KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 136: Spm. om Energistyrelsens undersøgelser af netkapaciteten og behovet for netudbygning samt rammerne for relevansvurderingen

Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2022-23 (2. samling)
KEF Alm.del
Offentligt

Notat om rammerne for skønsudøvelsen af relevanskriteriet

efter VE-lovens § 23, stk. 4, jf. § 22

Kontor/afdeling

Center for vedvarende

energi

Dato

30-11-2022

J nr.

2022 - 23340

/MSTL

1. Indledning og konklusion

Siden maj 2022 er der modtaget et stort antal ansøgninger om

forundersøgelsestilladelser under åben-dør-proceduren (ÅD), og der foreligger nu

ÅD-ansøgninger om forundersøgelsestilladelse med en samlet kapacitet for i alt ca.

12,6-16 GW.

Ud over potentialet i ÅD er der politisk besluttet udbygning af havvind via udbud,

der vil sikre ca. 13 GW

totalt frem mod 2030/2033.

Iblandt de modtagne ÅD-ansøgninger, er der 5 ansøgninger, der er atypiske i ÅD-

sammenhæng, idet de dels er meget store (over 1 GW), dels ligger langt fra kysten

i hhv. Nordsøen eller Østersøen ved Bornholm, hvor der er statslige planer for at

udbygge havvind via udbud i omkringliggende områder.

Der er igangsat en analyse i ENS, med henblik på at afklare hvilke konsekvenser

det vil have, hvis der ved siden af de statslige planer for udbygning af havvind tillige

sker en markant udbygning af havvind via ÅD.

Analysen er endnu ikke afsluttet, men såfremt konklusionen i analysen bliver, at det

vil være forbundet med for store konsekvenser for planlagte udbudsprojekter, hvis

der gives forundersøgelsestilladelse til en stor mængde ÅD-projekter, men at der

dog kan gives tilladelse til nogle projekter, kan det være nødvendigt at prioritere

imellem de modtagne ansøgninger. ENS har i særskilt sag opstillet forslag til

kriterier, såfremt en prioritering bliver nødvendig.

Sammenfattende kan det således anføres, at den store mængde ÅD-ansøgninger

og den betydelige kapacitet, som disse potentielle projekter samlet set har, betyder,

at de samlet set kan have en større betydning for overordnede planmæssige

hensyn i forhold til den samlede udbygning af havvindmøller. Dette gælder bl.a.

Energistyrelsen

De ca. 13 GW dækker over: Energiøen i hhv. Nordsøen og ved Bornholm (begge ca. 3 GW),

Thor (ca. 1 GW), Hesselø (ca. 1 GW), ca. 1 GW, jf. FL 2022 samt ca. 4 GW, jf. Klimaaftale om

grøn strøm og varme 2022 af 25. juni 2022.

Carsten Niebuhrs Gade 43

1577 København V

T: +45 3392 6700

E: [email protected]

www.ens.dk

Side 1/7

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 136: Spm. om Energistyrelsens undersøgelser af netkapaciteten og behovet for netudbygning samt rammerne for relevansvurderingen

forholdet til de kommende udbud, kumulative påvirkninger af det danske havareal

og netudbygningen på land.

Det er derfor nødvendigt at vurdere de ansøgte projekter, såvel individuelt som ud

fra samlede og overordnede betragtninger til ovennævnte forhold og hensyn.

Sigtet med nærværende notat er at redegøre for rammerne for skønsudøvelsen

ved vurderingen af det såkaldte relevanskriterium, når der træffes afgørelse om

forundersøgelse, jf. VE-lovens § 23, stk. 4, jf. § 22. Derudover fremsættes

bemærkninger om forholdet til de verserende ÅD ansøgninger om

forundersøgelsestilladelse med fokus på havplanens betydning herfor.

Konklusionen er, at der er overladt et bredt skøn til ministeren ved vurderingen af,

om et område er relevant for udnyttelse af energi, og at der kan lægges betydelig

vægt på overordnede planmæssige hensyn til den samlede havvindsudbygning.

Det fremgår imidlertid ikke klart af forarbejderne til VE-loven, om der med sådanne

planmæssige hensyn sigtes bredt til fx generelle energiplanlægningsmæssige

hensyn, eller om det skal forstås mere snævert, fx til at være begrænset til fysisk

planlægning.

Jo mere udvidet en fortolkning, der anlægges af hvad der menes med

”overordnede

planmæssige hensyn til den samlede havvindsudbygning”,

jo større

risiko vil der være forbundet med, at fx et klagenævn eller en domstol vil finde, at

rækkevidden har været begrænset til at angå planhensyn i mere snæver forstand,

og at der således ikke er givet hjemmel til at inddrage meget brede overordnede

planmæssige hensyn. Særligt vil det være forbundet med usikkerhed, i hvilket

omfang en henvisning til mere abstrakte planer vil kunne tillægges betydning i en

afgørelse om afvisning af en ansøgning om forundersøgelsestilladelse. Sådanne

betragtninger kan mere oplagt indgå i overvejelser i havplansregi.

I en eventuel afgørelse om afslag på forundersøgelsestilladelse, vil der derfor

skulle fremsættes en konkret vurdering i forhold til projektet med en begrundelse,

der konkretiserer (eller tilstrækkeligt dokumenterer), hvorfor et område ikke findes

relevant for udnyttelse af energi.

2. Baggrund

2.1. Retsgrundlaget

Hovedparten af de nyere ÅD-ansøgninger er modtaget inden den 1. juli 2022, hvor

lov nr. 804 af 7. juni 2022 trådte i kraft. Denne ændringslov til VE-loven indebærer

bl.a. en kommunal vetoret samt en afstandsbegrænsning for ansøgninger om

forundersøgelsestilladelse under ÅD-ordningen.

Side 2/7

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 136: Spm. om Energistyrelsens undersøgelser af netkapaciteten og behovet for netudbygning samt rammerne for relevansvurderingen

Det følger af ændringslovens § 2, stk. 3, at de nye regler ikke finder anvendelse på

ÅD-ansøgninger om forundersøgelsestilladelse, som er indgivet før lovens

ikrafttræden. For disse ansøgninger finder de hidtil gældende regler anvendelse.

Det betyder, at hovedparten af de nye ÅD-ansøgninger, herunder de store

ansøgninger, der ligger langt fra kysten, skal behandles efter de regler, der gjaldt

forud for ovennævnte lovændring.

I den forbindelse skal det bemærkes, at der med ændringen ved lov nr. 804 af 7.

juni 2022, blev tilføjet en ny sætning som 2. pkt. til VE-lovens § 22, stk. 7, så der nu

direkte af lovteksten fremgår eksempler på de hensyn, der kan inddrages i

vurderingen af relevanskriteriet. Selvom § 22, stk. 7, 2. pkt., således er en

nyaffattelse, fremgår det tydeligt af forarbejderne hertil, at der er tale om en

præcisering af gældende ret, som ikke medfører ændringer heraf.

Dette er således lagt til grund i nærværende notat, og på den baggrund tager

nedenstående afsnit med redegørelse af betingelserne for

forundersøgelsestilladelser og rammerne for skønsudøvelsen udgangspunkt i

gældende ret før 1. juli 2022.

2.2. Betingelserne for forundersøgelsestilladelser efter VE-loven

Betingelserne for at opnå forundersøgelsestilladelse fremgår af VE-lovens § 23,

stk. 4, der lyder således:

§ 23. […]

Stk. 4. Ved ansøgning uden for udbud kan klima-, energi- og

forsyningsministeren give tilladelse til forundersøgelser til områder,

hvor udnyttelse af energi vurderes relevant, jf. § 22, og ansøgeren

skønnes at have den fornødne tekniske og finansielle kapacitet til

at gennemføre forundersøgelserne. […]

Forud for lov nr. 804 af 7. juni 2022 havde VE-lovens § 22, stk. 7, følgende ordlyd:

§ 22. […]

Stk. 7. Tilladelse til forundersøgelser gives til områder, hvor klima-, energi-

og forsyningsministeren finder, at udnyttelse af energi kan være relevant.

Tilladelsen gives som en eneret for et nærmere angivet område og tidsrum.

En afgørelse om forundersøgelsestilladelse efter VE-lovens § 23, stk. 4, jf. § 22

træffes således på baggrund af en skønsmæssig vurdering af følgende forhold:

Lovforslag nr. 138 som fremsat den 23. februar 2022, jf. de specielle bemærkninger til § 1, nr.

15.

Side 3/7

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 136: Spm. om Energistyrelsens undersøgelser af netkapaciteten og behovet for netudbygning samt rammerne for relevansvurderingen



Ansøgers finansielle kapacitet

Ansøgers tekniske kapacitet

Områdets relevans for udnyttelse af energi i forhold til det pågældende

projekt.

For så vidt angår de to første betingelser, er der tale om en skønsmæssig

vurdering af, om ansøger har den tekniske og økonomiske kapacitet til at

gennemføre forundersøgelsen. Det er umiddelbart Energistyrelsens vurdering, at

alle ansøgere opfylder disse to betingelser, hvorfor de ikke vil blive omtalt

yderligere i nærværende notat.

For så vidt angår betingelsen vedr. områdets relevans for udnyttelse af energi, vil

det bero på en konkret vurdering af forskellige forhold, hvorvidt et område er

relevant for udnyttelse af energi i forhold til det pågældende projekt. Disse forhold

og hensyn fremgår af nedenstående afsnit.

3. Vurdering

3.1. Vurdering af rammerne for ministerens skøn af relevanskriteriet

Det er Energistyrelsens vurdering, at det følger af ordlyden af VE-lovens § 23, stk.

4, og § 22, stk. 7, at en bygherre ikke har et retskrav på at få tildelt

forundersøgelsestilladelse til et projekt, men at forholdet beror på, hvorvidt

ministeren finder, at området er relevant for udnyttelse af energi.

I den forbindelse bemærkes, at rammerne for det skøn, som kan udøves ved

denne vurdering, er udvidet ved lov nr. 641 af 12. juni 2013, idet der er sket en

udvidelse af de kriterier, ministeren kan inddrage i sit skøn efter § 22, stk. 7. Det

fremgår af lovbemærkningerne hertil, der er citeret nedenfor med understegning af

de mest centrale afsnit:

”Det

foreslås, at klima-, energi- og bygningsministeren får hjemmel til at

fastsætte regler om, hvornår udnyttelse af energi kan være relevant.

Det følger af § 22, stk. 7, at en tilladelse til udnyttelse af energi på havet kun

kan gives til områder, hvor ministeren finder, at udnyttelse af energi kan

være relevant. Der er tale om en konkret vurdering. Dette betyder i henhold

til gældende ret, at der ikke kan gives tilladelse, hvis etablering af

produktionsanlæg på forhånd må anses for udelukket, f.eks. pga. hensyn til

miljø, sikkerhed, skibsfart, fiskeri m.v., jf. de specielle bemærkninger til

lovforslaget til lov nr. 503 af 17. juni 2008 (lovforslag nr. 108 fremsat 12.

marts 2008), som bl.a. affatter § 13, stk. 3, i lov om elforsyning. § 13, stk. 3,

Folketingstidende 20012-13, tillæg A, L 135 som fremsat den 6. februar 2013, jf. de specielle

bemærkninger til § 1, nr. 9 og 12.

Side 4/7

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 136: Spm. om Energistyrelsens undersøgelser af netkapaciteten og behovet for netudbygning samt rammerne for relevansvurderingen

blev ved lov nr. 1392 af 27. december 2008, overført i uændret form til § 22,

stk. 3, i lov om fremme af vedvarende energi og ved lov nr. 276 af 27. marts

2012 rykket til § 22, stk. 7.

Ovennævnte bemærkninger medfører, at der er relativt snævre grænser for

det skøn, som ministeren kan udøve ved vurderingen af, om et område er

relevant. Det vurderes, at der er behov for, at ministeren får mulighed for at

inddrage flere kriterier, når det vurderes, om og i hvilket omfang et område er

relevant for udnyttelse af energi. Særligt i forhold havvindmøller er der f.eks.

behov for at kunne inddrage mere overordnede planmæssige hensyn i

forhold til den samlede udbygning af havvindmøller. Det kan bl.a. ikke

udelukkes, at der ud fra et overordnet planhensyn på havet fremover ikke

ønskes produktionsvindmøller tæt på kysten, uanset at det ikke i det

konkrete tilfælde er udelukket af hensyn til miljø, sikkerhed, skibsfart, fiskeri

m.v. Det kan i den forbindelse være nødvendigt at fastsætte generelle regler

om, at vindmøller skal placeres i en vis afstand fra kysten, hvorfor dette

udtrykkeligt fremgår af forslaget. Det kan eksempelvis heller ikke udelukkes,

at der ud fra overordnede planhensyn ikke ønskes møller i vindfattige

områder. Herudover vil der også i forbindelse med udbygning efter åben dør

skulle kunne tages hensyn til den overordnede netplanlægning. Af hensyn til

potentielle ansøgere uden for udbud er det hensigtsmæssigt, at sådanne

kriterier i videst muligt omfang fastsættes ved bekendtgørelse, så der ikke

ansøges unødigt.

Lovforslagets mulighed for at fastsætte regler om, hvornår udnyttelse af

energi kan være relevant, medfører således også en udvidelse af de kriterier,

som ministeren kan inddrage i sit skøn efter § 22, stk. 7, og mulighed for at

fastsætte regler om mindsteafstande. Dette kan indebære en indskrænkning

af adgangen til at opføre havvindmøller uden for udbud, dvs. efter åben dør

reglerne. Forslaget skal ses i sammenhæng med forslaget til ændring af §

23, stk. 4.

Efter stk. 11 kan klima-, energi- og bygningsministeren fastsætte regler om

forhold omfattet af § 22, stk. 8.”

Det følger af ovenstående citat af forarbejderne til VE-loven, at det har været

lovgivers intention at udvide rammerne for skønsudøvelsen, og det fremgår

endvidere, at denne udvidelse kan indebære en indskrænkning af adgangen til at

opføre havvindmøller uden for udbud.

Det kan bemærkes, at det havde været mere hensigtsmæssigt, dersom

bemyndigelsen til at fastsætte regler om ovennævnte forhold (fx om afstand til

kysten, størrelse på ÅD-parker m.v.) var udmøntet i en bekendtgørelse. Dette

Side 5/7

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 136: Spm. om Energistyrelsens undersøgelser af netkapaciteten og behovet for netudbygning samt rammerne for relevansvurderingen

forhold kan imidlertid ikke føre til, at de pågældende forhold ikke kan inddrages i

vurderingen, når der træffes afgørelse om forundersøgelsestilladelse.

På denne baggrund er det vurderingen, at der er overladt et bredt skøn til

ministeren, ved vurderingen af om et område er relevant for udnyttelse af energi i

forhold til et konkret projekt.

Det er derfor ligeledes vurderingen, at der kan lægges

betydelig vægt på fx hensyn til den samlede udbygning af havvind, når der skal

træffes afgørelse om forundersøgelsestilladelse efter VE-lovens § 22.

Den nærmere afgrænsning af, hvad sådanne ”overordnede

planmæssige hensyn til

den samlede havvindsudbygning”

kan omfatte – hvor langt det kan udstrækkes –

fremgår imidlertid ikke klart af forarbejderne.

Det bemærkes, at de eksempler, der gives i forarbejderne, som er citeret ovenfor,

kan lede i retning af fysisk planlægning, dvs. forhold vedr. arealanvendelsen og

anlæggets fysiske placering og størrelse. Det drejer sig særligt om følgende

bemærkninger:



Det kan bl.a. ikke udelukkes, at der ud fra et overordnet planhensyn på

havet fremover ikke ønskes produktionsvindmøller tæt på kysten, uanset at

det ikke i det konkrete tilfælde er udelukket af hensyn til miljø, sikkerhed,

skibsfart, fiskeri m.v.

Det kan eksempelvis heller ikke udelukkes, at der ud fra overordnede

planhensyn ikke ønskes møller i vindfattige områder.



Det skal dog omvendt bemærkes, at der her er tale om en eksemplificering, som

ikke nødvendigvis kan ophæves til en egentlig regel. Det er derfor ikke sikkert, hvor

bredt (eller begrænset) ”overordnede

planmæssige hensyn til den samlede

havvindsudbygning”

skal forstås.

3.2. Forholdet til verserende ÅD ansøgninger om forundersøgelsestilladelse

Det er endnu ikke afklaret, hvorledes de verserende ÅD ansøgninger om

forundersøgelsestilladelse skal håndteres. Såfremt den videre proces ender med,

at der skal gives afslag til nogle ansøgninger, anbefales på baggrund af

ovenstående, at begrundelsen konkretiserer (dvs. tilstrækkeligt dokumenterer),

hvorfor et område ikke findes relevant for udnyttelse af energi.

Hertil skal det for det første bemærkes, at mulige konsekvenser (ift. såvel miljø,

samfundsøkonomi m.v.) fra de ansøgte projekter fortsat er under afklaring.

Se hertil også

Analyse af åben dør-ordningen

af 18. marts 2021, s. 16-17.

Side 6/7

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 136: Spm. om Energistyrelsens undersøgelser af netkapaciteten og behovet for netudbygning samt rammerne for relevansvurderingen

For det andet skal det bemærkes, at hovedparten af de ”nye” ansøgninger angår

områder, der ikke er udlagt til vedvarende energi i havplanen.

Det betyder, at

hovedparten af ansøgningerne ikke har fornødent plangrundlag for at opnå

tilladelse.

I den forbindelse gøres opmærksom på, at der gælder et forbud for statslige

myndigheder om bl.a. at meddele tilladelse til anlæg eller arealanvendelser, der er i

strid med havplanen, jf. § 14, stk. 1, i lov om maritim fysisk planlægning

(hjemmelsloven til havplanen), der lyder således:

§ 14 Bortset fra de i §§ 15 og 16 nævnte tilfælde må statslige og kommunale

myndigheder ikke efter anden lovgivning vedtage planer om eller meddele

tilladelse m.v. til anlæg eller arealanvendelser, der er i strid med havplanen

eller er i strid med et forslag til havplan eller ændringer af havplanen, der er

offentliggjort af erhvervsministeren.

Det betyder, at i hvert fald for de ansøgninger, der angår områder, der ikke er

udlagt til vedvarende energi i havplanen, så kræver det forhandling med

erhvervsministeren. Indtil nu har Erhvervsministeriet og Søfartsstyrersen oplyst, at

forbuddet ikke er til hinder for, at der meddeles forundersøgelsestilladelse efter VE-

lovens § 22, selvom området ikke er udlagt til VE i havplanen. Forholdet er dog

fortsat under afklaring, aktuelt i særskilt notat ifm. aktuel udarbejdelse af en række

notater til belysning af handlerummet for håndtering af ÅD-ansøgninger.

I den forbindelse bemærkes, at det er et væsentligt mål med havplanlægningen at

fremme sameksistensen mellem forskellige relevante aktiviteter og anvendelser

under hensyn til natur- og miljøforpligtelser og interesser og bl.a. herved skabe

bedre rammebetingelser - herunder større investeringssikkerhed - for de udvalgte

sektorer m.v.

Havvind vurderer på den baggrund, at hensyn til bl.a. de igangsatte tiltag og

analyser, der skal tilvejebringe et grundigt beslutningsgrundlag for de langsigtede

og strategiske politiske beslutninger for udnyttelsen af havarealerne (herunder

udbygningen af havvind i Danmark) mest oplagt kan indgå i overvejelser i

havplansregi om, hvorvidt der kan gives havplanstillæg til ansøgningerne.

Havvind vil indarbejde bemærkning herom i notat ifm. aktuel udarbejdelse af en

række notater til belysning af handlerummet for håndtering af ÅD-ansøgninger.

Af de 19 nye ansøgninger ligger 16 i generel anvendelseszone, 2 i zone til råstofindvinding og 1 i

zone til energiøer og vedvarende energi.

Det er ikke nærliggende, at §§ 15 og 16 kan bringes i anvendelse, og det vil i alle tilfælde

involvere forhandling med erhvervsministeren.

Side 7/7