Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2022-23 (2. samling)
L 115
Offentligt
2709508_0001.png
[Klima-, energi- og forsyningsministeriet]
9. Ny organisering af forbrændingssektoren
22-02-2023
Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi (S, V, RV, SF, K, LA, ALT)
udgør
en strategi for cirkulær økonomi og drejer bl.a. på tre håndtag; 1) strømlinet og øget
udsortering af affald til genanvendelse, 2) ændrede rammevilkår for genanvendel-
sessektoren, hvor private aktører skal behandle genanvendeligt husholdningsaffald,
og 3) en tilpasning af forbrændingskapaciteten svarende til de danske mængder af
forbrændingsegnet affald i 2030, som skal sikre, at den reducerede mængde affald
til forbrænding ikke erstattes af en øget import. M er indtrådt i aftalens afsnit om-
fattet af forlig.
Klimaplanens afsnit V beskriver, hvordan tilpasningen af kapaciteten i forbræn-
dingssektoren skal ske. KL blev i første omgang anmodet om at udarbejde en
konkret plan for tilpasning af kapaciteten i forbrændingssektoren. Da KL ikke
kunne levere en løsning, der levede op til aftalens kriterier og var implementerbar,
følger det
automatisk
af aftalen, at der skal iværksættes en udbudsbaseret model.
KL’s plan for kapacitetstilpasning
Myndighederne modtog KL’s plan for tilpasning af forbrændingskapaciteten den
17. december 2020 og foretog sammen med Kammeradvokaten en vurdering af
planen i henhold til de kriterier, der er fastsat i aftalen,
jf. boks 1.
Boks 1
Baggrund om vurderingen af KL’s plan
Klimaplanen
fastsætter en række kriterier for KL’s plan for kapacitetstilpasning, herunder bl.a. krav til
kapacitetsreduktion, lovmedholdelighed, og at de mindst effektive og miljømæssigt dårligste anlæg skulle lukke. Ea
Energianalyse udarbejdede en analyserapport for KL, som lå til grund for KL’s liste over anlæg til lukning.
Udover en liste over anlæg til lukning indeholdt afrapporteringen bl.a. KL’s forståelse af aftaleteksten i den politiske
aftale, tilgang til opgaven og uddybende afsnit om nogle af de kriterier og rammer, som er fastsat med den politiske
aftale.
Energistyrelsen havde en koordinerende rolle mellem myndigheder, Kammeradvokaten, KL og Ea Energianalyse
både forud for modtagelsen af KL’s plan såvel som i selve vurderingsperioden. Kammeradvokaten og
Statsstøttesekretariatet gennemgik de juridiske forhold, Forsyningstilsynet de økonomiske forhold, Miljøstyrelsen de
miljømæssige forhold, og Energistyrelsen vurderede de klima-, energi- og kapacitetsmæssige forhold.
Energistyrelsen havde desuden ansvaret for at samle og konsolidere den samlede vurdering af KL’s plan på
baggrund af delvurderinger fra myndighederne og Kammeradvokaten. Konklusionen på den samlede vurdering var,
at planen ikke kunne godkendes. Det samlede materiale findes
her.
Energistyrelsen samlede og konsoliderede vurderingen, og den 12. februar 2021
blev forligskredsen orienteret om konklusionen på et møde: ”Energistyrelsen
har samlet
og konsolideret myndighedernes og Kammeradvokatens vurdering af KL’s plan for kapacitetstil-
pasning af affaldsforbrændingssektoren i henhold til de enkelte kriterier, der fastsættes med den
politiske aftale om ”Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi”. På baggrund af
de enkelte vurderinger konkluderer Energistyrelsen, at KL’s plan samlet set ikke kan godkendes.”
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 6: Spm. om oversendelse af de 25 notitser angående affaldsaftalen, som aftalekredsen har fået
2709508_0002.png
Side 2 af 4
Derudover afviste flere af anlæggene at implementere KL’s liste over anlæg til luk-
ning, og KL meddelte også, at de ikke ønskede at genoptage arbejdet med listen.
Endelig var der ikke håndtag i KLs plan til at håndhæve en liste. På den baggrund
var konklusionen, at KL’s plan og implementeringen heraf ikke kunne levere de
effekter, som var ønsket med aftalen.
Udbudsmodellen
Det lovforberedende arbejde med den udbudsbaserede model gik i gang i foråret
2021. Der har løbende været afholdt møder med branchen og forligskredsen om
de enkelte elementer i modellen. Udbudsmodellen baserer sig bl.a. på, at anlæg-
gene skal konkurrere om affaldet og en skærpelse af miljøkrav, hvorfor den sam-
lede regulering understøtter, at affaldet behandles der, hvor det kan gøres mest
miljørigtigt, bedst og billigst. Løsningen implementeres ved 1) lovforslag om ny
organisering af forbrændingssektoren,
jf. boks 2,
2) en justeret regulering af affalds-
varmeprisen, som med bekendtgørelsesændring forventes at træde i kraft 1. juli
2023 og 3) en skærpelse af miljøkravene, som implementeres af nye europæiske
BAT krav fra 3. december 2023.
Boks 2
Lovforslag om ny organisering af forbrændingssektoren
Forbrændingsanlæggene skal selskabsgøres senest per 1. januar 2025, og hvile-i-sig-selv-princippet ophæves.
Kommunerne skal per 1. juli 2025 have udbudt og indgået kontrakt om behandling af det forbrændingsegnede
husholdningsaffald affald og anvisningsretten for det forbrændingsegnede erhvervsaffald ophæves. Kommuner har
fortsat mulighed for at stille krav til miljø mv. i deres udbud, såfremt det er i overensstemmelse med udbudsloven.
Kommunerne skal fortsat have majoritetskontrol med eksisterende kommunale anlæg.
Der indføres monitorering af udviklingen i forbrændingskapaciteten, som sammenholdes med de danske og
importerede forbrændingsegnede affaldsmængder. Monitoreringen afrapporteres fra 2024 til aftalekredsen.
Anlæggene har mulighed for at videreføre eksisterende lån i KommuneKredit, under forudsætning af at
affaldsforbrændingsanlæggene betaler en markedsmæssig garantiprovision til kommunen. Det er op til den enkelte
kommune, om kommunen ønsker at stille garantier til nye lån. Kommunen skal i så fald opkræve en
markedskonform garantiprovision, som skal afspejle den risiko, som kommunen påtager sig ved at stille garanti.
Der indføres tilsyn med forbrændingssektoren med henblik på at understøtte et effektivt marked. Tilsynet varetages
af Forsyningstilsynet, som omfatter udarbejdelsen af en udbudsskabelon og vejledning, som kommunerne frivilligt
kan benytte. Kommunerne skal ud fra et følg-eller-forklar-princip indberette til Forsyningstilsynet, såfremt de ikke
følger skabelonen. Herudover vil Forsyningstilsynet føre tilsyn med kommunernes udbud i form af stikprøvekontrol.
Endelig indsættes en bemyndigelsesbestemmelser, der giver ministeren mulighed for at gøre udbudsskabelonen
obligatorisk, såfremt dette viser sig hensigtsmæssigt.
Der afsættes en pulje til strandede omkostninger på 200 mio. kr. ved lukning af forbrændingsanlæg som følge af
konkurrenceudsættelsen. Det fremgår af Klimaplanen, at viser det sig, at puljen ikke er tilstrækkelig, kan
aftalekredsen indkaldes til at drøfte en forøgelse af puljen.
Hovedelementerne i lovforslaget er et krav om, at kommunerne skal udbyde be-
handlingen af det forbrændingsegnede affald, og at anlæggene skal selskabsgøres
for at sikre armslængde mellem den kommunale forvaltning, der skal udbyde affal-
det, og selskaberne, der skal konkurrere om affaldet. Udbudsloven vil gælde, og
herudover indføres der et sektortilsyn i Forsyningstilsynet med kommunernes ud-
bud for at understøtte et effektivt marked.
Med Klimaplanen blev der afsat 200 mio. kr. til at kompensere kommunerne for
strandede omkostninger i forbindelse med lukning af anlæg som følge af konkur-
renceudsættelsen. I det lovforberedende arbejde er det, efter forslag fra branchen,
blevet undersøgt, om de 200 mio. kr. kunne udmøntes på anden vis for at under-
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 6: Spm. om oversendelse af de 25 notitser angående affaldsaftalen, som aftalekredsen har fået
Side 3 af 4
støtte kapacitetstilpasningen. På den baggrund har PWC for Energistyrelsen udar-
bejdet en analyse af bl.a. den tyske auktionsmodel til lukning af kulkraftværker
som konkluderede, at en
”auktionsmodel svarende til den tyske vanskeligt lader sig overføre
til en dansk kontekst uden markante tilpasninger, som kræver yderligere afklaring”.
Forligs-
kredsen og branchen blev forelagt resultaterne i maj 2022. Der blev på baggrund
heraf ikke lagt op til at arbejde videre med en auktionsmodel.
Som en del af den samlede løsning erstattes det nuværende affaldsvarmeprisloft
med et VE-prisloft, hvilken er en stramning af prisreguleringen, der skal imødegå,
at anlæggene under konkurrenceudsættelsen får incitament til at øge prisen for
varme,
jf. notits 6 om ny prisregulering af varme fra affaldsforbrænding af 10. februar 2023.
Miljøkrav er bindende for virksomhederne, og udbudsmodellen vurderes derfor
ikke at forringe anlæggenes performance
jf. notits 3 om miljøkrav på affaldsforbrænding
af 10. februar 2023.
Endelig får kommunerne mulighed for at undtage fra sam-
fundsøkonomikravet ved et projektforslag for lukning af et affaldsforbrændings-
anlæg. Det er en fremrykning af beslutningen fra
Klimaaftale om grøn strøm og varme,
juni 2022. Et anlæg kan ikke lukkes, hvis varmeforsyningssikkerheden ikke kan
opretholdes
jf. notits 5 om varmeforsyningssikkerhed og varmepriser af 10. februar 2023.
Konsekvenser af udbudsmodellen
Når anlæggene skal konkurrere om affaldet, forventes det at medføre, at anlæg,
der ikke er konkurrencedygtige og dermed rentable, vil udkonkurreres. Det kan
ske umiddelbart i forlængelse af konkurrenceudsættelsen eller løbende, hvis det er
muligt for anlægget at reducere det samlede tab ved at opretholde driften. Der vil
således gradvist ske en kapacitetstilpasningen i takt med, at anlæggene nedslides.
Samlet forventes det danske samfund at opnå en gevinst som følge af en mere ef-
fektiv affaldsforbrænding. Husholdninger og erhverv skønnes samlet set at opnå
en betydelig reduktion i deres udgifter til affaldshåndtering og varme. Det skyldes
dels, at øget konkurrence vil medføre en betydelig effektivisering bl.a. gennem
øget kapacitetsudnyttelse på anlæggene, dels overgang til billigere VE-alternativer.
En konkurrenceudsættelse skønnes med betydelig usikkerhed at medføre, at driv-
husgasudledningerne fra danske affaldsforbrændingsanlæg vil reduceres med 0,6
mio. ton, svarende til en reduktion på 80 pct. af importen i 2030. Det skønnes på
nuværende baggrund med betydelig usikkerhed, at konkurrenceudsættelsen reali-
serer den forventede reduktion fra Klimaplanen, og endvidere at der vil ske reduk-
tioner i 2025. Endelig vurderes konkurrenceudsættelsen at styrke det økonomiske
incitament til installation af CCS-fangstanlæg. Effekterne af konkurrenceudsættel-
sen er uddybet
jf. notits 2 om konsekvensvurdering af ny organisering af affaldsforbrændings-
sektoren af 10. februar 2023.
Kapacitetstilpasning og videre proces
Det følger af Klimaplanen, at såfremt kapacitetstilpasningen ikke udvikler sig i
takt med affaldsmængderne, skal der ses på alternative virkemidler. Der er på nu-
værende tidspunkt igangsat en analyse af afgifterne i affaldssektoren, og et arbejde
med de langsigtede rammer for CCUS på forbrændingsanlæggene mhp. drøftelser
i forligskredsen i 2024. Aftalepartierne bag CCS-strategien vil i 2023 blive præsen-
teret for et oplæg til udmøntning af anden fase, hvor erfaringerne fra første fase
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 6: Spm. om oversendelse af de 25 notitser angående affaldsaftalen, som aftalekredsen har fået
Side 4 af 4
vil indgå i forhold til designet af puljen Den videre proces er uddybet
jf. notits 0 om
baggrund om Klimaplanen og videre proces af 10. februar 2023.