder under forhold, der adskiller sig væsentligt fra forhold, der gør sig gæl-
dende på det øvrige arbejdsmarked. Med det afsæt har analysen til formål at identificere mulige
forbedringer på området.
På baggrund af rammen for analysen indgår specifikke emner og problemstillinger uafhængige af
hinanden, som løbende har været bragt op af blandt andet faglige organisationer og interessenter.
1.2 Afgrænsning af analysens indhold
Analysen er afgrænset til alene at fokusere på veteraner, som har været ansat i Forsvaret og ikke
på andre faggrupper eller sektorer, som i øvrigt kan være omfattet af det samme regelsæt i form
af arbejdsskadesikringsloven
1
(ASL) og lov om erstatning og godtgørelse til tidligere udsendte sol-
dater og andre statsansatte med sent diagnosticeret posttraumatisk belastningsreaktion
2
(særlo-
ven).
Det bemærkes i den sammenhæng, at en veteran er en person, der har været udsendt i mindst
én international operation. Personen kan fortsat være ansat i Forsvaret, men kan også være af-
gået fra Forsvaret efterfølgende. Det bemærkes, at der anvendes et bredt veteranbegreb i analy-
sen.
3
Sagsbehandlingstiden hos arbejdsskademyndighederne er ikke grundlag for et særskilt tema i
analysen, idet veteransagerne allerede i dag behandles af arbejdsskademyndighederne i et sær-
skilt, fokuseret spor.
Endelig omfatter analysen både veteraners psykiske og fysiske arbejdsskader. Da psykiske skader
fylder markant mere end de fysiske i det samlede skadesmønster, har analysen naturligt et større
fokus på de psykiske skader.
1
2
Lovbekendtgørelse nr. 1186 af 19. august 2022 med senere ændringer
Lovbekendtgørelse nr. 336 af 02. april 2014
3
Persongruppen behandlet i analysen benævnes forskelligt alt afhængig af emnet i fokus og tager ikke nødvendigvis afsæt
i den nuværende veterandefinition. Begrebet veteran anvendes derfor bredt i analysen
Side 5 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
1.3 Valg af metode for udarbejdelse af analysen
Under hensyntagen til de emner og problemstillinger, som de faglige organisationer og interessen-
ter har henledt opmærksomheden på, er analysen opdelt i fire overordnede dele. Den første del
omhandler organiseringen af arbejdsskadesystemet. Herefter beskrives i analysens anden del de
materielle rammer og praksis, som regulerer veteraners arbejdsskadesager. I analysens tredje del
beskrives og undersøges temaer, der vurderes relevante i relation til rammen af analysen og som
rummer mulige forbedringer på området. Analysen munder endelig ud i otte muligheder, som det
kan overvejes at gå videre med i en politisk drøftelse.
Til brug for udarbejdelse af analysen er der taget udgangspunkt i gældende lovgivning og praksis
inden for arbejdsskadesikringsområdet. Derudover benyttes statistik og data fra Arbejdsmarke-
dets Erhvervssikring og Ankestyrelsen samt Forsvarsministeriets egne data.
I forbindelse med udarbejdelse af rammen for analysen blev der nedsat to følgegrupper; en myn-
dighedsfølgegruppe og en organisationsfølgegruppe.
Myndighedsfølgegruppen består af Beskæftigelsesministeriet, Arbejdstilsynet, Ankestyrelsen og
Arbejdsmarkedets Erhvervssikring. Gruppen er inddraget bilateralt og primært med henblik på
data og validering af udvalgte afsnit.
Organisationsfølgegruppen består af repræsentanter fra de faglige organisationer, herunder Hæ-
rens Konstabel- og Korporalforening, Centralforeningen for Stampersonel, Hovedorganisationen af
Officerer i Danmark, Soldaterlegatet samt Danmarks Veteraner. Gruppen er blevet inddraget i
analysearbejdet i forbindelse med en workshop om veteraners arbejdsskader. Udgangspunktet for
workshoppen var at indsamle bidrag og overvejelser omkring mulige forbedringer på området.
2. OVERORDNET OM VETERANOMRÅDET
Veterancenteret har oplyst, at der i august 2023 er registeret 43.325 veteraner. Ifølge Forsvars-
ministeriets Personalestyrelse (FPS) fremgår det, at Forsvaret i perioden 1991-2022 har haft ca.
88.000 udsendelser. De fordeler sig på ca. 35.000 såkaldt unikke udsendte, hvilket betyder, at
flere soldater har været udsendt mere end én gang.
Gennem årene er der sket flere skift i typen af missioner, som Danmark har engageret sig i mili-
tært. I de første år var udsendelser til Eksjugoslavien dominerende med et mandat, som overve-
jende var fredsbevarende. Senere blev missionerne i Irak og Afghanistan dominerende. Disse mis-
sioner indgik som en del af den globale krig mod terror, og havde således et fredsskabende for-
mål. Begge typer missioner har medført udfordringer for de udsendte i form af blandt andet psyki-
ske sygdomme.
Det nuværende missionsbillede er kendetegnet ved et behov for en konfliktforebyggende og af-
skrækkelsesmæssig tilstedeværelse i blandt andet Baltikum. Dansk militært engagement i verden
er fortsat relevant, hvorfor det også løbende vil være relevant at sikre, at systemet, der skal un-
derstøtte veteraners arbejdsskader, er tidssvarende.
Side 6 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0007.png
2.1 Veteraners arbejdsskademæssige udfordringer efter hjemkomst
Veteraner oplever særlige psykiske udfordringer efter hjemkomsten fra en udsendelse. Der er så-
ledes en række særlige kendetegn ved den type skader, som veteraner anmelder i arbejdsskade-
systemet, som gør, at de i væsentligt omfang adskiller sig fra arbejdsskader på det øvrige ar-
bejdsmarked.
For godt 12 år siden, i 2010-2012, udkom resultaterne af forskningsprojektet ”Danske hjem-
vendte soldater”. Gennem seks rapporter analyserede forskere fra det Nationale Forskningscenter
for Velfærd (nu VIVE) data om de 26.000 danske mænd og kvinder, der havde været udsendt på
internationale militære missioner mellem 1992-2009. I 2022 fulgte VIVE op på forskningsprojektet
med en række nye og opdaterede resultater. De nye analyser omfatter alle udsendte mellem 1992
og 2012, i alt ca. 27.500 mænd og kvinder, som forskerne har fulgt frem til 2018 via oplysninger
fra forskellige registre. Undersøgelsen bygger således på en lang række data om de udsendte sol-
dater, både fra Forsvaret og fra personregistre hos Danmarks Statistik og Sundhedsstyrelsen.
Nedenfor gennemgås udvalgte dele af de centrale fund i VIVE’s undersøgelse, da disse blandt an-
det bidrager med baggrundsviden om karakteren og omfanget af de skader, som kan ske i tilknyt-
ning til udsendte veteraners arbejde, og som fører til anmeldelser i arbejdsskadesystemet.
I undersøgelsen er der særligt fokus på danske veteraners psykiske helbred i tiden efter udsendel-
sen. Det undersøges blandt andet, hvilke faktorer, der kan have betydning for veteranens risiko
for at få psykiske mén efter udsendelse. Derudover belyses omfanget af veteraner, der vender
hjem fra udsendelser med psykiske mén, og hvordan disse håndteres efter hjemkomst.
2.1.1 Omfanget af veteraner med psykiatriske diagnoser
Det fremgår af VIVE’s undersøgelse, at ca. 5% af de veteraner, som har været udsendt i perioden
1992-2009 i 2018 er blevet diagnosticeret med PTSD efter hjemkomsten. Ingen af disse personer
havde haft diagnosen før udsendelsen. Der er tale om en fordobling i forhold til 2010, hvor antal-
let var ca. 2,4%.
For psykiatriske diagnoser generelt (inklusiv PSTD) viser undersøgelsen, at ca. 9% af veteranerne
i 2018 havde fået stillet en psykiatrisk diagnose efter hjemkomst uden at have haft en diagnose
før udsendelsen. I 2010 udgjorde dette tal 4%.
Således er der med tiden sket en stigning i antallet af personer med PTSD og af personer med en
uspecifik psykiatrisk diagnose for den samme gruppe (udsendte i 1992-2009).
Undersøgelsen peger på flere mulige forklarende faktorer for udviklingen. En mulig faktor er, at
der i de senere år er kommet en øget bevidsthed om konsekvenserne af militære udsendelser og
på psykiske udfordringer generelt. Samlet set vurderes det at have ført til en stigning i antallet af
veteraner, der bliver opsporet og diagnosticeret. Det skal i den forbindelse fremhæves, at Dan-
mark i 2010 fik sin første formelle veteranpolitik, som sammen med efterfølgende politiske aftaler
har styrket støtten til hjemvendte soldater. Hertil kommer, at det med indførelse af særloven for
veteraner i 2014 blev lettere for veteraner at få anerkendt PTSD som en arbejdsskade.
Yderligere fremhæves det i undersøgelsen, at en anden faktor for udviklingen kan være, at de se-
neste missioner i Irak og Afghanistan har været præget af kamphandlinger, faretruende situatio-
ner og deraf følgende psykisk belastning.
Side 7 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0008.png
VIVE konkluderer samlet i undersøgelsen, at veteranerne udgør en større andel, der udvikler PTSD
og andre psykiske diagnoser, end hvad der er tilfældet i den almene danske befolkning.
3. ORGANISERINGEN AF ARBEJDSSKADESYSTEMET PÅ
VETERANOMRÅDET
Arbejdsskadesystemet skal sikre, at arbejdstagere i
Danmark får en økonomisk kompensation, når de på-
drages en arbejdsskade. Det er Arbejdsmarkedets Er-
hvervssikring (AES), der er ansvarlig myndighed på om-
rådet for behandling af alle arbejdsskadesager i Dan-
mark, herunder også behandlingen af veteraners ar-
bejdsskadesager.
Veteraners arbejdsskadesager behandles indledningsvist
efter ASL og er dermed underlagt samme behandling
som øvrige faggruppers anmeldte arbejdsskadesager.
Dog har indførelsen af særloven for veteraner fra 2014
samt initiativer fra veteranpakkerne af 2018 og 2022,
givet veteranerne en særstilling i arbejdsskadesyste-
met. Dertil kommer, at veteraner med en anerkendt arbejdsskade også kan have adgang til er-
statninger efter Forsvarsministeriets egne supplerende ordninger.
Følgende afsnit vil i hovedtræk beskrive, hvordan arbejdsskadesystemet er organiseret på vete-
ranområdet for nuværende, og vil således indeholde en beskrivelse af de materielle rammer, her-
under sagsbehandlingen i AES, Erhvervssygdomsudvalget, klagesagsbehandlingen i Ankestyrelsen
(AST), mulighed for domstolsprøvelse samt adgangen til erstatning efter Forsvarsministeriets
egne supplerende ordninger.
3.1 Behandlingen af arbejdsskadesager i Arbejdsmarkedets Erhvervssik-
ring
Veteransager i AES kategoriseres som psykiske erhvervssygdomme som følge af belastninger un-
der udsendelse hos tidligere udsendte soldater og andre statsansatte.
En veteransag påbegyndes med anmeldelsen af arbejdsskaden, som sker til AES. Anmeldelse af
veteransager adskiller sig ikke fra øvrige arbejdsskader og følger således den almindelige proces
for anmeldelse af arbejdsskadesager.
Når AES modtager en anmeldelse af en arbejdsskade, undersøges det indledningsvist, om skaden
er en arbejdsskade. I den proces indhenter AES en række oplysninger fra eksempelvis arbejdsgi-
ver, læger, sygehuse og kommunen. Undervejs tager AES stilling til, om der er tale om en sag,
som skal behandles efter den almindelige sagsbehandlingsproces, eller om sagen skal behandles
af Veteransekretariatet, som er en særlig enhed i AES.
Ved behandlingen af psykiske arbejdsskadesager kan en sag forelægges AES’ psykiatriske læge-
konsulenter, som bistår sagsbehandlerne med lægefaglige vurderinger i sagerne. Der kan stilles
Side 8 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
spørgsmål til lægekonsulenterne om for eksempel sygdomsdebut, tidsmæssig sammenhæng mel-
lem belastningen og skaden, eller om de dokumenterede belastninger er egnet til at udvikle en
sygdom. Lægekonsulenterne fungerer som rådgivere, og deres udtalelse er alene vejledende for
sagsbehandleren. Lægekonsulenterne træffer ikke afgørelse i sagerne, men kan inddrages i vur-
deringen af, hvilken psykisk sygdom der er tale om, og om sygdommen skyldes arbejdet.
Nedenfor er indsat en figur, der visualiserer et generelt sagsforløb i AES, gældende for alle sager,
herunder også veteransager. Figuren skal bidrage til at give et indblik i de forskellige sagsskridt,
der er i en arbejdsskadesag og samtidig et overblik over de aktører, der bidrager til en sag.
Side 9 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0010.png
Side 10 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0011.png
3.1.1 Veteransekretariatet i Arbejdsmarkedets Erhvervssikring
Der skelnes mellem veteraners fysiske og psykiske arbejdsskadesager. De fysiske behandles på
lige fod med alle andres arbejdsskadesager, mens veteraners psykiske erhvervssygdomme som
følge af belastninger under udsendelse, behandles i Veteransekretariatet.
Veteransekretariatet er oprettet i tidsmæssig tilknytning til vedtagelsen af særloven i 2014, hvor-
efter al sagsbehandling, både efter ASL og særloven, som vedrører tidligere udsendte soldater og
andre udsendte statsansatte, er samlet her. Veteransekretariatet er nedsat for at sikre den nød-
vendige ekspertise på området, som i sin natur er kompleks.
Veteraners arbejdsskadesager er særligt prioriteret i AES, og sagsbehandlingen varetages i Vete-
ransekretariatet af en gruppe specialiserede medarbejdere, som har indgående indsigt i de sær-
lige forhold, veteranerne arbejder under i forbindelse med udsendelser, samt i de forhold, som
kan gøre sig gældende, når veteranerne efterfølgende rammes af psykiske lidelser. Den særlige
organisering omkring veteransagerne afspejler, at området har en høj grad af kompleksitet og ad-
skiller sig fra den øvrige sagsportefølje i AES og derfor kræver særlige kompetencer. Derudover er
AES’ praksis på området veletableret og opdateret med ny viden og ny praksis fra AST og domsto-
lene.
Nedenfor i tabel 1 vises omfanget af sager oprettet i og behandlet af Veteransekretariatet. De an-
meldte PTSD-sager dækker over alle sager oprettet i perioden 2014-2023 med en psykiatrisk di-
agnose, og hvor slutdiagnosen er PTSD og dermed ikke kun veteransager. Kategorien ”ikke af-
gjorte”-sager dækker over sager, hvor der endnu ikke er taget stilling til anerkendelsesspørgsmå-
let, og hvor slutdiagnosen endnu ikke er registreret.
Tabel 1 – Antal oprettede sager i Veteransekretariatet 2013-2023
Antal oprettede sager i Veteransekretariatet
1.999
Antal sager anerkendte efter ASL
Antal sager anerkendte efter særloven
Antal sager afvist efter ASL
Antal sager afvist efter særloven
Andet (henlagte, verserende)
Ikke afgjorte
Kilde: Data fra AES
385
957
35
484
24
114
Tabellen viser status på de ca. 2.000 sager, som behandles i Veteransekretariatet. Sager i katego-
rien ”Antal sager afvist efter ASL” indeholder kun sager afvist efter ASL, hvor der ikke er taget
stilling efter særloven. Sager afgjort efter særloven vil ligeledes være afvist efter ASL.
Der er kun medtaget én afgørelse pr. sag, men der kan være flere afgørelser i en sag, enten hvis
sagen er genoptaget, hjemvist, anket eller genvurderet.
3.1.2 Satspuljeinitiativ om ”Tryghed for veteraner” og sagsbehandlingstider
I 2017 blev initiativet ”Tryghed for veteraner” vedtaget. Bag aftalen var den daværende regering
(Venstre, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti) og Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti,
Alternativet, Radikale Venstre og Socialistisk Folkeparti. Ved forhandlingerne blev der tilvejebragt
statslig finansiering og etableret hjemmel til en række initiativer vedrørende sagsbehandlingen af
Side 11 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0012.png
veteraners arbejdsskadesager. Der er udmeldt en bevilling på 11,4 mio. kr. for 2018, 6,9 mio. kr.
i 2019, 2,2 mio. kr. i 2020-2022 og 2,3 mio. kr. i 2023-2025 til AES til at gennemføre initiativet
”Tryghed for veteraner”. Midlerne kan anvendes til second opinion, nedbringelse af sagsbehand-
lingstiden til gennemsnitlig 12 måneder samt en praksisundersøgelse ved AST af afviste sager,
der ikke var blevet påklaget og behandlet i AST.
3.1.2.1 Second opinion speciallægeerklæring
AES kan som følge af initiativet tilbyde veteraner en ekstra speciallægeerklæring (second opi-
nion), hvis det vurderes, at sagen umiddelbart står til afvisning. AES skal efter modtagelsen af
den ekstra speciallægeerklæring vurdere, om der er grundlag for at foretage en anden vurdering
af veteranens sag. Denne mulighed er særegen for veteransager, og er for indeværende indført
tidsbegrænset frem til udgangen af 2025.
I forbindelse med evaluering af initiativerne har AES efter anmodning fra Beskæftigelsesministe-
riet manuelt gennemgået sager, hvor der er anmodet om en second opinion erklæring i perioden
fra den 1. januar 2018 og frem til den 18. februar 2021. Der blev i perioden anmodet om 212 se-
cond opinion speciallægeerklæringer. I samme periode er der truffet afgørelse i 153 af sagerne – i
de øvrige sager, var der endnu ikke truffet afgørelse. De 153 afgørelser fordelte sig på 138 sager
til afvisning og 15 sager til anerkendelse. AES vurderede, at en indhentelse af second opinion spe-
ciallægeerklæring havde haft en reel og afgørende betydning i 5 af de 153 sager. Dette svarer til
ca. 3%. I størstedelen af de sager, hvor der indhentes en second opinion speciallægeerklæring, er
betingelserne for anerkendelse således ikke opfyldt – heller ikke efter indhentelse af den ekstra
speciallægeerklæring.
Muligheden for indhentelse af en second opinion speciallægeerklæring betød, at der opstod et be-
hov for at fastlægge en praksis for, hvorledes ændringer i den efterfølgende speciallægeerklæring
kunne lægges til grund i arbejdsskademyndighedernes afgørelse. Det følger af ASTs principafgø-
relse 23-19 fra april 2019, at veteranens forklaring ved second opinion speciallægeerklæringen
skal kunne indeholdes i den oprindelige forklaring, der er afgivet tidligere.
Anmodninger om second opinion speciallægeerklæring
2020
2021
2022
29
59
49
3.1.2.2 Sagsbehandlingstid
Ud over muligheden for at indhente en second opinion speciallægeerklæring, er det også muligt at
anvende satspuljemidlerne til initiativer med henblik på at sikre målsætningen om en gennemsnit-
lig sagsbehandlingstid på 12 måneder for alle veteransager med undtagelse af dem, som skal fo-
relægges for Erhvervssygdomsudvalget, hvor målsætningen er 16 måneder.
Nedenfor i figur 1 ses sagsbehandlingstiden for veteransager, der er afgjort i Veteransekretariatet
i perioden fra 1. kvartal 2020 til 4. kvartal 2023.
2023
68
Side 12 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0013.png
Figur 1 – Sagsbehandlingstid hos AES
30
25
Antal måneder
20
15
10
5
0
Nye sager ikke forelagt
Erhvervssygdomsudvalget
Nye sager forelagt
Erhvervssygdomsudvalget
Revisioner
Genoptagelser
Hjemvisninger
I alt
Kilde: Data fra AES (Udgiftsopfølgning 4. kvartal 2023, Tryghed for veteraner)
I ovenstående figur ses en samlet opgørelse over sagsbehandlingstiden for alle sager som be-
handles i Veteransekretariatet, herunder også genoptagelser, revisioner, hjemvisninger osv. For
nye veteransager som afgøres i Veteransekretariatet uden forelæggelse for Erhvervssygdomsud-
valget, er sagsbehandlingstiden i 4. kvartal 2023 på 15,7 måneder. For hele 2023 er den gennem-
snitlige sagsbehandlingstid for nye veteransager - fraregnet sager forelagt Erhvervssygdomsud-
valget - på 16,7 måneder. AES oplyser, som det ses i figuren, at målsætningen om en gennem-
snitlig sagsbehandlingstid på maksimalt 12 måneder er nået, hvilket følger af kategorien ”i alt”.
Siden 2020 har sagsbehandlingstiden i en kort periode været stigende, hvilket blandt andet skyld-
tes Vestre Landsrets dom af 26. juni 2020 (U2020.3097V), der afstedkom et behov for en udred-
ning om den tidsmæssige sammenhæng mellem den belastende begivenhed og udviklingen af
PTSD, hvorfor en række sager afventede denne udredning. Dommen har endvidere betydet, at der
i højere grad skal ske forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget, hvilket er en omfattende proces
og dermed mere tidskrævende. Derudover har der i perioden været en øget tilgang af veteransa-
ger med anmodninger om genoptagelse med henvisning til dommen.
Det skal fremhæves, at den del af grafen, som vedrører kategorien ”nye sager ikke forelagt Er-
hvervssygdomsudvalget” viser, at sagsbehandlingen for sager, der behandles administrativt har
en sagsbehandlingstid som senest ligger lidt over 15 måneder.
I øvrigt er alderen på verserende sager faldet fra 7,5 måneder ultimo 2022 til 6,3 måneder ultimo
2023. Antallet af verserende sager er desuden faldet fra 396 ultimo 2022 til 349 ultimo 2023.
3.1.2.3 Praksisundersøgelse
På foranledning af Beskæftigelsesministeriet foretog AST i efteråret 2018 en undersøgelse af AES’
praksis i erhvervssygdomssager om veteraner med en psykisk lidelse. Formålet med undersøgel-
sen var blandt andet at belyse om de sager, hvor AES havde afvist at anerkende en veterans psy-
kiske sygdom som en arbejdsskade, var korrekte og i overensstemmelse med regler og praksis.
Side 13 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0014.png
Undersøgelsen omfattede 50 sager og viste, at afgørelserne generelt var korrekte og fulgte reg-
lerne. I 48 ud af de 50 sager ville AST have stadfæstet AES’ afgørelse, hvis der havde været tale
om en klagesag. I de resterende 2 sager ville sagen være blevet hjemvist til fornyet behandling i
AES.
3.1.3 Genvurdering og klageadgang
Når AES har truffet afgørelse i en arbejdsskadesag, er der en klagefrist på 4 uger, hvilket ligeledes
er gældende for veteransager. Når AES modtager en klage over en arbejdsskadesag, skal der in-
den for 4 uger tages stilling til, om afgørelsen skal ændres på baggrund af klagen eller om afgø-
relsen fastholdes, og sagen derefter oversendes til AST.
3.2 Erhvervssygdomsudvalget
I forbindelse med sagsbehandlingen i AES kan sager forelægges for Erhvervssygdomsudvalget,
som er et udvalg nedsat under Beskæftigelsesministeriet, som har to hovedformål.
For det første vurderer Erhvervssygdomsudvalget konkrete arbejdsskadesager, hvor en sygdom
ikke er omfattet af erhvervssygdomsfortegnelsen, men hvor der er sandsynlighed for, at sygdom-
men skyldes arbejdet. Erhvervssygdomsudvalget indstiller til AES, om den konkrete sag kan aner-
kendes som en arbejdsskade. Formålet hermed er at sikre, at sager om sygdomme, der skyldes
arbejdet, kan blive anerkendt, selvom de ikke står på erhvervssygdomsfortegnelsen.
For det andet indstiller Erhvervssygdomsudvalget løbende til beskæftigelsesministeren, hvilke
sygdomme der opfylder kravene for at blive optaget på erhvervssygdomsfortegnelsen. Det skal
sikre, at erhvervssygdomsfortegnelsen altid tager udgangspunkt i den nyeste forskning. Hvis en
sygdom skal optages på erhvervssygdomsfortegnelsen, skal der være medicinsk dokumentation
for en sammenhæng mellem sygdommen og arbejdet.
3.3 Klagesagsbehandlingen i Ankestyrelsen
Ankestyrelsen behandler som øverste administrative klagemyndighed klager over afgørelser fra
AES om arbejdsskader, herunder veteransager. AST har adgang til og indhenter alle dokumenter i
sagen via Se Sag
4
på AES’ hjemmeside og tager selvstændigt stilling til de oplysninger, som frem-
går af sagen. ASTs kompetence strækker sig ud over klagens indhold, og AST kan således tage
stilling til hele sagen og ikke kun den del, der er klaget over. AST kan træffe afgørelse om hen-
holdsvis stadfæstelse, ændring eller hjemvisning.
Ankestyrelsen har et antal juridiske sagsbehandlere, som primært varetager behandlingen af ve-
teransager. Størstedelen af veteransagerne er behandlet flere gange, eksempelvis på baggrund af
adgangen til second opinion speciallægeerklæring. Medmindre der ikke er fremkommet nye oplys-
ninger i forbindelse med klagesagsbehandlingen, og sagen tidligere er blevet forelagt for en in-
ternt ansat lægekonsulent med speciale i psykiatri, vil AST altid indhente en vejledende udtalelse
fra en lægekonsulent med speciale i psykiatri. Den vejledende udtalelse vil navnlig angå spørgs-
målet om diagnosticering og årsagssammenhæng mellem den arbejdsmæssige belastning og syg-
dommen. Vejledningen kan også i tvivlstilfælde angå, om belastningskriteriet i forhold til PTSD (og
depression efter krigsdeltagelse) er opfyldt.
4
Se Sag er AES’ tilbud om digital aktindsigt til de tilskadekomne og parterne i en arbejdsskadesag
Side 14 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0015.png
Lægekonsulenten skal derimod ikke vejlede om beviset for, hvilken af flere indbyrdes afvigende
forklaringer om den arbejdsmæssige belastning, der kan lægges til grund. Den vurdering vil sags-
behandleren have afklaret, inden sagen forelægges for lægekonsulenten.
På grundlag af lægekonsulentens vejledning bliver sagen behandlet på ankemøde med deltagelse
af to beskikkede medlemmer (lægmænd) og en ankechef fra AST eller dennes stedfortræder. Hver
af mødedeltagerne har én stemme og afgørelsen træffes ved stemmeflertal. Ved behov kan en læ-
gekonsulent vejlede i ankemødet. Lægekonsulenten har ikke stemmeret og deltager ikke i afgørel-
sen.
Ankeprocent og omgørelsesprocent
Veteransagerne udgør en begrænset sagsportefølje i AES. Da det samtidig alene er en mindre del
af afgørelserne, der påklages til AST, vil det også være forholdsvis få veteransager, der omgøres.
En enkelt omgørelse vil således have stor betydning for omgørelsesprocenten og kan medføre
store udsving i procenten for omgørelse.
Nedenfor i figur 2 og figur 3 vises hvor mange afgørelser fra AES, der ankes til AST i perioden fra
2019 til 2021 og udfaldet hos AST i disse sager.
Figur 2 – Ankeprocent for veteranafgørelser vedrørende anerkendelse
i perioden 2019 til 2021
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2019
2020
År for AES afgørelse
Kilde: Data fra AES
2021
Fordelingen af AST-afgørelser i nedenstående figur sker ud fra året for AES’ afgørelse. Der kan
dermed være afgørelser, som var oversendt til AST, men som ikke var færdigbehandlet i AST, da
det tidligere sagsbehandlingssystem i AES lukkede ned i 2022. Disse afgørelser indgår ikke i opgø-
relsen nedenfor.
Side 15 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0016.png
Figur 3 – Ankestyrelsens afgørelser af ankede veteranafgørelser i
perioden 2019 til 2021
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2019
2020
År for AES afgørelse
Tiltrådt
Kilde: Data fra AES
Ændret
Hjemvist
Ej behandlet
2021
I perioden fra 2019 og frem til 2021 er 80 ud af i alt 93 påklagede sager blevet tiltrådt i AST. Et
mindre antal sager er af AST blevet hjemvist til fornyet behandling i AES, mens ingen sager de
pågældende 3 år er blevet ændret af AST. Dette tyder samlet på, at afgørelsernes rigtighed gene-
relt er høj, og at AES i de fleste veteransager træffer den materielt rigtige afgørelse, når sagen er
oplyst fuldt ud.
I forbindelse med deres overlevering af data, bemærker AES, at der i forbindelse med overgangen
til nyt sagsbehandlingssystem, har der været tekniske udfordringer med registreringen af udfaldet
af sagens behandling i AST. Data omkring omgørelsesprocent er derfor behæftet med betydelig
usikkerhed. Der er udelukkende tale om datamæssige udfordringer. Sagsbehandlingen er således
ikke påvirket af udfordringerne. AES har på nuværende tidspunkt alene mulighed for at levere
samlede tal vedrørende ankeprocent og omgørelsesprocent for årene før overgangen til det nye
sagsbehandlingssystem. AES arbejder på at løse de tekniske udfordringer, der har været, og det
forventes, at der fremadrettet vil kunne leveres valide data på dette område.
3.4 Domstolsprøvelse
AST har registreret, at der siden 2012 er anlagt ca. 82 retssager (opgørelsen er manuel og skal
tages med et vist forbehold) mod AST. Der er tale om sager, hvor AST har afvist at anerkende, at
veteranen har pådraget sig en psykisk erhvervssygdom – først og fremmest PTSD – som følge af
påvirkninger under udsendelse. 18 retssager er aktuelt afgjort ved dom, 17 retssager verserer,
heraf er tre berammet til hovedforhandling i 2024, mens resten af de verserende retssager typisk
afventer forelæggelse for Retslægerådet.
De øvrige retssager er hævet af sagsøger (veteranen). Årsagerne hertil er, at Retslægerådets ud-
talelse ikke støtter veteranen, eller at AST på baggrund af Retslægerådets udtalelse har genopta-
get sagen og truffet ny afgørelse om enten at anerkende psykisk sygdom (typisk PTSD) som en
Side 16 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0017.png
erhvervssygdom eller hjemvise til AES med henblik på at forelægge sagen for Erhvervssygdoms-
udvalget. Hovedparten af retssagerne hæves på grund af Retslægerådets udtalelse. I de senere år
er alle retssager forelagt for Retslægerådet.
Retslægerådets opgave er, ifølge lov om Retslægerådet, at afgive lægevidenskabelige og farma-
ceutiske skøn til offentlige myndigheder i sager om enkeltpersoners retsforhold. I veteraners rets-
sager vil Retslægerådet især skulle vurdere spørgsmålet om tidsmæssig sammenhæng mellem
sygdommen og påvirkninger under udsendelsen, men rådet vurderer også, om der har været tale
om en tilstrækkelig belastning, herunder om veteranen har været udsat for traumatiske begiven-
heder eller situationer af kortere eller længere varighed af en exceptionelt truende eller katastro-
feagtig natur (ved vurdering af mulig PTSD og depression efter krigsdeltagelse). Retslægerådet
udtaler sig også om hvilken diagnose, der er grundlag for at stille.
Retslægerådets lægefaglige vurdering af især spørgsmålet om tidsmæssig sammenhæng afviger
ikke sjældent fra den vurdering, AST har foretaget på baggrund den vejledning, som ASTs psykia-
triske lægekonsulenter har givet.
Hvis veteranen, som sagsøger, er enig i, at Retslægerådets vurdering støtter ASTs afgørelse, vil
veteranen hæve retssagen, da der ikke er udsigt til, at retten vil følge veteranens påstand. I an-
dre tilfælde kan Retslægerådets vurdering føre til, at AST genoptager sagen, ophæver den ind-
stævnede afgørelse og træffer ny afgørelse. AST vil typisk herefter hjemvise sagen til AES med
henblik på forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget.
4. GÆLDENDE REGLER OG PRAKSIS
Veteraners arbejdsskader reguleres af to regelsæt: Arbejdsskadesikringsloven og lov om erstat-
ning og godtgørelse til tidligere udsendte soldater og andre statsansatte med sent diagnosticeret
posttraumatisk belastningsreaktion (særloven). Hertil kommer bekendtgørelse om erhvervssyg-
domsfortegnelsen
5
. Endelig er domme, ASTss principmeddelelser og Erhvervssygdomsvejlednin-
gen praksisdannende på området.
I det følgende vil relevante dele af retsgrundlaget og praksis, for så vidt angår veteraners arbejds-
skader bliver gennemgået. Idet størsteparten af de anmeldte skader vedrører psykiske skader, vil
hovedfokus være på disse skader.
4.1 Arbejdsskadesikringsloven
Arbejdsskadesikringslovens formål er at yde erstatning og godtgørelse ved skade eller død som
følge af arbejdet eller dets forhold. Der er tale om et objektivt ansvar for arbejdsgiveren, og den-
nes finansiering af godtgørelser og erstatninger understøtter, at arbejdsskader forebygges.
I det følgende vil de dele af loven, der vedrører anerkendelse og bevisbyrde blive behandlet. Fo-
kus vil være på lovens to kategorier af skader: ulykker og erhvervssygdomme. Hvorvidt en ar-
bejdsskade er en ulykke eller erhvervssygdom, afhænger af den skadevoldende påvirknings varig-
hed.
5
Bekendtgørelse nr. 1064 af 29. juni 2020
Side 17 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0018.png
4.1.1 Ulykker
En personskade, som følge af en ulykke, kan både være fysisk og psykisk. Eftersom psykiske per-
sonskader, herunder PTSD, er den type af sager, som fylder mest i forhold til veteraner, og som i
langt de fleste tilfælde behandles efter reglerne om erhvervssygdomme, er følgende beskrivelse af
reglerne om ulykker kortfattet.
ASL § 6 definerer en ulykke som en personskade forårsaget af en hændelse eller påvirkning, der
sker pludseligt eller inden for 5 dage, og som er en følge af arbejdet eller de forhold, det er fore-
gået under. Det forudsætter altså, at der er årsagssammenhæng mellem hændelsen/påvirkningen
og personskaden. Det er et krav, at påvirkningen har en karakter, der er egnet til at forårsage
personskaden.
Såvel fysiske som psykiske personskader kan anerkendes som en ulykke, og personskaden kan
være både varig og forbigående, jf. ASL § 6, stk. 2.
Psykiske personskader, herunder PTSD, kan anerkendes som en ulykke, såfremt påvirkningen
sker indenfor 5 dage. Det er ikke et krav, at symptomerne opstår straks i forlængelse af påvirk-
ningen, da de kan udvikle sig over en periode. Dette skal vurderes konkret i forhold til diagno-
sen/symptomerne, sammenholdt med påvirkningen og andre forhold i sagen.
For veteraners vedkommende vil de fleste psykiske personskader dog blive behandlet og vurderet
som en erhvervssygdom.
4.1.2 Erhvervssygdomme
Erhvervssygdomme kan anerkendes efter ASL og er, modsat ulykker, kendetegnet ved, at syg-
dommen skyldes en længerevarende påvirkning.
Der er tre veje ind til anerkendelse af en psykisk erhvervssygdom hos en veteran:
administrativ anerkendelse efter erhvervssygdomsfortegnelsen,
anerkendelse efter forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget eller
anerkendelse efter særloven (som vil blive behandlet senere under afsnit 4.2)
Anerkendelse af erhvervssygdomme er reguleret i ASL § 7, og der skal være tale om en påvirk-
ning på mere end 5 dage. Ved erhvervssygdomme skelnes der mellem sygdomme, der er optaget
på erhvervssygdomsfortegnelsen og sygdomme der ikke er, og som forelægges Erhvervssyg-
domsudvalget.
4.1.2.1 Erhvervssygdomsfortegnelsen overordnet
Erhvervssygdomsfortegnelsen er en liste over erhvervssygdomme og de arbejdsmæssige påvirk-
ninger, der kan give en bestemt sygdom. AES kan anerkende en anmeldt sygdom som en er-
hvervssygdom, hvis sygdommen opstår efter en person har været udsat for de påvirkninger, der
er beskrevet i erhvervssygdomsfortegnelsen. Erhvervssygdomsfortegnelsen er således en oversigt
over sygdomme, der baserer sig på den medicinske forskning om arbejdsmæssige årsagssam-
menhænge.
Såfremt en sygdom fremgår af erhvervssygdomsfortegnelsen, er beviskravet for at få anerkendt
sygdommen som en erhvervssygdom efter ASL lempet, idet der vil være en formodning for, at der
er årsagssammenhæng mellem påvirkningen og sygdommen. Forudsætningen for optagelse af en
Side 18 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0019.png
sygdom på erhvervssygdomsfortegnelsen er, at der er viden om sammenhængen mellem særlige
arbejdsmæssige belastninger og sygdomme. Det vil sige, at der er en øget forekomst af disse
sygdomme i bestemte erhverv eller arbejdsprocesser.
Betingelserne for at en sygdom kan anerkendes efter erhvervssygdomsfortegnelsen er:
at
den skadelige påvirkning skal have en styrke og tidsmæssig udstrækning, der kan forår-
sage sygdommen (egnethed),
at
sygdomsbillede og påvirkning stemmer overens,
at
sygdommen ikke med overvejende sandsynlighed skyldes andre forhold end de er-
hvervsmæssige, og
at
de særlige betingelser oplistet i erhvervssygdomsfortegnelsen er opfyldt.
De typiske sygdomme hos veteraner har hidtil været PTSD og depression. Begge sygdomme er
omfattet af erhvervssygdomsfortegnelsen og oplistet i gruppe F:
Gruppe F – Psykisk sygdom
F.1.
Posttraumatisk belastningsreaktion
(når symptomer på sygdommen op-
står senest inden for 6 måneder, og
sygdommen er fuldt til stede inden for
få år)
F.2.
Depression med debut i nær tidsmæs-
sig sammen hæng med belastningen
Traumatiske begivenheder eller situationer af
kortere eller længere varighed af en exceptio-
nelt truende eller katastrofeagtig natur
Krigsdeltagelse som har indebåret enten trau-
matiske begivenheder og/eller situationer af
kortere eller længere varighed af en exceptio-
nelt truende eller katastrofeagtig natur
Da størstedelen af veteransager omhandler PTSD, vil depression som erhvervssygdom ikke blive
gennemgået nærmere.
4.1.2.2 Anerkendelse af PTSD efter erhvervssygdomsfortegnelsen
Nedenfor ses en gennemgang af betingelserne for, hvornår en sygdom kan kvalificeres som PTSD
i erhvervssygdomsfortegnelsens forstand. Det fremgår heraf, at:
Der er sket en udsættelse (påvirkning/belastning) i form af traumatiske begivenheder eller
situationer af en exceptionel truende eller katastrofeagtig natur.
I tillæg til det fremgår det af Erhvervssygdomsvejledningen
6
, at:
udsættelsen skal resultere i symptomer i form af; tilbagevendende genoplevelser af trau-
merne i ”flashbacks”, påtrængende erindringer eller mareridt eller stærkt ubehag ved ud-
sættelse for omstændigheder, der minder om traumerne,
der skal være undgåelse af alt, der minder om traumerne og delvis – eventuel fuld – for-
trængning af de traumatiske oplevelser eller vedvarende symptomer på psykisk overføl-
somhed eller alarmberedskab, og
symptomer skal være tilstede indenfor 6 måneder efter de traumatiske hændelser.
6
Vejledning nr. 9427 af 24. maj 2023
Side 19 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
Det bemærkes, at kravet om de 6 måneder som udgangspunkt skal være opfyldt, men kan fravi-
ges konkret. Dette kan eksempelvis være tilfældet i situationer, hvor der har været enkelte symp-
tomer til stede, men sygdommen først er debuteret fuldt ud efter 6 måneder.
Diagnosen skal dog være til stede inden for få år, hvilket i udgangspunktet er 1-2 år.
Er der ingen symptomer inden for de første 6 måneder, vil der ikke kunne ske anerkendelse efter
erhvervssygdomsfortegnelsen. Disse vil muligvis kunne anerkendes efter forelæggelse for Er-
hvervssygdomsudvalget.
4.1.2.3 Forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget (sygdomme uden for erhvervssyg-
domsfortegnelsen)
Såfremt en sygdom ikke er optaget på fortegnelsen over erhvervssygdomme, kan den anerkendes
som en erhvervssygdom efter en konkret vurdering.
Forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget kan eksempelvis ske, hvis AES konkret vurderer, at
en forelæggelse vil kunne medføre en anerkendelse. AES’ lægekonsulenter vurderer altid sagen
forud for forelæggelsen. AES forelægger også sager om årsagssammenhæng, hvis problemstillin-
gen ikke tidligere har været prøvet hos Erhvervssygdomsudvalget, eller hvis der er tvivl om, hvor-
vidt de arbejdsrelaterede belastninger er tilstrækkelige. Såfremt sagen ligger inden for et særligt
fokusområde, der er aftalt med udvalget, vil der også ske forelæggelse. Endelig forelægges sager
også, hvis AST træffer afgørelse om dette.
Hvis en erhvervssygdom skal kunne anerkendes efter forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget,
er det nødvendigt, at der er en så afklaret lægelig diagnose som muligt. Diagnosen er relevant for
vurderingen af sagen, og er diagnosen ikke klar, vil årsagssammenhængen mellem påvirkning og
sygdom blive vanskelig at påvise. Til brug for afklaringen af sygdomsbilledet og eventuelle kon-
kurrerende/forudbestående forhold vil AES typisk indhente lægelige oplysninger i form af special-
lægeerklæringer og lægelige journaler.
AES skal ved overvejelse om forelæggelse vurdere, om der er, eller kan være fornøden årsags-
sammenhæng mellem den arbejdsmæssige belastning og den psykiske sygdom. I den vurdering
kan følgende elementer indgå:
Tidmæssig sammenhæng mellem belastningen og symptomdebuten.
Beskrivelsen af årsagen til udviklingen af sygdommen, særligt i forhold til tidsnær sammen-
hæng med symptomernes opståen (eksempelvis i lægejournal).
Konkurrerende (mindst lige så betydningsfulde) faktorer som årsag til udviklingen af den
psykiske sygdom.
En sygdom kan forelægges, selvom den har flere ikke kvantificerbare årsager, herunder arbejds-
belastningen. AES skal vurdere, om det er godtgjort, at den arbejdsmæssige belastning er eller
kan være af ekstraordinær karakter og dermed udgøre en risiko for at udvikle den psykiske syg-
dom (her PTSD).
4.1.2.4 Erhvervssygdomsudvalgets vurdering
Erhvervssygdomsudvalgets indstilling til anerkendelse af en erhvervssygdom forudsætter:
Side 20 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
at
det godtgøres, at sygdommen efter den nyeste medicinske viden opfylder kravene til en
listesygdom, eller
at
sygdommen må anses for udelukkende eller i overvejende grad at være forårsaget af ar-
bejdets særlige art.
AES vil på baggrund af Erhvervssygdomsudvalgets indstilling træffe afgørelse om anerkendelse
eller afvisning. Selvom der indstilles til afvisning, skal begge betingelser vurderes. Vurderingen af
om sygdommene er arbejdsrelaterede er konkret.
4.1.2.5 Praksis for forelæggelse af PTSD
Praksis for forelæggelse af PTSD for Erhvervssygdomsudvalget har ændret sig efter Vestre Lands-
rets dom af 26. juni 2020, der lempede kravet til den tidsmæssige sammenhæng mellem belast-
ningen og udviklingen af PTSD. Erhvervssygdomsudvalget bestilte på baggrund af dommen en
medicinsk udredning om den tidsmæssige sammenhæng mellem arbejdsbelastninger og udvikling
af PTSD.
Dommen og udredningen har medført, at der er anerkendt flere sager med forsinket PTSD.
Udredningen og dommen har samlet set givet anledning til en justering af processen i to dele;
vurderingen af om sagen overhovedet skal forelægges for Erhvervssygdomsudvalget samt praksis
for indstilling til anerkendelse såfremt den forelægges.
Erhvervssygdomsudvalget har på baggrund af udredningen fastlagt følgende praksis for, hvilke
sager om PTSD, der skal forelægges Erhvervssygdomsudvalget:
PTSD med debut få år (1-2 år) efter belastningen, men helt uden symptomer inden for de
første 6 måneder.
PTSD med debut af symptomer indenfor 6 måneder, men sygdommen er først brudt fuldt
ud nogle år (3-4 år) efter belastningsophør.
PTSD med debut af nogle symptomer inden for 1 år, og diagnosen er fuldt til stede inden
for 3-10 år.
PTSD med dokumentation for psykiske symptomer senest ca. 4 år efter belastningens op-
hør, og diagnosen er fuldt til stede op til ca. 15 år efter belastningen.
Udover at dommen har medført ovenstående justering af praksis for forelæggelse for Erhvervs-
sygdomsudvalget, har dommen og den efterfølgende medicinske udredning også givet anledning
til en ændret praksis for indstilling til anerkendelse i udvalget. Der kan således nu også ske ind-
stilling til anerkendelse af PTSD efter forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget. Det kræver, at
følgende betingelser er opfyldt:
Der er dokumenteret/sandsynliggjort en belastning, der er exceptionelt truende og/eller ka-
tastrofeagtig, og som opfylder de øvrige krav, der skal til for at medføre diagnosen PTSD.
Sygdommen PTSD anses for overvejende eller udelukkende at være forårsaget af påvirk-
ningen.
Nogle symptomer på PTSD er debuteret inden for 1 år efter den traumatiske hændelse, og
diagnosen er fuldt til stede inden for 3-10 år efter det tidspunkt påvirkningerne/belastnin-
gerne er ophørt. Hvis der er gået mere end 3 år, skal et eller flere af følgende kriterier som
udgangspunkt være til stede for at øge sandsynligheden for årsagssammenhæng mellem
den traumatiske hændelse og udviklingen af forsinket PTSD:
Side 21 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0022.png
o
o
o
o
Svære direkte traumer
Overbevisende brosymptomer
Et sygdomsbillede præget af traumespecifikke symptomer
Trigger events med paralleller til det primære traume
Endelig kan en sag også indstilles til anerkendelse efter forelæggelse for Erhvervssygdomsudval-
get på baggrund af dommen, hvis følgende kriterier er opfyldt:
Dokumentation for psykiske symptomer senest ca. 4 år efter belastningens ophør,
beskrivelse af symptomudvikling/brosymptomer frem til diagnosticering af PTSD,
lægelige dokumentation for diagnosen PTSD ikke senere end ca. 15 år efter belastningens
ophør, og
fravær af andre årsager til diagnosen PTSD.
Der skal desuden være dokumenteret/sandsynliggjort en belastning, der er exceptionelt truende
og/eller katastrofeagtig, og som opfylder de øvrige krav, der skal til for at medføre diagnosen
PTSD.
Afgørelserne efter disse regler om forelæggelse vil typisk basere sig på en mindre veldokumente-
ret viden om årsagssammenhænge, sammenlignet med lidelserne i erhvervssygdomsfortegnelsen.
AES har på baggrund af Vestre Landsrets dom af 26. juni 2020 og den efterfølgende udredning
lavet en evaluering af forelæggelsespraksis om forsinket PTSD.
Nedenfor ses en opgørelse over anerkendte og afviste sager vedrørende forsinket PTSD afgjort i
tiden fra 1. juli 2021 og frem til 30. september 2023. AES har fastsat skæringsdatoen 1. juli 2021,
fordi de konkrete sager efter den reviderede forelæggelsespraksis først blev forelagt Erhvervssyg-
domsudvalget efter denne dato.
Tabellen viser en manuel opgørelse over antallet af PTSD sager, der er afgjort (anerkendt eller af-
vist) i alt på veteranområdet og i andre erhverv. AES har taget forbehold for manuel gennem-
gang. Tabellen viser, hvilken forelæggelsespraksis sagerne er anerkendt efter (forelæggelsesprak-
sis fra 2013 og frem, udredningsrapport eller Vestre Landsrets dom) og herudover de sager, som
er anerkendt på baggrund af en konkret vurdering, som ligger uden for forelæggelsespraksis og
de nye tilføjelser til forelæggelsespraksis fra juni 2021.
Tabel 2 – Forelagte sager om forsinket PTSD i perioden 1.
2023
Veteran Andre
Anerkendt på
Anerkendt på
sager
PTSD
baggrund af
baggrund af
sager
forelæggel-
udredning
sespraksis fra
2013 og frem
Anerkendt
38
10
8
16
Afvist
6
0
I alt
44
10
cember 2023)
juli 2021 til 30. september
Anerkendt på
baggrund af
Vestre Lands-
rets dom
10
Anerkendt på
baggrund af
en konkret
samlet vurde-
ring
14
Kilde: Notat om evaluering af forelæggelsespraksis om forsinket PTSD (møde i Erhvervssygdomsudvalget den 13. de-
Der er anerkendt flere sager med forsinket PTSD på baggrund af dommen og udredningen.
Side 22 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0023.png
Der ses sager, hvor der forelå en udtalelse fra Retslægerådet, og hvor der ses en anden vurdering
end den forelæggelsespraksis om PTSD, som udvalget har vedtaget om PTSD. Det følger af Høje-
sterets praksis, at udtalelser fra Retslægerådet har forrang i forhold til andre lægelige vurderin-
ger, og sagerne er derfor blevet indstillet til anerkendelse efter en konkret vurdering med henvis-
ning til vurderingen efter Retslægerådet.
4.2 Særloven
Lov om erstatning og godtgørelse til tidligere udsendte soldater og andre statsansatte med sent
diagnosticeret posttraumatisk belastningsreaktion (særloven) supplerer ASL for så vidt angår ve-
teraner. Hensigten med særloven er at muliggøre anerkendelse af PTSD, når sygdommen ikke kan
anerkendes efter ASL og årsagen til dette er, at der mangler dokumentation for tidsmæssig sam-
menhæng mellem belastning og sygdomsdebut.
Med særlovens indførelse blev der skabt en særstilling, for så vidt angår anerkendelsesspørgsmå-
let for udsendte soldater og andre statsansatte. Indførelsen har medført, at et større antal vetera-
ner end tidligere, kan få anerkendt deres sent diagnosticeret PTSD efter lempeligere dokumentati-
onskrav.
4.2.1 Baggrunden for indførelsen af særloven
Det bagvedliggende hovedformål med indførelsen af særloven var at etablere en ordning, der
kunne samle op på de sager, hvor PTSD ikke kunne anerkendes som en erhvervssygdom efter
ASL, fordi kravene til dokumentation for sygdomsdebut efter den denne lov ikke var opfyldt. Sær-
loven vedrører således alene anerkendelsesspørgsmålet, hvorefter den efterfølgende udmåling af
erstatning og godtgørelse afgøres efter reglerne i ASL.
Med vedtagelsen af særloven ville man opsamle den gruppe af veteraner, der blev afskåret fra at
få anerkendt deres skader grundet manglende dokumentation for, at deres PTSD var opstået i til-
knytning til påvirkningens ophør. Dette skyldtes, at veteranen inden vedtagelsen af særloven
skulle opfylde de betingelser, som er oplistet under punkt F1 om PTSD i erhvervssygdomsforteg-
nelsen over erhvervssygdomme. Veteranen skulle således kunne dokumentere at have været ud-
sat for traumatiske begivenheder eller situationer af kortere eller længere varighed af en exceptio-
nelt truende eller katastrofeagtig karakter. Den anmeldte sygdom skulle desuden opfylde samtlige
diagnosekriterier fuldt ud, herunder at symptomerne skulle have vist sig inden for 6 måneder ef-
ter ophøret af den traumatiske oplevelse.
Det skal dog bemærkes, at forsinket PTSD under visse betingelser kunne anerkendes direkte efter
ASL efter ændringen af fortegnelsen over erhvervssygdomme i 2013. Forsinket PTSD er dog ikke
det samme som "sent diagnosticeret PTSD”. Forsinket PTSD relaterer sig til situationer, hvor der
er symptomer indenfor 6 måneder og sygdommen er fuldt tilstede inden for få år (1-2 år).
Ovenstående praksis efter reglerne i ASL medførte, at et større antal veteraner fik deres anmeldte
sag afvist af arbejdsskademyndighederne. Dette skyldes blandt andet, at styrelserne (daværende
Arbejdsskadestyrelsen og AST) ikke kunne få tilstrækkelig tidsnær lægelig dokumentation for, at
symptomerne på PTSD var opstået i tilknytning til, at påvirkningen var ophørt, fordi størstedelen
af de sygdomsramte ikke var gået til lægen i forbindelse med debut af sygdommen. Et stort antal
veteraner havde derfor ikke den fornødne dokumentation for symptomdebut.
Side 23 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0024.png
Med vedtagelsen af særloven var det hensigten, at flere veteraner skulle have mulighed for at få
anerkendt deres sent diagnosticeret PTSD.
I forbindelse med lovens indførelse blev det fra flere interessenters side fremhævet, at man burde
overveje at indføre andre diagnoser end PTSD i loven, herunder eksempelvis depression og per-
sonlighedsændring.
I diagnosekriteriet for PTSD indgår et tidsmæssigt krav for, hvornår sygdommen er debuteret. For
andre psykiatriske diagnoser gælder der ikke et tilsvarende tidsmæssigt krav til sygdomsdebut.
For disse gælder der alene almindelige krav til dokumentation for sygdommen. Da indførelse af
særloven havde til hensigt at lempe kravet til dokumentation for, hvornår sygdommen debute-
rede, fandt man således ikke behov for at udvide lovforslaget til at omfatte andre psykiatriske di-
agnoser end PTSD.
4.2.2 Gældende ret
Med indførelsen af særloven i 2014 er der sket en lempelse af dokumentationskravet for debut af
PTSD-symptomer hos soldater og andre udsendte, som ikke kan få deres PTSD anerkendt efter
ASL.
Personkredsen i loven omfatter tidligere udsendte soldater og andre statsansatte, der som led i
deres ansættelse mindst én gang har været udsendt eller i øvrigt i tjenstligt medfør opholdt sig i
udlandet i områder, hvor danske statsansatte deltager i konfliktforebyggende, fredsbevarende,
fredsskabende, humanitære og andre lignende opgaver.
Sent diagnosticeret PTSD kan anerkendes efter særloven, når sygdommen ikke kan anerkendes
efter ASL og årsagen hertil er, at der mangler dokumentation for tidsmæssig sammenhæng mel-
lem belastning og sygdomsdebut. ASL er således fortsat det primære lovgrundlag, når en anmeldt
sag om PTSD skal vurderes. En sag vil således først kunne vurderes efter særloven, når den har
været vurderet og er blevet afvist efter ASL.
Endelig skal der foreligge en psykiatrisk speciallægeerklæring, udstedt senere end 6 måneder ef-
ter belastningens ophør, hvori det erklæres, at den undersøgte skønnes at have PTSD, som er op-
stået i tilknytning til og som følge af udsendelsen. Erklæringen forudsættes udfærdiget på bag-
grund af de samlede lægelige oplysninger i sagen og en klinisk undersøgelse. Hermed lempes do-
kumentationskravet i forhold til diagnosekriteriet for PTSD for de af loven omfattede personer.
Loven lemper ikke de tidsmæssige betingelser for at anerkende PTSD, men kun de krav der stilles
til dokumentationen for, at sygdomssymptomer er opstået inden for 6 måneder. Anerkendelse ef-
ter særloven angår således de samme tidsmæssige kriterier som efter erhvervssygdomsfortegnel-
sens punkt F.1. Den eneste forskel er kravene til dokumentationen for symptomdebut.
Afgørelser truffet af AES efter særloven kan påklages til AST som administrativ rekursmyndighed
på samme vis som almindelige arbejdsskadesager. Der er ingen forældelse på krav efter særlo-
ven.
4.3 Praksis på veteranområdet
Ovenfor er gældende ret for det samlede arbejdsskadeområde beskrevet. Nedenfor følger en gen-
nemgang af arbejdsskademyndighedernes forvaltning af reglerne for psykiske skader på området
Side 24 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0025.png
for veteraners arbejdsskadesager, herunder både for erhvervssygdomme omfattet af ASL og sa-
ger omfattet af særloven.
4.3.1 Tal og fakta for veteraners psykiske arbejdsskadesager
Med indførelsen af særloven blev muligheden for anerkendelse af veteraners PTSD forøget som
følge af lempelsen af kravet om dokumentationen for udviklingen af PTSD, hvilket nedenstående
figur er et udtryk for. Figur 4 viser, at veteraners psykiske arbejdsskader primært anerkendes ef-
ter særloven.
Nedenfor i figur 4 vises alle sager, der er afgjort i Veteransekretariatet i perioden fra særlovens
vedtagelse i 2014 til 2023 fordelt på sagens udfald – herunder om sagen er anerkendt eller afvist
efter ASL eller særloven. Antallet er ikke sammenholdt med det samlede antal oprettede sager i
Veteransekretariatet (1999), men viser alene de afgjorte sager holdt op imod hinanden.
Figur 4 – Afgjorte sager i Veteransekretariatet
26%
21%
Antal sager anerkendt efter ASL
Antal sager anerkendt efter særloven
2%
Antal sager afvist efter ASL
Antal sager afvist efter særloven
51%
Kilde: Data fra AES
Som det fremgår af ovenstående figur bliver 72% af alle sager, der er afgjort i Veteransekretaria-
tet anerkendt. Mere end 50% bliver anerkendt efter særloven.
Nedenfor i figur 5 vises fordelingen på slutdiagnose for sager afgjort i Veteransekretariatet siden
etableringen. I alle erhvervssygdomssager skal der ved afgørelse om anerkendelse/afvisning fast-
sættes en slutdiagnose. Deraf følger, hvilke kriterier en sag skal vurderes ud fra – herunder om
sygdommen er anført på erhvervssygdomsfortegnelsen – og derved om den kan afgøres admini-
strativt eller ej.
Side 25 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0026.png
Figur 5 – Slutdiagnose for veteraner
1%
2%
4%
10%
Posttraumat. Belastningsreaktion
Belastningsreaktion uden
specifikation
Depression
(periodisk/tilbagevendende)
83%
Depression enkeltepisode uden
specifikation
Andet
Kilde: Data fra AES
I 83% af sagerne er diagnosen PTSD således blevet fastsat som slutdiagnose.
Figur 5 viser alle veteransager fordelt på diagnose. Der er et antal sager, hvor slutdiagnosen er
uoplyst, som ligger i kategorien andet. Det kan skyldes, at sagerne ikke er så langt i forløbet
endnu.
Nedenstående figur viser udfald fordelt på diagnoser. AES bemærker, at nogle af grupperne er
meget små, og enkelte sager derfor har stor betydning for andelene.
Figur 6 – Anerkendelsesprocent fordelt på slutdiagnose
Andet
Depressiv enkeltepisode u. spec.
Depression (periodisk/tilbagevendende)
Belastningsreaktion uden specifikation
Posttraumat. belastningsreaktion
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%100%
Afvist
Kilde: Data fra AES
Anerkendt
I sager, hvor PTSD fastsættes som slutdiagnose, bliver omkring 80% af sagerne anerkendt (enten
efter ASL eller særloven). For andre sygdomme er andelen af anerkendte sager væsentlig lavere –
dog er anerkendelsesprocenten for belastningsreaktioner på omkring 50%.
For så vidt angår afvisninger af psykiske sygdomme har AST til brug for denne analyse manuelt
gennemgået 44 afgørelser, der er truffet af AST i 2023. Formålet med gennemgangen er at af-
dække baggrunden for afvisningerne. Dette kan være relevant i forhold til at afklare hvilke mulig-
heder, der kan være for at styrke veteraners retsstilling. Nedenstående tabel viser de typiske år-
sager til afvisning af psykiske sygdomme.
Side 26 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0027.png
Figur 7 – Begrundelse for afvisninger efter ASL
11%
14%
36%
Belastninger
Tidsmæssig
Begge
Andet
39%
Kilde: Supplerende data fra Ankestyrelsen
Det fremgår af ASTs opgørelse, som dog skal tages med et vist forbehold på grund af sagsmæng-
den, at sager vurderet efter ASL oftest bliver afvist som følge af tidskriteriet, som angivet med
39% i figur 7. Hernæst følger, at 36% bliver afvist som følge af, at hændelserne ikke har været
tilstrækkeligt belastende.
Figur 8 – Begrundelse for afvisninger efter særloven
27%
34%
Diagnosen
Tidsmæssig
Begge
Andet
2%
37%
Kilde: Supplerende data fra Ankestyrelsen
Kategorien
andet
dækker blandt andet over tvivl om diagnosen, at veteranen ikke er omfattet af
personkredsen med mere.
I forhold til særloven ses samme billede med et udsving på få procent, hvorefter størstedelen af
sagerne afvises som følge af tidskriteriet og hernæst, af at hændelserne ikke har været tilstræk-
keligt belastende.
4.3.2 Ledende domme på området
Vestre Landsrets dom af 26. juni 2020 førte til en ny udredning og en ny praksis for at forelægge
sager om PTSD for Erhvervssygdomsudvalget og dermed også til en ny anerkendelsespraksis. Den
ændrede forelæggelsespraksis på baggrund af Vestre Landsrets dom af 26. juni 2020 har desuden
betydet, at AST i nogle retssager på eget initiativ har genoptaget sagen og hjemvist den til AES
med henblik på forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget.
Side 27 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0028.png
Landsretten anerkendte PTSD som en erhvervssygdom
uden
forelæggelse for Erhvervssygdoms-
udvalget. Tilsvarende er sket ved enkelte andre domme. Arbejdsskademyndighederne har ikke
denne mulighed, jf. ASL § 7, stk. 3.
I Højesterets dom af 7. marts 2022 (U2022.1885H), afviste Højesteret, at PTSD kunne anerken-
des efter ASL § 7, stk. 1, nr. 2, 2. led, som følge af konkurrerende årsager. Anerkendelse forud-
sætter, at veteranen godtgør, at sygdommen må anses for udelukkende eller i overvejende grad
at være forårsaget af arbejdets særlige art. Denne bevisbyrde kunne veteranen i den pågældende
sag ikke løfte, da der var to årsager til PTSD, uden at Retslægerådet kunne kvantificere årsagsbi-
draget. Desuden havde en psykiatrisk speciallæge vurderet, at de traumatiske oplevelser under
udsendelsen og et voldsomt overfald efter hjemkomsten skønsmæssigt bidrog med hver 50% som
årsag. Der var derfor heller ikke grundlag for at forelægge sagen for Erhvervssygdomsudvalget.
Højesteret udtalte desuden, at særloven ikke indebærer en lempelse af de almindelige tidsmæs-
sige betingelser for at anerkende PTSD som erhvervssygdom efter fortegnelsen, men alene en
lempelse af de krav, der stilles til dokumentationen for, at sygdomssymptomer er opstået inden
for 6 måneder. I veteranens tilfælde var afslaget på at anerkende PTSD efter ASL ikke begrundet i
manglende dokumentation for tidsmæssig sammenhæng mellem belastning under udsendelsen og
sygdomsdebut. Veteranens sygdom var derfor ikke omfattet af særloven, jf. lovens § 2, stk. 1, nr.
2.
4.4 Bevisregler
Nærværende afsnit omkring bevisregler gør sig gældende for arbejdsskader, der behandles efter
såvel ASL som særloven. Det er på området med psykiske arbejdsskader, at der ses at være de
største udfordringer med at sikre den fornødne dokumentation. De afviste arbejdsskader ses pri-
mært at falde i to kategorier; sager der afvises grundet manglende opfyldelse af kravet om excep-
tionelle belastninger og dokumentation herfor, og sager der afvises grundet manglende (doku-
mentation for) tidsmæssig sammenhæng mellem påvirkning/belastning og sygdom.
Ved bedømmelse af beviser, skal der både tages stilling til beviskravet og bevisbyrden.
Beviskra-
vet
udtrykker hvilken grad af sandsynlighed, der skal til, før et faktum anses for bevist.
Bevis-
byrden
er udtryk for, hvem der bærer risikoen for, at et givent faktum ikke er bevist med den
fornødne sikkerhed.
4.4.1 Beviskrav
Som udgangspunkt er der inden for dansk ret ikke lovgivet omkring, hvor meget der skal til, før et
givent faktum kan anses for bevist og dermed kan lægges til grund for en afgørelse. På retsområ-
der, hvor lovgiver har taget stilling til beviskravet, kan det både være i form af en skærpelse af
beviskravet eller en lempelse af beviskravet. På områder, hvor der ikke er lovgivet om beviskra-
vet, er det udgangspunktet i dansk ret, at et givent faktum skal bevises med en sandsynligheds-
grad, der ligger noget over 50%.
4.4.2 Bevisbyrde
Ligefrem bevisbyrde er udgangspunktet i dansk ret. Det betyder, at den part, der fremsætter en
påstand eller et krav også har ansvaret for at bevise dette. Hvis et givent faktum ikke kan bevi-
ses, vil det komme den part, der bærer bevisbyrden, til skade.
Side 28 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0029.png
Inden for visse retsområder, findes der særlige bevisbyrderegler. Enten kan bevisbyrden være
delt, hvor begge parter skal løfte en bevisbyrde, eller også kan bevisbyrden være vendt om såle-
des, at et beskrevet faktum lægges til grund, medmindre det bevises eller godtgøres, at det for-
holder sig anderledes. Omvendt eller delt bevisbyrde ses eksempelvis inden for ansættelsesretten.
Der kan være flere grunde til, at man fra lovgivers side har valgt at vende eller dele bevisbyrden.
Der lægges blandt andet vægt på, hvilken part, der er nærmest til at løfte det pågældende bevis.
I mange tilfælde er det dog politisk bestemt ud fra, at en af sagens parter har behov for særlig
beskyttelse.
Da AES i forbindelse med behandlingen af arbejdsskadesager er underlagt officialmaksimen, har
AES pligt til at oplyse sagen tilstrækkeligt. I praksis er det derfor ikke alene op til veteranen selv
at løfte sin bevisbyrde. Det vil dog stadig komme veteranen til skade, hvis der er faktum, der ikke
kan bevises. På samme måde vil det komme veteranen til skade, hvis vedkommende ikke medvir-
ker til at oplyse sagen.
Der er to steder i processen omkring en arbejdsskade, hvor bevisregler er relevante. Det er i
spørgsmålet om, hvorvidt skaden kan anerkendes som en arbejdsskade og ved vurderingen af,
om der skal ske fradrag i ydelserne ved forudbestående/konkurrerende lidelser. Reglerne vedrø-
rende bevis er ikke ens for alle situationer, hvilket fremgår af gennemgangen nedenfor.
4.4.3 Bevisregler i arbejdsskadesager
For så vidt angår spørgsmålet om anerkendelse af skaden som en ulykke, gælder der almindelige
krav til beviset for en årsagssammenhæng – ligefrem bevisbyrde. Der skal foretages en juridisk
og lægelig vurdering af, om der kan antages at være årsagssammenhæng mellem hændelsen/på-
virkningen og skaden.
Er der ikke en kendt ydre årsag, vil der blive lagt vægt på en lægelig vurdering af, om der er en
påvirkning, der kan forklare skaden. En påvirkning kan anses som skadesårsag, hvis der er en na-
turlig biologisk og logisk forklaring på, at skaden opstod som følge af arbejdet. Der kan her tages
hensyn til påvirkningens karakter og omfang (eksempelvis exceptionel truende for psykiske ska-
der). Tidsmæssig sammenhæng mellem en hændelse og en skades opståen er ikke i sig selv til-
strækkeligt til anerkendelse af arbejdsskaden. Der foretages en konkret bevisvurdering jf. princip-
perne i principmeddelelse 33-17.
For erhvervssygdomme, der er optaget på erhvervssygdomsfortegnelsen, er der i ASL § 8 en for-
modningsregel om, at såfremt man har været udsat for belastninger anført på erhvervssygdoms-
fortegnelsen og fået den korresponderende sygdom, formodes der at være årsagssammenhæng.
Afvisning af tilskadekomsten vil herefter alene ske, såfremt det med overvejende sandsynlighed
godtgøres, at sygdommen skyldes andre forhold end disse belastninger. Det bemærkes, at denne
formodningsregel ikke udstrækker sig til, om påvirkning har fundet sted eller ej og om vedkom-
mende har sygdommen; her er bevisbyrden forsat tilskadekomnes.
For erhvervssygdomssager, der forelægges for Erhvervssygdomsudvalget, gælder der et skærpet
beviskrav. Der skal således foreligge sikker dokumentation for årsagssammenhæng mellem syg-
dommen og det udførte arbejde for, at tilskadekomsten kan anerkendes som en arbejdsskade.
Der må ikke være kvalificeret medicinsk tvivl om at sygdommen i det konkrete tilfælde er er-
Side 29 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0030.png
hvervsbetinget. Tilskadekomne har bevisbyrden for både sygdommen, belastningen og årsags-
sammenhængen. Den lettes dog i praksis lidt, da AES som nævnt er underlagt officialmaksimen
og derved har pligt til at oplyse sagen tilstrækkeligt til at træffe en korrekt afgørelse.
Såfremt en personskade ikke udelukkende kan henføres til arbejdsskaden, kan ydelserne efter lo-
ven nedsættes eller bortfalde, hvilket følger af ASL § 12, stk. 2. Det gælder for alle sager på ar-
bejdsskadeområdet.
Når der er statueret årsagssammenhæng mellem arbejdspåvirkningen og skaden, og arbejdsska-
den er anerkendt, skal ydelsen udmåles. Når arbejdsskaden er anerkendt, er der en antagelse
om, at alle efterfølgende gener skyldes arbejdsskaden. Hvis der skal ske fradrag i ydelsen, skal
det godtgøres, at der ikke er årsagssammenhæng mellem arbejdet og skaden eller en del af
dette. Dette skal godtgøres med overvejende sandsynlighed (mere end 50%). Det skal bemær-
kes, at denne omvendte bevisbyrde ikke gælder for behandlingsudgifter og hjælpemidler eller for
påvisningen af selve tabets eksistens.
4.5 Erstatninger og ydelser
Når en skadelidt (herunder veteraner) får anerkendt en arbejdsskade, skal det vurderes, hvorvidt
denne er berettiget til at modtage erstatning i form af varigt mén og erstatning for tab af er-
hvervsevne samt eventuel dækning af behandlingsudgifter og hjælpemidler.
4.5.1 Godtgørelse for varigt mén og erstatning for tab af erhvervsevne
Godtgørelse for varigt mén
Varigt mén er en godtgørelse for varige gener, som en skadelidt har pådraget sig som følge af
skaden. Godtgørelsen fastsættes og udbetales af AES. Der skal minimum være et varigt mén på
5%, for at det kan udløse erstatning. Alt efter genernes alvor bevæger méngraden sig opad i in-
tervaller af 5 op til maksimalt 120%. Varigt mén på 100% svarer i 2024 til 1.013.500 kr. og stør-
relsen af det typiske varige mén tilkendt for PTSD er 15-20%, hvilket svarer til en udbetaling på
152.025-202.700 kr. Godtgørelsen er skattefri og kan placeres på en kreditorbeskyttet konto.
Erstatning for tab af erhvervsevne
Hvis skadelidtes erhvervsevne er tilstrækkeligt påvirket af arbejdsskaden, kan skadelidte få til-
kendt erstatning for tab af erhvervsevne, hvis betingelserne herfor er opfyldt. Man kan få erstat-
ning for tab af erhvervsevne, hvis arbejdsskaden har medført, at man ikke kan tjene det samme
som før skaden, og erhvervsevnen er nedsat med mindst 15%.
Hvis konsekvenserne af arbejdsskaden ikke er helt afklaret, kan der træffes en midlertidig afgø-
relse. Når AES træffer endelig afgørelse om tab af erhvervsevne, udbetales erstatningen som et
kapitalbeløb, hvis erhvervsevnetabet er under 50%. Hvis erhvervsevnetabet er over 50% udbeta-
les erstatningen som en løbende ydelse. Skadelidte kan efter anmodning få omsat op til 50% af
den samlede erstatning til et kapitalbeløb. Konverteres erstatningen fra en løbende, skattepligtig
ydelse til et engangsbeløb, kan det få betydning for størrelsen af andre sociale ydelser som ek-
sempelvis førtidspension.
Tilkendte erstatninger
Nedenfor i tabel 3 ses en oversigt over nutidsbilledet for omfanget af tilkendte erstatninger og
godtgørelser.
Side 30 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0031.png
Tabel 3 – Tilkendte erstatninger efter ASL/særloven for sager i Veteran-
sekretariatet (eksklusiv Forsvarets supplerende ordninger)
Antal
Gennemsnit pr. sag
Sager med tilkendt erstatning
Herunder sager med tilkendt mén
Herunder sager med tilkendt kapitaler-
statning
Herunder sager med tilkendt tilgode-
havende erstatning
Herunder sager med tilkendt løbende
erstatninger (hensættelser)
Kilde: AES
1.437
1.436
721
1.173
1.120
3,75 mio. kr.
0,16 mio. kr.
2,35 mio. kr.
0,41 mio. kr.
2,66 mio. kr.
Der er tilkendt erstatning i samlet 1.437 sager i Veteransekretariatet siden etableringen i
2013/2014, og i gennemsnit er der tilkendt ca. 3,75 mio. kr. i godtgørelse og erstatning fra ar-
bejdsskadesystemet i hver sag. Der er dog stor forskel på erstatningernes størrelse alt efter, hvil-
ken erstatningstype, der er tilkendt.
4.5.2 Dækning af behandlingsudgifter og hjælpemidler
Under sagens behandling kan nødvendige udgifter til genoptræning eller forskellige behandlinger
dækkes, så den tilskadekomnes holdes skadesfri. Erstatning for fremtidige udgifter fastsættes til
et engangsbeløb. Af særlig relevans kan nævnes større udbetalinger i forbindelse med tilkendelse
af hjælpemidler/proteser. Der henvises til afsnit 6.2 for en nærmere gennemgang af dette.
I tillæg til ovestående kan veteranen også være berettiget til nogle yderligere ydelser efter lov om
forsvarets personel (personelloven). Disse ydelser er kort beskrevet i afsnit 4.7.
4.6 Forsvarsministeriets supplerende ordninger
Når en veteran har fået anerkendt sin arbejdsskadesag i arbejdsskadesystemet, kan anerkendel-
sen udløse yderligere erstatninger fra Forsvarsministeriets egne supplerende ordninger, hvis vete-
ranen i øvrigt opfylder betingelserne herfor. Der er tale om ordninger, som er supplerende i for-
hold til de erstatninger og godtgørelser, som er givet efter ASL. Ordningerne administreres i prak-
sis af Forsvarsministeriets Personalestyrelse.
Der er tale om følgende erstatningsordninger fra Forsvaret:
Forsvarsministeriets særlige erstatnings- og godtgørelsesordning (personellovens § 11 a)
Forsvarsministeriets særlige erstatnings- og godtgørelsesordning er en summa forsikring som ud-
betales på baggrund af den méngrad, som AES fastsætter ved behandlingen af arbejdsskadesa-
gen. Det er en betingelse efter ordningen, at skaden har medført et varigt mén på 5% eller der-
over. Et fastsat varigt mén på 100% udløser en skattefri erstatning på 4.992.011 kr. (2024-
takst).
Alt personel inden for Forsvarsministeriets område er som udgangspunkt omfattet af ordningen,
når der er tale om udsendelse til udlandet med henblik på deltagelse i konfliktforebyggende,
fredsbevarende, fredsskabende, humanitære og andre lignende opgaver.
Side 31 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0032.png
Forsvarsministeriets supplerende ydelse for udsendt personel mv. (personellovens § 11 b)
Ordningen har til formål at udbetale en månedlig ydelse, der pensionsmæssigt sidestiller overens-
komstansatte med en tilsvarende tjenestemand, der modtager tilskadekomstpension. For at være
berettiget til ordningen, er der en række formelle betingelser, som skal være opfyldt; herunder at
skaden er sket under en udsendelse omfattet af personellovens § 11 a, at veteranen ikke er om-
fattet af tjenestemandspensionsloven på skadestidspunktet, at der er en anerkendt arbejdsskade,
at veteranen har mindst 15% tab af erhvervsevne samt at veteranen opfylder afskedigelseskrite-
riet i bekendtgørelsen
7
om udbetaling af supplerende ydelse for udsendt personel mv.
Beregningen af den supplerende pensionsydelse som veteranen kan være berettiget til er kompli-
ceret og typisk tidskrævende. Ved beregningen udbetales et differencebeløb, hvor den konkrete
overenskomstansatte veterans modtagne pensionsydelser sammenholdes med en tilsvarende tje-
nestemand, der modtager tilskadekomstpension. Ydelsen er individuelt beregnet og livsvarig, og
den samlede udbetaling er derfor forskellig fra person til person. Den gennemsnitlige samlede ud-
gift pr. sag er ca. 4,6 mio. kr.
Forsvarsministeriets kulancemæssige godtgørelse for svie og smerte (personellovens § 11 c)
Kulancemæssig godtgørelse for svie og smerte gælder for alt personel inden for Forsvarsministeri-
ets område, som har været syg som følge af en anerkendt arbejdsskade pådraget under udsen-
delse. Ordningen udløser en fastsat takst pr. på 230 kr. pr. dag man har været sygemeldt, dog
højst et beløb på 88.500 kr. (2024-takst).
Udbetalinger efter Forsvarsministeriets ordninger
Der blev i 2023 udbetalt 99,1 mio. kr. til særlig pensionsydelse (SPY) efter lov om forsvarets per-
sonel § 11 b, 80,3 mio. kr. til Forsvarets særlige godtgørelse (FSG) efter lov om forsvarets perso-
nel § 11 a samt 5,5 mio. kr. til kulancemæssig godtgørelse for svie og smerte (KSS) efter lov om
forsvarets personel § 11 c.
Vedrørende SPY-ordningen oplyses det endvidere, at 776 veteraner og 797 børn af veteraner
modtog en månedlig ydelse pr. december 2023.
5. BEGRÆNSNINGER VED DET NUVÆRENDE SYSTEM
I de foregående afsnit er veteranområdet, for så vidt angår arbejdsskadesystemet, beskrevet
overordnet, herunder organiseringen på området, de materielle rammer for behandling af arbejds-
skadesager samt myndighedernes praksis på området.
Der samles i dette afsnit op på de begrænsninger, der umiddelbart ses at være ved det nuvæ-
rende system, og som samtidig vurderes at være relevant at beskrive under hensyntagen til den
ramme, analysen er udarbejdet på baggrund af.
5.1 Organiseringen på området for veteraners arbejdsskadesager
Sagsbehandlingen af veteraners arbejdsskadesager varetages som ovenfor nævnt af Veteranse-
kretariatet i AES. Ifølge AES er veteranområdet et vanskeligt område at rekruttere medarbejdere
7
Bekendtgørelse nr. 2518 af 14. december 2021
Side 32 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
til, idet der er behov for medarbejdere, der har bred erfaring med arbejdsskadeområdet, speciali-
seret viden om psykiske arbejdsskader samt besidder den fornødne robusthed, det kræver at
håndtere veteransager.
Som ovenfor nævnt blev det ved satspuljeforhandlingerne i 2017 besluttet at finansiere og en
række veteraninitiativer, herunder ”Tryghed for veteraner”. Puljen er videreført på finansloven til
og med 2025 og tilfører 2 mio. kr. årligt til AES. De afsatte midler kan anvendes til både at give
mulighed for en second opinion speciallægeerklæring til veteraner, der vurderes at få afvist deres
sag samt til initiativer i AES til nedbringelse af sagsbehandlingstiden. Seneste status fra AES har
vist, at der generelt har været et mindreforbrug af de afsatte midler, og at de primært har været
anvendt til second opinion speciallægeerklæringer. Der vurderes på den baggrund at være et for-
bedringspotentiale i forhold til sagsbehandlingstiderne – både i relation til at sikre stabilitet, men
også for at nedbringe sagsbehandlingstiden for nye sager.
Den rekrutteringsudfordring, som AES oplever, giver en begrænsning i forhold til opfyldelsen af
målsætningen om en gennemsnitlig sagsbehandlingstid på 12 måneder for alle veteransager.
Dette kunne tale for at etablere en mere permanent løsning i form af ressourcetilførsel til AES
med henblik på at sikre opkvalificeringen af flere medarbejdere til varetagelsen af veteraners ar-
bejdsskadesager. Fordelen ved at have flere medarbejdere specialiseret på området vil sikre at
sårbarheden ved fravær eller afsked reduceres.
Det har tidligere været foreslået, at veteransagerne skulle adskilles fra det øvrige arbejdsskadesy-
stem, og Forsvarsministeriet således bliver ressortansvarlig for behandling af veteransager. Hen-
set til behovet for at sikre den størst mulige ekspertise på området, herunder kendskabet til det
brede arbejdsskadeområde og særlig indsigt i området vedrørende psykiske skader samt risikoen
for at skabe uensartet praksis, vurderes dette ikke hensigtsmæssigt.
5.2 Kvalitet i afgørelserne og anerkendelse i sagerne
Kvaliteten i de afgørelser, som AES træffer på området ses at være høj, og der træffes i langt de
fleste tilfælde materielt, rigtige afgørelser. Retsgrundlaget på området medfører, at der er en høj
anerkendelsesprocent i veteransagerne. Dette hænger blandt andet sammen med, at dokumenta-
tionskravet for debut af PTSD-symptomer blev lempet med indførelsen af særloven.
Der opleves dog fortsat udfordringer med de materielle rammer på området.
Særloven giver mulighed for at anerkende sager, der ikke kan omfattes af reglerne efter ASL.
Særloven er begrænset ved, at det alene er PTSD, der kan anerkendes som psykisk arbejdsskade
efter disse regler.
De belastninger, der medfører en psykisk arbejdsskade, kan ligge mange år forud for, at sagen
anmeldes, og det kan derfor være en udfordring at få præcise oplysninger om belastningens ka-
rakter. Belastningens karakter skal være egnet til at kunne medføre en psykisk skade, og er en
forudsætning for, at der kan ske anerkendelse.
For at kunne få anerkendt en arbejdsskade, skal der også dokumenteres en sammenhæng mellem
skaden og arbejdet. Tid er også i denne sammenhæng en vigtig faktor. Det kan være vanskeligt
at fastslå årsagssammenhæng i sager med psykiske skader, hvor en påvirkning sker mange år
forud for, at sagen anmeldes, og det gælder særligt, hvis den tilskadekomne i perioden heller ikke
har henvendt sig til sundhedsvæsenet med sine psykiske gener.
Side 33 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
Hvis der derudover også er eventuelle andre påvirkninger før eller efter den arbejdsmæssige på-
virkning, der kan have medført psykiske gener, bliver det meget vanskeligt at fastslå, hvad ge-
nerne skyldes, og hvornår de opstod. Årsagssammenhængsvurderingen bliver derved behæftet
med stor usikkerhed, uanset hvor godt sagen oplyses.
Med de nuværende regler er der et begrænset fortolkningsrum. Henset til, at der er tale om et
sagsområde, som er præget af, at man tilbage i tid havde ringere indsigt i årsagssammenhænge
og tidsperspektiver, når det kom til psykiske skader, kan det overvejes, om reglerne i særloven
bør justeres yderligere.
Ved PTSD, hvor der kan være stort tidsspænd mellem påvirkning og anmeldelsen, kunne det ek-
sempelvis overvejes, om sagerne bør afgøres efter justerede regler – da årsagssammenhæng i
disse sager kan være svær at statuere.
5.3 Oplevelsen for veteraner
Veteranen er i forløbet omkring sin arbejdsskadesag i kontakt med forskellige aktører på flere for-
skellige områder. Der har gennem årene været arbejdet med initiativer, som blandt andet har haft
til hensigt at imødekomme veteranen og organisationer på området i deres ønske om bedre kom-
munikation og dialog med relevante myndigheder på området.
Det vurderes, at der fortsat er et forbedringspotentiale særligt i relation til overordnet kommuni-
kation fra myndighederne og løbende dialog.
Tilsvarende er der eksempler på veteraner, som har en oplevelse af systemer, der ikke er sam-
stemte og ensrettede i administrationen af gældende regler. Dette kan gøre sig gældende i mange
sammenhænge og har eksempelvis vist sig i relation til kommunale ydelser, såsom sagsbehand-
ling i forbindelse med proteser og krav om tilbagebetaling af forsørgelsesydelser i forbindelse med
store engangsudbetalinger fra Forsvaret. Uensartet praksis afstedkommer usikkerhed for den en-
kelte veteran og kan være med til at fastholde veteranen i en fastlåst situation såvel økonomisk
som beskæftigelsesmæssigt.
I det følgende afsnit vil nogle af de begrænsninger, der er peget på ovenfor, indgå som en del af
den videre vurdering af mulige forslag til forbedringer i relation til veteraners arbejdsskader.
6. MULIGE FORBEDRINGSFORSLAG
6.1 Bevisbyrderegler
Lægevidenskaben har anerkendt, at psykiske sygdomme som PTSD i nogle tilfælde først viser sig
mange år efter, at en person har været udsat for traumatiske hændelser. Dette gælder således
også flere veteraner, der har været udsendt for Forsvaret. Det kan i disse tilfælde være vanskeligt
at statuere årsagssammenhæng mellem den belastning, som de var udsat for mange år tidligere
under udsendelsen og den senere udviklede sygdom.
Udfordringerne med at bevise årsagssammenhæng kan opstå både, for så vidt angår belastnings-
kriteriet som i forhold til tidskriteriet, hvis veteranen i perioden fra hjemkomsten til anmeldelsen
af arbejdsskaden ikke har opsøgt relevant sundhedsfagligt personale.
Side 34 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0035.png
6.1.1 Belastningskriteriet
En stor del af veteransagerne afvises på grund af manglende opfyldelse af belastningskriteriet.
Der er typisk to forhold, som gør, at belastningskriteriet ikke anses for opfyldt. Det ene forhold er,
at der ikke findes dokumentation for, at veteranen har været udsat for de anmeldte hændelser.
Det andet forhold er, at det vurderes, at veteranen ikke har været udsat for hændelser under ud-
sendelsen, der er egnet til at forårsage den psykiske sygdom, der er anmeldt.
Idet der ikke gælder særlige regler omkring beviskrav eller bevisbyrde for anerkendelsesspørgs-
målet i veteraners arbejdsskadesager, er det veteranen, der bærer bevisbyrden for, at det med
tilstrækkelig grad af sikkerhed sandsynliggøres, at vedkommende har været udsat for de an-
meldte hændelser.
Særligt om dokumentation for hændelserne
I forbindelse med behandling af arbejdsskadesagerne foretager AES en høring af arbejdsgiveren
for at verificere de oplysninger, som veteranen er fremkommet med. Det er ikke i alle tilfælde, at
Forsvaret er i stand til på sikker vis at bekræfte, hvorvidt veteranen har været udsat for de hæn-
delser, som vedkommende har oplyst om. I tilfælde hvor Forsvaret ikke har oplysninger om, at en
hændelse har fundet sted, er det ofte vanskeligt for veteranen at påvise, at pågældende har væ-
ret udsat for de traumatiske hændelser, der er blevet anmeldt.
Det er relevant at overveje, hvorvidt det er rimeligt, at det er veteranen, der bærer bevisbyrden
for at kunne dokumentere, hvilke hændelser den pågældende har været udsat for i forbindelse
med sin ansættelse i Forsvaret. Der kan argumentres for, at det er Forsvaret, der som arbejdsgi-
ver er nærmest til at bevise, hvilke hændelser der er foregået under udsendelsen. Det vil form-
egentlig kræve, at der afsættes ekstra ressourcer hertil, hvis Forsvaret fremadrettet skal løfte op-
gaven med at kunne dokumentere forholdene under hver enkel udsendelse, som det danske for-
svar er involveret i. Hvis der er tale om en periode med mange udsendelser, og heraf en hel del
hændelser og mange efterretninger, kan der være en risiko for, at Forsvarets fokus på at sikre do-
kumentation bliver nedprioriteret til fordel for andre opgaver, som i situationen har større sikker-
hedsmæssig betydning. På den ene side bør det ikke komme den enkelte veteran til skade, at do-
kumentationsopgaven nedprioriteres af ressourcemæssige grunde. På den anden side kan det
også være vanskeligt, at dokumentere alle hændelser under udsendelserne, der potentielt kunne
medføre en psykisk sygdom, da påvirkningen af den enkelt soldat er individuel.
I tilslutning til ovenstående skal det derfor bemærkes, at gruppen af psykisk tilskadekomne vete-
raner ofte er kognitivt hårdt ramt af deres sygdom, og som følge heraf kæmper med blandt andet
undgåelsesadfærd. Det er derfor en stor belastning for dem at skulle kæmpe for at løfte bevisbyr-
den for, hvilke hændelser de har været udsat for under deres udsendelse.
I situationer hvor hændelserne under udsendelse ikke med sikkerhed kan bekræftes, anser AES
det som udgangspunkt som tilstrækkelig dokumentation for hændelserne, at Forsvaret kan op-
lyse, at de anmeldte hændelser ses at være i tråd med de trusler og hændelser, der fandt sted på
den pågældende mission. Det tyder således på, at AES i forvejen opererer med et lempet krav til
beviset, når det gælder dokumentation for de anmeldte hændelser. Et lempet beviskrav ses til ti-
der også anvendt som et alternativ til at vende bevisbyrden.
Det vil have en begrænset værdi at lempe på kravet til beviset for de skadevoldende hændelser,
da AES allerede ses at operere med et lempet beviskrav. Det vurderes derfor ikke at være behov
Side 35 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0036.png
for at gå videre med et forslag omkring en lempelse af dokumentationskravet for, at de anmeldte
hændelser har fundet sted.
Særligt om hændelsernes egnethed
En del sager afvises på grund af manglende opfyldelse af belastningskriteriet, fordi hændelserne
ikke vurderes at have været exceptionelt truende eller af katastrofeagtig natur, og dermed ikke
egnede til at forårsage den anmeldte sygdom.
Der vil altid være tale om en konkret vurdering af, hvorvidt en hændelse vurderes at være egnet
til at bevirke den anmeldte sygdom. De hændelser, som veteraner udsættes for under udsendelse
ændrer sig over tid og varierer meget fra udsendelse til udsendelse. Det kan desuden være van-
skeligt udtømmende at afgrænse, hvilke hændelser, der kan være egnede til at forårsage en psy-
kisk sygdom. Det vurderes derfor ikke hensigtsmæssigt at lovgive mere detaljeret om, hvornår en
belastning må anses for at være egnet til at forårsage en given psykisk sygdom.
Grundet vanskeligheden og uhensigtsmæssigheden i at lovgive om, hvornår en belastning vil være
egnet til at forårsage psykisk sygdom, anbefales det, at der ikke ændres på reglerne vedrørende
hændelsernes egnethed.
6.1.2 Tidskriteriet
Særloven har lempet kravet til dokumentation for den tidsmæssige sammenhæng mellem belast-
ningen og sygdommens debut. Alligevel ses en del af de afviste veteransager at være begrundet i
manglende årsagssammenhæng, fordi der ikke ses at være tidsmæssig sammenhæng mellem be-
lastningen og sygdommens debut. Sager afvises også på grund af tidskriteriet i tilfælde, hvor op-
lysninger i speciallægeerklæringen om tidsmæssig sammenhæng er modsagt af tidligere angivne
oplysninger om et senere debuttidspunkt.
Efter særlovens § 2, stk. 1, nr. 3, er det tilstrækkelig dokumentation for tidsmæssig sammen-
hæng, at det fremgår af en psykiatrisk speciallægeerklæring, der er udstedt mere end 6 måneder
efter påvirkningens ophør, at vedkommendes PTSD er opstået i tilknytning til og som følge af ud-
sendelsen. For at oplysningerne i den senere udstedte speciallægeerklæring kan lægges til grund,
er det dog en forudsætning, at de oplysninger om sygdomsforløbet, der fremgår af speciallægeer-
klæringen, kan indeholdes i de lægelige oplysninger i sagen, der er optaget i nær tidsmæssig
sammenhæng.
Selvom der er blevet indført et lempet krav i særloven, for så vidt angår dokumentation for år-
sagssammenhæng, er der fortsat en del veteransager, der afvises på grund af manglende doku-
mentation for tidsmæssig sammenhæng. Det er derfor relevant at overveje at justere bevisreg-
lerne i særloven.
6.1.3 Mulighed for at indføre en formodningsregel i særloven
For at imødegå den udfordring, som en andel af veteranerne oplever ved at skulle dokumentere
den tidsmæssige sammenhæng mellem belastningen og sygdommen, kan det overvejes at indføre
en formodningsregel i særloven. Der vil herefter være en formodning for, at arbejdsskaden er op-
stået på grund af de exceptionelle hændelser under udsendelsen, hvis dette konkluderes i en psy-
kiatrisk speciallægeerklæring.
En formodningsregel vil have den hensigt, at den enkelte veteran ikke skal dokumentere tidsmæs-
sig sammenhæng mellem hændelserne under udsendelse og sygdommen, men at der til enhver
Side 36 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
tid vil være en formodning for, at arbejdsskaden er opstået på grund af de exceptionelle hændel-
ser, der er sket under udsendelsen, forudsat at dette er konkluderet i en psykiatrisk speciallæge-
erklæring. Dette gælder dog ikke såfremt oplysningerne i speciallægeerklæringen er i modstrid
med tidligere afgivne oplysninger omkring sygdommen.
6.1.3.1 Fordele ved indførsel af en formodningsregel
Formodningsreglen vil have den betydning, at der lempes på beviskravet til veteranen om at
skulle kunne dokumentere sammenhæng mellem den/de hændelse(r), der er oplevet under ud-
sendelse og den senere udviklede sygdom. Der vil således være en formodning for, at sygdom-
men som udgangspunkt skyldes de exceptionelle hændelser, som veteranen har været udsat for
under udsendelsen. Dog vil der blive stillet krav om, at det er konkluderet i en psykiatrisk special-
lægeerklæring, at der er sammenhæng mellem oplevelserne under udsendelse og den senere hen
udviklede sygdom.
Det vil betyde, at arbejdsskademyndighederne skal bruge færre ressourcer på at fremskaffe doku-
mentation for, at veteranen har udviklet PTSD som følge af udsendelsen. Indførsel af en formod-
ningsregel vil lette sagsbehandlingen ved arbejdsskademyndighederne, da det vil blive lettere at
statuere årsagssammenhæng mellem belastningerne, som veteranen har været udsat for under
udsendelsen og tilskadekomsten.
Mulighed for at indføre en formodningsregel i særloven vil desuden være en lettelse for den en-
kelte veteran. Veteraner med psykiske belastningsreaktioner ses ofte at have begrænsede person-
lige ressourcer. Det kan derfor være vanskeligt for den enkelte veteran at fremskaffe den for-
nødne dokumentation, der kræves til at kunne bevise den tidsmæssige sammenhæng mellem ud-
sendelsen og tilskadekomsten.
Derudover vil indførsel af en formodningsregel give veteranen en bedre retsstilling og sikre, at
den enkelte ikke står tilbage med den store udfordring selv at skulle løfte bevisbyrden for årsags-
sammenhæng, mange år efter udsendelse, og i mange tilfælde efter at have forladt Forsvaret ad-
skillelige år tidligere.
6.1.3.2 Ulemper ved indførsel af en formodningsregel
Særloven gælder alene for soldater og andre statsansatte, der har været udsendt i forbindelse
med konfliktforebyggende, fredsbevarende, fredsskabende, humanitære og andre lignende opga-
ver. Det vil derfor kunne opleves som yderligere forskelsbehandling i forhold til andre faggrupper,
såfremt der indføres en formodningsregel i særloven, som alene omfatter en meget begrænset
personkreds. Dog vil det være væsentligt at have fokus på, at personkredsen, der er omfattet af
særloven, arbejder under nogle helt særlige forhold under udsendelse.
Indførelse af en formodningsregel vil være en fravigelse af reglerne i ASL, efter hvilken der alene
kan tilkendes erstatning og godtgørelse for skader, der beviseligt er forårsaget af arbejdet eller de
forhold arbejdet er foregået under.
I forbindelse med høring over nærværende analyse, bemærker både AT og AES, at en formod-
ningsregel i særloven vil være en fravigelse af et helt grundlæggende princip i det eksisterende
arbejdsskadesystem, idet der i forbindelse med spørgsmålet om anerkendelse af skaden ikke læn-
gere skal foretages en vurdering af medicinsk og juridisk årsagssammenhæng mellem belastning
og sygdom.
Side 37 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
Ved indførelse af en formodningsregel, vil der ikke kræves den samme bevissikkerhed for, at en
skade kan anerkendes som en arbejdsskade. Der vil derfor være en markant øget risiko for, at der
sker anerkendelse af skader, som ikke er forårsaget af arbejdet. AT bemærker hertil, at formod-
ningsreglen således vil indebære en risiko for, at skader bliver anerkendt, medmindre det direkte
kan modbevises, at sygdommen er forårsaget af arbejdet. Det skal hertil bemærkes, at det kan
være vanskeligt for myndighederne at bevise, at sygdommen skyldes andre forhold end arbejdet,
da veteranens øvrige forhold med betydning for sygdomsudviklingen, alene vil være kendt for
myndighederne, hvis der bliver oplyst eksplicit herom.
Derudover bemærker AT, at da ændringen vil indebære en risiko for at arbejdsgiverne vil skulle
finansiere erstatning for skader, som skyldes private forhold, vil der være tale om en principiel
ændring i forhold til arbejdsskadeområdets finansieringsmodel.
For at balancere risikoen for, at der sker anerkendelse af skader, der ikke skyldes arbejdet eller
arbejdets forhold, kan det overvejes, at der i særloven samtidig indføres en lettere adgang til at
foretage fradrag i ydelserne efter ASL, når skaden er anerkendt efter de lempede regler i særlo-
ven. Dette vil betyde, at såfremt en veteran i perioden fra udsendelsen til anmeldelse af arbejds-
skaden, har været udsat for hændelser, der vurderes også at kunne have været medvirkende til
udviklingen af PTSD, vil der kunne ske et fradrag i ydelserne. Dette selvom det ikke med sikker-
hed kan fastslås, hvor stor en andel af skaden, der hidrører fra arbejdet, og hvor stor en andel,
der hidrører fra andre forhold.
I forbindelse med udmåling af erstatning og godtgørelse er der efter ASL § 12, stk. 2 en formod-
ning for, at et påvist tab af erhvervsevne, varigt mén eller en persons dødsfald er en følge af ar-
bejdsskaden, medmindre overvejende sandsynlighed taler imod dette. En lettere adgang til at fo-
retage fradrag i ydelserne for arbejdsskader, der er anerkendt efter særloven, vil således være en
fravigelse af reglerne, der gælder for det generelle arbejdsmarked.
Alt efter hvordan eventuelle regler om fradrag udformes, kan det indebære en risiko for, at sags-
behandlingen bliver administrativt tungere.
I forbindelse med høringen bemærker AT i det hele taget, at ASL og særloven er tæt forbundet
med hinanden, hvorfor indarbejdelsen af en formodningsregel som beskrevet vil indebære oven-
stående risici, uanset hvilken lov ændringen indarbejdes i.
Derudover bemærker AES, at det ud fra et administrativt synspunkt, kan udfordre sagsbehandlin-
gen i forhold til andre tilskadekomne, der også er udsat for exceptionelle hændelser. Dette skyl-
des, at kompleksiteten af området øges, og der er risiko for, at indførelse af særregler for en spe-
cifik målgruppe vil skabe uklarhed i forhold til det generelle arbejdsmarked.
Generelt rejser AT en bekymring om, at der ved indførelse af en formodningsregel i særloven og
en lettere adgang til at foretage fradrag vil ske en fravigelse fra de eksisterende regler og princip-
per på arbejdsskadeområdet. Derudover udtrykker både AT og AES bekymring for, om der vil
blive etableret en sammenblanding mellem spørgsmålet om anerkendelse og spørgsmålene om
erstatning og godtgørelse. Årsagen til dette er, at vurdering af årsagssammenhæng stort set flyt-
tes fra vurderingen af anerkendelsesspørgsmålet til vurderingen af spørgsmålet om udmåling af
erstatning og godtgørelse.
Dette vil ifølge AES medføre, at der vil gå noget tid, inden praksis på området er fastlagt. Indtil
praksis på området er fastlagt, vil der naturligt være tvivl om fortolkning af de nye regler, hvorfor
Side 38 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0039.png
sagens parter må forventes at ville afprøve rækkevidden af reglerne. Det må derfor forventes, at
flere sager vil blive påklaget til AST, ligesom der formegentlig vil blive anlagt flere sager ved dom-
stolene.
Denne uklarhed i nye regler vil, ifølge AES, kunne være en udfordring for nogle veteraners men-
tale helbred. Derudover kan anerkendelse af arbejdsskaden skabe en forventning hos veteranen
om godtgørelse for varigt mén og/eller erstatning for tab af erhvervsevne af en vis størrelse, som
risikerer ikke at blive indfriet, fordi der er så stor tvivl om årsagssammenhængen, at der foretages
stort fradrag i ydelserne.
Erfaringer fra Norge
En lettere adgang til at foretage fradrag i ydelserne er inspireret af norsk ret. Som det fremgår af
afsnit 6.7., har man i Norge indført en kompensationsordning for veteraner, der har pådraget sig
en psykisk skade i perioden fra 1978 til og med 2009. Efter denne ordning vil den kompensation,
der kan udbetales afhænge af, med hvor høj grad af sikkerhed man kan dokumentere, at skaden
skyldes udsendelen. Uden at tilsidesætte retssikkerheden, sikrer man på den måde, at veteraner,
der er kommet til skade langt tilbage i tid, og hvor skaden sandsynligvis er opstået som følge af
udsendelsen, men dette ikke kan dokumenteres med tilstrækkelig sikkerhed, også bliver kompen-
seret for deres skade.
Eventuel ikrafttræden
Det skal bemærkes, at såfremt indførelse af en formodningsregel i særloven findes hensigtsmæs-
sigt, kan det overvejes, at reglen ikke alene skal gælde for arbejdsskadesager, der anmeldes efter
tidspunktet for lovændringen. Lovændringen kan udformes således, at den også gælder for ska-
der, der tidligere er blevet afvist efter særloven. Formodningsreglen vurderes særligt at kunne
være relevant for arbejdsskader pådraget langt tilbage i tid, da det netop er disse sager, hvor det
kan være vanskeligt at løfte bevisbyrden for årsagssammenhæng mellem hændelserne og den
psykiske sygdom. Mange veteraner har været udsendt langt tilbage i tid og har allerede anmeldt
PTSD som arbejdsskade. Der vil derfor være en betydelig risiko for, at ændringen alene vil have
betydning for et meget begrænset antal veteraner, såfremt lovændringen alene vil gælde for ska-
der, der anmeldes efter en eventuel ikrafttræden af lovændringen.
Såfremt ændringen også skal gælde for allerede anmeldte sager, kan det bevirke, at arbejdsska-
demyndighederne skal genoptage et stort antal sager, hvilket sandsynligvis vil være forbundet
med et betragteligt administrativt ressourceforbrug og dermed en stigning i de gennemsnitlige
sagsbehandlingstider.
Af tal fra AES fremgår det, at omkring 500 veteraner har fået afvist deres psykiske arbejdsskade-
sager. Da særloven alene finder anvendelse i sager omhandlende PTSD, og da PTSD sættes som
slutdiagnose i ca. 80% af sagerne, der behandles i Veteransekretariatet, svarer det til at ca. 400
sager vil skulle genoptages. Dette vil naturligt forlænge den generelle sagsbehandlingstid ved AES
i en periode, hvis der ændres på reglerne. Til gengæld vil flere veteraner formentlig få anerkendt
deres arbejdsskade.
6.1.3.3 Økonomiske konsekvenser
Muligheden kan skaleres ud fra et parameter om, hvorvidt regelændringerne alene skal gælde
fremadrettet for skader, der anmeldes efter lovændringen, eller om den også skal gælde bagud-
rettet for skader anmeldt før lovændringen.
Side 39 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0040.png
Det antages, at ca. 400 tidligere sager genoptages, hvis regelændringen også skal gælde bagud-
rettet. Dertil kommer, at der årligt er ca. 30 nye erhvervssygdomssager omhandlende PTSD, der
afvises. Endelig findes der en række veteraner ca. 488, der ikke har meldt PTSD, selvom de har
været udsat for eventuelt relevant belastning. Det antages, at flere af disse fremover vil blive an-
erkendt.
Muligheden vil forventeligt kræve en ændring af særloven, og forventes desuden at skabe et res-
sourcetræk på AES og Veterancentret, som bistår en del veteraner med genoptagelse af deres ar-
bejdsskadesager. Dertil kan der være fremadrettede afledte effekter på det etablerede arbejds-
skadesystem. Implementering af muligheden vil forventeligt kræve inddragelse af andre ministe-
rier.
Tabellen nedenfor indeholder et beregningsteknisk eksempel på merudgifterne i forligsperiodens
år ved sammenlægning af de tre effekter, der er beskrevet ovenfor. Opgørelserne er generelt dan-
net under en række antagelser om mængder, priser (herunder fradrag) og periodisering. Disse er
uddybet i tabellens anmærkning. Beregningen er i sagens natur behæftet med særlig stor usikker-
hed. Udgifterne kan således blive betydeligt større eller mindre end det her angivne.
Tabel 4 – Statens øgede nettoudgifter ved indførelse af formodningsregel i særloven
(mio. kr.)
År
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 Sum 1-10
Varig
Statens
47
83
94
61
39
34
34
33
33
33
492
33
nettoudgift
Anm.: I beregningen er det antaget, at der ud af de i dag årligt 30 afviste sager fremover vil være 25% (8 personer),
der vil blive anerkendt efter formodningsreglen, samt at dette niveau er varigt. Det er antaget, at 25% af de tidligere
afviste sager inden for den forventede målgruppe vil blive anerkendt (100 personer), og at der heraf er tale om ca. 33
anerkendelser pr. år i år 1-3. Det er antaget, at 5% af de endnu ikke anmeldte sager (pull-effekt) inden for den forven-
tede målgruppe (24) vil blive anerkendt, og at der er tale om ca. 8 anerkendelser pr. år i år 1-3. Det er antaget, at der
på tværs af de tre effekter vil være et fradrag på 10% i både erhvervsevnetab og méngodtgørelse ift. den i dag gen-
nemsnitlige udgift pr. anerkendt sag for årene 2018-2021, der også anvendes ved hensættelsen. Det er antaget, at ud-
betaling af erhvervsevnetab i år 1-10 følger udbetalingsmønsteret fra særlovssager med anerkendelsesåret 2014. Det er
antaget, at udbetalinger af SPY følger udbetalingsmønsteret for sager, der er tilgået ordningen i året 2021. Det er anta-
get, at méngodtgørelse fra AES, Forsvarsministeriets særlige erstatnings- og godtgørelsesordning (FSG) og kulance-
mæssig godtgørelse for svie og smerte (KSS), alle udbetales i året for anerkendelse. De angivne udgifter er opført som
de statslige nettoudgifter, dvs. efter statens indtægter, der antages at materialisere sig i samme år som udgifterne fal-
der. Der er regnet med en skattesats på 37,75% og afgifter på 23,0% Der er ikke indregnet evt. modregning i andre
offentlige ydelser, fx boligstøtte. Opgørelsen er i sagens natur behæftet med særlig stor usikkerhed.
6.1.3.4 Opsummering
Som det fremgår af ovenstående, kan det for veteraner, der har pådraget sig en psykisk sygdom
under udsendelse for Forsvaret, være vanskeligt at få anerkendt tilskadekomsten som en arbejds-
skade, hvis sygdommen først viser sig mange år efter udsendelsen.
Selvom man ved indførelsen af særloven har lettet kravet til dokumentation for den tidsmæssige
sammenhæng mellem hændelserne under udsendelsen og sygdommen, ses flere veteraners ar-
bejdsskadesager forsat at blive afvist med henvisning til tidskriteriet.
På baggrund af ovenstående kan muligheden for at indføre en formodningsregel i særloven under-
søges nærmere. Dette vil lette bevisbyrden for veteranen, hvorved det vil være lettere at få aner-
kendt tilskadekomsten som en arbejdsskade. Da der ved indførelse af en formodningsregel ikke
Side 40 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0041.png
nødvendigvis vil være lige så høj sikkerhed for, at tilskadekomsten er en følge af udsendelsen, vil
formodningsreglen kunne kombineres med en lettere adgang til at foretage fradrag i ydelserne,
hvis der er indikationer for, at tilskadekomsten også kan være forårsaget af andre forhold end ud-
sendelsen. Såfremt det overvejes at justere reglerne om adgang til at foretage fradrag i ydel-
serne, kan det overvejes at søge inspiration i de norske erfaringer på området.
Da det er vanskeligt at vide hvor mange ekstra sager, der vil blive anerkendt, og hvor stort et fra-
drag der vil blive foretaget i ydelserne, er det vanskeligt at vurdere, hvilke økonomiske konse-
kvenser det vil have at indføre en formodningsregel – eventuelt kombineret med lettere adgang til
at foretage fradrag i ydelserne. Tabellerne i ovenstående afsnit viser dog de forventede økonomi-
ske konsekvenser ved kombinationer af flere forskellige senarier.
6.2 Dækning af udgifter til proteser
I forhold til veteraners fysiske skader ses særligt området for proteser som værende omkost-
ningstungt samt at have stor betydning for veteraners livsførelse herunder arbejdsmæssigt og
mere generelt. Det er på baggrund heraf relevant at behandle dækning af udgifter til proteser i
analysen.
En anerkendt arbejdsskade giver ret til at få betalt udgifter til behandling, hjælpemidler og andre
følgeudgifter i forbindelse med skaden. Proteser er et hjælpemiddel, som erstatter en manglende
kropsdel, og som har til formål at støtte og korrigere kroppens bevægelser. Der er løbende et per-
manent behov for udskiftning af protesen, da holdbarheden blandt andet afhænger af kroppens
forandringer og generelt slid.
Nedenfor følger en beskrivelse af gældende regler og nogle af de udfordringer, der kan være for-
bundet med dækningen af udgifter til kropsbårne proteser i et livslangt perspektiv.
Der peges sidst i afsnittet på muligheden for at ændre den nuværende ordning, både for at sikre
veteraner den bedst mulige behandling og kompensation, men også for at sikre en bedre mulig-
hed for fastholdelse af veteranen på arbejdsmarkedet.
6.2.1 Gældende ret
Arbejdsskadesystemet skal sikre arbejdstagere en økonomisk kompensation, når de rammes af en
arbejdsskade opstået efter en arbejdsulykke eller en erhvervssygdom. Det sker ved at yde erstat-
ning til tilskadekomne, men også ved at dække udgifter til permanente behandlingsudgifter og
hjælpemidler. Dette følger af ASL § 15, hvorefter det blandt andet er en forudsætning, at den an-
meldte skade er anerkendt som en arbejdsskade.
ASL dækker hjælpemidler og behandling, som er
nødvendig
for at sikre sygebehandlingen og
mindske arbejdsskadens følger. Det er lovens udgangspunkt, at hjælpemidler i god kvalitet til nor-
mal fuld afhjælpning af skadefølgerne dækkes. Hjælpemidler og behandling, som ligger ud over
det nødvendige, herunder det som benævnes
luksusbetonede hjælpemidler,
dækkes som ud-
gangspunkt ikke. Der er i arbejdsskadesikringsloven således ikke bestemmelser, der giver mulig-
hed for at dække særligt designede hjælpemidler. I relation til veteransager er det særligt sports-
proteser, som falder under denne kategori.
Vurderingen af dækningen af udgifter til proteser foregår i to trin, først
under
sagens behandling
og dernæst
efter
sagens afslutning.
Side 41 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0042.png
Det fremgår af ASL § 15, stk. 2, at udgifter til anskaffelse af proteser
under
sagens behandling
dækkes, når det er nødvendigt for at sikre sygebehandlingens eller genoptræningens resultater,
for at formindske arbejdsskadens følger eller nøjere at kunne bestemme omfanget af erhvervsev-
netabet og graden af varigt mén. På veteranområdet administreres dette i praksis ved, at udgiften
til den første protese samt de løbende udgifter dækkes af Forsvarsministeriet, så længe sagen
fortsat er under behandling i AES. Der bliver i denne del af sagen ikke udbetalt beløb direkte til
veteranen selv.
Når AES afslutter behandlingen af sagen, hvilket i de fleste tilfælde vil være i forbindelse med den
endelige afgørelse om erstatning for tab af erhvervsevne, afsluttes sagen formelt, og dækningen
af fremtidige udgifter til proteser bliver herefter finansieret gennem en kapitaliseret engangsudbe-
taling. Denne bliver udbetalt direkte til veteranen af Forsvarsministeriet. Veteranen skal selv ad-
ministrere pengene, og vil som udgangspunkt være afskåret fra yderligere dækning. Herefter an-
ses sagen som færdigbehandlet i arbejdsskademyndighedernes regi.
6.2.2 Nye regler om dækning af behandlingsudgifter og hjælpemidler
Der træder en ny arbejdsskadesikringslov i kraft den 1. juli 2024, og loven er relevant i forhold til
dækningen af proteser. De nye regler betyder en bedre retsstilling for den enkelte veteran.
Med den nye arbejdsskadesikringslov er der indført en ændring, som gør at den kapitaliserede en-
gangsudbetaling fremover bliver forhøjet, og at kapitaliseringen fremover skal beregnes efter den
tilskadekomnes forventede levealder og ikke kun til pensionsalderen, som det har været tilfældet
hidtil. Ændringen er indført for at sikre, at udbetalingen i højere grad afspejler de reelle udgifter,
som den tilskadekomne livsvarigt har til protese. Derudover er skatteforpligtelsen udgået, hvilket
isoleret set vil hæve erstatningen. Det forventes, at ændringerne vil medføre et generelt højere
erstatningsniveau for permanente behandlingsudgifter og hjælpemidler.
Det vil alene være afgørelser truffet efter den 1. juli 2024, som vil blive omfattet af de nye regler.
Det er ikke muligt at få genoptaget en tidligere afgørelse og få beregnet den fremtidige dækning
efter de nye regler.
Den nye arbejdsskadesikringslov indeholder en ændring af ASL § 16. Ændringen består i, at selv-
forsikrede arbejdsgivere får mulighed for selv at afholde udgifter til konkrete indsatser, der under-
støtter den tilskadekomnes mulighed for at bevare eller genskabe den pågældendes tilknytning til
arbejdsmarkedet. Bestemmelsen er tiltænkt de situationer, hvor udgifterne ikke kan afholdes efter
den eksisterende lovgivning på området. Der skal være tale om udgifter, som ikke dækkes af
kommunen, men som den selvforsikrede arbejdsgiver skønner er nødvendige for, at den tilskade-
komne kan varetage et konkret job. Som eksempler nævnes der i lovforslaget betaling for køre-
kort til bestemt maskine, betaling for et personligt tilpasset sæde til maskine og lignende. Der kan
også være tale om dækning af udgifter til behandlinger hos en psykolog, lindrende smertebehand-
ling eller betaling for redskaber, som ikke dækkes af kommunen.
Forslaget er inspireret af de muligheder, som visse forsikringsselskaber i dag tilbyder privatan-
satte efter en arbejdsulykke og forslaget er tænkt til at medvirke til større ligestilling mellem pri-
vate og offentlige arbejdsgiveres mulighed for at tilbyde finansiering af indsatser, som kan med-
virke til at bevare tilskadekomnes tilknytning til arbejdsmarkedet.
Side 42 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0043.png
Den nye bestemmelse i ASL § 16 indeholder således en potentielt mulighed for, at Forsvaret har
hjemmel til at betale for proteser ud over, hvad der allerede er indeholdt i lovgivningen i ASL §
15. Det er ikke nærmere behandlet i forarbejderne til loven, hvorvidt ASL § 16 kan indeholde
dækning af sportsproteser. Det er således på nuværende tidspunkt uklart, hvor langt den økono-
miske hjemmel i ASL § 16 rækker i forhold til Forsvarets muligheder for at finansiere proteser i
videre omfang end i dag. Dog forudsætter dækning af udgifter efter ASL § 16, at udgiften under-
støtter en tilbagevenden til arbejdsmarkedet. ASL § 16 vil således på den baggrund alene kunne
rumme sportsproteser i situationer, hvor det understøtter en bedre arbejdsmarkedstilknytning, og
således ikke til brug af mere privat karakter.
Der vil være behov for dialog med Beskæftigelsesministeriet om de nye reglers dækningsomfang.
6.2.3 Udfordringer ved de nugældende regler
Udbetaling af et større kapitalbeløb til veteranen, har i flere tilfælde vist sig at medføre udfordrin-
ger for den enkelte veteran.
En af udfordringerne er, at det kapitaliserede beløb ikke afspejler den reelle udgift, som veteranen
har til proteser mange år frem. Det skyldes, at engangsbeløbet beregnes på baggrund af den ak-
tuelle pris på afgørelsestidspunktet og den aktuelle fysiske tilstand hos veteranen. Beregningsfor-
udsætningerne vil typisk ændre sig over tid, eksempelvis som følge af prisudviklingen på proteser,
udviklingshastigheden for proteser, forværring af tilstanden, kroppens forandringer eller andet
som gør, at udgifterne bliver højere end først antaget.
Derudover er det en udfordring, at den enkelte veteran skal kunne administrere et større en-
gangsbeløb hensigtsmæssigt i en lang årrække. Det kan bevirke, at veteranen tidligt i livet risike-
rer at stå tilbage uden det fornødne økonomiske fundament til anskaffelse af nødvendige proteser
på grund af eksempelvis fejlinvesteringer eller brugen af det kapitaliserede engangsbeløb på an-
dre ting end proteser. Det skal i den sammenhæng bemærkes, at veteranen i forbindelse med ud-
betalingen af det kapitaliserede beløb, henvises til at gøre brug af Veterancentrets økonomiske
rådgivere. Det er dog ikke alle, der gør brug af denne mulighed.
Endelig er der en udfordring ved, at engangsbeløbet ikke dækker den ekstraomkostning, der er
forbundet med proteser, som har et særligt formål, for eksempel sportsproteser. Det bemærkes i
den sammenhæng, at de tilskadekomne veteraner ofte er unge og sportsaktive, og de som følge
af invaliditeten umiddelbart vil være afskåret fra at dyrke sport, idet en sportsprotese ikke er in-
deholdt i de omkostninger til proteser, som den udbetalte kapitalerstatning skal dække. Vetera-
nerne vil således selv skulle betale for en sportsprotese eller være tilskudsberettiget hertil gennem
anden lovgivning. For eksempel kan AES afvise at dække en løbeprotese med henvisning til, at en
løbeprotese ligger ud over det nødvendige for at sikre sygebehandling og mindske arbejdsskadens
følger. En løbeprotese vil således være i kategorien af luksusbetonede hjælpemidler, som der kan
være mulighed for at søge tilskud til gennem anden lovgivning. Dog skal der være dokumenteret
en nødvendighed af behovet for en løbeprotese.
Ovenstående betyder, at veteranens generelle funktionsniveau, livskvalitet samt mulige tilknyt-
ning til og fastholdelse på arbejdsmarkedet udfordres af de gældende regler på området – og det
forventes ikke, at de nævnte udfordringer i tilstrækkeligt omfang vil blive afhjulpet af de nye reg-
ler i arbejdsskadesikringsloven.
Side 43 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0044.png
6.2.4 Mulighed for ændring
Ovenstående giver anledning til følgende muligheder. Det skal dog bemærkes, at det fortsat er en
forudsætning, at der indledningsvist er tale om en anerkendt arbejdsskade.
Kapitalisering
For at afhjælpe de udfordringer, der kan være forbundet med den nuværende ordning samt efter
den nye bestemmelse i ASL § 16, kan det være en mulighed, at proceduren for dækningen af ud-
gifter til proteser fremadrettet ændres således, at veteranen løbende får dækket sine udgifter af
Forsvarsministeriet fremfor at få udbetalt et kapitaliseret engangsbeløb.
Det kan også være en mulighed at udbetale erstatningen til veteranen i løbende rater. På den
måde sikres det ligeledes, at veteranen ikke får ansvaret for administreringen af ét stort beløb,
samt, at der vil være mulighed for løbende at justere beregningen for udbetalingen. Veteranen får
ved denne model mulighed for selv at forvalte sin økonomi i relation til sit protesebehov.
Eftersom førstnævnte mulighed giver mulighed for løbende at kunne behandle veteranens prote-
sesag, herunder hvilket behov den enkelte har og justere i forhold til udviklingen af behovet, så vil
det være den mulighed, som anbefales i nærværende analyse. Dette skal også ses i sammenhæng
med de økonomiske udfordringer, som den enkelte veteran vil kunne undgå. Ved nærværende
mulighed afviges fra almindelige kapitaliseringer, hvorved der sker en forskelsbehandling i relation
til veteraner.
Sportsproteser
Det kan med muligheden undersøges yderligere, om de hjælpemidler, som har et særligt formål,
herunder sportsproteser kan dækkes efter loven, herunder hvilke muligheder Forsvaret i øvrigt
har.
Muligheden kan udmøntes på forskellige måder. Det kan eksempelvis besluttes, at den nye model
for dækningen af proteser alene skal gælde for fremtidige veteraner, som endnu ikke er blevet
kompenseret. Det anbefales dog, at den nye model ikke afgrænses i tid til alene at gælde fremad-
rettet, da den eksisterende og allerede kompenserede gruppe ikke nødvendigvis er blevet kom-
penseret tilstrækkeligt. Denne gruppes fremadrettede tilknytning til arbejdsmarkedet er lige så
relevant, som de fremtidige veteraners. Det er derfor en mulighed at genoptage de eksisterende
sager og løbende foretage en vurdering af, hvorvidt den enkelte veteran er blevet tilstrækkeligt
kompenseret.
6.2.5 Fordele ved muligheden
Såfremt der indføres mulighed for løbende at sikre tidssvarende og tilpassede proteser til vetera-
nen, forventes det i højere grad at kunne sikre veteranens fremadrettede tilknytning til arbejds-
markedet samt medføre øget livskvalitet.
Med ændringen vil veteranen undgå at blive ansvarlig for egen proteseøkonomi, og vil ikke på no-
get tidspunkt stå uden økonomisk fundament i forhold til de udgifter, der er knyttet hertil. Yderli-
gere vil muligheden umiddelbart medføre en mindre belastning af veteranens kommune, såfremt
veteranen ellers ville være uden midler til at kunne anskaffe sig en ny protese og dermed være i
målgruppen for forskellige former for social støtte.
Side 44 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0045.png
Muligheden vil, ud over den økonomiske sikring af veteranen, også medføre, at veteranen i højere
grad sikres at blive kompenseret for det reelle beløb, som anskaffelserne til proteser udgør. Som
nævnt medfører kapitaliseringen, at der ikke bliver taget nøjagtig højde for uforudsete udgifter,
følgeskader eller ny udvikling på området, som veteranen af økonomiske årsager afskæres fra.
Ved den løbende sagsbehandling kan der desuden i højere grad ske tilpasning af hjælpemidlerne
på en hensigtsmæssig og individuel måde til den enkelte veteran, så denne bliver i stand til at va-
retage eksempelvis en bestemt funktion på arbejdsmarkedet og generelt være mere velfunge-
rende.
Der vil herudover også i højere grad kunne tages konkret stilling til ansøgninger om de proteser,
som har et særligt formål, herunder sportsproteser, som der i dag ikke er medregnet i et kapitali-
seret engangsbeløb.
Forslaget forventes at møde anerkendelse fra veteransamfundet, da forslaget vil afhjælpe nogle af
de udfordringer, som er kendt i dag.
6.2.6 Ulemper ved muligheden
Der vil være en risiko for, at den enkelte veteran, der har behov for en protese, vil føle sig umyn-
diggjort ved ikke selv at få mulighed for at administrere sin proteseøkonomi. Dette modsvares dog
af, at den foreslåede ordning tilsikrer, at veteranen i højere grad vil blive sikret økonomisk dæk-
ning for den reelle udgift til protese.
Desuden vil muligheden kræve flere sagsbehandlingsmæssige ressourcer, idet der løbende skal
ske behandling af en veterans sag vedrørende protese. Der er dog tale om et begrænset antal sa-
ger som følge af det nuværende missionsmønster.
Muligheden indebærer desuden en risiko for, at der kan ske dobbeltkompensation i de protesesa-
ger, hvor der allerede er blevet udbetalt et kapitaliseret engangsbeløb, og som vil blive behandlet
igen. Det vil være relevant at overveje om, der skal være et økonomisk loft i protesesager, hvor
der er sket udbetaling af engangsbeløb.
Det kan forventes, at muligheden vil medføre en oplevelse af forskelsbehandling fra øvrige grup-
per i samfundet med behov for proteser.
Den mulige ændring vil kræve en ændring af ASL, hvor særreglerne for veteraner i forhold til pro-
teser vil skulle indarbejdes. Idet det endnu er uklart om ændringerne i ASL kan danne hjemmel
for dele af den foreslåede mulighed, anbefales det, at der, såfremt der arbejdes videre med mulig-
heden, indledes dialog med Beskæftigelsesministeriet herom. AT bemærker i deres høringssvar, at
det kan være uhensigtsmæssigt at indarbejde bestemmelser i ASL om, at veteraner skal have
dækket deres udgifter på en anden måde end sædvanligt. Dette vil desuden medføre en opbyg-
ning af ny praksis, og AES vil skulle opbygge kompetencer og varetage en særlig sagsbehandling
for disse sager.
6.2.7 Økonomiske konsekvenser
Statens nettoudgifter skønnes at være ca. 0,1 mio. kr. i år 1 stigende til 3,3 mio. kr. årligt fuldt
indfaset, jf. tabel 5. Flere elementer i de økonomiske beregninger er skønsmæssigt fastsat og skal
konsolideres i det videre arbejde med denne mulighed.
Side 45 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0046.png
Tabel 5 – Statens nettoudgifter ved forslag om proteser (mio. kr.)
År
Ny ordning
1
0,1
2
0,2
3
0,2
4
0,3
5
0,4
6
0,4
7
0,5
8
0,6
9
0,7
10
0,7
Sum Varig (efter
1-10
45 år)
4,1
3,3
Anm.: Tabellen viser statens nettoudgifter til hjælpemidler til veteraner år 1-10 samt varigt, når sager ikke afsluttes med
kapitalisering, men løber med betalinger for løbende udgifter frem til den tilskadekomnes pensionsalder. Til beregning af
gennemsnitlige udgift pr. sag er 16 historiske sager, hvor der er udbetalt kapitaliseringer, lagt til grund. I disse er udbe-
talte kapitaliseringer forøget med 25% for at tage højde for de prisstigninger, der ikke menes at være indregnet i de hi-
storiske kapitaliseringer jf. ovenstående beskrivelse af problemer ved den nuværende model. At en forøgelse på 25% af
kapitaliseringernes størrelse skulle gøre dem tilsvarende til faktiske fremtidige priser, er en antagelse, hvorfor denne er
behæftet med usikkerhed og skal afklares nærmere. På baggrund heraf regnes der med gennemsnitlige nettoudgifter til
staten på 3,2 mio. kr. til dækning af hjælpemiddelsbehovet i en protesesag. Ud fra historisk data, hvor der, på omtrent
18 år, er tilgået 18 sager (i perioden 2005-2010), er det beregningsteknisk antaget, at der vil tilgå en sag pr. år. Det skal
noteres, at den senest oprettede sag er fra 2010. I de 16 sager er den gennemsnitlige veteran 24 år. Idet udgifter skal
dækkes frem til pensionsalderen, forventes sagens omkostninger at fordele sig hen over en 45-årig periode. Udgifterne
forventes at fordele sig ligeligt i denne periode. Den økonomiske model er derfor fuldt indfaset efter 45 år, hvor der hvert
år vil tilgå og afgå en veteran. Ud over udgifter til løbende betalinger, vil der tillige være marginale udgifter til øget sags-
behandling. Fuldt indfaset er udgifterne til dette ca. 60.000 kr./år. Den økonomiske model er drevet af antagelser og be-
hæftet med stor usikkerhed, der i særdeleshed afhænger af dels det fremtidige operationsmønster og det dertilhørende
skadesmønster, men også af den fremtidige prisudvikling på proteseområdet. Beregningerne har ikke taget stilling til de
eksisterende protesesager, hvor veteranerne allerede har modtaget kapitaliseringer, der dækker deres protesebehov
frem til pensionsalderen. Der er anvendt en tilbageløbsfaktor på 23% i beregningerne (afgifter).
6.3 Udvidelse af Erhvervssygdomsudvalget
I marts 2022 blev der indgået en politisk aftale om udvidelse af Erhvervssygdomsudvalget samt
igangsat lovforberedende arbejde med henblik på at implementere forslaget lovgivningsmæssigt.
I forbindelse med ressortoverførslen af veteraners arbejdsskadesager i december 2022 blev det
aftalt, at Forsvarsministeriet overtog ansvaret for implementeringen af den politiske aftale fra
marts 2022. Det blev samtidig besluttet, at forslaget ikke skulle fremsættes før nærværende ana-
lyse var udarbejdet. Dette skyldes, at det på daværende tidspunkt var uafklaret, hvilke forslag,
der ville blive fremsat på baggrund af analysen og som derved eventuelt kunne overflødiggøre
ændringen i sammensætningen i Erhvervssygdomsudvalget. Dette er baggrunden for, at emnet er
medtaget i analysen.
6.3.1 Baggrund for initiativet
Veteranområdet adskiller sig væsentligt fra det øvrige arbejdsskadeområde ved dets særlige kom-
pleksitet, og der har løbende vist sig et behov for at tilpasse arbejdsskadesystemet til området,
hvilket nærværende forslag ligeledes er et udtryk for.
I forbindelse med den politisk indgåede aftale i marts 2022 om iværksættelse af en række initiati-
ver, der yderligere skal styrke behandlingen af veteraners psykiske arbejdsskader, blev der op-
nået enighed om en styrkelse af specialiseringen af behandlingen af veteraners arbejdsskadesa-
ger. Initiativet herom blev fremsat på foranledning af Arbejdstilsynet som følge af en udtrykt kritik
om rigtigheden af arbejdsskademyndighedernes afgørelser. Initiativet blev fremsat for at sikre
den fornødne specialisering og indsigt ved behandlingen af veteraners arbejdsskadesager. Specia-
liseringen skal opnås ved, at der i Erhvervssygdomsudvalget skal inddrages specialister med sær-
lig viden om de problemstillinger, som relaterer sig til veteraner, vilkårene under en udsendelse
samt udviklingen af psykiske sygdomme forbundet hermed.
Det konkrete forslag indebærer herefter, at Erhvervssygdomsudvalgets sammensætning udvides
ved behandlingen af sager om psykisk sygdomme hos veteraner. Hensigten er at styrke behand-
lingen af veteraners psykiske arbejdsskader bedst muligt. Beskæftigelsesministeriet har lavet det
Side 46 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0047.png
lovforberedende arbejde og har haft forslaget i høring hos de berørte interessenter. Lovforslaget
har ikke været behandlet i Folketinget som følge af den ovenfor nævnte ressortoverdragelse.
Der er ved høringen indkommet 12 bemærkninger til forslaget, herunder et antal kritikpunkter.
Flere udtrykker tilfredshed med, at der med lovforslaget tages skridt til en yderligere kvalificering
af sagsbehandlingen, drøftelserne og afgørelserne i veteransager ved at tilføre ekspertviden om
veteraners virke under udsendelsen. Det gælder særligt for de interessenter, som sædvanligvis
varetager veteraners interesser.
Af kritikpunkter bemærkes det blandt andet, at der kan opstå spørgsmål om de to tilforordnedes
habilitet, da kandidatkredsen hertil er relativt begrænset. Dette kan dog til dels afhjælpes ved, at
de tilforordnede ikke har stemmeret i udvalget, men alene er tilknyttet for at afgive vejledende
udtalelser. Derudover er et kritikpunkt, at forslaget kan medføre en oplevelse af forskelsbehand-
ling hos andre faggrupper med sammenlignelige psykiske, erhvervsmæssige sygdomme, da det
alene er veteraner som bliver tilgodeset ved forslaget.
Nedenfor beskrives den styrkelse af veteraners arbejdsskadesager, som det nævnte forslag ven-
tes at ville medføre. Der er ved beskrivelsen taget udgangspunkt i det lovforberedende arbejde,
som Beskæftigelsesministeriet har udarbejdet.
6.3.2 Gældende ret
Det fremgår af ASL § 9, stk. 1, at beskæftigelsesministeren nedsætter et udvalg (Erhvervssyg-
domsudvalget), som indstiller til beskæftigelsesministeren hvilke sygdomme, der opfylder kravene
for at blive optaget på den i § 7, stk. 1, nr. 1, nævnte fortegnelse, erhvervssygdomsfortegnelsen.
Erhvervssygdomsudvalget har to funktioner på arbejdsskadeområdet. For det første indstiller Er-
hvervssygdomsudvalget løbende til beskæftigelsesministeren hvilke sygdomme, der opfylder kra-
vene for at blive optaget på erhvervssygdomsfortegnelsen. For at en sygdom kommer på forteg-
nelsen over erhvervssygdomme, skal der være medicinsk dokumentation for en sammenhæng
mellem sygdommen og arbejdet. For det andet afgiver Erhvervssygdomsudvalget vejledende ud-
talelser i konkrete arbejdsskadesager til AES om, hvorvidt en sygdom, som er forårsaget af ar-
bejde, kan anerkendes som en arbejdsskade, selvom sygdommen ikke er optaget på erhvervssyg-
domsfortegnelsen. Erhvervssygdomsudvalget afgiver hvert år vejledende udtalelser i ca. 300 kon-
krete sager.
For yderligere beskrivelse af Erhverssygdomsudvalgets funktioner henvises til afsnit 3.2.
6.3.3 Erhvervssygdomsudvalgets nuværende sammensætning
Erhvervssygdomsudvalgets sammensætning fremgår af ASL § 9, stk. 2 og 3. Det følger heraf, at
udvalget består af en formand og otte medlemmer, der repræsenterer arbejdsmarkedets parter,
Sundhedsstyrelsen og Arbejdstilsynet. Således indstiller de offentlige arbejdsgivere ét medlem,
Dansk Arbejdsgiverforening indstiller to medlemmer og Fagbevægelsens Hovedorganisation ind-
stiller tre medlemmer, mens Sundhedsstyrelsen og Arbejdstilsynet hver indstiller ét medlem. Be-
skæftigelsesministeren udnævner udvalgets formand og medlemmer samt stedfortrædere for
disse. Medlemmerne udnævnes for en periode af 3 år ad gangen.
Sammensætningen af Erhvervssygdomsudvalget, hvor arbejdsmarkedets parter er ligeligt repræ-
senteret med medlemmer indstillet af henholdsvis arbejdstagersiden og arbejdsgiversiden, har til
Side 47 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0048.png
hensigt at sikre, at der i udvalget er et bredt kendskab til arbejdsmarkedet i almindelighed. Tilste-
deværelsen af et medlem indstillet af henholdsvis Sundhedsstyrelsen og Arbejdstilsynet skal end-
videre tilsikre, at der i udvalget også er en mere specialiseret viden om henholdsvis det sundheds-
faglige område og arbejdsmiljøområdet.
Erhvervssygdomsudvalgets medlemmer forudsættes ikke at have særligt kendskab til specialise-
rede områder som eksempelvis veteranområdet, men udvalget har i dag mulighed for at konsul-
tere personale fra AES, ligesom psykiatriske lægekonsulenter også deltager på udvalgsmøderne.
Efter § 9, stk. 5, fastsætter beskæftigelsesministeren en forretningsorden for Erhvervssygdoms-
udvalget og derunder også regler om udvalgets indstillinger og offentliggørelse deraf. Forretnings-
ordenen er fastsat i den gældende bekendtgørelse nr. 905 af 26/08/2019 om forretningsorden for
Erhvervssygdomsudvalget.
6.3.4 Forslaget om et styrket Erhvervssygdomsudvalg på veteranområdet
Erhvervssygdomsudvalget er i dag sammensat på en måde, der afspejler det generelle danske ar-
bejdsmarked. Henset til, at veteraner arbejder under helt særlige vilkår, der adskiller sig væsent-
ligt fra de vilkår, der gør sig gældende på det danske arbejdsmarked, danner det baggrunden for
forslaget om udvidelse af Erhvervssygdomsudvalget. Dermed vil det faglige fundament og vetera-
nens retsstilling blive styrket, når udvalget skal træffe beslutninger i veteransager. Forslaget om
det udvidede udvalg vil således være i tråd med det overordnede ønske om fortsat at sikre vete-
raner den bedst mulige retsstilling, idet udvalget tilføres kompetencer på det militærfaglige og
psykiske område.
Det foreslås konkret, at der i ASL § 9 indsættes et nyt stk. 4, der vil fastsætte, at der fremover
ved behandlingen af psykiske erhvervssygdomssager vedrørende tidligere udsendte soldater mv.,
vil deltage to yderligere tilforordnede medlemmer med kendskab til henholdsvis udsendte solda-
ters vilkår og de psykiske sygdomme, som soldater og andre statsansatte vil kunne pådrage sig
under udsendelse til konfliktområder. De to tilforordnede udpeges af beskæftigelsesministeren ef-
ter indstilling fra henholdsvis Forsvarsministeriet og Sundhedsministeriet.
De specialiserede tilforordnedes funktion vil være at supplere udvalget med viden samt bidrage til
drøftelsen af konkrete omstændigheder i sagerne, så udvalget træffer afgørelser på et mere oplyst
grundlag. Det er ikke hensigten med forslaget at ændre på den oprindelige stemmesammensæt-
ning og partsindflydelsen i Erhvervssygdomsudvalget, men alene at styrke det faglige fundament
for udvalgets afgørelser i konkrete veteransager. Det foreslås derfor samtidig, at de to tilforord-
nede medlemmer ikke vil få stemmeret i udvalget.
Forslaget vil på den måde medføre, at Erhvervssygdomsudvalgets vurderinger i de konkrete vete-
ransager kvalificeres yderligere, og at der i højere grad end i dag vil blive lagt vægt på de særlige
arbejdsmæssige forhold, som gælder for udsendte soldater.
Forslaget om at udvide udvalget ved behandlingen af veteransagerne vil ikke få indflydelse på Er-
hvervssygdomsudvalget principielle drøftelser om udviklingen på erhvervssygdomsområdet. Disse
drøftelser vil fortsat skulle varetages af Erhvervssygdomsudvalget i den nuværende sammensæt-
ning, også i de tilfælde, hvor en principiel drøftelse angår veteranområdet.
Side 48 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0049.png
Ovenstående forslag vil nødvendiggøre, at det lovforberedende arbejde bliver genoptaget og ef-
terfølgende implementeres i lovgivningen, hvilket er en af de muligheder, som bliver foreslået ved
nærværende analyse. Det lovforberedende arbejde vil skulle varetages af Forsvarsministeriet.
6.3.5 Økonomiske konsekvenser
Muligheden skønnes at indebære merudgifter på 0,2 mio. kr. årligt, jf. tabel 6.
Tabel 6: Statens øgede udgifter ved udvidelse af Erhvervssygdomsudvalget
(mio. kr.)
År
Statens udgift
1
0,2
2
0,2
3
0,2
4
0,2
5
0,2
6
0,2
7
0,2
8
0,2
9
0,2
10 Sum 1-10 Varig
0,2
2,2
0,2
Anm.: Tabellen viser udgiften ved at ansætte to medlemmer i Erhvervssygdomsudvalget. Udgiften vil ligge hos Beskæf-
tigelsesministeriet, da det er her Erhvervssygdomsudvalget organisatorisk er forankret. Beregningen baserer sig på
antagelser om, at der årligt afholdes 16 møder, hvor der til hvert møde er afsat 6,125 timer til forberedelse, transport
og mødeafholdelse pr. tilforordnet. Det er derudover antaget, at timelønnen vil være 1.100 kr. for de tilforordnede. An-
tagelserne er drøftet med Beskæftigelsesministeriet.
6.4 Diagnosekrav og implementering af ICD-11
6.4.1 Baggrund
Nærværende tema er medtaget i analysen, idet der - uagtet, der er tale om et allerede vedtaget
nyt diagnosesystem, der bliver implementeret på et tidspunkt - er et behov for at få afdækket, om
det vil være hensigtsmæssigt at arbejde for en hurtigere implementering, end den der er planlagt
for nuværende.
Det nye diagnosesystem ICD-11 trådte i kraft i 2022 og skal afløse det eksisterende ICD-10. Flere
lande, herunder Danmark, vil dog først på et senere tidspunkt kunne overgå til at benytte ICD-11,
da det kræver forberedelse, undervisning og omstilling af blandt andet de it-systemer, der bruger
ICD-10 i dag. Derudover skal ICD-11 oversættes til dansk. Det er Sundhedsministeriet, der har
ansvaret for implementeringen i Danmark, som forventes at ske i løbet af 2026.
På baggrund af ICD-11’s nye diagnosekriterier er der flere interessenter på veteranområdet, der
har givet udtryk for et ønske om omgående implementering af disse nye diagnosekriterier i ar-
bejdsskadesystemet. Opfattelsen er, at der i flere konkrete sager om veteraners psykiske arbejds-
skader vil kunne ske anerkendelse efter disse nye diagnosekriterier. Ved at sikre en hurtigere im-
plementering er formodningen således, at genoptagelse af tidligere afviste veteransager efterføl-
gende kan undgås.
I forbindelse med sagsbehandlingen af veteraners arbejdsskader anvender AES de kriterier for di-
agnosen PTSD, som er beskrevet i ICD-systemet. På nuværende tidspunkt afventer AES imple-
menteringen af ICD-11.
Det nye i forhold til ICD-11 er, at det blandt andet indeholder en ny definition på PTSD, ligesom
Kompleks PTSD indføres som officiel diagnose.
6.4.2 Forskelle mellem PTSD efter ICD-10 og ICD-11
En fyldestgørende vurdering af forskellene mellem diagnosekriterierne for PTSD i henholdsvis ICD-
10 og ICD-11 kræver grundig oversættelse samt yderligere analyse med inddragelse af relevante
Side 49 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0050.png
aktører. Et nationalt analysearbejde for implementeringen af ICD-11 skal forankres i Sundhedsda-
tastyrelsen, men er endnu ikke igangsat. Implementeringen af ICD-11 er dog fortsat en prioritet,
og der arbejdes på at få igangsat analysearbejdet.
Nedenstående skema sammenligner diagnosekriterierne for PTSD efter ICD-10 og ICD-11. Da
ICD-11 endnu ikke foreligger i en dansk version, er indholdet i skemaet tilpasset ud fra en forelø-
big og uofficiel oversættelse:
ICD-10 diagnostiske kriterier
A.
ICD-11 diagnostiske kriterier
Den udløsende begivenhed
Eksponering for en begivenhed eller situa-
Udsættelse for en exceptionelt svær belastning tion (enten kort- eller langvarig) af en eks-
af katastrofekarakter
tremt truende eller forfærdelig karakter
Genoplevelseskriteriet
1. Tilbagevendende genoplevelse af traumerne
i "flashbacks", påtrængende erindringer eller
mareridt
eller
2. Stærkt ubehag ved udsættelse for omstæn-
digheder, der minder om traumet
Undgåelseskriteriet
Undgåelse af alt, der minder om traumerne
Genoplevelse af den traumatiske begiven-
hed i nuet, hvor begivenheden/begivenhe-
derne ikke bare huskes, men opleves som
opstået igen her og nu
B.
C.
Undgåelse af tanker og minder om begi-
venheden eller begivenhederne, eller und-
gåelse af aktiviteter, situationer eller per-
soner, der minder om begivenheden eller
begivenhederne
D.
1. Delvis, eventuelt fuld amnesi (fortrængning) Oplevelse af øget trussel i omgivelserne
af de traumatiske oplevelser
som for eksempel angivet ved øget vagt-
eller
somhed
2. Vedvarende symptomer på psykisk overføl-
somhed eller alarmberedskab, herunder
mindst 2 af følgende:
• Ind- eller gennemsovningsbesvær
• Irritabilitet eller vredesudbrud
• Koncentrationsbesvær
• Hypervigilitet (øget vagtsomhed)
• Tilbøjelighed til at fare sammen
Tidskriteriet
Symptomer optræder inden for 6 måneder ef-
ter de traumatiske oplevelser
Symptomerne varer ved i mindst flere uger
og skaber betydelig værdiforringelse/på-
virkning af funktionsniveau og livsførelse
for eksempel ift. familie, job, uddannelse
eller andre vigtige funktionsområder
E.
6.4.2.1 Den udløsende begivenhed
Kriteriet om, at personen skal have været udsat for en ”exceptionel svær belastning (af katastro-
fekarakter)” er lempet i ICD-11, hvilket dog ikke forventes at få betydning for antallet af diagno-
ser for veteraner, idet veteranerne i medfør af ICD-10 i forvejen typisk er blevet vurderet til at
opfylde dette kriterium.
Side 50 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0051.png
6.4.2.2 Genoplevelseskriteriet
Genoplevelseskriteriet ses umiddelbart skærpet i ICD-11. Genoplevelse af den traumatiske begi-
venhed skal have en karakter af virkelighed, og af den grund kan det opleves, som om det opstår
i nuet. Blot at reflektere over eller gruble over hændelsen eller begivenheden og huske de følelser,
personen oplevede på tidspunktet, er dermed ikke tilstrækkeligt til at opfylde genoplevelseskrite-
riet i ICD-11.
6.4.2.3 Tidskriteriet
Kriteriet i ICD-10 om, at symptomerne på PTSD skal optræde inden for 6 måneder efter den trau-
matiske oplevelse, er udeladt i ICD-11 og erstattet af et kriterie om, at symptomerne skal vare
ved i mindst flere uger. Derudover stilles der krav om en betydelig værdiforringelse/funktionsned-
sættelse i hverdagen. Kravene til arten af symptomer ses umiddelbart ændret, idet der tilsynela-
dende lægges større vægt på symptomernes betydning for personens konkrete funktionsniveau
end tidligere, hvilket kan opfattes som en skærpelse af kriteriet. Dette kan tænkes at medføre, at
færre vil blive diagnosticeret med PTSD, idet denne betydelige værdiforringelse/funktionsnedsæt-
telse i hverdagen skal bestå ud over selve symptomerne.
6.4.3 Opsummering
Resultater fra flere internationale, herunder danske undersøgelser om forekomst af PTSD vurderet
efter henholdsvis ICD-10 og ICD-11, viser, at færre personer opfyldte kriterierne for PTSD efter
ICD-11 på trods af, at de opfyldte kriterierne efter ICD-10.
Undersøgelserne peger på, at skærpelsen af definitionen af genoplevelser samt kravet om, at der
som følge af symptomerne skal forekomme en betydelig funktionsnedsættelse i personens hver-
dag formentlig kan forklare, hvorfor færre personer vil opfylde kriterierne for PTSD efter ICD-11
end efter ICD-10.
På baggrund af ovenstående kan det ikke umiddelbart fastslås, at implementeringen af ICD-11
nødvendigvis vil have stor effekt på anerkendelsesraten af veteraners arbejdsskadesager. Dette
skal sammenholdes med, at Retslægerådet allerede i landsretsdommen fra juni 2020 (omtalt flere
gange ovenfor i analysen) har fraveget diagnosekravet i ICD-10 om, at der inden for 6 måneder
efter de traumatiske oplevelser skal være symptomer på PTSD. På baggrund af dommen bestilte
Erhvervssygdomsudvalget derfor en ny medicinsk udredning om den tidsmæssige sammenhæng
mellem belastende begivenheder og udviklingen af PTSD. Udredningen afstedkom i 2021 nogle
tilføjelser til udvalgets eksisterende forelæggelsespraksis i form af udvidelser af tidskriteriet. Med
disse tilføjelser vil flere sager om PTSD allerede nu kunne forlægges udvalget til anerkendelse.
Ændring af udvalgets forelæggelsespraksis er siden blevet evalueret og resultatet er, at flere sa-
ger bliver anerkendt, fordi kriterierne for forelæggelse er blevet udvidet. Disse ændringer imøde-
kommer derfor allerede på nuværende tidspunkt enkelte af de nye diagnosekriterier efter ICD-11.
Hvilken indvirkning og konsekvens ændringerne i øvrigt vil have for de veteraner, der på nuvæ-
rende tidspunkt kan få stillet diagnosen PTSD efter ICD-10, men som ikke vil opfylde kriterierne
for PTSD, når ICD-11 implementeres i Danmark, vil være vigtigt at adressere fremadrettet. Kon-
sekvensen kan blive, at færre veteraner vil opfylde kriterierne for PTSD og dermed ikke vil kunne
få anerkendt deres sygdom som en arbejdsskade.
På baggrund af ovenstående vurderes der ikke – alene med henvisning til veteranområdet – at
være behov for at foreslå en hurtigere implementering af de nye diagnosekriterier efter ICD-11.
Side 51 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0052.png
Der vil dog være behov for at følge den løbende udvikling på området, herunder også, når den en-
delig implementering er slået igennem.
AES har til ovenstående bemærket, at AES afventer udmelding fra Sundhedsdatastyrelsen, som er
myndighed på området og dermed ansvarlig for implementering og fortolkning af omfanget af
ICD-11 i Danmark.
6.5 Udbetaling af yderligere godtgørelse til NATO-udsendte
Forsvarsministeren modtog i efteråret 2023 et spørgsmål fra Folketingets Beskæftigelsesudvalg på
baggrund af en henvendelse fra Centralforeningen for Stampersonel, som stillede forslag om at
ligestille tilskadekomne veteraner med tilskadekomne veteraner på FN-ledede missioner. I mini-
sterens svar til Beskæftigelsesudvalget bemærkes det, at forslaget rejser en række udfordringer
forbundet med forskelligartede erstatningsopgørelser i henholdsvis dansk regi og FN-regi. Ministe-
ren noterede sig forslaget og oplyste, at det ville indgå i nærværende analyse af veteraners ar-
bejdsskadesager.
6.5.1 Baggrund
FN-erstatning er en tillægsordning, som ydes som supplement til de nationale erstatnings- og
godtgørelsesordninger ved tilskadekomst. Der er således ikke tale om en national ordning.
FN-erstatningsordningen blev indført i 1948 ved udgivelsen af United Nations Staff Rules. Ordnin-
gen gjorde det muligt at søge erstatning, hvis veteraner, som led i deres ansættelse ved FN, blev
skadet eller dræbt under udførsel af deres tjeneste for FN.
Det er et krav, at en veterans skade er pådraget under en FN-ledet mission og ikke en operation,
der alene er baseret på et FN-mandat.
FN-erstatningsordningen var tidligere en refusionsordning. Dette indebar, at et medlemsland
kunne søge refusion ved FN for en allerede udbetalt godtgørelse til en veteran. Refusionsordnin-
gen var problematisk og resulterede i ulige refusioner, da nationale erstatnings- eller godtgørel-
sesordninger varierede betydeligt i beløbsstørrelse. Med Resolution 51/218 E i 1997 blev der ind-
ført en ny erstatningsordning, hvor tilskadekomne blev berettiget til nogle standardiserede beløbs-
takster på henholdsvis USD 50.000 for dødsfald og en procentdel af USD 50.000 ved varigt mén
som følge af tilskadekomst under FN-tjeneste. Ovenstående bygger på United Nations General As-
sembly A/49/906.
I juli 2018 blev maksimumbeløbet for taksten hævet fra USD 50.000 til USD 77.000. Desuden
medførte ændringen i 1997 til standardtakster, at det er FN’s medicinske ekspert, som vurderer
veteranens sag og fastsætter méngraden efter The American Medical Association (AMA) Guide to
Evaluation of Permanent Impairment. Ovenstående fremgår af United Nations General Assembly
af A/52/369.
I Danmark forvaltes ordningen ved, at det beløb Danmark modtager fra FN, udbetales til vetera-
nen. Der foretages ikke fradrag i FN-erstatningen af allerede udbetalt erstatning eller godtgørelse,
som veteranen er tilkendt efter danske regler.
Side 52 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0053.png
6.5.2 Udfordringer forbundet med forslaget
FN-erstatningsordningen gælder kun for veteraner, som kommer til skade under en FN-ledet mis-
sion.
Centralforeningen for Stampersonel foreslår, at det overvejes at oprette en national ordning eller
en fond, som skal ligestille alle danske soldater, der kommer til skade under en udsendelse med
de soldater, der får erstatning af FN på baggrund af en FN-udsendelse.
Forslaget udspringer af et ønske om at udligne en økonomisk ulig behandling af tidligere udsendte
soldater og medarbejdere udsendt på NATO-missioner, da disse ikke har adgang til yderligere
godtgørelse tilsvarende FN-erstatningen. Dette åbner dog op for en række udfordringer, hvoraf
nogle vil blive beskrevet nedenfor.
Det er en betingelse for at blive omfattet af FN-erstatningsordningen, at skaden er anerkendt som
en arbejdsskade. Når en udsendt soldat kommer til skade under en FN-ledet mission, er det AES,
der anerkender arbejdsskaden, fastsætter méngraden og udmåler et eventuelt erhvervsevnetab.
Dette sker efter den danske regulering på området.
I forbindelse med FN’s behandling af sagen fastsættes den supplerende FN-erstatning på bag-
grund af den amerikanske méntabel. En udfordring er således spørgsmålet om, hvordan méngra-
den skal fastsættes, såfremt der indføres en national ordning eller foretages en udvidelse af de
allerede eksisterende nationale erstatningsordninger.
Fastsættes méngraden efter AES’ méntabel, skabes der i stedet en ny ulighed for de soldater, som
er kommet til skade under en FN-ledet mission og er berettiget til erstatning efter FN-ordningen,
da AES’ méngrad ofte er højere end den af FN fastsatte méngrad. Der vil således være risiko for,
at veteraner, der omfattes af en udvidet national erstatningsordning, bliver kompenseret økono-
misk bedre end veteraner, der er kommet til skade under FN-ledede missioner.
Fastsættes méngraden efter den amerikanske méntabel, for at sikre så høj grad af lighed som
muligt, vil det kræve en særlig indsigt og ekspertise i den amerikanske ménvurdering. En sådan
løsning vil derfor kræve opkvalificering af kompetencer på tværs af landegrænser med videre.
Alternativt kan erstatningen fastsættes som et gennemsnitligt beløb uden hensyntagen til mén-
graden. Dette alternativ vil dog ikke imødekomme ønsket om fuldstændig ligestilling.
Det bemærkes, at det er vanskeligt for veteranerne at gennemskue baggrunden for, at méngra-
den fastsættes lavere af FN end af AES. Der klages ofte over fastsættelsen, og dette medfører en
del sagsbehandling efterfølgende, hvilket er administrativt tungt. Det samme vil formentlig gøre
sig gældende ved den foreslåede ordning, da der vil være flere forskellige méntabeller, der er re-
levante.
I øvrigt kan nævnes problematikken, hvor AES i anerkendelsen af arbejdsskaden, både lægger
vægt på en FN-udsendelse og en NATO-udsendelse. I sådanne sager vil det skulle afklares, om
begge udsendelser skal give adgang til udbetaling. Det synes endvidere ikke hensigtsmæssigt at
sammenligne FN-erstatningen, som er fastsat af FN’s generalforsamling i en international kontekst
med en national ordning, der er udarbejdet i lyset af danske regler og praksis.
Side 53 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0054.png
6.5.3 Økonomiske konsekvenser
Den gennemsnitlige FN-erstatning pr. sag er USD 10.900 svarende til ca. 75.000 kr. Opgørelsen
afspejler totaludgiften uden periodisering. Når der tages højde for statens momsindtægter reduce-
res den gennemsnitlige udgift pr. sag til omtrent 56.000 kr.
Det skønnes med nogen usikkerhed, at der er 1.250 veteraner med en anerkendt arbejdsskade,
der har modtaget Forsvarets særlige erstatnings- og godtgørelsesordning, men ikke FN-erstat-
ning. Disse er potentielle bagudrettede modtagere af en FN-lignende erstatning, og det skønnes at
indebære bagudrettede udgifter på ca. [31,5] mio. kr. at ligestille øvrige missioner med FN-missi-
oner ved at indføre en FN-lignende erstatning. Til grund for denne beregning er en antagelse om,
at 750 ud af de i alt 1.250 potentielle bagudrettede modtagere af den FN-lignende erstatning, vil
ansøge og modtage godtgørelse efter ordningen.
Opgørelsen er baseret på et usikkert datagrundlag, hvorfor der er tale om en foreløbig opgørelse,
der skal konsolideres.
Periodiseringsmæssigt antages at 50% af de bagudrettede modtagere vil ansøge og blive aner-
kendt i år 1 (375 personer). Det antages, at 30% vil ansøge og blive anerkendt i år 2 (225 perso-
ner). Det antages, at der i alle årene 3,4,5,6 vil blive ansøgt og anerkendt 5% svarende til 37,5
personer. Det antages desuden, at momsindtægter falder samme år som den udbetaling anerken-
delsen medfører.
Med afsæt i de eksisterende sagsmønstre, forventes der fremover årligt at blive anerkendt 70 ar-
bejdsskader med PTSD som erhvervssygdom. Følger disse sager mønsteret for tidligere sager, vil
ca. 75% heraf ikke modtage FN-erstatning, men vil med forslaget kvalificere sig til at modtage
FN-lignende erstatning. Til beregning af samlede udgifter antages det, at disse vil modtage en er-
statning, der svarer til gennemsnitlig udbetaling af FN-erstatning (56.000 kr.).
Årligt svarer dette til en omkostning på [2,9] mio. kr., idet det antages, at alle nye sager vil søge
FN-lignende erstatning og få tildelt denne.
Tabel 7 – Forventede udgifter ved forslaget (mio. kr.)
År
1
2
3
4
5
6
7
Statens
18,6 12,3
4,4
4,4
4,4
4,4
2,9
udgift
8
2,9
9
2,9
10
2,9
Tabel 8 – Forventede bagudrettede udgifter ved forslaget (mio. kr.)
År
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Statens
15,8
9,5
1,6
1,6
1,6
1,6
0,0
0,0
0,0
udgift
10
0,0
Tabel 9 – Forventede fremadrettede udgifter ved forslaget (mio. kr.)
År
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Statens
2,9
2,9
2,9
2,9
2,9
2,9
2,9
2,9
2,9
udgift
10
2,9
Side 54 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0055.png
6.5.4 Opsummering
På baggrund af ovenstående vurderes det, at udfordringerne forbundet med at forsøge at etablere
en ordning, der ligestiller veteraner i relation til erstatning efter tilskadekomst i henholdsvis
NATO-regi og FN-regi ikke står mål med den ønskede effekt. Dette skyldes særligt, at der ved an-
vendelse af både danske og amerikanske méntabeller dannes grobund for yderligere forskelsbe-
handling veteranerne imellem, da fastsættelse af méngraden vurderes forskelligt. Yderligere vil
fastsættelse af méngrader efter amerikanske regler kræve særlig indsigt og opbygning af særlige
kompetencer.
Det stillede forslag har til formål at gøre op med en oplevelse af ulig økonomisk behandling af
skadede veteraner udsendt på ikke-FN-ledede missioner. Der er en formodning for, at en udvi-
delse af danske erstatningsordninger med en lignende erstatning – baseret på den af AES’ fast-
satte méngrad – vil medføre, at veteraner, som omfattes af denne ordning, vil blive kompenseret
økonomisk bedre end veteraner, der er kommet til skade under FN-ledede missioner.
Det bemærkes i øvrigt, at forslaget har været genstand for en drøftelse med organisationsfølge-
gruppen på en workshop den 24. januar 2024. Der blev her givet udtryk for, at FN-erstatningsord-
ningen er en vigtig måde at anerkende udsendte i FN-missioner. Samtidig blev der givet tydeligt
udtryk for, at der ikke umiddelbart var opbakning til nærværende forslag, idet det vurderedes at
der netop ville opstå mange nye uhensigtsmæssige problemstillinger i kølvandet. Nogle af dem er
nævnt ovenfor.
Forespurgt hvorvidt der blandt organisationerne er en oplevelse af at være et behov for en art ud-
ligningsordning, blev det tilkendegivet, at det ikke vurderes at være tilfældet. Samtidig blev det
tilkendegivet, at der i løbet af 2023 har været en større opmærksomhed på selve FN-erstatnings-
ordningen, men at det formentlig hænger sammen med, at der er afgjort markant flere sager end
de foregående år. Det er begrundet i, at FN traf beslutning om at sikre finansiering til erstatnings-
udbetalingerne. Der har af samme grund været kommunikeret en del vedrørende ordningen, hvil-
ket betyder, at FPS, som administrerer ordningen, har modtaget lidt flere nye ansøgninger end
tidligere.
Afslutningsvis bemærkes det, at FN-ordningen er fastsat af FN’s generalforsamling og dermed ikke
er en national ordning, hvorfor sammenligningsgrundlagene er forskellige både for så vidt angår
udsendelse og mandat.
På baggrund af ovenstående vurderes det ikke hensigtsmæssigt på nuværende tidspunkt at gå vi-
dere med forslaget.
6.6 Det norske erstatningssystem for veteraners arbejdsskader
Nærværende afsnit indeholder en overordnet beskrivelse af det norske erstatningssystem for ve-
teraners arbejdsskadesager.
Emnet er medtaget, da det i forbindelse med aftalen om at udarbejde en analyse af veteraners
arbejdsskader blev besluttet at inddrage viden fra det norske og amerikanske erstatningssystem
for veteraner. I forbindelse med den nærmere rammesætning af analysen valgte FPS at hente in-
spiration fra det norske erstatningssystem, da det vurderes mest relevant og sammenligneligt
med det danske.
Side 55 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0056.png
Efter en gennemgang af det norske erstatningssystem for veteraner, vurderes det særligt at være
den norske rimelighedsgodtgørelse, der eventuelt kan indhentes inspiration fra. Den norske rime-
lighedsgodtgørelsen er alene gældende for veteraner og opererer med andre betingelser end dem,
der er gældende i det almindelige danske arbejdsskade- og erstatningssystem. En nærmere be-
skrivelse heraf følger nedenfor.
Afsnittet er skrevet på baggrund af oplysninger og beskrivelser, der er indhentet hos det norske
Forsvarsdepartement i form af en formel høring. Derudover er der inddraget materiale i form af et
faktaark, som tidligere er udarbejdet af AT. Der tages dog forbehold for senere ændringer.
6.6.1 Generelt om det norske erstatningssystem
Det norske arbejdsskadesystem har flere ligheder med det danske; der gælder et objektivt ar-
bejdsgiveransvar, arbejdsskadesikringsreglerne gælder ved både ulykker og erhvervssygdomme,
der gælder tilsvarende bevisbyrderegler som i Danmark, og det er arbejdsgiveren og/eller staten,
der finansierer udgifterne til erstatninger.
De norske veteraner kan have krav på erstatning efter nationale og internationale ordninger. Er-
statningsordningerne er baseret på forskellige regler for anerkendelse og udmåling af erstatning.
Der er tale om følgende ordninger for veteraner, som har fået psykiske skader efter at have delta-
get i internationale operationer:
1. Forsvarslovens § 55 – skader sket efter 2010,
2. Den særskilte kompensationsordning for soldater, som har fået varig psykisk belastnings-
skade efter udsendelse i perioden 1978-2009, og
3. ”Rimelighedsgodtgørelse” for soldater, som har fået varig psykisk belastningsskade efter
tjeneste i internationale operationer.
Erstatningerne fastsættes med udgangspunkt i standardiserede takster, som reguleres årligt.
Forsvarsloven § 55 – skader sket efter 2010
Den norske forsvarslovs bestemmelser om erstatning til udsendte soldater blev indført i 2010 og
omfatter enhver fysisk og psykisk skade og sygdom, som opstår som følge af udsendelse til inter-
nationale operationer fra og med 2010. Loven gælder både for militært og civilt ansatte.
Ud over at stille krav om årsagssammenhæng mellem udsendelsen og skaden er der ikke nær-
mere krav til karakteren af skaden eller sygdommen. Der stilles ikke krav til dokumentation for et
økonomisk tab, men det skal dog sandsynliggøres, at der er et erhvervsevnetab som følge af ud-
sendelsen.
Den særskilte kompensationsordning – skader sket i tidsrummet 1978-2009
Da forsvarslovens § 55 blev indført i 2010 blev det bestemt, at loven ikke skulle have
tilbagevirkende kraft. Man så dog et behov for også at indføre en ordning for veteraner, som var
blevet psykisk skadede før 2010. Årsagen hertil var, at de tidligere regler på området ikke i
tilstrækkelig grad havde taget højde for de psykiske skader, som var udviklet over en længere
årrække (eksempelvis sent udviklet PTSD).
Side 56 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0057.png
Ordningen er todelt og omfatter kompensationsordningens del 1 og del 2.
Kompensationsordningens del 1
De fleste af de sager, der bliver forelagt efter denne ordning er gamle, og det kan derfor være
vanskeligt eller umuligt at finde dokumentation, der kan bevise en årsagssammenhæng mellem
en nuværende psykisk sygdom og den tidligere udsendelse. Der er derfor indført et mere lempe-
ligt beviskrav, og en dertilhørende lavere erstatning. Der stilles således mindre strenge krav til år-
sagssammenhængen mellem udsendelsen og udviklingen af den psykiske belastning (tidsnær do-
kumentation).
Kompensationsordningens del 2
Såfremt veteranen kan godtgøre årsagssammenhæng mellem udviklingen af den psykiske belast-
ning og udsendelse, kan veteranen være berettiget til den højere erstatning efter kompensations-
ordningens del 2. Det betyder især, at hvis der foreligger beviser i nærmere tidsnær tilknytning til
en udsendelse, vil dette i væsentligt omfang tale for, at soldaten kan få den høje kompensation
efter del 2.
Rimelighedsgodtgørelse
Veteraner kan også have krav på en mindre rimelighedsgodtgørelse (billighetserstatning), hvilket
er en forenklet godtgørelse alene gældende for veteraner.
Rimelighedsgodtgørelsen omfatter ikke kun PTSD, men enhver form for psykisk skade. Beviskra-
vet er lempet og udgangspunktet er, at en erklæring fra veteranens praktiserende læge er til-
strækkeligt til at afklare spørgsmålet om årsagssammenhæng.
Det er en forudsætning for at få tilkendt rimelighedserstatning, at veteranen:
har deltaget i en international operation,
har fået en psykisk belastningsskade som følge af udsendelsen, og at
den psykiske belastningsskade har resulteret i permanent medicinsk invaliditet
8
på 15% el-
ler mere.
Det er sædvanligt, at veteraner søger om denne godtgørelse først. Hvis de senere bliver tilkendt
erstatning efter de øvrige ordninger, trækkes den allerede udbetalte rimelighedsgodtgørelse fra.
Anerkendelsesprocenten for de indkomne krav er på 90%.
6.6.2 Muligheden for at indføre rimelighedsgodtgørelse i Danmark
En anerkendt arbejdsskade er en forudsætning for, at der kan tilkendes og udmåles erstatning.
Der er dog en gruppe af veteraner, som af forskellige årsager ikke får anerkendt deres psykiske
belastningsskader, hvorfor en variant af rimelighedsgodtgørelsen kunne dække et tomrum i dansk
ret i forhold til at anerkende den gruppe af veteraner, som ikke opfylder de almindelige betingel-
ser for at kunne få anerkendelse og erstatning efter reglerne i ASL.
Det kan derfor overvejes at indføre rimelighedsgodtgørelse for danske veteraner i Danmark. Der
foreslås nedenfor forskellige modeller med varierende kriterier, som kunne danne rammen for
8
Det norske begreb
permanent medicinsk invaliditet
svarer til det danske begreb
varigt mén,
men baggrunden for fast-
sættelsen af procentsatsen adskiller sig fra det danske.
Side 57 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
godtgørelsen. Der er nederst i afsnittet indsat en skønsmæssig beregning af de estimerede om-
kostninger ved de alternative modeller.
6.6.2.1 Forslag til kriterier for godtgørelsen
Nedenstående kriterier er opstillet for at give et eksempel på, hvordan godtgørelsen kunne se ud,
og hvad de økonomiske konsekvenser heraf ville være. Kriterierne kan opstilles og justeres på for-
skellig vis alt efter, hvad der er politisk ønske for.
En mulig rimelighedsgodtgørelse kan eksempelvis indeholde følgende kumulative kriterier:
krav om deltagelse i en eller flere internationale operationer,
veteranen har fået afvist en anmeldt psykisk skade i AES (ikke kun PTSD, men også øvrige
psykiske sygdomme),
veteranen har en psykiatrisk diagnose som er anført på méntabellen og hvor der er gener
over 5%, og
en speciallæge har stillet en psykiatrisk diagnose og har samtidig vurderet, at skaden med
overvejende sandsynlighed er opstået i tilknytning til udsendelsen (lempeligt dokumentati-
onskrav).
De opstillede kriterier er sammenlignelige med de norske kriterier og bygger på et lempet bevis-
krav og beskedne krav til diagnosen. Dette for at tilgodese den gruppe, hvor det som følge af et
stort tidsmæssigt spænd er vanskeligt at dokumentere forholdene omkring skaden og diagnosen.
Kravet om en speciallæges vurdering er medtaget for at sikre, at der lægges en vis faglig vurde-
ring til grund for godtgørelsen og for at vurdere en vis form for årsagssammenhæng. Kravet om
et varigt mén på over 5% er for at sikre, at der alene gives godtgørelse for varige skader og ikke
forbigående gener.
6.6.2.2 Den tidsmæssige udstrækning af ordningen
Sager, der ligger tilbage i tid, er en kendt udfordring i arbejdsskadesystemet. Det bliver markant
sværere for veteranen at løfte de almindelige beviskrav ved nutidig sagsbehandling af deres ar-
bejdsskadesag. Det kan medføre, at en veteran med eksempelvis sent udviklede symptomer på
PTSD – og som derfor anmeldes sent – kan opleve, at skaden ikke kan anerkendes som en ar-
bejdsskade.
På baggrund af ovenstående bør godtgørelsen ikke afgrænses i tid, da veteraner med skader til-
bage fra internationale missioner i 1990’erne også skal have mulighed for at komme i betragtni-
ning til rimelighedsgodtgørelsen. Det kan samtidig afhjælpe den situation hvor veteraner, der er
kommet til skade under forhold og i en tid, hvor der ikke var samme fokus på opfølgningen på ve-
teranernes psykiske helbred, som der er i dag, eventuelt kan blive omfattet af ordningen.
Som alternativ betragtning hertil har rimelighedsgodtgørelsen et vist sammenfald med den i afsnit
6.1 foreslåede formodningsregel, da beviskravet ved rimelighedsgodtgørelsen ligeledes er lavt og
hvor der samtidig foretages en ændret bevisvurdering.
Det kan på den baggrund overvejes, hvis begge forslag bliver implementeret i dansk ret, hvorle-
des samspillet skal være mellem rimelighedsgodtgørelsen og den nye formodningsregel. Det kan i
den situation overvejes, om formodningsreglen i så fald bør gælde fremadrettet og rimeligheds-
godtgørelsen alene bagudrettet.
Side 58 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
6.6.2.3 Ulemper og konsekvenser ved at indføre rimelighedsgodtgørelse i Danmark
Indførelsen af en rimelighedsgodtgørelse i Danmark vil kræve en lovændring.
Som illustreret nedenfor vil der være store økonomiske omkostninger forbundet med indførelsen
af rimelighedsgodtgørelsen. Det vil derfor kræve nøje overvejelser af hvilke kriterier, der skal
danne grundlag for godtgørelsen for på den måde at sikre, at målgruppen i videst muligt omfang
afgrænses på rette vis og i overensstemmelse med det politiske ønske.
Dertil kommer, at administrationen omkring rimelighedsgodtgørelsen og sagsbehandlingen i prak-
sis kan være forbundet med flere udfordringer, da godtgørelsen i vidt omfang er baseret på
skønsmæssige vurderinger. Der er derfor en risiko forbundet med, at vurderingen af berettigelsen
vil være baseret på et meget vidt skøn, som ikke kan udelukkes i nogle tilfælde at kunne medføre
ukorrekte vurderinger.
Indførelsen af rimelighedsgodtgørelse vil forventeligt medføre, at et stort antal veteraner vil søge
om godtgørelsen, eftersom kravene til dokumentation og bevis vil være lave. AT bemærker i deres
høringssvar, at der er risiko for, at ordningen kan medføre anmeldelser af psykiske erhvervssyg-
domme udelukkende med henblik på at få adgang til godtgørelsen. Håndteringen af anmeldel-
serne vil derfor indebære en ekstra administrativ byrde i AES, og kan dermed have negative kon-
sekvenser i forhold til sagsbehandlingstider og sagsafvikling generelt set. Dette skal også ses i
forhold til, at der med ordningen skal ske en vurdering af det varige mén, hvor sagsbehandlingen
ellers var afsluttet. AT bemærker videre, at kriterierne for ordningen bør være uafhængig af ar-
bejdsskadesystemet, hvorved der kan sikres en mere administrativ enkel ordning. AT bemærker
endelig, at en indførelse af rimelighedsgodtgørelsen taler for at samle lovgivningen for arbejds-
skadesagsbehandlingen for veteraner for sig selv. AES bemærker yderligere, at den gruppe man
vil tilgodese ved ordningen i forhold til det tidsmæssige spænd, allerede er omfattet af det lem-
pede dokumentationskrav i særloven.
Endelig vil en indførelse af rimelighedsgodtgørelsen og de kriterier som ligger til grund herfor,
særligt de lave krav til dokumentation og årsagssammenhæng, i væsentlig grad adskille sig fra
det eksisterende erstatnings- og arbejdsskadesystem.
Afhængig af hvorledes personkredsen afgrænses, kan andre faggrupper, som ligeledes kan blive
ramt af lignende sygdomme/skader som veteraner, forventes at gøre indsigelser ud fra en samlet
betragtning om forskelsbehandling.
6.6.2.4 Økonomiske overvejelser
Såfremt der tages udgangspunkt i at rimelighedsgodtgørelsen gives til den personkreds, der har
fået afslag på erstatning efter almindelige erstatningsregler skal størrelsen på godtgørelsen fast-
sættes på en sådan måde, at denne ikke overstiger, hvad en veteran ville kunne få efter alminde-
lige erstatningsregler. Det skal med andre ord ikke være mere attraktivt at få sin arbejdsskade
afvist. Samtidig bør størrelsen have en vis tyngde som følge af den iboende signalværdi.
Nedenfor følger et eksempel på en beregning, som viser de mindste beløb en veteran kan få til-
kendt efter almindelige erstatningsregler for en anerkendt arbejdsskadesag. Der er derfor taget
udgangspunkt i situationer, hvor en veteran har fået udbetalt erstatning for varigt mén svarende
til 5 og 10% uden erhvervsevnetab.
Side 59 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0060.png
Det foreslås, at beløbets størrelse fastsættes til eksempelvis 250.000 kr. Beløbet er lavere end det
mindst mulige beløb, der kan gives til en veteran fra Forsvaret for en anerkendt arbejdsskadesag
efter de almindelige erstatningsregler (méngodtgørelse + Forsvarets særlige godtgørelse). Rime-
lighedsgodtgørelsen bør ikke give ikke adgang til yderligere erstatningsposter i Forsvaret.
Initiativets udgifter afhænger af den nærmere udformning af initiativet. Initiativet kan indebære
merudgifter på 74 mio. kr. i år 1, faldende til 5 mio. kr. årligt fra år 7 fuldt indfaset under en række
forudsætninger: Disse er for det første, at 80% af de i dag 30 årligt afviste sager modtager rime-
lighedsgodtgørelse. Ligeledes vil 80% af de i dag 500 afviste sager vedr. psykiske erhvervssygdom
modtage en rimelighedsgodtgørelse. Endeligt vil 50% af de potentielt 650 uanmeldte sager modtage
rimelighedsgodtgørelse. Der er således tale om en beregning med betydelig usikkerhed.
Tabel 10: Statens nettoudgifter ved indførelse af rimelighedsgodtgørelse (mio. kr.)
År
Statens udgift
1
74
2
46
3
12
4
12
5
12
6
12
7
5
8
5
9
5
10 Sum 1-10
5
186
Varig
5
Anm.: Tabellen viser de skønnede udgifter for muligheden om rimelighedsgodtgørelse i år 1-10 under en række an-
tagelser. I beregningen indgår tre effekter: 1) fremtidige sager, 2) allerede afviste sager og 3) ikke endnu anmeldte
gamle sager (pull-effekt). Vedrørende punkt 1 om fremtidige sager er det antaget, at der årligt vil komme 30 afviste
PTSD sager, hvilket baserer sig på de nuværende forudsætninger i prognosen for arbejdsskadeerstatninger. Det an-
tages, at 80% af disse (24) vil opfylde kriterierne for modtagelse af rimelighedsgodtgørelsen. Denne effekt er varig.
Vedrørende punkt 2 om allerede afviste sager, er det oplyst af AES, at der findes 500 afviste psykiske erhvervssyg-
domssager, hvoraf 80% (400) antages at opfylde kriterierne for modtagelse af rimelighedsgodtgørelse. Disse for-
ventes behandlet hen over en seksårig periode med følgende fordeling: 50%, 30%, 5%, 5%, 5% og 5% Vedrørende
punkt 3 om de ikke endnu anmeldte sager (pull-effekt), findes der 650 potentielle veteraner, der med forslaget om
rimelighedsgodtgørelse potentielt kan modtage denne. Det er antaget, at 50% af disse vil modtage rimelighedsgodt-
gørelsen. Disse forventes behandlet hen over en seksårig periode med følgende fordeling: 50%, 30%, 5%, 5%, 5%
og 5% Beregningerne over udgifter til en rimelighedsgodtgørelse er i høj grad antagelsesdrevne og derfor behæftet
med stor usikkerhed. Det er ikke muligt at afklare sammenhængen mellem de i dag ca. 100 nye sager årligt og de
skønnet ca. 650 uanmeldte sager. De angivne udgifter er opført som de statslige nettoudgifter, dvs. efter tilbageløb.
Der er anvendt en skattesats på 37,75% og afgiftssats på 23%. Der er ikke indregnet evt. modregning i andre of-
fentlige ydelser, fx boligstøtte. Der er endnu ikke indregnet udgifter til øget administration.
Der ses både markante fordele og ulemper ved en eventuel indførelse af godtgørelsen, hvorfor det
vil kræve nøjere overvejelser end ovenstående. I den forbindelse vil det være relevant at afveje
signalværdien til veteransamfundet og anerkendelsen af den enkelte veteran op mod den usikker-
hed, der er forbundet med en eventuel indførelse.
Side 60 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0061.png
Det bemærkes, at rimelighedsgodtgørelsen alene skal gælde for veteraner med dertil opfyldelse af
nærmere fastsatte kriterier, hvorfor der ved en eventuel indførsel ikke er tale om en grundlæg-
gende ændring af hele det danske arbejdsskadesystem.
6.7 Særlige ordninger gældende for udsendte under Forsvarsministeriet
Forsvarsministeriets udsendte er som beskrevet ovenfor i afsnit 4.7. ud over ASL omfattet af
nogle særlige erstatnings- og godtgørelsesordninger, som ikke findes tilsvarende på arbejdsmar-
kedet i øvrigt. Nedenfor vil to af disse ordninger blive behandlet mere indgående – først Forsvars-
ministeriets særlige godtgørelses- og erstatningsordning (FSG) samt dens modstykke i finanslo-
ven, og dernæst behandles den supplerende ydelse (SPY). De er begge medtaget i denne analyse,
da de knytter sig tæt til veteranernes erstatningsretlige situation, og indeholder oplagte juste-
ringsmuligheder.
6.7.1 Baggrund for FSG-ordningen
Forsvarets ansatte kan ved tilskadekomst under udsendelse være omfattet af FSG-ordningen.
Ordningen blev etableret i 1962 og dækkede på dette tidspunkt alene ved tilskadekomst under
udførelse af tjeneste i styrker under De Forenede Nationer. Ved ændring af personelloven den 1.
januar 1994 overgik hjemlen fra finansloven til personelloven. Ordningen blev i 2005 udvidet til at
dække hele staten med indførelsen af tekstanmærkning nr. 107 på finanslovens § 7.
Forinden en udsendelse er det afgørende for den udsendte at have viden om, hvordan den pågæl-
dende er stillet i tilfælde af tilskadekomst eller død. De nuværende formuleringer i reglerne kan
resultere i usikkerhed og uklarhed omkring dækningsomfanget. Derudover medfører de flere
hjemler, at reglerne fremstår unødigt komplicerede og uigennemskuelige.
Reglerne har vist sig at skabe misforståelser i organisationen om hvilke kriterier, der skal være
opfyldt for at være omfattet af ordningen, herunder eksempelvis at dækning følger af ydelser,
man får under udsendelse eller om man er veteran eller ej. Der er i nogle tilfælde et sammenfald
mellem dette og dækningen, men det er ikke et krav, der skal være opfyldt.
6.7.1.1 Gældende ret
Reglerne vedrørende erstatning og godtgørelse til udsendte under Forsvarsministeriet ved even-
tuel tilskadekomst er reguleret flere steder. For så vidt angår ansatte i Forsvarsministeriet er det
fortrinsvis hjemlen i personellovens § 11 a (som kun dækker Forsvarsministeriet), og tekstan-
mærkning nr. 107 på finanslovens § 7 (som dækker alle ansatte i staten), der er relevante om
end ikke udtømmende. Tekstanmærkning nr. 107 på finanslovens § 7 vil fremover alene være be-
nævnt tekstanmærkning nr. 107.
§ 11 a dækker personel, som udsendes til udlandet med henblik på deltagelse i konfliktforebyg-
gende, fredsbevarende, fredsskabende, humanitære og andre lignende opgaver, og som omkom-
mer eller påføres varigt mén under eller som følge af tjenesten. Der blev i forbindelse med regler-
nes overgang til personelloven eksplicit taget stilling til, at øvelser i udlandet samt forsvaret af
Danmark og tilstødende nærområder – som hidtil – specifikt skulle være undtaget af dækningen
efter § 11 a.
Supplerende til § 11 a regulerer tekstanmærkning nr. 107 muligheden for en udbetaling svarende
til FSG. I 2005 blev tekstanmærkning nr. 107 indført som en ligestillingsordning mellem Forsvaret
Side 61 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
og øvrige statsansatte, og den har siden 2009 været uændret. Det fremgår af tekstanmærknin-
gen, at denne: ”…
omfatter statsansatte mv., der i embedsmedfør opholder sig i udlandet i krigs-
zoner eller i områder, hvor der foregår konfliktforebyggende, fredsbevarende, fredsskabende, hu-
manitære og andre lignende opgaver, og som omkommer eller kommer til skade i forbindelse med
opholdet…”.
Tekstanmærkningen omfatter således alle statsansatte, herunder Forsvarets ansatte,
og giver modsat § 11 a tillige dækning i tilfælde af fritidsskader.
Dette medfører at Forsvarsministeriets udsendte både er dækket for skader, der sker som følge af
arbejdet (§ 11 a) og i fritiden (tekstanmærkning nr. 107) ved udsendelse til ovennævnte opgaver
eller ophold i disse områder.
6.7.1.2 Udfordringer
Personellovens § 11 a og tekstanmærkning nr. 107 (vedrørende alle statsansatte) har et stort
overlap og anvender delvist, men ikke fuldt ud, de samme formuleringer. Der kan derfor opstå si-
tuationer, hvor skader er klart undtaget af den ene bestemmelse, og hvor det er uklart om den
falder inden eller uden for den anden bestemmelse.
Dele af det anvendelsesområde, der er nævnt i tekstanmærkningen, fremstår uklart, og særligt to
dele af bestemmelsen giver udfordringer.
Den ene er begrebet ”området”, ” som ikke er nærmere beskrevet i tekstanmærkningen. Dette
medfører vanskeligheder i forhold til at afgrænse det geografiske område, hvor ordningen er gæl-
dende.
Den anden er begrundelsen for dækningens udvidelse til at omfatte fritid. Denne begrundelse
fremgår af Aktstykke nr. 6 af 30. september 2008. Det fremgår heraf, at
”idet det kan være beko-
steligt, vanskeligt eller umuligt at tegne privat forsikring, der dækker tilskadekomst ved udsen-
delse til krigszoner og andre højrisikoområder mv., herunder i fritid…”
Dette indikerer umiddelbart
at baggrunden for fritidsdækningen læner sig op ad en fare- eller risikobetragtning, hvilket ikke
nødvendigvis er tilstede i områder, hvor der foregår konfliktforebyggende, fredsbevarende, freds-
skabende, humanitære og andre lignende opgaver.
Det bemærkes at § 11 a, ikke forudsætter en forhøjet risiko for at være gældende.
Endvidere kan det konstateres, at der i organisationen opstår tvivl om, hvorvidt berettigelse til
FSG følger af, hvilke ydelser man oppebærer under en udsendelse eller af den omstændighed om
den udsendte er omfattet af veteranbegrebet eller ej. Der er i praksis et betydeligt sammenfald
mellem disse, men særlige ydelser i forbindelse med udsendelse eller veteranstatus medfører ikke
i sig selv, at man er berettiget til FSG.
6.7.1.3 Mulighed for at tilpasse FSG’en til nutidens operationsbillede
Der er som nævnt områder, hvor sammenfaldet mellem dækningen af Forsvarsministeriets an-
satte og øvrige statsansatte kan medføre uhensigtsmæssigheder og uklarheder i retsstillingen.
Det kan derfor overvejes at samle hele retsgrundlaget for Forsvarets udsendte i personelloven.
Dette vil også sikre at retsgrundlaget gøres mere gennemskueligt, og vil også medføre, at der ta-
ges politisk stilling til, hvordan udsendte bør være dækket i nutidens operationsbillede. Der er i
øvrigt risiko for uens forvaltning på tværs af staten, da det er Europæiske Rejseforsikring, som
forvalter tekstanmærkningen for resten af staten.
Side 62 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0063.png
Det foreslås derfor, at det ved førstkommende lejlighed overvejes at ændre personelloven med
henblik på klarificering af regelgrundlaget.
Der udestår herudover en opgave med at formidle reglerne på en klar og forståelig måde i koncer-
nen, idet der forekommer misforståelser omkring FSG’ens anvendelsesområde, blandt andet at
ydelser under udsendelse eller veteranbegrebet i sig selv giver adgang til ydelsen. Der kan derfor
med fordel udarbejdes bedre formidling til brug for alle Forsvarsministeriets ansatte, som står
over for en udsendelse, og derfor har brug for klarhed om, i hvilket omfang man kan forvente at
være omfattet af dækningen.
FPS vil derfor udarbejde vejledende materiale med henblik på at fremme formidling og gennem-
skuelighed i reglerne.
6.7.2 Opgør med beregningen i den pensionslignende ydelse
Overenskomstansatte kan blive omfattet af Forsvarsministeriets supplerende pensionslignende
ydelsen (SPY), hvis de kommer til skade under udsendelse, og på baggrund af denne skade se-
nere afgår fra Forsvarsministeriet. Ydelsen udbetales i form af en månedlig, skattepligtig udbeta-
ling, der i størst muligt omfang skal skabe økonomisk ligestilling med tjenestemænd i en tilsva-
rende situation. Beregningen, der ligger til grund for ydelsen, er teknisk vanskelig, da de to an-
sættelsesformer er meget forskellige.
Den månedlige ydelse beregnes overordnet som forskellen mellem summen af de pensionsydel-
ser, der tilfalder modtageren og summen af de ydelser, som tilfalder en tjenestemand med
samme erhvervs- og sygdomsforløb som modtageren. Det indebærer, at der skal bruges en hel
del oplysninger, i form af pensionsoplysninger med videre, som blandt andet skal indhentes fra
eksterne parter, hvilket besværliggør og forlænger sagsbehandlingen. Dertil kommer, at tjeneste-
mandsansættelsen er under afvikling i Forsvaret og inden for en årrække vil blive udfaset, hvoref-
ter sammenligningen med tjenestemandsansatte vil være rent hypotetisk.
6.7.2.1 Baggrund
Ordningen blev indført i august 1996, hvor der var mange tjenestemandsansatte under Forsvars-
ministeriet. Ordningen blev indført efter nogle år, hvor der havde været brug for at ansætte kort-
tidsansatte soldater med henblik på deltagelse i missioner i udlandet. Såfremt disse korttidsan-
satte soldater kom til skade under missionen, havde de ikke mulighed for at få tilkendt tilskade-
komstpension, som deres tjenestemandsansatte kolleger. Dette fandtes uholdbart, hvorfor den
supplerende ydelse (dengang benævnt aktstykke 425) blev etableret. Tiden og ansættelsesmøn-
steret i Forsvaret har siden ændret sig markant, og det er nu normen, at personel ansættes på
overenskomstvilkår. Dette forventes at fortsætte, og som nævnt ovenfor vil tjenestemandsansæt-
telsen på et tidspunkt forventeligt helt udgå af Forsvaret. Ordningen bliver derfor løbende mere
ude af trit med såvel tiden som formålet med dens indførelse.
Det vil være hensigtsmæssigt at gøre ordningen mere tidssvarende, og fjerne tilknytningen til
reglerne om tilskadekomstpension for tjenestemænd. Såfremt ordningen bevares i sin nuværende
form, kan det overvejes at tage stilling til, hvad der skal ske med ordningen, når tjenestemænd
endeligt udfases af Forsvaret.
Side 63 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
6.7.2.2 Udfordringer
Tjenestemandsansættelser er som nævnt ovenfor under udfasning både i Forsvarsministeriet og i
staten generelt. I takt med, at antallet af tjenestemænd svinder ind, vil sammenligningsgrundla-
get for ordningen blive mere og mere illusorisk. Dertil kommer, at beregningen af ydelsen er tek-
nisk tung og uigennemskuelig for modtageren, og i mange sager kan det være vanskeligt at få sa-
gen oplyst tilstrækkeligt for en korrekt beregning af ydelsen.
Den måde ordningen er opbygget på, hvor den udbetalte ydelse beregnes individuelt på baggrund
af, hvad modtageren ellers har i indkomst og pension medfører, at der i en del sager skal indhen-
tes økonomiske oplysninger fra eksterne parter. I disse tilfælde kan blandt andet pensionsværdier
ikke altid fremsøges, og pension fra anden ansættelse end Forsvaret kan være samlet i ét pensi-
onsselskab og dermed være sammenblandet med de pensionsmidler der er opsparet fra ansæt-
telse i Forsvaret. Ligeledes kan en pension fra Forsvaret være flyttet eller udbetalt før tid, hvoref-
ter værdien ikke kan indhentes. I visse sager er den eneste mulighed at lave et kvalificeret skøn
baseret på historisk viden om pensionsdata. Dertil er der overenskomstansættelser, der ikke har
en oplagt tjenestemandsmodpart, hvorefter der skal skønnes over hvilket skalatrin, en tilsvarende
tjenestemand ville have.
6.7.2.3 Mulighed for ændringer
Det foreslås, at det overvejes, at ordningen fremadrettet ikke er baseret på i videst muligt omfang
at ligestille overenskomstansatte økonomisk med tjenestemænd, men i stedet baseres på objek-
tive kriterier for beregningen, eksempelvis på baggrund af AES’ afgørelse om erhvervsevnetab.
Alternativt kunne der etableres en ordning med en fuldstændig ensartet ydelse (flat rate) alene
baseret på et erhvervsevnetab på minimum 15%.
Såfremt den direkte tilknytning til tjenestemandsansættelsen ønskes bevaret, anbefales det, at
beregningen simplificeres.
6.7.2.4 Fordele ved muligheden
En afkobling fra tjenestemandsansættelse som sammenligningsgrundlag vil gøre ordningen mere
gennemskuelig, tidssvarende og langtidsholdbar og samtidig gøre sagsbehandlingen lettere. For-
slaget vil endvidere mindske de usikkerheder, der er forbundet med at fastslå værdien af vetera-
nens opsparede pension med videre særligt i sager med gamle ansættelsesforhold.
6.7.2.5 Ulemper ved muligheden
Ydelsen bliver mindre skræddersyet til den enkelte. Derved bliver det ikke reflekteret, hvilken an-
sættelse veteranen har haft i Forsvaret, og vil derfor ikke som nu tage hensyn til, at nogle har
fået mere pension og lignende, eller har haft en ansættelse der i dag vil berettige til et højere be-
løb.
Der vil endvidere opstå en forskelsbehandling mellem tjenestemænd og overenskomstansatte
samt mellem de overenskomstansatte, der tidligere har fået en individuel beregning af SPY, og
dem, der vil blive berettiget fremadrettet, såfremt der etableres en ordning med en engangs-
ydelse (flat rate).
Side 64 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0065.png
6.7.2.6 Økonomiske konsekvenser
Muligheden indebærer en ændring for kommende sager. Ud af 70 PTSD sager, der årligt forventes
anerkendt, forventes 45 at tilgå SPY. I dag modtager den gennemsnitlige veteran ca. 5.500 kr. i
SPY-ydelse månedligt, hvortil den gennemsnitlige veteran modtager ca. 11.000 kr. månedligt, når
denne når pensionsalderen.
Af nedenstående tabel fremgår statens nettomerudgifter ved forskellige niveauer af satser for ve-
teraner før og efter overgang til pension, der hhv. er 0 kr., 500 kr., 1.000 kr. og 1.500 kr. større
end det nuværende niveau.
Tabel 11: Statens øgede nettoudgifter til SPY ved forskellige niveauer af satser for ve-
teraner før og efter overgang til pension (mio. kr.)
År
Nuværende
niveau
+
500kr./mdr.
+ 1.000
kr./mdr.
+ 1.500
kr./mdr.
1
-
0,1
0,3
0,4
2
-
0,3
0,5
0,8
3
-
0,4
0,8
1,2
4
-
0,5
1,0
1,6
5
-
0,6
1,3
1,9
6
-
0,8
1,6
2,3
7
-
0,9
1,8
2,7
8
-
1,0
2,1
3,1
9
-
1,2
2,3
3,5
10
-
1,3
2,6
3,9
Sum
Varig
1-10
-
7,1
14,2
21,4
-
4,9
9,8
14,8
Anm.: Tabellen viser nettoudgifterne til SPY ved forskellige niveauer af faste satser for veteraner før og efter overgang til
pension. I dag modtager den gennemsnitlige veteran ca. 5.500 kr./mdr., hvortil den gennemsnitlige pensionist modtager
ca. 11.000 kr./mdr. På tværs af ydelser for veteraner før og efter pensionsalderen dækker dette over et spænd fra 370
kr./mdr. til 16.650 kr./mdr., hvor ekstremerne er ydelserne til veteraner. Der forventes årligt at tilgå 45 personer til SPY.
Tallet er en delmængde af de 70 personer, der i prognosen for PTSD-udgifter, antages at blive anerkendt årligt. Del-
mængden er fastsat ud fra historisk tilgang til SPY ved PTSD, der er anerkendt efter henholdsvis særloven og ASL. Den
gennemsnitlige modtager af SPY er 42 år ved tilgang til ordningen, og når denne forventes at afgå ved døden som 80-
årig, så er modellen fuldt indfaset (varig) efter 38 år, hvor der beregningsteknisk forventes at tilgå og afgå 45 personer
fra ordningen. Der er ikke regnet på effekten af, at efterladte enker/enkemænd ved veteranens død overtager dennes
ydelse. Der er ikke regnet på den økonomiske gevinst ved den lettelse af sagsbehandlingsbyrden hos Forsvarsministeri-
ets Personalestyrelse, som muligheden indeholder. De angivne udgifter er opført som de statslige nettoudgifter, dvs. ef-
ter tilbageløb. Der er ikke indregnet evt. modregning i andre offentlige ydelser, fx boligstøtte.
6.8 Modregning i veteraners ydelser
6.8.1 Baggrund
Kommunerne kan i henhold til lovbekendtgørelse om aktiv socialpolitik nr. 1031 af 22/06/2023
(aktivloven) træffe afgørelse om tilbagebetaling samt modregning, såfremt en person har modta-
get økonomisk hjælp og senere hen får udbetalt en erstatning eller lignende, der tidsmæssigt om-
fatter samme periode og samme formål som den af kommunen udbetalte hjælp. Flere veteraner
oplever derfor at blive mødt af et tilbagebetalingskrav, når de modtager en afgørelse om udbeta-
ling af Forsvarsministeriets supplerende, skattepligtige, løbende ydelse efter § 11 b i personello-
ven.
Ordningen om Forsvarsministeriets supplerende, skattepligtige, løbende ydelse (SPY) har til for-
mål at udbetale en månedlig ydelse, der sidestiller overenskomstansatte med tjenestemænd pen-
sionsmæssigt, der er kommet til skade under eller som følge af tjenesten under udsendelse til ud-
landet som beskrevet i § 11 a i personelloven.
Side 65 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0066.png
Opgørelse af den løbende ydelse sker bagudrettet fra det tidspunkt, hvor veteranen er berettiget
til ydelsen, hvilket ofte resulterer i udbetaling af et større akkumuleret engangsbeløb, der tids-
mæssigt dækker samme periode, hvor veteranen eventuelt har fået udbetalt økonomisk hjælp fra
kommunen.
Aktivloven undtager visse ydelser fra kravet om modregning og tilbagebetaling. Dette er dog ikke
tilfældet for SPY.
Både veteraner og veterankoordinatorer har henvendt sig til FPS med ønsket om, at ydelsen bliver
undtaget fra kravet om modregning og tilbagebetaling. Baggrunden for ønsket er blandt andet, at
veteraner og deres familier rammes ekstra hårdt af et tilbagebetalingskrav, da veteraner erfa-
ringsmæssigt ofte står over for økonomiske udfordringer på grund af deres PTSD.
6.8.2 Gældende ret
Aktivloven regulerer de offentlige forsørgelsesydelser. Loven fungerer som det nederste økonomi-
ske sikkerhedsnet for enhver, som ikke på anden måde kan forsørge sig selv eller sin familie. Det
er derfor en betingelse for økonomisk hjælp, at behovet ikke kan løses uden for aktivloven. For at
understøtte aktivlovens formål, indeholder loven en række bestemmelser om ansøger og eventuel
ægtefælles indtægter og formues betydning for hjælp.
Det følger af aktivlovens §§ 14, stk. 1 og 30, at kommunen som hovedregel ikke kan yde økono-
misk hjælp, hvis ansøgeren og ægtefællen har formue eller indtægter, som kan dække et økono-
misk behov. På baggrund heraf vurderer kommunen, om et beløb der indgår på en ansøgers
konto er formue eller indtægter. Eventuel formue og indtægter skal modregnes i den ydede of-
fentlige forsørgelsesydelse.
Når en person, der har modtaget økonomisk hjælp, senere får udbetalt en erstatning eller lig-
nende, der dækker samme tidsrum og samme formål som den udbetalte hjælp, foreskriver aktiv-
lovens § 94, at kommunen kan træffe afgørelse om tilbagebetaling.
Aktivlovens §§ 14, stk. 2-8 og 31-33 indeholder dog en række undtagelser til kravet om, at for-
mue og indtægter skal modregnes eller der skal ske tilbagebetaling. Hvis formuen eller indtægten
falder ind under en af undtagelsesbestemmelserne, skal kommunen se bort fra denne i forbindelse
med udmåling af den offentlige forsørgelsesydelse. Eksempelvis kan enkeltstående erstatninger,
godtgørelse for varigt mén, legater mm. undtages.
Indtægter skal i følge AST´s praksis fortolkes meget bredt. Hvis der er tale om en løbende ydelse,
og/eller en ydelse, der træder i stedet for eksempelvis en arbejdsindtægt, så taler dette for, at
der er tale om en indtægt i aktivlovens forstand. Er der derimod tale om en større udbetaling for
eksempel overskydende skat, så taler dette for, at der er tale om en formue.
6.8.3 Vurdering af SPY som indtægt eller formue
Udbetalingen af SPY sker som en skattepligtig, løbende ydelse og som et skattepligtigt engangs-
beløb, som dækker perioden fra berettigelsestidspunktet til afgørelsestidspunktet. Ydelsen anses
derfor som en indtægt i aktivlovens forstand. Dette gør sig ligeledes gældende for engangsbelø-
bet, som er et akkumuleret beløb, der træder i stedet for den fremadrettede, løbende ydelse.
Side 66 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0067.png
Da AST tidligere har vurderet, at SPY ikke er en egentlig erstatning for tab af erhvervsevne, godt-
gørelse for varigt mén eller ikke-økonomisk skade, er ydelsen ikke omfattet af undtagelsesbe-
stemmelserne i aktivloven. Kommunerne har derfor hjemmel til at modregne eller kræve de beløb
tilbagebetalt, som udbetales efter personellovens § 11 b i de offentlige forsørgelsesydelser.
6.8.4 Mulighed for at undtage SPY for modregning og tilbagebetalingskrav
FPS modtager jævnligt henvendelser fra veteraner, som ønsker svar på, om Forsvarsministeriets
særlige erstatningsordninger skal modregnes i de offentlige forsørgelsesydelser. Det opleves, at
kommunerne forvalter formuereglerne forskelligt, og at der generelt er tvivl om, hvilke af For-
svarsministeriets særlige erstatningsordninger, der har betydning for de offentlige forsørgelses-
ydelser.
Retsstillingen er i dag således, at Forsvarsministeriets særlige erstatningsordninger efter personel-
lovens §§ 11 a, og c–d ikke skal modregnes i de offentlige forsørgelsesydelser, mens ydelsen efter
personellovens § 11 b skal modregnes.
Veteraner er en udsat og sårbar gruppe, og erfaringsmæssigt kan veteraner af flere årsager have
svært ved at overskue og administrere deres økonomi, hvorfor et krav om tilbagebetaling kan
ramme veteraner og deres familier ekstra hårdt. Hertil kommer, at veteraner ofte står i en uafkla-
ret beskæftigelsessituation, som yderligere kan belaste deres økonomi. En undtagelse af modreg-
ning i ydelsen kan derfor have positiv effekt for veteranerne og deres familier.
Udbetaling af SPY har som udgangspunkt til formål i pensionsmæssig henseende at sikre størst
mulig ligestilling mellem overenskomstansat personel og tjenestemænd ved tilskadekomst i sær-
lige situationer.
Idet tilskadekomstpensionen for tjenestemænd også skal modregnes i de offentlige forsørgelses-
ydelser som ovenfor beskrevet, er retsstillingen mellem de overenskomstansatte og tjenestemæn-
dene den samme og dermed i overensstemmelse med formålet for ordningen.
På trods af at tjenestemandsansættelse på sigt udfases og sammenligningsgrundlaget over tid
dermed vil forsvinde, kan det overvejes, hvorvidt tilskadekomstpension til tjenestemænd ligeledes
bør undtages fra modregning og tilbagebetaling.
6.8.4.1 Fordele ved muligheden
Muligheden for at undtage fra modregning i ydelsen og et eventuelt akkumuleret engangsbeløb vil
kunne skabe en anerkendende effekt over for de veteraner, som ellers vil modtage tilbagebeta-
lingskrav fra deres respektive kommune. Yderligere vil det kunne skabe større lighed for de vete-
raner, der modtager ydelsen, idet erfaringen har vist, at ikke alle kommuner umiddelbart træffer
afgørelse om tilbagebetaling og modregning. Dette opleves som en ulighed veteranerne imellem
og skaber en vilkårlighed i forhold til hvilken kommune, den enkelte veteran er bosat i.
6.8.4.2 Ulemper ved muligheden
En undtagelse af SPY fra modregning og tilbagebetaling vil dog kræve en ændring af aktivloven og
samtidig indebære en forskelsbehandling i relation til andre faggrupper.
På baggrund af ovenstående findes det derfor relevant at arbejde for, at SPY, lige som personello-
vens §§ 11 a, og c–d, også undtages fra tilbagebetaling og modregning.
Side 67 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0068.png
6.8.5 Økonomiske konsekvenser
Det vurderes, at forslaget vil få konsekvenser for de enkelte kommuner, idet disse ikke fremadret-
tet kan søge forsørgelsesydelse tilbagebetalt. En ændring af aktivloven vedrørende modregning vil
potentielt kunne medføre et krav fra kommunerne om udligning efter Det Udvidede Totalbalance-
princip (DUT) og medføre en regulering af det generelle statstilskud til kommunerne for de økono-
miske konsekvenser heraf. Et skøn for de kommunaløkonomiske konsekvenser vil indebære behov
for inddragelse af Sundheds- og Indenrigsministeriet og eventuelt Kommunernes Landsforening.
De økonomiske konsekvenser vurderes dog at være relativt begrænsede.
6.9
6.9.1
Styrket myndighedssamarbejde på veteranområdet
Baggrund
Behandlingen af veteraners psykiske arbejdsskader har igennem årene været genstand for en del
debat. For at imødekomme debatten samt de politiske ønsker om at give veteranerne bedre vilkår
i arbejdsskadesystemet, er der politisk blevet indført en række særregler i arbejdsskadesystemet
samt initiativer om yderligere tiltag. Disse særregler skal ses i lyset af, at det ønskes, at aner-
kende de veteraner, der har været udsendt på Danmarks vegne.
6.9.2
Udfordringer for veteranen
En veteran er i forløbet med sin arbejdsskade i kontakt med en lang række aktører på arbejdsska-
deområdet. Dertil kommer de forskellige regelsæt som gælder i forhold til arbejdsskadeområdet,
særlige forsvarsspecifikke forhold samt hele regelsættet på det sociale område.
Arbejdsskadesystemet for veteraner er indrettet på en sådan måde, at sagen anmeldes til AES,
hvorefter AES blandt andet indhenter helbredsoplysninger samt udtalelser fra arbejdsgiver (For-
svaret), hvorefter der træffes afgørelse i sagen. AES udbetaler herefter arbejdsskadeerstatningen,
mens Forsvaret udbetaler eventuel yderligere godtgørelse og erstatning på baggrund af Forsvars-
ministeriets særlige erstatningsordninger. Veteranen har undervejs i forløbet mulighed for at råd-
føre sig med sin faglige organisation eller Veterancentret. Derudover bliver nogle veteraner grebet
af kommunalt ansatte veterankoordinatorer, som kan være behjælpelig med at støtte veteranen i
det kommunale system. Det er ikke alle kommuner, der har en veterankoordinator.
Det bliver ofte fremført som et kritikpunkt, at der er mange forskellige aktører, som veteranen har
en kontaktflade med. Det kan være vanskeligt for veteranen at navigere i systemet og have over-
blik over de muligheder, der er på veteranområdet.
Side 68 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0069.png
Et andet kritikpunkt fra især veteransamfundet er, at der
ikke er etableret et tilstrækkeligt samarbejde og dialog mel-
lem de forskellige aktører, som kan være med til at sikre
den fornødne koordination til, at veteranen stilles bedst mu-
ligt i systemet. Det kan involvere aktørerne på det kommu-
nale plan, på myndighedsplan, på interessent- og på fagfor-
eningsplan. Dette kan skabe en uens praksis ved behandlin-
gen af veteraners sager, da vidensdeling mellem aktørerne
kan gå tabt, og der kan opstå situationer, hvor de involve-
rede kan mangle den fornødne viden til at vejlede korrekt.
Konkret beretter nogle aktører om eksempelvis manglende
kendskab til wildcard-ordningen og uensartet forvaltning af
modregningsreglerne aktivloven.
Det ses som en udfordring, at der er mange aktører i veteransagerne, og der ses et behov for at
styrke myndighedernes forståelse for, hvilken rolle den enkelte aktør spiller, og hvorledes dette
sker bedst muligt i relation til den enkelte veteran. Derudover ses der et behov for at sikre, at de
fornødne ressourcer og kompetencer er til stede hos de relevante myndigheder.
6.9.3
Mulighed for bedre myndighedsunderstøttelse
Nedenfor gennemgås overvejelser med henblik på at sikre en bedre myndighedsunderstøttelse af
veteraners arbejdsskadesager. Overvejelserne er udarbejdet på baggrund af blandt andet materi-
ale fra AES og inputs fra de faglige organisationer, som har været inddraget i forbindelse med ud-
arbejdelsen af nærværende analyse.
AES’ ”Redegørelse over forhold med betydning for sagsbehandlingstiden” fra 19. december 2023
kommer også ind på den vedvarende kritik og foreslår i den forbindelse en udskillelse af behand-
lingen af veteransager fra den øvrige arbejdsskadelovgivning.
AES beskriver videre, at forslaget om udskillelse af behandlingen af veteransager fra den øvrige
arbejdsskadelovgivning ville imødegå den kritik, som AES ofte er genstand for på veteranområdet,
ligesom det ville sikre, at veteranen alene skulle forholde sig til et enkelt system. Forslaget ses
dog ikke at adressere de særlige udfordringer, der kan være forbundet med det, herunder blandt
andet rekrutteringen og fastholdelse af sagsbehandlere med den helt særlige indsigt i arbejdsska-
deområdet og ekspertise i relation til psykiske erhvervssygdomme, der er behov for i forbindelse
med behandlingen af veteraners arbejdsskader.
Generelt vurderer AES, at særregler af den karakter som foreslås i analysen, er en klar fravigelse
af de erstatningsretlige principper, som reglerne om sikring efter arbejdsskader traditionelt bygger
på. Det er derfor AES’ umiddelbare vurdering, at særregler for veteraner bør fastsættes i særlig
lovgivning adskilt fra reglerne i ASL.
En udskillelse af området til Forsvarsministeriets område kan indebære en risiko for at opbygge et
parallelsystem, som kan medvirke til at signalere en forskelsbehandling i forhold til andre faggrup-
per. Det kan i den forbindelse også være vanskeligt at ensrette de to parallelle systemer, hvor der
ligeledes kan opstå en risiko for uens praksis. Dertil kommer, at forslaget vil gribe ind i grundfun-
damentet for arbejdsskadesystemet i Danmark, hvilket vil kræve en større omstrukturering.
Side 69 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
6.9.3.1
Styrkelse af Veteransekretariatet i AES
Det vurderes at være mere nærliggende, at det i stedet overvejes at styrke veteransekretariatet i
AES. Ved at styrke Veteransekretariatet i form af en ressourcetilførsel sikres det, at Veteransekre-
tariatets fundament også fremadrettet er stærkt. Særligt væsentligt er det, at AES allerede både
har de rette kompetencer til at behandle veteraners arbejdsskader samt ekspertisen på området i
form af høj, faglig viden. Dertil kommer, at der i AES er et fagligt miljø og en sagsvolume, der sik-
rer, at der er bedre mulighed for at rekruttere medarbejdere såvel internt som eksternt. Det vil
derfor være relevant, at styrke sekretariatet frem for andre myndigheder på området.
Veteransekretariatet har tilknyttet fire til fem medarbejdere, der kan sagsbehandle veteransager,
men som også har andre opgaver, der passes sideløbende. Der er et meget stort fokus på sagerne
i AES, men ved fratrædelser eller længerevarende fravær blandt disse medarbejdere, udfordres
sagsbehandlingstiden på sagerne hurtigt, da det er for tidskrævende at skulle oplære nye for en
kort periode. Ved en tilførsel af yderligere ressourcer er der mulighed for at have lidt flere medar-
bejdere tilknyttet sekretariatet. Herved sikres det i højere grad, at veteranområdet ikke nedpriori-
teres i kortere perioder, og dermed at sagsbehandlingstiderne kan stabiliseres yderligere. Videre
er det forventningen, at sagsbehandlingstiden på denne baggrund både kan reduceres og stabili-
seres. Det bemærkes, jf. figur 1, at den samlede sagsbehandlingstid er opgjort som et gennem-
snit af alle sager i Veteransekretariatet, herunder genoptagelser og hjemviste sager. Ses der
alene på den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for nye sager er den på knap 16 måneder, hvilket
kan have den betydning, at den enkelte veterans oplevelse af sagsbehandlingstiden ikke er i over-
ensstemmelse med det fastsatte mål. Det vil derfor være relevant at arbejde for nedbringelse af
sagsbehandlingstiderne på nye sager også.
Det er AES’ vurdering, at en nedbringelse af sagsbehandlingstider med de nuværende regler ikke
kan løses ved at tilføre yderligere ressourcer, da der er en række forhold, der generelt har betyd-
ning for, hvor længe en sag verserer i AES og dermed, hvor lang den endelige sagsbehandlingstid
bliver, herunder eksempelvis dokumentationskrav og ventetider på oplysninger fra eksterne aktø-
rer samt helbredsmæssig- og erhvervsmæssig afklaring.
En styrkelse og kapacitetsopbygning af Veteransekretariatet skal dog, udover at bidrage til stabile
sagsbehandlingstider, også bidrage til en bedre mulighed for at opbygge en udadvendt dialog med
områdets øvrige aktører, herunder eksempelvis i form af vidensdeling og dialog. Der er behov for,
at Veteransekretariatet indgår med de øvrige aktører på området i en fælles og koordineret dia-
log, således der sikres ensartet viden og øget kompetence på området. AES bemærker, at dette
vil kræve yderligere ressourcer, som skal afpasses ud fra en konkretisering af opgaven.
Det foreslås konkret, at Veteransekretariatet sikres økonomi til to til tre yderligere årsværk for at
kunne imødekomme ovenstående Derudover kan det dog mere konkret drøftes med AES, hvilke
muligheder de har for at anvende midlerne i forhold til formålet hermed.
6.9.3.2
Oprettelse af et tværministerielt forum
For at sikre en bedre myndighedsunderstøttelse af området, vil det desuden være relevant at
etablere et netværks- og mødeforum, hvor alle relevante og beslutningsdygtige aktører mødes for
at drøfte de udfordringer, som området giver anledning til. Dette for at understøtte bedre kommu-
nikation og dialog på området til gavn for alle parter og i sidste ende til gavn for veteranen.
Side 70 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0071.png
For at sikre maksimal understøttelse af området er det en mulighed, at mødeforummet etableres
på tværs af de ministerier, som har berøring med veteranområdet. Sektoransvaret vil skulle bibe-
holdes, som det er i dag, men det tværministerielle mødeforum vil skulle forankres i Forsvarsmini-
steriet.
Der er i den forbindelse indhentet inspiration fra det tværministerielle handikapudvalg, som er for-
ankret i Social- og Integrationsministeriet med deltagelse af Finansministeriet, Beskæftigelsesmi-
nisteriet, Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, Børne- og Undervisningsministeriet, Ministeriet
for Sundhed og Forebyggelse og Transportministeriet. Det tilstræbes at holde 3 årlige møder i det
samlede udvalg. På møderne orienterer repræsentanterne fra de forskellige ministerier om mini-
steriets aktiviteter på handicapområdet, og udvalget drøfter relevante henvendelser fra brugeror-
ganisationer og andre interessenter. Desuden fungerer udvalget mere generelt som forum for fag-
lig videndeling, eksempelvis gennem relevante oplæg. Arbejdet er indledt med en analyse, der har
afdækket centrale tendenser og udfordringer på handicapområdet.
Det overordnede formål i det tværministerielle forum på veteranområdet skal ligeledes være at
medvirke til at skabe en sammenhængende og helhedsorienteret veteranindsats på arbejdsskade-
området, som vil sikre en bedre koordinering og ensartet praksis på tværs. Herunder indgår også
at skabe sammenhæng i regeringens initiativer. Derudover skal det også være et forum for hånd-
tering af tværgående udfordringer, videndeling, netværksskabelse og sparring om aktuelle vete-
ranpolitiske forhold og eventuelle nye initiativer. Myndighedsstyrkelsen vil øge den efterspurgte
kommunikation og dialog, således at det bliver lettere for de involverede aktører i en veterans ar-
bejdsskadesag at forstå hinandens rolle.
Det indstilles samlet, at der arbejdes videre med mulighederne om en styrkelse af Veteransekre-
tariatet ved AES samt om et tværministerielt forum. Dette ville samlet set bidrage til at kunne
imødekomme nogle af de udfordringer, der ses i forhold til koordinationen af veteransager i regi af
arbejdsskademyndighederne, men også på kommunalt plan.
6.9.4
Økonomiske overvejelser
Muligheden skønnes at indebære merudgifter på 2,0 mio. kr. årligt, jf. tabel 12.
Tabel 12: Udgifter ved mulighed for myndighedsstyrkelse (mio. kr.)
År
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 Sum 1-10 Varig
Statens udgift
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
20
2
Anm.: Tabellen viser statens merudgifter ved mulighed for myndighedsstyrkelse, der er sammensat af to effekter 1)
ansættelse af tre årsværk i veteransekretariatet (Beskæftigelsesministeriet) på M/C300-niveau, hvilket beløber sig
på 1,8 mio. kr. pr. år, 2) oprettelse af tværministerielt forum til videndeling, inspiration og styrket samarbejde, hvor
den årlige udgift skønnes at være 0,2 mio. kr. pr. år. Udgiften afholdes af Forsvarsministeriet.
Side 71 af 72
 BEU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 266: Analyse af veteraners arbejdsskader, fra forsvarsministeren
2906789_0072.png
Lautruphøj 8
2750 Ballerup
Tlf.: +45 7281 9000
Fax: +45 7281 9900
E-mail: [email protected]
www.forpers.dk
EAN: 5798000201576
CVR: 16 28 71 80
Side 72 af 72