MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 20: Spm. om redegørelse for sagen om udledning af miljøfarlige stoffer fra RGS Nordics renseanlæg i Stignæs

Miljø- og Fødevareudvalget 2022-23 (2. samling)
MOF Alm.del
Offentligt

NOTAT

Cirkulær Økonomi

J.nr. 2021-7980

Ref. AMWNO/NIFOL

Dato: den 23. august 2021

Fortolkning af nyttiggørelsesbegrebet og indsigelsesmulighe-

der i transportforordningen

1. Indledning

Miljøstyrelsen har anmodet Departementet om at foretage principielle for-

tolkninger af nyttiggørelsesbegrebet og indsigelsesmulighederne i Trans-

portforordningen

. Miljøstyrelsens anmodning kommer på baggrund af

Miljøstyrelsens sagsbehandling af en anmeldelse om overførsel af spilde-

vand indeholdende olie til nyttiggørelse fra Norge til Danmark. Miljøsty-

relsen skal vurdere, om den behandling, som spildevandet undergår i Dan-

mark, kan klassificeres som nyttiggørelse eller bortskaffelse. Det er oplyst,

at olien først udskilles fra vandet og sendes til regenerering, hvorefter spil-

devandet renses og udledes.

Det er Miljøstyrelsens forståelse, at der ved afgørelsen af, om anmeldelsen

om overførsel af affald kan godkendes, skal foretages en konkret vurdering

af den første affaldsbehandling, som affaldet undergår, da der ikke i regel-

grundlaget er en generel fastsat numerisk grænse, som afgør, om der er

tale om nyttiggørelse eller bortskaffelse.

Miljøstyrelsen har overvejet, i det tilfælde at styrelsen finder, at behandlin-

gen anses for at være nyttiggørelse, at indsætte en sikkerhedsmargin på, at

hver eksport af spildevandet skal indeholde mindst 1,1% olie.

2. Relevant regulering

2.1. EU-regler

Kort om affaldsdirektivet

Den EU-retlige regulering af affald findes i affaldsdirektivet (direktiv

2008/98/EF, som ændret senest ved 2018/851/EU). Bilag I indeholder en

ikke-udtømmende liste over bortskaffelsesoperationer. Bilag II indeholder

en ikke-udtømmende liste over nyttiggørelsesoperationer. Begreberne

»bortskaffelse« og »nyttiggørelse« defineres i direktivets artikel 3, nr. 15

og 19:

Forordning (EU) Nr. 1013/2006 af 14. juni 2006 om overførsel af affald.

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 20: Spm. om redegørelse for sagen om udledning af miljøfarlige stoffer fra RGS Nordics renseanlæg i Stignæs

15) »nyttiggørelse«: enhver operation, hvis hovedresultat

er, at affald opfylder et nyttigt formål ved at erstatte an-

vendelsen af andre materialer, der ellers ville være blevet

anvendt til at opfylde en bestemt funktion, eller som er for-

beredt med henblik på at opfylde den bestemte funktion i

anlægget eller i samfundet generelt. Bilag II indeholder en

ikke-udtømmende liste over nyttiggørelsesoperationer.

19) »bortskaffelse«: enhver operation, der ikke er nyttig-

gørelse, også hvis operationen som sekundær konsekvens

fører til genvinding af stoffer eller til energiudnyttelse. Bi-

lag I indeholder en ikke-udtømmende liste over bortskaf-

felsesoperationer.

Kort om transportforordningen

Transportforordningen regulerer grænseoverskridende overførsel af af-

fald. Transportforordningen er den europæiske implementering af Basel-

konventionen om grænseoverskridende transport af farligt affald og

OECD-Rådets beslutning C(2001)107/final om revision af beslutning

C(92)39/final om kontrol med grænseoverskridende overførsel af affald

bestemt til nyttiggørelse. Transportforordningen indeholder et system for

handel med affald på tværs af landegrænser med udgangspunkt i en an-

meldelsesprocedure hvor både afsender- og modtagerlandets kompetente

myndigheder skal acceptere en overførsel af affald.

Transportforordningens artikel 12:

Artikel 12 Indsigelser mod overførsler af affald bestemt til

nyttiggørelse

1. Når der foretages en anmeldelse af en planlagt overfør-

sel af affald bestemt til nyttiggørelse, kan de kompetente

bestemmelses- og afsendelsesmyndigheder inden 30 dage

efter datoen for den kompetente bestemmelsesmyndigheds

afsendelse af bekræftelsen i overensstemmelse med artikel

8 gøre begrundet indsigelse baseret på en eller flere af føl-

gende grunde og i overensstemmelse med traktaten:

a) den planlagte overførsel eller nyttiggørelse vil ikke være

i overensstemmelse med direktiv 2006/12/EF, navnlig dets

artikel 3, 4, 7 og 10

b) den planlagte overførsel eller nyttiggørelse vil ikke være

i overensstemmelse med national lovgivning om miljøbe-

skyttelse, offentlig orden, offentlig sikkerhed eller sund-

hedsbeskyttelse, som vedrører forhold, der finder sted i det

land, der gør indsigelse

c) den planlagte overførsel eller nyttiggørelse vil ikke være

i overensstemmelse med national lovgivning i afsendelses-

landet om nyttiggørelse af affald, herunder også når den

planlagte overførsel af affald er bestemt til nyttiggørelse i

et anlæg, der har lavere behandlingsstandarder for det på-

gældende affalds end anlæggene i afsendelseslandet, idet

der tages hensyn til behovet for at sikre et velfungerende

indre marked. Disse bestemmelser finder ikke anvendelse,

hvis:

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 20: Spm. om redegørelse for sagen om udledning af miljøfarlige stoffer fra RGS Nordics renseanlæg i Stignæs

ii)

iii)

der findes tilsvarende fællesskabslovgivning,

navnlig om affald, og der i den nationale lovgiv-

ning, der skal gennemføre denne fællesskabslov-

givning på nationalt plan, er indarbejdet mindst

lige så strenge krav som i fællesskabslovgivningen

nyttiggørelsen i bestemmelseslandet finder sted

under betingelser, der stort set svarer til dem, der

er foreskrevet i afsendelseslandets nationale lov-

givning

bestemmelserne i anden national lovgivning i af-

sendelseslandet end den under nr. i) nævnte ikke

er blevet meddelt i overensstemmelse med Europa-

Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22.

juni 1998 om en informationsprocedure med hen-

syn til tekniske standarder og forskrifter samt for-

skrifter for informationssamfundets tjenester (1),

når det er påkrævet ifølge det nævnte direktiv

d) anmelderen eller modtageren er tidligere straffet for

ulovlige overførsler eller anden ulovlig handling i forbin-

delse med miljøbeskyttelse. I så tilfælde kan den kompe-

tente afsendelses- og bestemmelsesmyndighed afvise alle

overførsler, hvori den pågældende person

er involveret, i overensstemmelse med national lovgivning

e) anmelderen eller anlægget har gentagne gange ikke

overholdt artikel 15 og 16, i forbindelse med tidligere over-

førsler

f) den planlagte overførsel eller nyttiggørelse strider mod

forpligtelser ifølge internationale konventioner, som den

eller de berørte medlemsstater eller Fællesskabet har ind-

gået

g) forholdet mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det

affald, der ikke kan nyttiggøres, den skønnede værdi af de

materialer, der nyttiggøres endeligt, eller udgifterne til

nyttiggørelsen og udgifterne til bortskaffelse af den del,

der ikke kan nyttiggøres, begrunder ikke nyttiggørelsen ud

fra økonomiske og/eller miljømæssige betragtninger

h) overførslen af affald er bestemt til bortskaffelse og ikke

til nyttiggørelse

i) det pågældende affald vil blive behandlet i et anlæg, der

er omfattet af direktiv 96/61/EF, men som ikke anvender

den bedste tilgængelige teknik som defineret i nævnte di-

rektivs artikel 9, stk. 4, i overensstemmelse med anlæggets

tilladelse

j) det pågældende affald ikke behandles i overensstem-

melse med retligt bindende miljøbeskyttelsesstandarder i

forbindelse med nyttiggørelse eller retligt bindende for-

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 20: Spm. om redegørelse for sagen om udledning af miljøfarlige stoffer fra RGS Nordics renseanlæg i Stignæs

pligtelser om nyttiggørelse eller genanvendelse, som fast-

lagt i fællesskabslovgivningen, (også når der er indrøm-

met midlertidige dispensationer), eller

k) at det pågældende affald ikke behandles i overensstem-

melse med planer for håndtering af affald, der er opstillet i

henhold til artikel 7 i direktiv 2006/12/EF, med det formål

at sikre gennemførelse af retligt bindende nyttiggørelses-

og genanvendelseskrav, der er fastlagt i fællesskabslovgiv-

ningen.

[…]

3. Juridisk analyse

Nyttiggørelsesbegrebet

EU-domme

Sag C-6/00:

Sagen drejer sig om klassificeringen af en affaldsdeponering i en mine, da

deponering af slagger og aske i en nedlagt mine alene efter beskrivelsen er

en operation, der kan henføres til bortskaffelsesoperationen i bilag II A,

punkt D 12, til affaldsdirektivet (direktiv 75/442/EØF som ændret ved

91/156/EØF), eller til nyttiggørelsesoperationen i samme direktivs bilag II

B, punkt R 5.

Retten konkluderer, at når en metode til behandling af affald ikke ud fra

beskrivelsen alene kan henføres til en enkelt af de operationer eller katego-

rier af operationer, der er opregnet i bilag II A eller II B til affaldsdirekti-

vet, skal den klassificeres konkret i lyset af direktivets formål (præmis 64).

Det følger af direktivets artikel 3, stk. 1, litra b), og af fjerde betragtning til

direktivet, at det væsentlige kendetegn ved en nyttiggørelsesoperation er,

at den primært har til formål, at affald kan opfylde en effektiv funktion,

som bidrager til at bevare de naturlige ressourcer, ved at erstatte anven-

delsen af andre materialer, som ellers skulle have været anvendt i dette

øjemed (præmis 69). Dette kriterium er nu indarbejdet i definitionen på

”nyttiggørelse” i det gældende affaldsdirektiv, jf. ovenfor.

Derudover bemærker Domstolen, at det ikke fremgår af artikel 3, stk. 1,

litra b), eller af andre af direktivets bestemmelser, at den omstændighed,

at affaldet er farligt eller ufarligt, er et relevant kriterium for vurderingen

af, om en behandlingsmetode for affald skal klassificeres som »nyttiggø-

relse« (præmis 68).

Sag C-458/00:

Retten konkluderede, at overførslen af affald med henblik på forbrænding

heraf i et anlæg, hvor behandlingen er indrettet til bortskaffelse af affald,

ikke kan antages at have til hovedformål at nyttiggøre affald, selv om den

varme, der produceres ved forbrændingen, helt eller delvis genindvindes.

Retten konkluderede endvidere, at selvom en sådan genindvinding af

energi ganske vist er i overensstemmelse med affaldsdirektivets (direktiv

75/442/EØF som ændret ved 91/156/EØF) formål om bevarelse af de na-

turlige ressourcer, kan det ikke ændre klassificeringen af operationen som

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 20: Spm. om redegørelse for sagen om udledning af miljøfarlige stoffer fra RGS Nordics renseanlæg i Stignæs

en bortskaffelsesoperation, når den genindvinding af varme, som produce-

res ved forbrændingen, kun udgør en

sekundær effekt

ved operationen

(præmis 42-43). Denne konklusion er nu indarbejdet i definitionen på

”bortskaffelse” i det gældende affaldsdirektiv, jf. ovenfor.

Som gennemgangen viser findes der få relevante domme på området. De

gennemgåede domme angår andre situationer end den, som der tages stil-

ling til i nærværende notat, hvilket må tages i betragtning, når dommenes

præjudikatsværdi, ift. den konkrete problemstilling, skal vurderes.

Indsigelsesmulighederne i transportforordningen

Det er muligt for de kompetente myndigheder i både afsender- og modta-

gerland at gøre indsigelse mod en anmeldelse om overførsel af affald til

nyttiggørelse. Disse indsigelsesmuligheder er anført i artikel 12 i forord-

ningen. Det ligges til grund at indsigelsesmulighederne i artikel 12 er ud-

tømmende. Det vurderes, at det for nærværende sag kun vil være relevant

at vurdere indsigelsesmuligheden i artikel 12, stk. 1, litra g, samt indsigel-

sesmuligheden i artikel 12, stk. 1, litra h.

Transportforordningen artikel 12, stk. 1, litra g:

”forholdet

mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det

affald, der ikke kan nyttiggøres, den skønnede værdi af de

materialer, der nyttiggøres endeligt, eller udgifterne til

nyttiggørelsen og udgifterne til bortskaffelse af den del,

der ikke kan nyttiggøres, begrunder ikke nyttiggørelsen ud

fra økonomiske og/eller miljømæssige betragtninger”.

Transportforordningen artikel 12, stk. 1, litra h:

”overførslen

af affald er bestemt til bortskaffelse og ikke til

nyttiggørelse”.

Det fremgår af forordningens artikel 12, stk. 1, litra g, at det er muligt at

gøre begrundet indsigelse mod en anmeldelse med henvisning til sammen-

sætningen af affaldet i forhold nyttiggørelse og ikke-nyttiggørelse, både i

forhold til miljømæssige og økonomiske betragtninger.

Miljøstyrelsen har lagt til grund, at den behandling affaldet vil undergå på

anlægget i Danmark er effektiv og at der derfor ikke er grundlag for at an-

vende indsigelsesmuligheden i artikel 12, stk. 1, litra g.

Miljøministeriets departement ligger til grund, at det er de faglige forud-

sætninger der er afgørende for hvorvidt undtagelsen i artikel 12, stk. 1, litra

g, kan finde anvendelse. Miljøministeriets departement har ikke kompe-

tence til at vurdere hvorvidt konkrete overførsler af affald har en sådan

sammensætning, at de enten ud fra en økonomisk og eller en miljømæssig

betragtning i forholdet mellem det affald der nyttiggøres og den del af af-

faldet der ikke nyttiggøres, der skulle gøre, at indsigelsesmuligheden i arti-

kel 12, stk. 1, litra g, kan finde anvendelse.

Hvis Miljøstyrelsen kommer frem til at overførslen ikke er en nyttiggørel-

sesoperation, men derimod en bortskaffelsesoperation, vil det være muligt

for Miljøstyrelsen at afvise overførslen med henvisning til artikel 12, stk. 1,

litra h.

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 20: Spm. om redegørelse for sagen om udledning af miljøfarlige stoffer fra RGS Nordics renseanlæg i Stignæs

Konklusion

Departementet bemærker, at de lave grænseværdier for olieindholdet i

spildevandet kan give anledning til omgåelsesproblematikker, da det kan

være mere attraktivt, alt efter formålet, at få overførslen betegnet som hhv.

en nyttiggørelsesoperation eller en bortskaffelsesoperation.

En operation kan anses for at være nyttiggørelse, såfremt operationens ho-

vedformål er, at affald kan opfylde en effektiv funktion, eller kan forbere-

des med henblik på at opfylde den bestemte funktion, ved at erstatte an-

vendelsen af andre materialer, som ellers skulle have været anvendt i dette

øjemed. Miljøstyrelsen skal vurdere, om hovedformålet med behandlingen

af det olieholdige spildevand er at fjerne stoffer (olie) fra spildevandet, der

gør biologisk rensning mulig, eller om hovedformålet er, at olien kan rege-

nereres og dermed nyttiggøres, herunder om udskillelsen af olien kan an-

ses for at være en selvstændig nyttiggørelsesoperation. Ved vurderingen af

hvad hovedformålet med en operation er, kan et relevant vurderingsmo-

ment være anlæggets indretning, jf. sag C-458/00, men også andre rele-

vante vurderingsmomenter kan inddrages. Det skal generelt bemærkes, at

retspraksis på området er sparsom og de anlæg, der er behandlet i de gen-

nemgåede EU-domme, ikke er spildevandsanlæg, hvilket skal tages i be-

tragtning ved vurderingen af dommenes præjudikatsværdi i forhold til

denne konkrete situation.

Der ses ikke i regelgrundlaget eller retspraksis at være fastsat en numerisk

grænse for, hvor meget affald der skal nyttiggøres, før operationen kan ka-

rakteriseres som nyttiggørelse, da vurderingen skal foretages konkret og

ud fra hovedformålet med operationen.

Det er Miljøstyrelsens afgørelse, om behandlingen af spildevandet anses

for at være nyttiggørelse eller bortskaffelse. Derfor har Departementet ikke

taget stilling til, om der er hjemmel til i en eventuel godkendelse at fast-

sætte et krav om minimum 1,1 % olieindhold i spildevandet. Miljøstyrelsen

bør derfor overveje, om der er hjemmel til det.

Såfremt Miljøstyrelsen finder, at overførslen er en bortskaffelsesoperation,

bør Miljøstyrelsen anvende indsigelsesmuligheden i artikel 12, stk. 1, litra

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]