MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 192: Spm. om Kammeradvokaten kan udelukke, at der er tale om bortskaffelse af affald i sagen om import at olieholdigt spildevand importeret fra Norge

Miljø- og Fødevareudvalget 2022-23 (2. samling)
MOF Alm.del
Offentligt

Miljø- og Fødevareudvalget 2022-23 (2. samling)

MOF Alm.del - endeligt svar på spørgsmål 20

Offentligt

25. FEBRUAR 2022

4018525 KICH / THAU

Notat om nyttiggørelsesbegrebet i relation

til RGS Nordic

INDLEDNING OG BAGGRUND

I august 2021 bad Miljøstyrelsen om Kammeradvokatens vurdering af et spørgsmål med tilknytning til

forståelsen af nyttiggørelsesbegrebet og sondringen mellem nyttiggørelse og bortskaffelse i relation til

affaldsreguleringen. Miljøstyrelsen bad nærmere bestemt Kammeradvokaten om at vurdere, hvilke kri-

terier der i styrelsens sagsbehandling kan lægges til grund for vurderingen af ”hovedformålet” med be-

handlingen af det olieholdige spildevand, som efter EU-Domstolens praksis er afgørende for, om der kan

være tale om nyttiggørelse eller bortskaffelse. Spørgsmålet tog afsæt i en konkret sag vedrørende en

anmodning om overførsel af olieholdigt spildevand fra Norge til RGS Nordics anlæg i Danmark.

Kammeradvokatens vurdering af spørgsmålet er fremsendt i et notat af 23. september 2021 om nyttiggø-

relsesbegrebet i relation til affaldsreguleringen.

I et udkast til notat af 11. februar 2022 gør Miljøstyrelsen rede for de foreløbige vurderinger, som Miljø-

styrelsen har foretaget vedr. problemstillingen om nyttiggørelsesbegrebet ved overførsel af olieholdigt

spildevand til RGS Nordic.

Miljøstyrelsen har bedt Kammeradvokaten om bemærkninger til det fremsendte udkast.

Nedenfor gennemgår vi i afsnit 2 de overordnede vurderinger og konklusioner i vores notat af 23. sep-

tember 2021, herefter følger i afsnit 3 vores bemærkninger til det af Miljøstyrelsen fremsendte udkast til

notat af 11. februar 2022.

VURDERINGERNE OG KONKLUSIONERNE I VORES NOTAT AF 23. SEPTEMBER

2021

Som anført i vores notat af 23. september 2021 følger det af EU-Domstolens praksis og af affaldsdirekti-

vets legaldefinition af nyttiggørelse, at det væsentlige kendetegn ved en nyttiggørelsesoperation er, at

den primært har til formål, at affald kan opfylde en effektiv funktion ved at erstatte anvendelsen af andre

KØBENHAVN

KALVEBOD BRYGGE 32

DK-1560 KØBENHAVN V

AARHUS

ÅBOULEVARDEN 49

DK-8000 AARHUS C

+45 33 15 20 10

[email protected]

WWW.KAMMERADVOKATEN.DK

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 192: Spm. om Kammeradvokaten kan udelukke, at der er tale om bortskaffelse af affald i sagen om import at olieholdigt spildevand importeret fra Norge

25. FEBRUAR 2022

4018525 KICH / THAU

materialer, som ellers skulle have været anvendt i dette øjemed. Dette vil være tilfældet, hvor operationen

ville være blevet gennemført, selvom den omhandlede type affald ikke var tilgængeligt, og det derfor

havde været nødvendigt at anvende andre materialer eller andet olieholdigt spildevand.

Det forhold, at der ved operationen fremkommer materialer, der kan genvindes, er ikke i sig selv tilstræk-

keligt til at anse operationen for nyttiggørelse. Såfremt disse materialer alene kan anses for en

sekundær

konsekvens

af operationen – og ikke det primære formål hermed – følger det af EU-Domstolens praksis

og affaldsdirektivets legaldefinition af bortskaffelse, at operationen vil være en bortskaffelsesoperation.

I notatet, side 3, udledes – på baggrund af EU-Domstolens praksis om sondringen mellem nyttiggørelse

og bortskaffelse – seks kriterier, der blandt andet kan indgå i vurderingen af, hvad der udgør en bestemt

operations primære formål eller hovedformål. Det fremgår af notatet, at kriterierne ikke enkeltvis kan

være afgørende for, om der er tale om en nyttiggørelsesoperation eller ej, men at der i højere grad er tale

om indikationer på, om

hovedformålet

med en operation udgør nyttiggørelse eller bortskaffelse af affald.

Klassificeringen må foretages på grundlag af en konkret afvejning af samtlige relevante kriterier i forhold

til den konkrete operation.

I tillæg hertil udledes i notatet, side 4 – på baggrund af EU-Domstolens praksis – en række forhold, som

efter vores opfattelse ikke kan indgå ved vurderingen af en bestemt operations primære formål eller ho-

vedformål, men som i stedet efter omstændighederne vil kunne indgå i forbindelse med overvejelser om,

hvorvidt der skal gøres indsigelse mod overførslen i medfør af transportforordningens artikel 12, stk. 1,

litra g – forudsat at den konkrete operation i øvrigt må anses for en nyttiggørelsesoperation.

På grundlag af de udledte kriterier anfører vi herefter i notatet, side 4, at det er vores umiddelbare vur-

dering på baggrund af vores kendskab til den konkrete sag om RGS Nordic, at mest taler for, at der

konkret er tale om en bortskaffelsesoperation, der alene som

sekundær konsekvens

indebærer, at der

genvindes olie, som givetvis kan raffineres og genanvendes. På baggrund af de identificerede kriterier

lagde vi navnlig vægt på, at det umiddelbart forekommer usandsynligt, at genvindingen/udskillelsen af

olien ville være blevet gennemført, selvom det olieholdige spildevand fra Norge ikke var tilgængeligt for

RGS, og det derfor havde været nødvendigt at anvende andre materialer. Hvis RGS ikke kan skaffe affald

i form af olieholdigt spildevand, vil udskillelsen af olien således sandsynligvis slet ikke finde sted.

I notatet anføres endelig, at det er op til Miljøstyrelsen på baggrund af den konkrete sags faktiske om-

stændigheder at foretage en vurdering af, om der er tale om nyttiggørelse eller bortskaffelse.

Vi henviser i øvrigt til vores notat af 23. september 2021, hvor ovenstående vurderinger og konklusioner

er uddybet med henvisning til blandt andet EU-Domstolens praksis.

Side 2 / 6

25. FEBRUAR 2022

4018525 KICH / THAU

VORES BEMÆRKNINGER TIL MILJØSTYRELSENS UDKAST AF 11. FEBRUAR

2022

Miljøstyrelsens notat af 11. februar 2020 indledes med en kortfattet sagsfremstilling, hvorefter notatets

afsnit 2 indeholder en redegørelse for affaldsreguleringens sondring mellem nyttiggørelse og bortskaffelse

og Miljøstyrelsens vurdering af den konkrete operation (adskillelse af olie fra olieholdigt spildevand).

Notatets afsnit 3 indeholder Miljøstyrelsens vurdering af, om der er grundlag for at gøre indsigelse mod

overførslen efter transportforordningens artikel 12, stk. 1, litra g.

Det er aftalt med Miljøstyrelsen, at vi i nærværende notat fremkommer med vores

overordnede

bemærk-

ninger til styrelsens vurderinger, og at vi dermed ikke fremkommer med tekstnære bemærkninger eller

ændringsforslag.

Nedenfor følger i afsnit 3.1 vores bemærkninger til Miljøstyrelsens vurdering af, om den omhandlede

adskillelse af olie fra olieholdigt spildevand er nyttiggørelse eller bortskaffelse. I afsnit 3.2 følger vores

bemærkninger til Miljøstyrelsens vurdering af indsigelsesmulighederne.

3.1

Nyttiggørelse eller bortskaffelse?

Miljøstyrelsen anfører i udkastet til notat, side 5, at sammensætningen af det olieholdige spildevand,

efter styrelsens vurdering, nødvendiggør en indledende behandling for at kunne genvinde olien, og at den

indledende operation (adskillelse af olie fra spildevand, som kan være en R 12-operation) ses i sammen-

hæng med den endelige nyttiggørelse (regenerering af olie, som kan være en R 9-operation).

I den kon-

krete sag erstatter den hos RGS Nordic genvundne olie ifølge styrelsen andre råstoffer, som RGS Nordics

modtagere ellers ville skulle skaffe.

Styrelsen anfører videre, at den indledende operation (adskillelse af olie fra spildevand) bør ses i sam-

menhæng med den endelige nyttiggørelse (regenerering af olie), og at det først er ved den senere regene-

rering af olien, at affaldet erstatter anvendelsen af andre materialer i samfundet generelt. Det indebærer

ifølge styrelsen, at den indledende operation (adskillelse af olie fra spildevand) alene udgør en

forberedelse

af affaldet med henblik på at opfylde denne funktion.

Miljøstyrelsen anfører herefter i notatudkastet, at det efter styrelsens vurdering ikke er relevant at lægge

vægt på, om operationen (adskillelse af olie fra spildevand) ville være blevet gennemført uden det

Jf. affaldsbekendtgørelsens bilag 5, bekendtgørelse nr. 2512 af 10. december 2021 om affald, der svarer til affaldsdirektivets bilag

II.

Side 3 / 6

25. FEBRUAR 2022

4018525 KICH / THAU

olieholdige spildevand, og om dette spildevand erstatter andre materialer, som ellers ville være blevet

anvendt.

Til de af styrelsen anførte vurderinger bemærker vi, at det efter vores opfattelse ikke i sig selv er til-

strækkeligt for, at der er tale om nyttiggørelse, at adskillelsen af olie fra spildevandet kan anses for en

forberedelse

af det olieholdige spildevand med henblik på efterfølgende at kunne genvinde olien (ved en

anden nyttiggørelsesoperation). Det afgørende er, hvad

hovedformålet

med operationen er. Vi henviser

herved til, at forbehandling såsom bl.a. sortering, neddeling og adskillelse inden gennemførelse af en

bortskaffelsesoperation i sig selv kan udgøre en bortskaffelsesoperation, jf. affaldsdirektivets bilag I, pkt.

D 13, på samme måde som forberedelse med henblik på en nyttiggørelsesoperation efter affaldsdirekti-

vets bilag II, pkt. R 12, i sig selv kan udgøre en nyttiggørelsesoperation.

Vi bemærker desuden, at EU-Domstolen har udtalt, at når en operation ikke ud fra beskrivelsen alene

kan henføres til en enkelt af de operationer eller kategorier af operationer, der er oplistet i affaldsdirek-

tivets bilag I og II, skal operationen klassificeres konkret i lyset af direktivets formål og ud fra hovedfor-

målet med den pågældende operation, jf. sag C-6/00.

Derudover bemærker vi, at EU-Domstolen – efter indførelsen af legaldefinitionen af ”nyttiggørelse” i af-

faldsdirektivets artikel 3, nr. 15 – har udtalt, at definitionen ”svarer

til den, der er blevet udviklet i Dom-

stolens praksis, hvorefter det væsentlige kendetegn ved en nyttiggørelsesoperation er, at den primært har

til formål, at affald kan opfylde en effektiv funktion, som bidrager til at bevare de naturlige ressourcer,

ved at erstatte anvendelsen af andre materialer, som ellers skulle have været anvendt i dette øjemed”.

Domstolen udtalte herefter – i overensstemmelse med hidtidig retspraksis (jf. sag C-458/00) – ”at

hoved-

formålet med nyttiggørelse skal være en bevarelse af naturressourcerne. Når en bevarelse af råvarerne

derimod kun udgør en sekundær effekt ved en operation, hvis hovedformål er bortskaffelse af affald, ændrer

det ikke ved klassificeringen af operationen som en bortskaffelsesoperation”.

Vi kan ikke pege på retspraksis fra EU-Domstolen, der entydigt tager stilling til, om den omhandlede

behandling af olieholdigt spildevand falder under legaldefinitionen af ”nyttiggørelse”, og vi kan dermed

ikke på det foreliggende grundlag udelukke, at det primære formål med operationen kan klassificeres

som nyttiggørelse.

For så vidt angår de i vores notat af 23. september 2021 udledte kriterier for fastsættelse af operationens

primære formål, har Miljøstyrelsen vurderet disse i notatudkastets afsnit 2.2 - 2.7. Der er i et vist omfang

Jf. sag C-147/15, præmis 38-39. Se også generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse i sag C-147/15 (punkt 52). Af præamblen til

direktiv 2008/98 (betragtning 8) fremgår, at direktivet bl.a. skulle ”præcisere

visse nøglebegreber, såsom definitionerne på affald,

nyttiggørelse og bortskaffelse […]”.

Side 4 / 6

25. FEBRUAR 2022

4018525 KICH / THAU

tale om vurderinger, der bygger på modtagne (tekniske) oplysninger fra RGS Nordic og Slagelse Kom-

mune. Vi har ikke bemærkninger til selve de tekniske vurderinger.

Til det anførte i notatudkastets afsnit 2.2 om anlæggets indretning, hvor styrelsen vurderer, at ”RGS

Nordics indretning taler for, at anlægget kan anses som både primært at være indrettet til nyttiggørelse og

bortskaffelse”,

bemærker vi dog, at der efter vores opfattelse ikke i EU-Domstolens dom i sag C-458/00

ses at være holdepunkter for at antage, at et anlæg kan have to hovedformål. Vi er dog enige i, at nær-

værende sag ikke er direkte sammenlignelig med sag C-458/00, der angik et forbrændingsanlæg. Sagerne

har dog efter vores opfattelse en række lighedspunkter.

Vi bemærker i forlængelse heraf, at en (særligt) effektiv og optimeret rense- og/eller separationsproces

efter vores opfattelse ikke nødvendigvis i sig selv kan begrunde, at anlæggets primære formål er nyttig-

gørelse.

Vi har ingen overordnede bemærkninger til Miljøstyrelsens vurdering af de øvrige kriterier i notatudka-

stets afsnit 2.3 - 2.7.

3.2

Indsigelsesmuligheder?

Til Miljøstyrelsens vurdering af indsigelsesmuligheden efter transportforordningens artikel 12, stk. 1,

litra g, har vi ingen væsentlige bemærkninger.

I forhold til afsnit 3.2.2 (Vurdering af CO2 påvirkning) bemærker vi dog, at det kan tilføjes, at der i

affaldsreguleringen gælder et generelt princip om nærhed i håndteringen af affald, jf. affaldsdirektivets

artikel 16. EU-Domstolen fastslog imidlertid i sag C-203/96, Chemische Afvalstoffen Dusseldorp m.fl., at

princippet om nærhed ikke finder anvendelse på nyttiggørelse, hvilket betyder, at en indsigelse mod over-

førsel til nyttiggørelse ikke kan baseres herpå. Affaldsforordningen indebærer således en udtømmende

harmonisering af adgangen til at gøre indsigelse mod overførsel af affald til nyttiggørelse.

En undtagelse for overførsel til nyttiggørelse på forbrændingsanlæg – som ikke er relevant for den konkrete sag om overførsel af

olieholdigt spildevand – findes dog i affaldsdirektivets artikel 16, stk. 1, 2. afsnit.

Side 5 / 6

25. FEBRUAR 2022

4018525 KICH / THAU

Vi står selvfølgelig til rådighed for opfølgende drøftelser, hvis der måtte være behov herfor.

København, den 25. februar 2022

Kim Christian Højmark

Partner, Advokat (L)

Side 6 / 6