L 115 - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 5: Spm. om beskrivelse af den ekspropriationsproces, der er tilrettelagt for forhandlinger med selskaberne

Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2022-23 (2. samling)
L 115
Offentligt

16. MAJ 2023

4020361 JNO

Selskabsgørelse af kommunale af-

faldsforbrændingsanlæg og kon-

kurrenceudsættelse af området for

husholdningsaffald – ekspropriati-

onsretlige overvejelser.

(Ekstrakt af notat af 21. december 2021)

INDLEDNING OG KONKLUSION

I et notat af 21. december 2021 til Energistyrelsen vurderede vi, om en model for affaldsforbrændingen,

hvorefter de kommunale anlæg skulle selskabsgøres og fremover konkurrere på markedsvilkår om det

forbrændingsegnede husholdningsaffald, ville indebære ekspropriation efter grundlovens § 73. Modellen

indebar efter det oplyste en risiko for, at nogle affaldsforbrændingsanlæg måtte lukke som følge af kon-

kurrenceudsættelsen, og at ejerkommunerne derved ville lide et tab, herunder som følge af den kommu-

nale garantistillelse for anlæggenes lån.

I notatet af 21. december 2021 konkluderede vi, at gennemførelse af en ordning med selskabsgørelse af

kommunale affaldsforbrændingsanlæg og konkurrenceudsættelse af området for det forbrændingsegnede

husholdningsaffald ikke udgjorde et ekspropriativt indgreb efter grundlovens § 73 og derfor vil kunne ske

erstatningsfrit.

Vores vurdering, som lå til grund for ovennævnte konklusion i notatet af 21. december 2021, var følgende:

”Spørgsmålet om, hvorvidt selskabsgørelse af kommunale affaldsforbrændingsanlæg og

konkurrenceudsættelse af området for husholdningsaffald vil udgøre et ekspropriativt ind-

greb må vurderes under hensyntagen til, at lovgivningsmagten – inden for de grænser, der

er fastsat i grundlovens § 82 – normalt kan foretage en ganske intensiv regulering af de

KØBENHAVN

KALVEBOD BRYGGE 32

DK-1560 KØBENHAVN V

AARHUS

ÅBOULEVARDEN 49

DK-8000 AARHUS C

+45 33 15 20 10

[email protected]

WWW.KAMMERADVOKATEN.DK

L 115 - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 5: Spm. om beskrivelse af den ekspropriationsproces, der er tilrettelagt for forhandlinger med selskaberne

16. MAJ 2023

4020361 JNO

kommunale styrelsesforhold, herunder pålægge kommunerne udgiftskrævende opgaver,

uden at dette indebærer ekspropriationserstatning efter grundlovens § 73.

De kommunale affaldsforbrændingsanlæg er endvidere underlagt en meget omfattende of-

fentligretlig regulering, herunder prisregulering, hvilket kan udvide rammerne for indgreb,

der kan indføres erstatningsfrit, jf. U 2008.378 H (Almen Bolig-sagen). I forbindelse med

selskabsgørelse af de kommunale anlæg vil der ske afskaffelse af hvile-i-sig-selv-princippet.

Der vil derved være tale om afskaffelse af visse rådighedsbegrænsninger, som anlæggene i

dag drives under, hvilket vil skabe mulighed for at drive virksomhed med profit for øje.

Rammerne for at kunne regulere kommunale forhold må i en sådan situation anses for at

være vide.

Klimaplanen af 16. juni 2020 er i øvrigt blot den seneste af en række politiske aftaler og

initiativer, der bl.a. har sigtet på en øget genanvendelse af affald og en effektivisering af

sektoren, herunder affaldsforbrænding, og kommunerne og affaldsforbrændingsanlæggene

har i hvert fald siden 2015 haft kendskab til reformovervejelserne. Ekspropriationsvurde-

ringen må også foretages i lyset af disse omstændigheder.

For at et indgreb skal være omfattet af beskyttelsen i grundlovens § 73, skal der være tale

om afståelse af ”ejendom”. Ejendomsbegrebet sigter i første række mod fast ejendom, løsøre,

fordringsrettigheder mv., men rettigheder, der hviler på et offentligretligt grundlag, kan ef-

ter omstændighederne også være omfattet af beskyttelsen, f.eks. en rettighed, der følger umid-

delbart af en lov eller anordning samt tilladelser i henhold til lov.

Lovgivningen tillægger ikke det enkelte affaldsselskab nogen ret til at modtage affald fra

kommunerne. Kommunerne er efter lovgivningen forpligtet til at sikre, at affald bliver hånd-

teret af et affaldsselskab, der opfylder kravene i miljøbeskyttelsesloven mv., men er ikke for-

pligtet til at anvende et bestemt affaldsselskab, heller ikke et affaldsselskab, hvori kommu-

nen selv deltager.

Den konkurrence, som en udbudsforpligtelse indebærer, vil kunne få den konsekvens, at visse

affaldsselskaber ikke kan opretholde en tilstrækkelig omsætning og derved må lukke.

Selvom dette vil kunne påføre ejerkommunen et tab, herunder som følge af de kommunale

garantistiftelser for anlæggenes lån, er der efter vores opfattelse ikke tale om et indgreb i

ejendom i grundlovens § 73’s forstand. Det bemærkes herved, at der ikke gøres indgreb i

kommunale anlægs ejendomsret til bygninger og formue i øvrigt, jf. herved U 1993.321/3 H

(Esbjerg Seminarium-sagen). At visse af affaldsforbrændingsanlæggene er opført som følge

af statslige forudsætningsskrivelser ændrer ikke herved.

Side 2 / 3

L 115 - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 5: Spm. om beskrivelse af den ekspropriationsproces, der er tilrettelagt for forhandlinger med selskaberne

16. MAJ 2023

4020361 JNO

Hertil kommer, at selv hvis der var tale om et indgreb i ejendom i grundlovens § 73’s for-

stand, ville det ikke udgøre et ekspropriativt indgreb, idet der ikke er tale om afståelse i

bestemmelsens forstand. Vi lægger herved vægt på, at der ikke er tale om overførsel af en

ejendomsret, men derimod om konkurrenceudsættelse af forbrændingsopgaven mellem af-

faldsselskaber, jf. herved U 1981.394 H (Mælkekoncessions-dommen). At der i Mælkekon-

cessions-dommen var tale om et indgreb i ejendom beskyttet af grundlovens § 73 hænger

sammen med, at der – i modsætning til i det foreliggende tilfælde – skete en forkortelse af

enekoncessioners løbetid.

Formålet med indgrebet er at skabe konkurrence om affaldsforbrændingsopgaven og dermed

at sikre, at alle forbrændingsanlæg er effektivt drevne, hvilket bidrager til opfyldelse af kli-

malovens formål om, at Danmark skal reducere udledningen af drivhusgasser i 2030 med

70 pct. i forhold til niveauet i 1990, og at Danmark bliver et klimaneutralt samfund senest

i 2050. Dette må anses for at være almene saglige hensyn, hvilket også taler imod, at der

foreligger afståelse, jf. f.eks. U 1982.109 H (Fiskeformalings-sagen).

Herudover vil implementeringsperioden på to år tale imod, at der foreligger afståelse, idet

kommunerne og de kommunale affaldsforbrændingsanlæg vil have mulighed for at indrette

sig på de nye regler.

Henset til ovenstående vil selskabsgørelsen af de kommunale affaldsforbrændingsanlæg

ikke være udtryk for et indgreb i ejendom eller afståelse heraf i grundlovens § 73’s forstand.

Det forhold, at visse anlæg kan blive nødsaget til at lukke som følge af selskabsgørelsen med

mulige tab for kommunerne til følge, ændrer ikke herved.

Det er på baggrund af ovenstående vores vurdering, at gennemførelse af en ordning om sel-

skabsgørelse af kommunale affaldsforbrændingsanlæg og konkurrenceudsættelse af områ-

det for det forbrændingsegnet husholdningsaffald ikke udgør et ekspropriativt indgreb efter

grundlovens § 73, og at det derfor vil kunne ske erstatningsfrit.”

København, den 16. maj 2023

Jesper Nørøxe

Partner, Advokat (L)

Side 3 / 3