B 8 - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 8: Spm. om den politiske og juridiske udvikling fra november 2019, hvor Justitsministeriet vurderede, at et burkaforbud ville stride imod grundloven, og til indførelsen af tildækningsforbuddet, som ikke blev vurderet grundlovsstridigt

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2022-23 (2. samling)
B 8
Offentligt

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2008-09

UUI alm. del Svar på Spørgsmål 286

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2022-23 (2. samling)

B 8 - endeligt svar på spørgsmål 8

Offentligt

Folketinget

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik

Christiansborg

1240 København K

Lovafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsnr.:

Dok.:

12. november 2009

Statsretskontoret

2009-792-1043

AHN40607

Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 286 (Alm. del), som Folke-

tingets Udvalg for Udlændinge- og Integrationspolitik har stillet til ju-

stitsministeren den 18. september 2009.

Brian Mikkelsen

Jens-Christian Bülow

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

B 8 - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 8: Spm. om den politiske og juridiske udvikling fra november 2019, hvor Justitsministeriet vurderede, at et burkaforbud ville stride imod grundloven, og til indførelsen af tildækningsforbuddet, som ikke blev vurderet grundlovsstridigt

Spørgsmål nr. 286 fra Folketingets Udvalg for Udlændinge- og Inte-

grationspolitik (Alm. del):

”I lyset af ministerens udtalelser den 17. september 2009 om,

at et burkaforbud rejser væsentlige spørgsmål i forhold til

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og grundlo-

ven, bedes ministeren uddybe, hvad præcist det er for

spørgsmål, et burkaforbud rejser og på hvilket grundlag.”

Svar:

Justitsministeriet kan oplyse følgende om spørgsmålet om, hvorvidt et

forbud mod at bære burka i det offentlige rum vil være foreneligt med

grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention:

1. Forholdet til grundloven

1.1.

Grundlovens § 70 indeholder følgende bestemmelse:

”§

70.

Ingen kan på grund af sin trosbekendelse eller afstam-

ning berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og po-

litiske rettigheder eller unddrage sig opfyldelsen af nogen al-

mindelig borgerpligt.”

Bestemmelsen indebærer en lighedsgrundsætning, hvorefter det er for-

budt at diskriminere med bl.a. trosbekendelsen som kriterium for så vidt

angår adgangen til nydelse af borgerlige eller politiske rettigheder.

Udtrykket ”rettigheder” skal i den forbindelse ikke forstås snævert. Såle-

des anfører Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, 3. udgave ved Ole

Espersen (1980), side 758, bl.a. følgende:

”Udtrykket ”rettighed” er i denne sammenhæng naturligvis

ikke taget i en snæver, teknisk-systematisk betydning, men

må betegne enhver fordelagtig retsposition, fx også indeha-

velse af et embede, testationskompetence, habilitet som næv-

ning, o.s.v. Det er adgangen til at indtræde i sådanne positio-

ner der skal være lige uanset trosbekendelse.”

Henrik Zahle, Menneskerettigheder, Dansk Forfatningsret 3, 3. udgave

(2003), side 158, anfører bl.a. følgende om begrebet ”rettigheder”:

”Med ”rettigheder” skal ikke forstås rettigheder i en teknisk-

juridisk forstand, men en hvilken som helst fordelagtig

retsposition, f.eks. ansættelse i stilling, arveret, adgang til æg-

teskab.”

Bestemmelsen i grundlovens § 70 finder ikke blot anvendelse, hvor der

udtrykkeligt diskrimineres på grund af trosbekendelse, men antages også

at gælde, ”hvor reguleringen uden at omtale spørgsmålet om trosbeken-

delse har sådanne virkninger, at den reelt medfører en diskrimination ef-

ter trosbekendelse”, jf. herved Henrik Zahle, a.st., side 158. Der kan end-

videre bl.a. henvises til Poul Andersen, a.st., side 634 ff. og Alf Ross,

a.st, side 758, der anfører, at § 70 også finder anvendelse ”selvom der

formelt ikke diskrimineres på grund af trosbekendelsen, men dog på

grund af forhold der er så nøje forbundet hermed at resultatet faktisk bli-

ver meget nær det samme.”

1.2.

Det antages i den statsretlige litteratur, at der kan gøres visse undta-

gelser fra lighedsgrundsætningen i grundlovens § 70, men at der må dra-

ges snævre grænser for undtagelserne.

Herom anfører Poul Andersen, a.st. side 636 f, bl.a. følgende:

”Baade efter Sagens Natur og Forhandlingerne i Rigsforsam-

lingen er det klart, at Lighedsgrundsætningen maa træde til-

bage, hvor særlige Grunde taler mod dens Opretholdelse.

Adgangen til at lade Lighedsgrundsætningen efter Grl. § 70

træde tilbage faar kun ringe betydning m.H.t. Borgernes rent

privatretlige Stilling. Ingen vil f.Eks. paa Grund af sin Tros-

bekendelse ved Lov kunne udelukkes fra Arv eller Indgaaelse

af Ægteskab. Indenfor den offentlige Ret er det navnlig visse

Tjenestestillinger og Hverv, som er af den Beskaffenhed, at

Indehaverens Trosbekendelse – eller Mangel af en saadan –

er af væsentlig Betydning for Varetagelsen af de under Stil-

lingen eller Hvervet hørende Anliggender. Grl. § 70 kan da

ikke antages at ville udelukke, at der m.H.t. Beklædningen af

saadanne Stillinger og Hverv tages Hensyn til vedkommen-

des Trosbekendelse. Det er t.Eks. indlysende, at den, der skal

kunne være Præst i den danske Folkekirke, maa slutte sig til

Folkekirkens Trosbekendelse. For hvilke Stillinger og Hverv

Folkekirkens Trosbekendelse er af væsentlig Betydning, kan

naturligvis give Anledning til Tvivl.”

Alf Ross, a.st., side 758 f., anfører bl.a. følgende om spørgsmålet:

”Det følger af sagens natur at der må gøres visse undtagelser

fra lighedsprincippet. Grundlovskomiteen udtalte herom at

”det ikke behøver at siges, at de embedsstillinger, der står i

væsentlig forbindelse med folkekirken alene kan beklædes af

dennes bekendere,” men at udvalget har fundet det ”utilråde-

ligt i grundloven at optage bestemmelser om andre undtagel-

ser, idet man formener, at udviklingen også i denne henseen-

de bedst gives fri, hvorved den offentlige mening og forhol-

denes magt til enhver tid vil udøve den indflydelse, som kan

være ønskelig.”[…] Det var sikkert klogt ikke at prøve at

drage nogen grænse i grundloven men at overlade spørgsmå-

let til enhver tids vurdering. Udviklingen er gået i retning af

at drage snævre grænser for undtagelserne. Det vil i dag være

udelukket at kræve tilhørighed til folkekirken som betingelse

for at beklæde dommerembede. Tvivlsomme spørgsmål kan

opstå med hensyn til religionsundervisningen i skolerne.”

Henrik Zahle, a.st., side 159 f., anfører bl.a. følgende om muligheden for

at gøre undtagelse fra lighedsgrundsætningen:

”Uanset den kategoriske formulering af grl § 70, må der gø-

res visse undtagelser fra lighedsprincippet. Hvilken række-

vidde disse undtagelser skal have, kan grundlovsteksten ikke

give nogen anvisning på, og gennem tiden har der været for-

skellige opfattelser af spørgsmålet – med en tendens fra me-

get vidtgående undtagelser til en snæver afgrænsning af de

fra lighedsprincippet undtagne situationer. Udnævnelse til

præst

i folkekirken må forudsætte, at den pågældende slutter

sig til folkekirkens trosbekendelse, P. Andersen 1954 s 637.

Ombudsmanden har tidligere fundet det berettiget, at der stil-

les krav om, at

undervisningen i religion

og kristendoms-

kundskab i folkeskolen gives af lærere, der tilhører folkekir-

ken, jf. FoB 1959 s 177, men om denne opfattelse fortsat er

holdbar, forekommer tvivlsomt […].”

Birgitte Kofod Olsen, Danmarks Riges Grundlov med kommentarer (re-

digeret af Henrik Zahle), 2. udgave (2006), side 429, anfører bl.a. føl-

gende om spørgsmålet:

”Ligebehandlingskravet er ikke absolut og åbner derfor for

forskelsbehandling på grund af tro og religion, der er objek-

tivt og sagligt begrundet. Omfanget af mulige undtagelser

står imidlertid ikke klart.”

Spørgsmålet om, hvorvidt et forbud mod at bære burka i det offentlige

rum er foreneligt med grundlovens § 70, ses ikke behandlet i den statsret-

lige litteratur.

1.3.

Ved vurderingen af, om et forbud mod at bære burka i det offentlige

rum er foreneligt med grundlovens § 70, lægger Justitsministeriet til

grund, at et sådant forbud i Danmark i givet fald kun vil ramme kvinder,

der bekender sig til islam.

Justitsministeriet er endvidere bekendt med, at der inden for islam er for-

skellige opfattelser med hensyn til, om der efter islam gælder et påbud

om, at kvinder skal have tildækket ansigtet – f.eks. ved at bære burka – i

det offentlige rum. Ministeriet lægger imidlertid til grund, at i hvert fald

visse muslimer opfatter en sådan tildækning af ansigtet som efterlevelse

af et religiøst påbud eller en religiøs anbefaling, og at det også i øvrigt i

almindelighed vil være motiveret eller inspireret af islam, hvis kvinder

bærer burka i Danmark.

1.4.

På det foreliggende grundlag, herunder den opfattelse af grundlovens

§ 70, som er kommet til udtryk i den statsretlige litteratur – jf. pkt. 1.1 og

1.2 – er Justitsministeriet mest tilbøjelig til at mene, at et forbud mod at

bære burka i det offentlige rum vil indebære, at nogen på grund af ”tros-

bekendelse […] berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og

politiske rettigheder”, og at det giver anledning til væsentlig tvivl, om

forbuddet vil udgøre en berettiget undtagelse fra lighedsgrundsætningen i

grundlovens § 70.

2. Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

2.1.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 9, stk.

1, har enhver ret til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed.

Denne ret omfatter efter bestemmelsen bl.a. ”frihed til … offentligt eller

privat at udøve sin religion eller tro gennem … andagt og overholdelse af

religiøse skikke (”practice and observance”).

Det følger af artikel 9, stk. 2, at frihed til at udøve sin religion eller tro

kun må ”underkastes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lov

og er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den offentlige

tryghed, for at beskytte den offentlige orden, sundheden eller sædelighe-

den eller for at beskytte andres rettigheder og friheder”.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i forbindelse med be-

handlingen af sager om religionsfrihed flere gange understreget, at kon-

ventionens artikel 9 om retten til at tænke frit og til samvittigheds- og

religionsfrihed må anses som en af grundpillerne i et demokratisk sam-

fund. Domstolen har i den forbindelse udtalt, at det vil være uforeneligt

med statens pligt til at optræde neutralt og upartisk, hvis staten tillægges

beføjelse til at vurdere berettigelsen af bestemte religiøse opfattelser eller

udtryksmåder. Endvidere har Domstolen udtalt, at staten har en pligt til at

fremme og sikre gensidig tolerance mellem alle grupper i samfundet, og

hvis der opstår spændinger mellem forskellige grupper, er det ikke sta-

tens opgave at fjerne årsagen til disse spændinger ved at undertrykke plu-

ralisme, men derimod at sikre, at de pågældende grupper tolererer hinan-

den, jf. f.eks. dom af 10. november 2005 i sagen

Leyla Sahin mod Tyrki-

et,

præmis 107.

Det følger endvidere af Domstolens praksis, at konventionens artikel 9

ikke beskytter enhver handling, der er motiveret eller inspireret af religi-

on eller overbevisning, jf. f.eks. præmis 105 i den førnævnte dom. I

samme sag udtalte Domstolen, at artikel 9 ikke altid garanterer en ret til

at handle på den bestemte måde, som måtte følge af ens religiøse overbe-

visning, og bestemmelsen giver således ikke personer, der følger sin reli-

giøse overbevisning, en ret til at se bort fra lovgivning, der forfølger sag-

lige hensyn, jf. præmis 121. Som et eksempel herpå kan nævnes Den Eu-

ropæiske Menneskerettighedskommissions afgørelse af 15. december

1983 i sagen

C mod Storbritannien,

hvor Kommissionen fastslog, at en

situation, hvor en klager, der var kvæker, nægtede at betale skat under

henvisning til sin religiøse overbevisning, faldt uden for artikel 9’s an-

vendelsesområde. Som et yderligere eksempel kan nævnes Domstolens

afgørelse af 2. oktober 2001 i sagen

Pichon og Sajous mod Frankrig,

som omhandlede to franske farmaceuter, der af religiøse årsager, nægte-

de at sælge p-piller fra deres apotek. Også i denne sag fandt Domstolen,

at klagen faldt uden for anvendelsesområdet for artikel 9.

2.2.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har ikke haft lejlighed

til at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt indførelsen af et forbud

mod at bære burka i det offentlige rum er foreneligt med konventionen,

herunder artikel 9.

Domstolen har dog ved flere lejligheder fastslået, at indførelsen af regler,

som begrænser adgangen til at bære det muslimske hovedtørklæde i ud-

dannelsessektoren, udgør et indgreb i retten til religionsfrihed efter arti-

kel 9, idet den omstændighed, at visse kvinder bærer muslimsk hoved-

tørklæde, må anses for at være motiveret eller inspireret af deres religion,

jf. senest Domstolens dom af 4. december 2008 i sagen

Dogru mod

Frankrig.

Justitsministeriet er som nævnt under pkt. 1.3 bekendt med, at der inden

for islam er forskellige opfattelser med hensyn til, om der efter islam

gælder et påbud om, at kvinder skal have tildækket ansigtet – f.eks. ved

at bære burka – i det offentlige rum. Ministeriet lægger imidlertid – som

også nævnt under pkt. 1.3 – til grund, at i hvert fald visse muslimer op-

fatter en sådan tildækning af ansigtet som efterlevelse af et religiøst på-

bud eller en religiøs anbefaling, og at det også i øvrigt i almindelighed vil

være motiveret eller inspireret af islam, hvis kvinder bærer burka i Dan-

mark.

På den anførte baggrund, herunder Menneskerettighedsdomstolens oven-

nævnte praksis, må det anses for sandsynligt, at Domstolen ligeledes vil

finde, at indførelsen af et forbud mod at bære burka i det offentlige rum

udgør et indgreb i den konventionsbeskyttede ret til religionsfrihed.

2.3.

Hvorvidt et forbud mod at bære burka i det offentlige rum vil være

foreneligt med konventionen, vil herefter afhænge af, om det pågældende

forbud kan anses for begrundet i et eller flere af de i konventionen op-

regnede anerkendelsesværdige formål og desuden opfylder proportionali-

tetskravet (”nødvendigt i et demokratisk samfund”), jf. artikel 9, stk. 2.

Efter Domstolens praksis er opregningen af de anerkendelsesværdige

formål i konventionens artikel 9, stk. 2, udtømmende og skal fortolkes

indskrænkende.

Det må efter Justitsministeriets opfattelse antages, at indførelsen af et

forbud mod at bære burka i det offentlige rum i givet fald vil skulle søges

begrundet i hensynet til ”den offentlige tryghed”, beskyttelsen af ”den

offentlige orden” eller hensynet til beskyttelsen af ”andres rettigheder og

friheder”.

2.4.

Det følger af konventionens artikel 10, stk. 1, at enhver har ret til

ytringsfrihed. Menneskerettighedsdomstolen har i sin praksis fastslået, at

det at bære beklædning, der er udtryk for en bestemt opfattelse, er omfat-

tet af artikel 10. Et forbud mod at bære burka i det offentlige rum vil der-

for også udgøre et indgreb i henhold til denne artikel.

For at være foreneligt med konventionen skal et indgreb i ytringsfriheden

opfylde betingelserne i artikel 10, stk. 2, om at være foreskrevet ved lov

og nødvendig i et demokratisk samfund af hensyn til ”den nationale tryg-

hed, territorial integritet eller offentlig sikkerhed, for at forebygge uorden

eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden, for at be-

skytte andres gode navn og rygte eller rettigheder, for at forhindre ud-

spredelse af fortrolige oplysninger, eller for at sikre domsmagtens autori-

tet og upartiskhed.”

Artikel 10, stk. 2, opregner flere anerkendelsesværdige formål end artikel

9, stk. 2, men disse yderligere formål er ikke relevante i forhold til et for-

bud mod at bære burka på offentligt tilgængelige steder. Et indgreb vil

således skulle søges begrundet i samme hensyn, som beskrevet ovenfor

vedrørende konventionens artikel 9.

2.4.

På det foreliggende grundlag giver det efter Justitsministeriets opfat-

telse anledning til væsentlig tvivl, om et forbud mod at bære burka i det

offentlige rum vil opfylde betingelserne i Den Europæiske Menneskeret-

tighedskonventions artikel 9, stk. 2, og artikel 10, stk. 2.