Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2022-23 (2. samling)
L 115
Offentligt
2710352_0001.png
16. MAJ 2023
4020361 JNO
Selskabsgørelse af kommunale af-
faldsforbrændingsanlæg og kon-
kurrenceudsættelse af området for
husholdningsaffald – ekspropriati-
onsretlige overvejelser.
(Ekstrakt af notat af 21. december 2021)
1.
INDLEDNING OG KONKLUSION
I et notat af 21. december 2021 til Energistyrelsen vurderede vi, om en model for affaldsforbrændingen,
hvorefter de kommunale anlæg skulle selskabsgøres og fremover konkurrere på markedsvilkår om det
forbrændingsegnede husholdningsaffald, ville indebære ekspropriation efter grundlovens § 73. Modellen
indebar efter det oplyste en risiko for, at nogle affaldsforbrændingsanlæg måtte lukke som følge af kon-
kurrenceudsættelsen, og at ejerkommunerne derved ville lide et tab, herunder som følge af den kommu-
nale garantistillelse for anlæggenes lån.
I notatet af 21. december 2021 konkluderede vi, at gennemførelse af en ordning med selskabsgørelse af
kommunale affaldsforbrændingsanlæg og konkurrenceudsættelse af området for det forbrændingsegnede
husholdningsaffald ikke udgjorde et ekspropriativt indgreb efter grundlovens § 73 og derfor vil kunne ske
erstatningsfrit.
Vores vurdering, som lå til grund for ovennævnte konklusion i notatet af 21. december 2021, var følgende:
”Spørgsmålet om, hvorvidt selskabsgørelse af kommunale affaldsforbrændingsanlæg og
konkurrenceudsættelse af området for husholdningsaffald vil udgøre et ekspropriativt ind-
greb må vurderes under hensyntagen til, at lovgivningsmagten – inden for de grænser, der
er fastsat i grundlovens § 82 – normalt kan foretage en ganske intensiv regulering af de
KØBENHAVN
KALVEBOD BRYGGE 32
DK-1560 KØBENHAVN V
AARHUS
ÅBOULEVARDEN 49
DK-8000 AARHUS C
T
@
W
+45 33 15 20 10
[email protected]
WWW.KAMMERADVOKATEN.DK
L 115 - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 83: Spm. om, hvilke konkrete individuelle beregninger baseret på regnskabstal ministeriet har foretaget på baggrund af notatet fra Kammeradvokaten om ekspropriation
2710352_0002.png
16. MAJ 2023
4020361 JNO
kommunale styrelsesforhold, herunder pålægge kommunerne udgiftskrævende opgaver,
uden at dette indebærer ekspropriationserstatning efter grundlovens § 73.
De kommunale affaldsforbrændingsanlæg er endvidere underlagt en meget omfattende of-
fentligretlig regulering, herunder prisregulering, hvilket kan udvide rammerne for indgreb,
der kan indføres erstatningsfrit, jf. U 2008.378 H (Almen Bolig-sagen). I forbindelse med
selskabsgørelse af de kommunale anlæg vil der ske afskaffelse af hvile-i-sig-selv-princippet.
Der vil derved være tale om afskaffelse af visse rådighedsbegrænsninger, som anlæggene i
dag drives under, hvilket vil skabe mulighed for at drive virksomhed med profit for øje.
Rammerne for at kunne regulere kommunale forhold må i en sådan situation anses for at
være vide.
Klimaplanen af 16. juni 2020 er i øvrigt blot den seneste af en række politiske aftaler og
initiativer, der bl.a. har sigtet på en øget genanvendelse af affald og en effektivisering af
sektoren, herunder affaldsforbrænding, og kommunerne og affaldsforbrændingsanlæggene
har i hvert fald siden 2015 haft kendskab til reformovervejelserne. Ekspropriationsvurde-
ringen må også foretages i lyset af disse omstændigheder.
For at et indgreb skal være omfattet af beskyttelsen i grundlovens § 73, skal der være tale
om afståelse af ”ejendom”. Ejendomsbegrebet sigter i første række mod fast ejendom, løsøre,
fordringsrettigheder mv., men rettigheder, der hviler på et offentligretligt grundlag, kan ef-
ter omstændighederne også være omfattet af beskyttelsen, f.eks. en rettighed, der følger umid-
delbart af en lov eller anordning samt tilladelser i henhold til lov.
Lovgivningen tillægger ikke det enkelte affaldsselskab nogen ret til at modtage affald fra
kommunerne. Kommunerne er efter lovgivningen forpligtet til at sikre, at affald bliver hånd-
teret af et affaldsselskab, der opfylder kravene i miljøbeskyttelsesloven mv., men er ikke for-
pligtet til at anvende et bestemt affaldsselskab, heller ikke et affaldsselskab, hvori kommu-
nen selv deltager.
Den konkurrence, som en udbudsforpligtelse indebærer, vil kunne få den konsekvens, at visse
affaldsselskaber ikke kan opretholde en tilstrækkelig omsætning og derved må lukke.
Selvom dette vil kunne påføre ejerkommunen et tab, herunder som følge af de kommunale
garantistiftelser for anlæggenes lån, er der efter vores opfattelse ikke tale om et indgreb i
ejendom i grundlovens § 73’s forstand. Det bemærkes herved, at der ikke gøres indgreb i
kommunale anlægs ejendomsret til bygninger og formue i øvrigt, jf. herved U 1993.321/3 H
(Esbjerg Seminarium-sagen). At visse af affaldsforbrændingsanlæggene er opført som følge
af statslige forudsætningsskrivelser ændrer ikke herved.
Side 2 / 3
L 115 - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 83: Spm. om, hvilke konkrete individuelle beregninger baseret på regnskabstal ministeriet har foretaget på baggrund af notatet fra Kammeradvokaten om ekspropriation
2710352_0003.png
16. MAJ 2023
4020361 JNO
Hertil kommer, at selv hvis der var tale om et indgreb i ejendom i grundlovens § 73’s for-
stand, ville det ikke udgøre et ekspropriativt indgreb, idet der ikke er tale om afståelse i
bestemmelsens forstand. Vi lægger herved vægt på, at der ikke er tale om overførsel af en
ejendomsret, men derimod om konkurrenceudsættelse af forbrændingsopgaven mellem af-
faldsselskaber, jf. herved U 1981.394 H (Mælkekoncessions-dommen). At der i Mælkekon-
cessions-dommen var tale om et indgreb i ejendom beskyttet af grundlovens § 73 hænger
sammen med, at der – i modsætning til i det foreliggende tilfælde – skete en forkortelse af
enekoncessioners løbetid.
Formålet med indgrebet er at skabe konkurrence om affaldsforbrændingsopgaven og dermed
at sikre, at alle forbrændingsanlæg er effektivt drevne, hvilket bidrager til opfyldelse af kli-
malovens formål om, at Danmark skal reducere udledningen af drivhusgasser i 2030 med
70 pct. i forhold til niveauet i 1990, og at Danmark bliver et klimaneutralt samfund senest
i 2050. Dette må anses for at være almene saglige hensyn, hvilket også taler imod, at der
foreligger afståelse, jf. f.eks. U 1982.109 H (Fiskeformalings-sagen).
Herudover vil implementeringsperioden på to år tale imod, at der foreligger afståelse, idet
kommunerne og de kommunale affaldsforbrændingsanlæg vil have mulighed for at indrette
sig på de nye regler.
Henset til ovenstående vil selskabsgørelsen af de kommunale affaldsforbrændingsanlæg
ikke være udtryk for et indgreb i ejendom eller afståelse heraf i grundlovens § 73’s forstand.
Det forhold, at visse anlæg kan blive nødsaget til at lukke som følge af selskabsgørelsen med
mulige tab for kommunerne til følge, ændrer ikke herved.
Det er på baggrund af ovenstående vores vurdering, at gennemførelse af en ordning om sel-
skabsgørelse af kommunale affaldsforbrændingsanlæg og konkurrenceudsættelse af områ-
det for det forbrændingsegnet husholdningsaffald ikke udgør et ekspropriativt indgreb efter
grundlovens § 73, og at det derfor vil kunne ske erstatningsfrit.”
København, den 16. maj 2023
Jesper Nørøxe
Partner, Advokat (L)
Side 3 / 3