L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 26: Tillægsbetænkning afgivet den 31/5-23

Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2022-23 (2. samling)
L 115 Bilag 26
Offentligt

Til lovforslag nr.

L 115

Folketinget 2022-23 (2. samling)

Tillægsbetænkning afgivet af Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget den 31. maj 2023

Tillægsbetænkning

over

Forslag til lov om ændring af lov om miljøbeskyttelse, lov om varmeforsyning,

lov om elforsyning og selskabsskatteloven

(Ny organisering af affaldsforbrændingssektoren og konkurrenceudsættelse af forbrændingsegnet affald)

[af klima-, energi- og forsyningsministeren (Lars Aagaard)]

1. Indstillinger

flertal

i udvalget (S, V, SF, M, LA og RV) indstiller

lovforslaget som optrykt efter 2. behandling til

vedtagelse.

mindretal

i udvalget (KF, EL, DF og ALT) indstiller

lovforslaget til

forkastelse

ved 3. behandling.

andet mindretal

i udvalget (DD) vil stemme hverken

for eller imod lovforslaget ved 3. behandling.

tredje mindretal

(NB) vil redegøre for sin stilling til

lovforslaget ved 3. behandling.

Siumut, Inuit Ataqatigiit, Sambandsflokkurin og

Javnaðarflokkurin havde ved afgivelsen af tillægsbetænk-

ningen ikke medlemmer i udvalget og dermed ikke adgang

til at komme med indstillinger eller politiske bemærkninger

i tillægsbetænkningen.

En oversigt over Folketingets sammensætning er optrykt

i tillægsbetænkningen.

2. Udtalelse fra klima-, energi- og forsyningsministeren

Klima-, energi- og forsyningsministeren har over for ud-

valget oplyst følgende:

»Forslag til lov om ændring af lov om miljøbeskyttelse,

lov om varmeforsyning, lov om elforsyning og selskabsskat-

teloven blev fremsat den 26. april 2023.

Med Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær

økonomi fra juni 2020 (Klimaplanen) blev der sat en klar

grøn retning for affaldssektoren. Visionerne i aftalen er, at

affaldssektoren skal være klimaneutral i 2030, udsortering af

80 pct. dansk plast fra forbrændingen i 2030, og affaldskur-

ven skal knækkes, så vi får mindre affald, mindre spild og

mere genbrug.

Et centralt element i Klimaplanen er, at forbrændings-

kapaciteten skal tilpasses de danske forbrændingsegnede

mængder. Lovforslaget tager et centralt skridt for at opnå

dette. Med lovforslaget foreslås en ny organisering af af-

faldsforbrændingssektoren, hvor affaldsforbrændingsanlæg-

gene selskabsgøres og skal konkurrere om det forbrændings-

egnede affald, så det behandles, hvor det kan gøres mest

miljørigtigt, bedst og billigst.

Efter vedtagelse af lovforslaget vil der være et opfølgen-

de arbejde med at understøtte de politiske mål for forbræn-

dingssektoren. Hertil bemærkes det, at såfremt kapaciteten

ikke udvikler sig i takt med affaldsmængderne, er der hånd-

tag i aftalen til at understøtte dette.

Monitorering

Lovforslaget giver hjemmel til, at der kan igangsættes

en monitorering med henblik på at følge udviklingen i

forbrændingskapaciteten og de danske forbrændingsegnede

mængder. Jeg vil løbende afrapportere monitoreringen til

aftalekredsen, og første monitorering vil finde sted i 2024.

Afgiftsanalyse

Der er igangsat en analyse af afgifterne på affaldsfor-

brænding, hvor der ses på effekterne ved ændring af af-

gifterne for affaldsforbrændingsanlæg med henblik på at

belyse, hvordan afgifterne kan understøtte kapacitetstilpas-

ningen og yderligere CO

-reduktioner i affaldssektoren. Jeg

vil bekræfte, at analysen bl.a. skal se på betydningen af æn-

dringer af niveauet for NO

– og svovlafgiften på affaldsfor-

brændingsanlægs miljøbelastning. Analysen forventes fore-

lagt forligskredsen i første halvår 2024.

-fangst

Affaldsforbrændingsanlæggene har et stort potentiale for

at indfange såvel fossilt som biogent CO

, og kan dermed

give et væsentligt yderligere bidrag til opnåelse af klima-

lovens 70 pct.-målsætning i 2030 og målsætningen om kli-

maneutralitet i 2050. De langsigtede rammevilkår for CO

AX028986

L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 26: Tillægsbetænkning afgivet den 31/5-23

fangst i affaldsforbrændingssektoren skal derfor afklares,

herunder skal fordele og ulemper ved at gøre CO

-fangst til

et krav afdækkes. Arbejdet skal drøftes politisk ultimo 2023.

Miljøperformance på affaldsforbrændingsanlæg

Fra december 2023 vil BAT-kravene på affaldsforbræn-

dingsanlæg blive strammet. Med udbudsmodellen vil det

desuden være muligt, at den enkelte kommune bl.a. kan

stille miljø- og klimakrav i deres udbud af det forbrændings-

egnede affald. Dette vil være under iagttagelse af de gene-

relle udbudsregler. Forsyningstilsynet vil hertil udarbejde en

vejledning, som understøtter kommunerne i bl.a. at kunne

sætte krav til miljø og klima.

Økonomiske konsekvenser for kommunerne

Jeg er opmærksom på, at konkurrenceudsættelsen af af-

faldsforbrændingssektoren forventes at være forbundet med

økonomiske konsekvenser for kommunerne. Med Klimapla-

nen er der afsat en pulje på i alt 200 mio. kr. til at kompense-

re kommunerne for strandede omkostninger. Det fremgår, at

udbetaling fra puljen kan ske efter afvikling af et affaldsfor-

brændingsanlæg med et beløb på op til 70 pct. af et tab. Pul-

jen skal medvirke til, at kommuner ikke står tilbage med et

tab, som kommunen i sidste ende kan vælte over på borgere

og virksomheder via skatteopkrævningen. Såfremt det viser

sig, at puljen ikke er tilstrækkelig, indkaldes aftalekredsen

til at drøfte en forøgelse af puljen.

Varmeforsyningssikkerhed

Jeg vil gøre opmærksom på, at det følger af varmefor-

syningsloven, at et affaldsforbrændingsanlæg ikke kan god-

kendes lukket, hvis varmedistributionsselskabet ikke kan

opretholde sin forsyningspligt ved en lukning. I tilfælde

af, at et affaldsforbrændingsanlæg står til at lukke eller gå

konkurs, vil Energistyrelsen i særlige tilfælde kunne give

dispensation til at hæve det prisloft, der gælder for salg af

varme fra affaldsforbrænding, hvis særlige forhold af hen-

syn til varmeforsyningssikkerheden taler for det. Anlægget

vil i den periode alt andet lige kunne få højere indtægter fra

salg af affaldsvarme, og dermed kunne fortsætte sin drift.

Videresalg

Lovforslaget fastsætter krav om, at de eksisterende kom-

munalt ejede forbrændingsanlæg skal drives i aktie- eller an-

partsselskaber, hvor kommunerne fortsat har majoritetskon-

trol. Det fremgår af bemærkningerne til loven, at kravet om

majoritetskontrol vil gælde resten af anlæggets levetid. Jeg

har fundet anledning til at præcisere, at dette vil indebære, at

i tilfælde af, at det selskab, der ejer et affaldsforbrændings-

anlæg, lukker eller går konkurs, vil en eventuel erhverver

af anlægget også efter en konkursbehandling være omfattet

af kravet om majoritetskontrol, hvis anlægget sættes i drift

igen.

Fristforlængelse for krav om selskabsgørelse

Med lovforslaget skal anlæggene som udgangspunkt væ-

re selskabsgjort i A/S eller ApS pr. 1. januar 2025. Der er

i lovforslaget to muligheder for, at anlæg kan blive selskabs-

gjort senere end 1. januar 2025. Anlægget kan dels blive

undtaget fra kravet om selskabsgørelse, hvis kommunalbe-

styrelsen har besluttet, at anlægget skal lukkes inden for

3 år. Dels kan der gives en fristforlængelse for kravet om

selskabsgørelse i særlige tilfælde, hvor det eksempelvis efter

reglerne i selskabslovgivningen ikke er muligt at udskille og

stifte aktie- eller anpartsselskabet. Med en fristforlængelse

får virksomheden tid til at afskrive investeringer, betale af

på lån, spare op eller tage andre skridt til at øge anlæggets

egenkapital og derved i sidste ende selskabsgøre. Anlægge-

ne skal i begge tifælde indgå i konkurrencen om det for-

brændingsegnede affald.

Ændringsforslag til L 115

Jeg vil bekræfte, at jeg i forbindelse med udvalgsbehand-

lingen har stillet tre ændringsforslag af substantiel karakter,

som blev vedtaget ved 2. behandling af lovforslaget.

Det første omfatter, at § 50 b vedrørende godkendelse

af forbrændingskapacitet ikke ophæves, men bestemmelsen

justeres i forhold til gældende ret. Bestemmelsen indeholder,

at etablering af ny affaldsforbrændingskapacitet vil skulle

godkendes af klima-, energi- og forsyningsministeren. Udvi-

delser af eksisterende kapacitet vil ikke skulle godkendes.

Det andet ændringsforslag indebærer, at anvisningsretten

for forbrændingsegnet erhvervsaffald ophæves, som blev be-

sluttet med Klimaplanen.

Hertil har jeg stillet et ændringsforslag om garantiprovi-

sioner. Ændringsforslaget indebærer, at indsættelsen af kra-

vet om markedsvilkår i ordlyden af bestemmelsen tages

ud af lovforslaget. Det er for mig vigtigt at understrege,

at der med lovforslaget ikke ændres på nuværende retstil-

stand, hvad angår opkrævning af garantiprovisioner på mar-

kedsmæssige vilkår ved kommunal garantistillelse. Hertil

vil jeg bemærke, at kravet om garantistillelse er national

regulering, som stammer fra kommunalfuldmagtsreglerne

og senere lovfæstet, og der er derfor ikke tale om overimple-

mentering af EU-retten.

På baggrund af høringssvarene til lovforslaget blev mi-

nisteriet opmærksom på, at der fortsat eksisterer tvivl i

branchen og enkelte kommuner, om hvorvidt en kommune

skal opkræve en garantiprovision. Jeg har derfor bedt mit

ministerium om at indgå i dialog med relevante aktører og

myndigheder, og på den baggrund iværksætte en kommuni-

kationsindsats, som kan sikre, at kommuner og aktører ikke

er i tvivl om, hvad reglerne er på området.«

3. Politiske bemærkninger

Socialdemokratiet, Venstre og Moderaterne

Socialdemokratiets, Venstres og Moderaternes medlem-

mer af udvalget bakker op om udtalelsen fra klima-, energi-

og forsyningsministeren.

Socialistisk Folkeparti og Radikale Venstre

Socialistisk Folkepartis og Radikale Venstres medlemmer

af udvalget noterer, at lovforslaget er en del af udmøntnin-

gen af »Klimaaftale for en grøn affaldssektor og cirkulær

økonomi« fra juni 2020, som bl.a. har til formål at øge gen-

brug og genanvendelse af affald, mindske miljøbelastningen

L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 26: Tillægsbetænkning afgivet den 31/5-23

fra affaldssektoren og sikre en klimaneutral affaldssektor i

2030.

Formålet med lovforslaget er mere specifikt at nedbringe

mængden af affald, der forbrændes, herunder især affald

med fossil oprindelse (plastik m.v.). Klima-, energi- og for-

syningsministeriet skønner, at lovforslaget kan indfri dette,

men gør opmærksom på, at der er betydelig usikkerhed

forbundet med denne vurdering. Det er derfor vigtigt, at

det løbende vurderes, om vi er på vej mod en reduktion

af den danske forbrændingskapacitet, og at de forudsatte

₂

-reduktioner indfries. Hvis det ikke er tilfældet, skal der

aftales supplerende tiltag for at nå målet.

Samtidig er Socialistisk Folkeparti og Radikale Venstre

enige om, at rammerne for at etablere CO

₂

-fangst på for-

brændingsanlæg hurtigst muligt skal undersøges, herunder

vurdering af fordele og ulemper ved at gøre CO

₂

-fangst til et

krav.

For at opnå miljømæssige forbedringer er BAT-kravene

til affaldsforbrændingsanlæg skærpet. Disse krav er forskel-

lige fra anlæg til anlæg. Det er vigtigt for Socialistisk Folke-

parti og Radikale Venstre at sikre, at det ikke bliver de mil-

jømæssigt bedste anlæg, der lukker. Derfor skal det sikres, at

kommunerne får reel mulighed for at stille skærpede miljø-

krav i forbindelse med udbud. Desuden skal det undersøges

om NO

- og SO

₂

-afgifterne for affaldsforbrændingsanlæg

kan sættes op for yderligere at mindske miljøbelastningen.

For eksisterende forbrændingsanlæg er det et krav, at der

fortsat er kommunalt majoritetsejerskab. Det gælder også,

hvis et sådant anlæg går konkurs og overtages af andre. Nye

forbrændingsanlæg kræver godkendelse af klima-, energi-

og forsyningsministeren. Det gælder ikke for ny kapacitet på

eksisterende anlæg.

Anlæg, der forventes at lukke, kan få en dispensation

fra kravet om udskillelse i et selskab. Partierne er enige

om, at det vil være dyrt at kræve selskabsudskillelse i disse

tilfælde, også selv om tidsfristerne i lovforslaget ikke kan

overholdes, og at det som udgangspunkt vil være hensigts-

mæssigt at give dispensation i disse særlige tilfælde. Sociali-

stisk Folkeparti og Radikale Venstre finder samtidig, at en

dispensation fra selskabsudskillelse den 1. januar 2025 for

anlæg med negativ egenkapital er hensigtsmæssig.

Forslaget forventes at påvirke kommunernes økonomi

negativt. Socialistisk Folkeparti og Radikale Venstre under-

streger vigtigheden af, at regeringen har tilkendegivet, at

den står »(…) inde for de centrale principper og processer

i DUT-systemet, og regeringen mener ikke, at der kan henvi-

ses til kommunernes likviditet som generel finansiering af

DUT-sager«, hvorfor de almindelige DUT-principper finder

anvendelse i forhold til lovforslaget.

Der er dog brug for at tage stilling til, i hvilken grad

kompensationen skal fordeles på alle kommuner, og i hvil-

ken grad den skal målrettes de kommuner, der faktisk lider

tab. I den forbindelse bekræftes, at det er aftalt, at udgangs-

punktet er, at op mod 70 pct. af de strandede omkostninger

godtgøres til de kommuner, der oplever sådanne omkostnin-

ger, og partierne noterer sig samtidig, at såvel Klima-, Ener-

gi- og Forsyningsministeriet som KL vurderer, at tabene kan

blive væsentlig større end det, der kan dækkes af den forelø-

big afsatte pulje på 200 mio. kr., og at der også forventes at

være løbende tab som følge af underskud på anlæg. SF og

RV understreger vigtigheden af, at der indkaldes til forhand-

linger, hvis den afsatte pulje viser sig at være utilstrækkelig,

og partierne er villige til at diskutere yderligere kompensati-

onstiltag for de berørte kommuner.

Socialistisk Folkeparti og Radikale Venstre noterer sig,

at man med ændringsforslaget vedrørende garantiprovision

ikke ændrer på de eksisterende rammer for kommunal ga-

rantistillelse, således at en eventuel opkrævning af en garan-

tiprovision også fremover alene har til hensigt at afdække

kommunens risiko ved garantistillelsen Det bemærkes, at

kravet om garantistillelse er national regulering, som stam-

mer fra kommunalfuldmagtsreglerne og går videre end kra-

vene i EU�½s statsstøtteregler.

Socialistisk Folkeparti og Radikale Venstre noterer sig, at

klima-, energi- og forsyningsministeren anerkender, at var-

meforsyning er kritisk infrastruktur, og at varmeforsynings-

loven ikke tillader selskaber at gå konkurs, såfremt varmedi-

stributionsselskabet ikke kan opretholde sin forsyningspligt

ved en lukning. Socialistisk Folkeparti og Radikale Venst-

re understreger vigtigheden af, at Energistyrelsen kan give

dispensation til at hæve varmeprisloftet, hvorved et forbræn-

dingsanlæg i en periode vil kunne opnå højere indtægter

fra salg af affaldsvarme og derved kunne fortsætte drift og

afdrage på gæld.

Alternativet

Alternativets medlem af udvalget finder, at Folketinget

ikke er blevet korrekt og fyldestgørende oplyst om konse-

kvenserne af lovforslaget, og at der har været tale om en

alt for forhastet proces, hvor der ikke har været tid til en

ordentlig parlamentarisk behandling i Folketinget.

Der er fortsat følgende uafklarede problemer:

Ministeren har hævdet, at konkurrencemodellen vil føre

til et fald i importen af affald, men i f.eks. 2025 beskriver

ministeriet en import på 450.000 t som et fald på 30 pct.,

selv om det seneste tal fra 2021 kun viste import på 340.000

t. Ministeriets oplysninger forekommer derfor umiddelbart

forkerte.

Udvalget har i adskillige spørgsmål til ministeren spurgt

ind til, hvordan ministeriet har opgjort forbrugergevinster på

1 mia. kr. årligt som følge af konkurrencemodellen, selv om

ministeriet forventer affaldspriser på 480 kr. pr. ton og af-

faldsvarmeprisloft på 70 kr. pr. GJ, hvilket svarer nogenlun-

de til de nuværende gennemsnitspriser. Hvis forklaringen på

beregningen er, at der forventes lavere danske affaldsmæng-

der, er det ikke en følge af konkurrencemodellen, men en

følge af større udsortering, og ministerens meldinger herom

forekommer derfor umiddelbart forkerte. Særlig da udsorte-

ring må forventes at bliver mindre, når importen stiger.

Hvis konkurrencemodellen måtte føre til, at f.eks. de

to anlæg med størst gæld går konkurs, vil det indebære

strandede omkostninger på op mod 4 mia. kr., samtidig

med at anlæggene efterfølgende kan genstartes med nye

ejere. Ministerens melding om, at der ikke kan blive tale om

L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 26: Tillægsbetænkning afgivet den 31/5-23

strandede omkostninger uden klimagevinster, kan derfor på

dette punkt også ende med være forkerte.

Ministeren har oplyst, at konkurrencemodellen forventes

at føre til kommunale tab på i alt 4,5 mia. kr. frem mod

2030. Disse tab vil bestå af dels strandede omkostninger fra

anlæg, som går konkurs, og dels af løbende underskudsfi-

nansiering. Det fremgår af ministerens svar på spørgsmål

nr. 69, at det er op til kommunerne selv at vurdere, om de

lovligt kan underskudsfinansiere konkurrenceudsatte anlæg

i henhold til statsstøttereglerne. Kommunernes muligheder

for lovligt at foretage den underskudsfinansiering, som for-

udsættes som en del af modellen, er således fortsat uafkla-

ret. Hvordan kan regeringen forudsætte en mulig ulovlig

kommunal underskudsfinansiering i et lovforslag?

Alternativet finder det kritisabelt, at der ikke er blevet

foretaget en miljøvurdering af lovforslaget.

Ministeriet har regnet på økonomi og risiko for de enkel-

te affaldsanlæg, men alligevel oplyser ministeren som svar

til udvalget på spørgsmål nr. 2, nr. 49 og nr. 55, at det ikke

er muligt at skønne, hvilke konkrete anlæg der eventuelt

vil lukke. I ministeriets »Dokumentationsnotat – Effektvur-

dering af lovforslag om ny organisering af affaldsforbræn-

dingssektoren«, jf. L 115 – bilag 2, er der ellers netop regnet

på det. Notatet er lavet på baggrund af BEATE-data fra

2020, som er den årlige benchmark, hvor alle forbrændings-

anlæg måles på en lang række parametre. I den endelige

udgave er data anonymiseret, men ministeriet har data for

de enkelte anlæg. I den såkaldte udbudskurve er der anvendt

økonomiske oplysninger fra de enkelte anlæg. Denne kan

man ikke lave uden individuelle data. Der er altså lavet en

vurdering af, hvilke konkrete anlæg der eventuelt vil lukke,

men de oplysninger har Folketinget ikke fået.

På baggrund af ovenstående ser Alternativet ingen anden

udvej end at stemme imod det fremsatte lovforslag. Det er

dybt beklageligt, at regeringen ikke har valgt et reelt fokus

på en grøn omstilling af affaldssektoren og et reelt hensyn

til forsyningssikkerhed og forbrugerpriser, men i stedet har

vægtet ideologiske hensyn.

4. Udvalgsarbejdet

Lovforslaget blev fremsat den 26. april 2023 og var til

1. behandling den 3. maj 2023. Lovforslaget blev efter 1.

behandling henvist til behandling i Klima-, Energi- og For-

syningsudvalget. Udvalget afgav betænkning den 25. maj

2023. Lovforslaget var til 2. behandling den 30. maj 2023,

hvorefter det blev henvist til fornyet behandling i udvalget.

Oversigt over lovforslagets sagsforløb og dokumenter

Lovforslaget og dokumenterne i forbindelse med ud-

valgsbehandlingen kan læses under lovforslaget på Folketin-

gets hjemmeside www.ft.dk.

Møder

Udvalget har, efter at lovforslaget blev henvist til fornyet

udvalgsbehandling, behandlet lovforslaget i 2 møder.

Bilag

Efter udvalgets afgivelse af betænkning er der omdelt 1

bilag på lovforslaget.

Spørgsmål

Udvalget har efter afgivelsen af betænkning stillet 6

spørgsmål til klima-, energi- og forsyningsministeren til

skriftlig besvarelse, som ministeren forventes at besvare in-

den 3. behandling.

Anne Paulin (S) Ida Auken (S) Kris Jensen Skriver (S) Lea Wermelin (S) Mette Reissmann (S) Per Husted (S)

Rasmus Horn Langhoff (S)

fmd.

Bjarne Laustsen (S) Kasper Roug (S) Linea Søgaard-Lidell (V) Lars Christian Lilleholt (V)

Kim Valentin (V) Jan E. Jørgensen (V) Charlotte Bagge Hansen (M) Karin Liltorp (M) Lise Bech (DD)

Kenneth Fredslund Petersen (DD) Steffen W. Frølund (LA) Steffen Larsen (LA) Mona Juul (KF) Per Larsen (KF)

Kim Edberg Andersen (NB) Morten Messerschmidt (DF) Signe Munk (SF) Carl Valentin (SF) Marianne Bigum (SF)

nfmd.

Søren Egge Rasmussen (EL) Samira Nawa (RV) Theresa Scavenius (ALT)

Siumut, Inuit Ataqatigiit, Sambandsflokkurin og Javnaðarflokkurin havde ikke medlemmer i udvalget.

Socialdemokratiet (S)

Venstre, Danmarks Liberale Parti (V)

Moderaterne (M)

Socialistisk Folkeparti (SF)

Danmarksdemokraterne – Inger Støjberg (DD)

Liberal Alliance (LA)

Det Konservative Folkeparti (KF)

Dansk Folkeparti (DF)

Alternativet (ALT)

Nye Borgerlige (NB)

Siumut (SIU)

Inuit Ataqatigiit (IA)

Sambandsflokkurin (SP)

Javnaðarflokkurin (JF)

L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 26: Tillægsbetænkning afgivet den 31/5-23

Enhedslisten (EL)

Radikale Venstre (RV)

Uden for folketingsgrupperne (UFG)