Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2022-23 (2. samling)
L 115 Bilag 13
Offentligt
2705693_0001.png
Præsention
fra
Klima-, Energi- og
Forsyningsministeriet
Folketinget
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0002.png
UDVALGSHØRING
- LOVFORSLAG OM NY ORGANISERING AF
FORBRÆNDINGSSEKTOREN
D. 12/5
2
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0003.png
SAGEN KORT
Dagsorden
•
•
•
•
Konsekvensvurdering af udbudsmodellen
Monitorering
Pulje til strandede omkostninger
Vurdering af ekspropriation
3
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0004.png
SAMLET KONSEKVENSVURDERING: DYNAMIKKER VED
UDBUDSMODEL
Markedet
Centrale antagelser
Det er i konsekvensvurderingerne lagt til grund, at:
Konkurrenceudsættelsen vil medføre en markant påvirkning på
forbrændingsanlæggenes rammevilkår, hvor de i dag i højere grad er
reguleret som monopoler.
Konkurrenceudsættelsen vil medføre en mere effektiv
affaldsforbrændingssektor, hvor ineffektive anlæg vil blive udkonkurreret. Det
vil alt andet lige gavne det danske samfund.
Markedet for affaldsforbrænding er liberaliseret, og det vil fortsat være muligt
for danske anlæg at importere affald fra udlandet, såfremt det er rentabelt.
Danmark importerer primært affald fra øvrige EU-lande, der også er underlagt
EU-regulering, fx bindende mål om genanvendelse.
• Forbrændingsanlæg agerer på et internationalt marked, hvor Danmark ikke
har markedskraft. Det medfører, at danske affaldstakster bestemmes af
udlandets betalingsvillighed.
• Affald forbrændes, der hvor det er billigst. Dansk affald antages at
udkonkurrere udenlandsk affald som følge af lavere transportomkostninger.
• Anlæg, der ikke er rentable, vil enten lukke med det samme eller fortsætte i
drift, hvis det kan reducere det samlede tab. En del af
kapacitetstilpasningen sker dermed gradvist i takt med, at anlæg står over
for reinvesteringer.
• Danske anlæg vil importere affald, såfremt det er rentabelt.
4
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0005.png
SAMLET KONSEKVENSVURDERING:
KAPACITETSTILPASNING OG CO2-EFFEKTER
Affald til forbrænding, inkl.
import
mio. ton
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
Kapacitetstilpasning
og CO2-effekter
Det skønnes med betydelig usikkerhed, at den danske kapacitet til
affaldsforbrænding vil reduceres, hvilket reducerer affaldsforbrænding med
0,6 mio. ton i 2030.
Det antages, at anlæggene forbrænder alt det danske forbrændingsegnede
affald, for dernæst at fylde resterende kapacitet op med importeret affald.
Kapacitetsreduktionen skønnes dermed at reducere import med 0,6 mio. ton i
2030, hvilket medfører en CO
2
e-reduktion på ca. 0,6 mio. ton CO
2
e i 2030.
Fra 2034 skønnes der en fuld kapacitetstilpasning til mængden af dansk
forbrændingsegnet affald i KF22.
Ift. Klimaplanen:
Med
Klimaplanen
forventedes CO
2
-reduktionerne fra
forbrænding reduceret til 0,65 mio. ton i 2030. De konsoliderede beregninger
påvirker ikke 2030-manko. Der skønnes en yderligere reduktion på 0,3 mio.
ton i 2025, som ikke blev skønnet i klimaplanen.
KF22 (Klimaplanen)
Effektvurdering uden konkurrenceudsættelse
Effektvurdering med konkurrenceudsættelse
Danske mængder til forbrænding
5
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0006.png
SAMLET KONSEKVENSVURDERING: ØKONOMISKE
KONSEKVENSER
Konsekvenser
Samlet set skønnes konkurrenceudsættelsen at medføre et afledt
mindreprovenu samt tilbageløb på knap 450 mio. kr. i 2030,
jf. tabel 2.
Husholdningers udgifter skønnes reduceret knap 700 mio. kr. i 2030, og
erhvervets udgifter med godt 350 mio. kr. i 2030 som følge af lavere
affaldstakster og/eller fjernvarmepriser.
Reduktionen i den danske kapacitet kan medføre strandede omkostninger i de
kommuner, hvor deres anlæg udkonkurreres, hvis anlægget har restgæld. Der
er særligt risiko for strandede omkostninger ved anlæg, der ikke kan reducere
deres tab ved at fortsætte i drift. Strandede omkostninger er skønnet pba. den
samlede restgæld i branchen.
Tabel 1
Økonomiske konsekvenser af konkurrenceudsættelsen i 2030
Mio. kr. (2023-priser)
Effekt på statskasse
- heraf afgiftstab fra energi-
og CO
2
-afgifter
- heraf tilbageløb
Effekt på kommunale
kasser
- heraf løbende netto-
underskud fra
affaldsforbrændingsanlæg
- heraf strandede
omkostninger
Effekt på husholdninger
Effekt på erhverv
2025
-150
-150
50
-750
-400
-350
650
350
2026
-200
-250
50
-450
-350
-100
650
350
2027
-200
-250
50
-450
-400
-50
700
350
2028
-350
-400
50
-550
-350
-200
750
350
2029
-400
-450
50
-350
-300
-50
700
350
2030
-450
-450
50
-300
-250
-50
700
350
2031
-450
-500
50
-350
-350
0
800
400
2032
-500
-550
50
-350
-300
-50
800
400
2033
-500
-550
50
-350
-350
0
850
450
2034
-500
-550
50
-350
-300
0
850
450
2035
-500
-550
50
-300
-300
0
900
450
De strandede omkostninger skønnes at være godt 350 mio. kr. i 2025
faldendende til 50 mio. kr. i 2030. Dertil skønnes løbende netto-underskud på
affaldsforbrændingsanlæggene for ikke-konkurrencedygtige anlæg, der
fortsætter i drift for at reducere tab. Det skønnes med betydelig usikkerhed, at
der er samlede kommunale omkostninger på godt 750 mio. kr. i 2025 og 350
mio. i 2030. Omkostningerne falder i takt med, at sektorens restgæld falder.
Kilde: Klima- Energi- og Forsyningsministeriet og Skatteministeriet.
Anm.: Angivet i 2023-priser og afrundet til nærmeste 50 mio.
6
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0007.png
OPFØLGNING PÅ UDVIKLING I KAPACITETEN OG PULJE
TIL STRANDEDE OMKOSTNINGER
Monitorering af udvikling i
kapaciteten
Pulje til strandede
omkostninger
Med Klimaplanen blev det besluttet, at igangsætte en monitorering af
udviklingen i kapaciteten som sammenholdes med de danske
affaldsmængder til forbrænding. Monitoreringen implementeres med
lovforslaget og afrapporteres løbende til forligskredsen.
I 2024 vender regeringen tilbage til forligskredsen med opfølgning på første
monitorering.
Såfremt kapacitetsudviklingen ikke udvikler sig i takt med affaldsmængderne,
kan forligskredsen tage stilling til, om der er behov for yderligere tiltag – fx en
afgift på forbrænding.
Der er igangsat analyse af afgifterne på affaldsområdet, der forventes færdig i
2024.
Med Klimaplanen blev det besluttet, at afsætte en pulje på i alt 200 mio. kr. til
at kompensere kommunerne for strandede omkostninger.
Det følger af aftalen, at udbetaling fra puljen skal ske efter afvikling af et
affaldsforbrændingsanlæg med et beløb på op til 70 pct. af et tab. Viser det
sig, at puljen ikke er tilstrækkelig, indkaldes aftalekredsen til at drøfte en
forøgelse af puljen.
Fastsættelse af de 200 mio. kr.
Forud for Klimaplanens indgåelse var der lavet en række analyser, som
pegede på strandede omkostninger på ca. 200-300 mio. kr.
I analyserne blev det vurderet, at det kun var en mindre del af anlæggenes
samlede gæld, som ville resultere i strandede omkostninger. Det blev også
vurderet, at de strandede omkostninger ville være følsomme over for faldende
affaldsmængder.
Den samlede gæld blev på daværende tidspunkt opgjort til ca. 8 mia. kr. ved
udgangen af 2017 men omtrent halveret til 4-5 mia. kr. i 2025.
7
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0008.png
FØLSOMHEDSVURDERING
Følsomhedsvurdering
Tabel 2
Konsekvenser for kapacitet, statsfinanser og CO2-udledning ved konkurrenceudsættelsen i 2030
(2023-priser)
Reduktion i affald
til forbrænding
(Pct.)
CO
2
-effekt
(mio. ton)
Stat*
-0,6
-0,8
-0,1
-0,7
-0,3
-0,8
-0,3
-0,6
-0,6
-450
-550
-50
-500
-150
-550
-200
-450
-450
Økonomiske konsekvenser
(mio. kr.)
Kommune
-300
-400
-50
-350
-200
-200
-500
-250
-450
Husholdninger
700
950
400
900
550
600
700
700
700
Erhverv
350
500
200
450
300
300
350
350
350
Negativ
Negativ
Negativ
Negativ
Negativ
Negativ
Negativ
Negativ
0
Skyggepris
(kr. pr. ton)
Markedsbaserede tiltag som fx udbudsmodellen, men også andre
effektberegninger såsom
Aftale om Grøn Skattereform,
beror på en række
skøn og antagelser. Derfor vil der være usikkerheder forbundet med
beregningerne]
Den danske kapacitet efter konkurrenceudsættelsen vil i høj grad afhænge af
de danske værkers konkurrencekraft ift. udlandet, der bl.a. afhænger af
udlandets betalingsvillighed, VE-prisloftet, mulighed for
effektivitetsforbedringer. Der er derfor foretaget følsomhedsberegning herfor.
Der er desuden stor forskel på, hvor gældsatte de enkelte anlæg er, hvorfor
der også er foretaget følsomhedsberegning for strandede omkostninger.
Samlet / Importeret
Effekt af
konkurrenceudsættelse
Importtakst,
330 kr.
Importtakst,
620 kr.
VE-prisloft,
60 kr.
VE-prisloft,
80 kr.
Lavt skøn for
effektivitetsforbedring
Højt skøn for
effektivitetsforbedring
Lavt skøn for restgæld ved
konkurs
Højt skøn for restgæld ved
konkurs
-15 / -80
-20 / -100
-5 / -15
-20 / -90
-10 / -40
-20 / -100
-5 / -35
-15 / -80
-15 / -80
Anm.: KEFM beregninger. Angivet i 2023-priser og afrundet til 50 mio. Det antages, at tiltaget er før Grøn
Skattereform og opfølgende aftale om Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi 2022,
hvorfor effekterne heraf ikke er medregnet. Effekterne i 2030 er ift. et 2030-scenarie uden
konkurrenceudsættelse.
*Provenu er angivet i priser og ikke i niveau.
8
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0009.png
EKSPROPRIATION
9
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0010.png
EKSPROPRIATION
Henvendelser vedr.
ekspropriation
Ministeriets håndtering
Ministeriet har modtaget et notat vedr. eksproriation af professor dr. Jur.
Michael Hansen Jensen på vegne af Dansk Affaldsforening. Herudover har
ministeriet modtaget en henvendelse fra borgmestrene fra ejerkommunerne
bag Norfors.
Vurdering fra dr.jur. Michael Hansen Jensen af 27. april
”Det er min vurdering, at lovforslagsudkastet om konkurrenceudsættelse og
ny organisering af affaldsforbrændingssektoren ikke generelt indebærer
ekspropriation.”
Han peger på to situationer, hvor lovforslagets vil kunne ramme konkrete
affaldsforbrændingsanlæg så intensivt, at der vil kunne foreligge
ekspropriation, jf.:
Det er vurderet, at en gennemførelse af ordningerne i lovforslaget ikke vil
indebære ekspropriation omfattet af grundlovens § 73. Notatet har
ikke
givet
anledning til ændring af ministeriets vurdering.
Ministeriet vurderer, at der i lovforslaget er taget højde for de situationer der
påpeges af Michael Hansen Jensen. I forbindelsen med høringen er der
indsat mulighed for, at fristen for selskabsgørelse kan forlænges i særlige
tilfælde, hvis det viser sig umuligt for en kommune at selskabsudskille et
forbrændingsanlæg.
Lovforslaget indeholder dermed en mekanisme, der skal forhindre de
situationer, der påpeges af Michael Hansen Jensen, hvor at anlæg må lukke
som følge af kravet om selskabsgørelse.
Det er ikke hensigten med lovforslaget, at kommuner skal eftergive gæld, som
et anlæg har til sin ejerkommune, for at kunne opnå fristforlængelse.
Det er samlet set ministeriets vurdering, at der med justeringen er taget højde
for de situationer, som påpeges af professoren, og at justeringerne i
kombination med den pulje til strandede omkostninger, som er aftalt, sikrer at
der tages højde for evt. utilsigtede tab i konkrete kommunalt ejede anlæg.
10
1. Lovgivningen fører til, at anlæg ikke kan selskabsudskilles og dermed må
lukke, og at kommunen må realisere gæld i anlægget.
2. Lovgivning medfører, at selskabsudskillelsen kun kan finde sted, hvis
kommunen yder en betydelig gældseftergivelse.
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0011.png
EKSPROPRIATION
Henvendelse fra borgmestre fra
ejerkommuner bag Norfors
Ministeriets håndtering
Ministeriet har modtaget en henvendelse vedr. ekspropriation fra ejerne af
Norfors.
”Lovforslaget vil udgøre ekspropriation af vores affaldsenergianlæg iht.
grundlovens §73. Hvis I vælger at vedtage lovforslaget, skal I vide, at vi i de
fem ejerkommuner vil være nødsaget til at rejse en sag om statslig
ekspropriation for et beløb svarende til omkring 750 mio. kr.”
Borgmestrene henviser i deres brev til KEF-udvalget til følgende:
1. Vurdering af dr.jur. Michael Hansen Jensen jf. forrige slide
2. Henvendelsen henviser til lovbemærkning i lovforslaget, jf. nedenfor.
Fra lovbemærkningerne:
”Det kan næppe på forhånd helt udelukkes, at konkurrenceudsættelsen under
særlige omstændigheder kan ramme enkelte ejere af anlæg med en
intensitet, så det kan få karakter af ekspropriation. Det må bero på en konkret
vurdering, om der i de enkelte tilfælde foreligger ekspropriation. Hvis der
foreligger ekspropriation, vil den pågældende anlægsejer have krav på
erstatning, jf. grundlovens § 73. Kan der ikke opnås enighed herom, må
spørgsmålet i givet fald indbringes for domstolene.”
Ad 1) Borgmestrene fra ejerkommunerne bag Norfors henviser til vurderingen
fra Michael Hansen Jensen. Ministeriet vurderer, at de
opmærksomhedspunkter, som der påpeges er håndteret i lovforslaget.
Ad 2) Ministeriet har vurderet, at der for så vidt angår
konkurrenceudsættelsen ikke indebærer ekspropriation.
Ministeriet har indsat tekststykket i lovbemærkningerne for at gøre
opmærksom på, at det alene er i særlige tilfælde, hvor et anlæg rammes
atypisk hårdt, at der kan blive tale om ekspropriation. Det vil dog altid bero på
en konkret vurdering.
Det er ikke ministeriets vurdering, at nogle anlæg vil blive atypisk ramt i en
sådan grad, at vil være tale om ekspropriation.
11
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0012.png
Præsentation
fra
Bruun og Hjejle
Folketinget
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0013.png
12. MAJ 2023
Konkurrenceøkonomisk vurdering af ny konkurrencemodel
for forbrændingsegnet affald
v/seniorøkonom Torben Thorø Pedersen, Bruun & Hjejle
STRICTLY CONFIDENTIAL
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0014.png
Indhold af præsentation
1
2
3
Overordnet konkurrenceøkonomisk analyse: To vigtige ændringer i et internationalt marked
De sandsynlige konkurrenceøkonomiske virkninger i de kommende år
Spørgsmål
STRICTLY CONFIDENTIAL
14
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0015.png
1. Overordnet konkurrenceøkonomisk analyse: To vigtige ændringer i et internationalt marked
Lovforslaget vil på to måder ændre forbrændingssektorens økonomiske vilkår:
Kommercielle selskaber:
Affaldsselskaberne er i dag omfattet af hvile-i-sig-selv-regulering og må ikke
give overskud
Internationalt marked
I konkurrencemodellen bliver de kommunalt ejede aktie- eller
anpartsselskaber, der vil maksimere deres overskud
Konkurrenceudsættelse af dansk affald:
Udbudspligt for husholdningsaffald og for erhvervsaffald, der indsamles af
kommunerne
For resterende erhvervsaffald bortfalder anvisningspligten
Kommercielle selskaber
Hvad sker der så med priser, kapaciteter mv.?
Altid vanskeligt at sikkert forudsige, hvordan konkurrenceudsættelse
udvikler sig
Afgørende for vurdering: Affaldsmarkedet er et
internationalt marked
Konkurrenceudsættelse
af dansk affald
STRICTLY CONFIDENTIAL
15
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0016.png
2. De sandsynlige konkurrenceøkonomiske virkninger i de kommende år
Prisen i Danmark vil stige til importprisens niveau
Det danske marked bliver integreret i det internationale marked – intet lokalt marked
Konkurrencen vil få prisen på dansk affald til at konvergere mod importprisen
Importprisen har historisk ligget over den nuværende gennemsnitlige danske pris
Fortsat europæisk underkapacitet og indførelse af CO2-kvoter vil fremad give tendens til højere priser på det internationale marked
Forbrændingsanlæggene vil med større import øge deres kapacitetsudnyttelse til næsten 100 %
I de senere år har de danske forbrændingsanlæg kun udnyttet 85-90 % af deres kapacitet
Kommercielle affaldsanlæg vil udnytte de sidste 10-15 %, hvis de marginale indtægter dækker de marginale omkostninger
Importprisens niveau gør det forventeligt, at anlæggene vil blive fylde op med importeret affald (sker alle allerede nogle steder)
Det bemærkes, at der er ingen garanti for, at alt dansk affald fremad vil blive forbrændt i Danmark
Den samlede virkning på den danske forbrændingskapacitet er usikker
Generelt svært at forudse, hvad der sker med kapaciteten, når et marked konkurrenceudsættes (udover annoncerede lukninger)
Lovforslaget har flere dele, der økonomisk vil presse selskaberne, fx konkurrence om dansk affald, omkostninger til lånegarantier mv.
Modsat kan øget import lette det økonomiske pres – afhænger af importprisens udvikling fremad
De er også uklart, hvad der sker med anlæg, der går konkurs (rekonstruktion?), og investeringer i levetidsforlængelser ikke kan udelukkes
Reduktion på 30 % senest i 2030 forekommer i dag meget usikkert
Incitamenterne til at investere i CO2-fangst vil blive forringet
Øget konkurrence kan teoretisk set fremme investeringer i CO2-fangst og andre innovative løsninger, hvis der er klare økonomiske incitamenter
Den fremlagte konkurrencemodel har dog en stor knast, der vil skade incitamenter til at investere i CO2-fangst.
Der tales om nye tiltag, hvis kapacitetsudviklingen ikke følger de nationale mængder af forbrændingsegnet affald
Det giver en regulatorisk usikkerhed om fremtiden, der kan være yderst skadelig for investeringer i ny teknologi
STRICTLY CONFIDENTIAL
16
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0017.png
3. Spørgsmål
STRICTLY CONFIDENTIAL
17
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0018.png
Præsention
fra KL
Folketinget
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0019.png
KL’s syn på L115
Stine Johansen, direktør, KL
 L 115 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 13: Præsentationer fra åben eksperthøring den 12/5-23
2705693_0020.png
KL’s syn på lovforslaget
1.
Klimaet skulle være det vigtigste –men
klimaeffekten er forsvundet iflg. eksperter
2. Miljøeffekten er heller ikke til at få øje på…
3. Regningen er til gengæld høj: 4,5 mia. kr. !
4. Normalt skal staten betale regningen for
egne beslutninger – det skal den også her,
så regningen ikke ender hos tilfældige
kommuner
5. Skaber usikkerhed om CO2-fangst og
udbygning af fjernvarme – er energi- og
forsyningskrisen ovre?