TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

Transportudvalget 2022-23 (2. samling)
TRU Alm.del Bilag 226
Offentligt

Carsten Niebuhrs Gade 43

1577 København V

Telefon 7221 8800

Fax 7262 6790

[email protected]

www.trafikstyrelsen.dk

Notat

Dato 20-12-2022

Sagsnr.: 2022-051859

Dokumentnr. 675920

Analyse af klageadgangen i luftfartsloven

Indholdsfortegnelse

Indledning ....................................................................... 4

Rammesætning........................................................................... 4

Luftfartsbranchens vurdering af behovet for en klageadgang ............ 5

Resumé ............................................................................ 6

Afgørelser på luftfartsområdet, hvor klageadgangen er afskåret ........ 6

Regelgrundlaget for afskæringen af klageadgang i internationalt

perspektiv .................................................................................. 7

Vil etablering af en klageadgang være i strid med internationale regler

om fx politisk uafhængighed ......................................................... 7

Tekniske og faglige kompetencer i klageinstansen ........................... 7

Krav om EU-tilsyn med klageinstansen .......................................... 7

Omkostninger til sikring af eventuelt nødvendige faglige kompetencer

................................................................................................ 8

Eventuelle forskelle i klageadgangen afhængigt af, om en afgørelse

vedrører danske, færøske eller grønlandske forhold. ........................ 8

Retsgrundsætningen om klageadgang ............................. 9

Den almindelige retsgrundsætning om klage .................................. 9

Lovbestemt klageadgang ............................................................. 9

Side 1 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

Afgørelser på luftfartsområdet, hvor klageadgangen er

afskåret.................................................................................. 10

Opsamling ................................................................................ 14

Regelgrundlaget for afskæringen af klageadgang i

internationalt perspektiv ........................................................ 14

Folkeretten - Chicagokonventionen .............................................. 15

EU-retten - grundforordningen .................................................... 15

Opsamling ................................................................................ 17

Vil etablering af en klageadgang være i strid med

internationale regler om fx politisk uafhængighed ................. 17

Folkeretten ............................................................................... 17

EU-retten ................................................................................. 18

Opsamling ................................................................................ 19

Tekniske og faglige kompetencer i klageinstansen ........ 19

Kompleksiteten på luftfartsområdet ............................................. 19

Nationale tekniske og faglige kompetencekrav til 1. instansen ........ 20

EU tekniske og faglige kompetencekrav til 1. instansen .................. 20

Særligt om securityrelaterede afgørelser ...................................... 21

Tekniske og faglige kompetencekrav til klageinstansen .................. 21

Tekniske kompetencer og klageinstansens beføjelser og organisering

.............................................................................................. 25

Opsamling ................................................................................ 26

Krav om EU-tilsyn med klageinstansen .......................... 26

Opsamling ................................................................................ 28

Omkostningerne til sikring af eventuelt nødvendige

faglige kompetencer .............................................................. 28

Ressourcebehov ........................................................................ 28

Finansieringskilde...................................................................... 29

Bevilling ................................................................................... 29

Safety-afgift ............................................................................. 29

Ny, særskilt afgift (safety-lignende)............................................. 30

Side 2 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

Ny, fast lovfastsat klageafgift ..................................................... 30

Nyt, omkostningsdækkende gebyr ............................................... 30

Opsamling ................................................................................ 31

10. Eventuelle forskelle i klageadgangen afhængigt af, om en

afgørelse vedrører danske, færøske eller grønlandske forhold.

Delegationsbekendtgørelsens betydning for Færøerne og Grønland . 32

Opsamling ................................................................................ 33

11.

Bilag .............................................................................. 34

Bilagsoversigt ....................................................................... 34

Bilag 1 Transportudvalgets anmodning om at udarbejde analyse af

klageadgang i luftfartsloven .................................................... 35

Bilag 2 Resumé af branchepanels drøftelse vedr. klageadgang .... 36

Bilag 3 Lov nr. 328 af 14/05/1997 om ændring af lov om luftfart

(Bemyndigelse til gennemførelse af EF-direktiver m.v.).............. 38

Bilag 4 Bekendtgørelse nr. 810 af 19. november 1998 om

henlæggelse af opgaver til Statens Luftfartsvæsen og om

kundgørelse af de af luftfartsvæsenet udfærdigede forskrifter ..... 40

Bilag 5 Bekendtgørelse nr. 1597 af 18. december 2007 om Statens

Luftfartsvæsens opgaver og beføjelser, om kundgørelse af de af

luftfartsvæsenet fastsatte forskrifter og om klageadgang ........... 45

Bilag 6 Bekendtgørelse nr. 110 af 3. februar 2009 om Statens

Luftfartsvæsens opgaver og beføjelser, om kundgørelse af de af

luftfartsvæsenet fastsatte forskrifter og om klageadgang ........... 50

Bilag 7 Bekendtgørelse nr. 2432 af 14. december 2021 om

Trafikstyrelsens opga-ver og beføjelser, klageadgang og kundgø-

relse af visse af Trafikstyrelsens forskrifter ............................... 54

Bilag 8 BILAG I til forordning nr. 104/2004 af 22. januar 2004 om

fastsættelse af regler for organisation og sammensætning af

klagenævnet for Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur ...... 69

Bilag 9 Spørgsmål vedrørende muligheder og begrænsninger i

forhold til etableringen af en klageinstans stillet til EASA’s juridiske

kontor ................................................................................. 70

Side 3 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

1. Indledning

Et flertal i transportudvalget (S, V, DF, SF, EL og KF) har i brev af 13.

januar 2022 anmodet transportministeren om at igangsætte en ana-

lyse, der kan danne grundlag for et eventuelt lovforberedende arbejde

om indførelse af klageadgang for afgørelser truffet af Trafikstyrelsen

efter bekendtgørelser og bestemmelser for civil luftfart udstedt i med-

før af luftfartsloven

På den baggrund har Transportministeriet bedt Trafikstyrelsen om at

udarbejde en analyse af muligheden for at indføre en sådan klagead-

gang i luftfartsloven. Analysen forholder sig ikke til, hvor mange kla-

ger der eventuelt forventes på området. Henset til drøftelserne i bran-

chepanelet om efterspørgslen efter en klageadgang i branchen (se

umiddelbart nedenfor), er det styrelsens vurdering, at der, såfremt en

klageadgang etableres, alene vil være et fåtal af klager årligt.

Følgende emner beskrives i analysen:



Afgørelser på luftfartsområdet, hvor klageadgangen er afskåret

Regelgrundlaget for afskæringen af klageadgang i internatio-

nalt perspektiv

Vil etablering af en klageadgang være i strid med internatio-

nale regler om fx politisk uafhængighed

Tekniske og faglige kompetencer i klageinstansen

Krav om EU-tilsyn med klageinstansen

Omkostninger til sikring af eventuelt nødvendige faglige kom-

petencer

Eventuelle forskelle i klageadgangen afhængigt af, om en afgø-

relse vedrører danske, færøske eller grønlandske forhold.

Rammesætning

For at sætte rammen for analysen, indeholder den indledningsvist en

kort beskrivelse af den lov– og ulovbestemte adgang til at klage over

afgørelser truffet af en forvaltningsmyndighed, samt de krav der knyt-

ter sig til afskæring af klageadgangen. I analysen anvendes begrebet

”klage” som generel betegnelse.

Analysen forholder sig derudover alene til de bestemmelser i luftfarts-

loven og tilhørende administrative forskrifter, hvorefter Trafikstyrelsen

Transportudvalgets anmodning er medtaget som bilag 1.

Side 4 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

træffer afgørelse. Bestemmelserne, der vedrører opgaver, der vareta-

ges af Havarikommissionen og politiet, omfattes ikke af analysen.

For at skabe et så fuldstændigt overblik over relevante aspekter af

luftfartsområdet som muligt, vil der foruden forhold relateret til luft-

fartsloven, også blive redegjort for forhold relateret til EU-lovgivnin-

gen, hvor dette skønnes relevant. Der har som led i arbejdet med

analysen været rettet henvendelse til det Europæiske Luftfarts Sikker-

hedsagentur (EASA), der er blevet bedt om en udtalelse vedrørende

eventuelle kompetencekrav for ansatte hos klageinstansen (uanset

om der er tale om et departement eller en særskilt administrativ en-

hed), samt besvarelse af spørgsmålet om en eventuel klageinstans’

status som kompetent myndighed med deraf følgende forpligtelser for

denne.

Langt de fleste afgørelser på luftfartsområdet i dag, træffes i medfør

af EU-lovgivningen. De afgørelser, der træffes i medfør af luftfartslo-

ven og regler udstedt i medfør heraf, er primært afgørelser, der retter

sig mod forhold på privatflyvningsområdet, de mindre flyvepladser

samt alle luftfartsrelaterede forhold når det drejer sig om afgørelser

vedrørende færøske og grønlandske forhold. Afhængigt af, hvordan en

klageadgang udformes, er der således en risiko for, at der for forhold,

der reelt er underlagt ensartede regler, vil være forskellige muligheder

for klage eller remonstration. På den baggrund indeholder analysen en

beskrivelse af potentielle forskelle en part vil opleve, hvis en klagead-

gang alene vedrører afgørelser truffet efter luftfartsloven og bestem-

melser udstedt i medfør heraf, og ikke samtlige afgørelser relateret til

luftfartsområdet.

Luftfartsbranchens vurdering af behovet for en klageadgang

Transportudvalgets anmodning om udarbejdelsen af analysen tager sit

udgangspunkt i et høringssvar i forlængelse af L 20, folketingssamlin-

gen 2021/2022, der blev vedtaget af Folketinget ved tredjebehandlin-

gen d. 9. december 2021, hvor Erhvervsflyvningens sammenslutning

(ES), der er repræsenteret i branchepanelet for luftfart, anførte, at

”ES [] længe [har] savnet og efterlyst en klageadgang i forbindelse

med Trafikstyrelsens udmøntning af bekendtgørelser m.m.” Spørgs-

målet, om behovet for en klageadgang, har været forelagt branchepa-

nelet for luftfart for at afdække, om ES’ ønske om en klageadgang var

udtryk for en holdning i luftfartsbranchen som sådan.

Drøftelsen i branchepanelet

blev udskilt til et særskilt møde, hvor

mødedeltagerne blandt andet blev opfordret til at forholde sig til, om

Resume fra branchepanels drøftelse vedr. klageadgang er gengivet i bilag 2.

Side 5 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

der i branchen efterspørges en klageadgang for afgørelser truffet efter

luftfartsloven.

På mødet, hvor hele branchepanelet var inviteret, deltog Dansk Indu-

stri og Københavns Lufthavne, mens ES havde givet skriftligt bidrag.

Deltagerne på mødet udtrykte, at de afgørelser, der træffes på luft-

fartsområdet, ofte er af endog ganske kompleks karakter, og at det

kræver særlig sagkundskab at behandle sagerne på området. Derud-

over var det deltagernes opfattelse, at der i sager, hvor en part i en

sag er uenig i en afgørelses udfald, er stor velvilje fra Trafikstyrelsens

side til at se på, om der er grundlag for at genoptage sagen. Såvel

mødedeltagerne som ES oplevede den kategoriske afvisning af mulig-

heden for at klage (klageafskæring) som unødigt afvisende i forhold til

muligheden for at se på sagen på ny. Ønsket om etablering af en kla-

geadgang kan således ses mere at være af principiel karakter, end

udtryk for et aktuelt behov, der har vist sig i konkrete, aktuelle sager.

Deltagerne på mødet udtrykte i den forbindelse, at de økonomiske ud-

fordringer ved etablering af en klageadgang, hvor der ikke i øjeblikket

gives udtryk for at være et konkret, aktuelt behov, potentielt set må

forventes at kunne føre til store omkostninger for branchen.

For ikke at gå i retning af at etablere en instans til behandling af kla-

gesager på et område, hvor der som nævnt ikke for nuværende vur-

deres at være et aktuelt behov, blev det på mødet foreslået, at der til

en begyndelse bliver givet øget information om de muligheder, der al-

lerede i dag er for at bede Trafikstyrelsen om at genoptage en sag. På

denne måde vil oplevelsen af en kategorisk afvisning af at se på sagen

på ny blive afbødet, og det forventes, at der kan indgås en konstruk-

tiv dialog om muligheden for genoptagelse.

2. Resumé

Afgørelser på luftfartsområdet, hvor klageadgangen er afskåret

Afgørelser truffet af Trafikstyrelsen i medfør af lov om luftfart og reg-

ler udstedt i medfør heraf, er afskåret fra klageadgang i medfør af

regler udstedt med hjemmel i luftfartslovens § 152 a.

Det samme gælder for afgørelser truffet i medfør af forordninger på

luftfartsområdet, hvor Trafikstyrelsen efter regler udstedt i medfør af

§ 1a, er udpeget som kompetent myndighed til at træffe sådanne af-

gørelser.

Baggrunden for, at klageadgangen er afskåret, er den helt særlige ek-

spertise, der er en forudsætning for behandlingen af sager på luft-

fartsområdet, samt den store kompleksitet, der karakteriserer afgørel-

ser på luftfartsområdet.

Side 6 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

Regelgrundlaget for afskæringen af klageadgang i internationalt per-

spektiv

Internationale regler på luftfartsområdet indeholder ikke bestemmel-

ser om afskæring af klageadgangen for afgørelser truffet af luftfarts-

myndigheden. Reglerne indeholder endvidere ikke bestemmelser, der

umiddelbart er til hinder for at afskære klageadgangen, ligesom reg-

lerne ikke, i forhold til afgørelser truffet af medlemsstaterne, indehol-

der bestemmelser om retten til at klage.

Vil etablering af en klageadgang være i strid med internationale regler

om fx politisk uafhængighed

Der vurderes ikke at være internationale regler som fx krav om poli-

tisk uafhængighed, der begrænser muligheden for at etablere en kla-

geinstans på luftfartsområdet.

Tekniske og faglige kompetencer i klageinstansen

En klageinstans på luftfartsområdet bør, uanset om der udelukkende

kan klages over afgørelser truffet efter luftfartsloven, eller om der

også kan klages over afgørelser truffet efter EU-forordninger, beman-

des med fornødent luftfartsfagligt kompetent personale. I modsat fald

er der en ikke ubetydelig risiko for, at tilliden til klageinstansen svæk-

kes, ligesom det i yderste konsekvens kan få flyvesikkerhedsmæssige

følger, hvis klageinstansens afgørelser ikke er flyvefagligt funderet.

Den danske luftfartslov indeholder ikke krav om, at embedsmænd på

luftfartsområdet er i besiddelse af specifikke luftfartsfaglige kompe-

tencer. Det er i stedet de almindelige kompetencekrav, der knytter sig

til embedsmænd i den danske statsadministration, der vil skulle påses

ved etableringen af en klageinstans i luftfartslovsregi. Henset til kom-

pleksiteten på området vil en klageinstans ikke på hensigtsmæssig

måde kunne etableres uden, at relevante luftfartstekniske kompeten-

cer er til stede blandt de ansatte.

På det EU-retlige luftfarts område er der specifikke krav om tekniske

kompetencer i 1. instansen. EU-retten på området omhandler ikke en

klageinstans, hvorfor der ikke specifikt er taget stilling til behovet for

specifikke luftfartsfaglige kompetencer hos en klageinstans. Såfremt

der etableres en klageadgang over afgørelser truffet af Trafikstyrelsen

på det EU-retlige luftfartsområde, vil det dog ikke være hensigtsmæs-

sigt, hvis klageinstansen ikke er i besiddelse af luftfartstekniske kom-

petencer svarende til de kompetencer, der er i 1. instansen for så vidt

angår de afgørelser, der kan påklages.

Side 7 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

Krav om EU-tilsyn med klageinstansen

Etableringen af en klageadgang på luftfartsområdet er et rent natio-

nalt anliggende. Uanset om der etableres en klageadgang, der omfat-

ter såvel national som EU-regulering vil det ikke føre til, at klagein-

stansen vil blive anses for en ”ny” kompetent myndighed, der under-

kastes EASA’s løbende tilsyn.

Det vil fortsat alene være Trafikstyrelsen, der anses for kompetent

myndighed i henhold til EU-lovgivningen. Det har i den forbindelse in-

gen betydning, om klageinstansen kan omgøre en afgørelse eller

alene kan hjemvise sagen til fornyet behandling.

Omkostninger til sikring af eventuelt nødvendige faglige kompetencer

Etablering af en klageinstans vil medføre ikke ubetydelige etablerings-

og driftsomkostninger. Omkostningsniveauet vil afhænge af valget af

model, antallet af klager samt eventuel begrænsning af prøvelsesre-

sultatet.

Der er en række forskellige finansieringsmuligheder ved etablering af

en klageadgang, herunder gebyr, afgift og bevillingsfinansiering. Af-

hængigt af valg af model, vil det være nødvendigt at tilvejebringe lov-

mæssig hjemmel til finansieringen.

Eventuelle forskelle i klageadgangen afhængigt af, om en afgørelse

vedrører danske, færøske eller grønlandske forhold.

Indførelse af en klageadgang, der alene finder anvendelse i forhold til

afgørelser truffet i medfør af luftfartsloven og bestemmelser udstedt i

medfør heraf, vil føre til en oplevelse af forskelsbehandling. Det skyl-

des, at en lang række af EU-reglerne på luftfartsområdet reelt anven-

des på tilsvarende vis på Færøerne og i Grønland som i Danmark. Qua

gennemførelse af regler svarende til EU luftfartsreglerne i bestemmel-

ser for civil luftfart, vil de blive omfattet af klageadgangen, mens af-

gørelser truffet efter EU-forordninger om samme forhold, ikke vil

kunne påklages, hvis en klageadgang kun omfatter afgørelser udstedt

i medfør af luftfartsloven og regler udstedt i medfør heraf.

Ovennævnte forudsætter, at delegationsbekendtgørelsen er kundgjort

særskilt for Færøerne. Ved en fejl, er dette ikke sket, hvilket konkret

har det ført til, at der fejlagtigt i sager vedrørende færøske forhold, er

givet vejledning i overensstemmelse med delegationsbekendtgørel-

sens ordlyd om, at afgørelserne ikke kan påklages. Delegationsbe-

kendtgørelsen på området er kundgjort for Færøerne i Kunn-

gerðablaðið den 7. oktober 2022, og trådte i kraft den 15. oktober

2022.

Side 8 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

3. Retsgrundsætningen om klageadgang

Ved administrativ klageadgang forstås ifølge ”Forvaltningsret”

, det

forhold, at en borger eller en virksomhed klager over en forvaltnings-

myndigheds afgørelse eller sagsbehandling til en anden forvaltnings-

myndighed, som har pligt til at realitetsbehandle klagen, hvis visse

grundlæggende formelle betingelser er opfyldt. Adgangen til at klage

kan bero på enten den almindelige retsgrundsætning om klage eller

lovbestemte klageregler.

Den almindelige retsgrundsætning om klage

Efter den almindelige retsgrundsætning om klage kan en part i en sag

klage til en overordnet myndighed over en afgørelse truffet af en un-

derordnet myndighed. Klageadgang efter den almindelige retsgrund-

sætning er ikke afgrænset i tid (der er således ikke en klagefrist), el-

ler i omfang (klagesagsbehandlingen kan således både omfatte retlige

og skønsmæssige spørgsmål). Ophævelse, eller ”afskæring” af klage-

adgangen efter den almindelige retsgrundsætning om klage, kræver

udtrykkelig lovhjemmel.

Hvis klageadgangen er afskåret, vil en part, der er utilfreds med selve

udførelsen af sagsbehandlingen, altid kunne bede den overordnede

myndighed om tage sagen op som tilsynsmyndighed i forhold til den

underordnede myndighed.

Lovbestemt klageadgang

I tilfælde af at klageadgangen er anført udtrykkeligt i loven, kan klage

alene ske indenfor lovens rammer. Det er således i praksis antaget, at

en lovbestemt klageadgang afskærer muligheden for at anvende den

almindelige retsgrundsætning om klage

. Er der således fastsat en

frist for klageadgangen, vil den ulovbestemte klageadgang ikke kunne

føre til ophævelse af denne frist. Tilsvarende vil omfanget af prøvel-

sen, det vil sige de elementer i den konkrete sag, der kan behandles

under en klagesag, således som det er beskrevet i loven, ikke kunne

ændres med henvisning til et ønske om i stedet at anvende den ulov-

bestemte klageadgang.

Er der derimod sager, som slet ikke omfattes af den lovbestemte kla-

geadgang, vil sådanne sager kunne behandles efter den almindelige

retsgrundsætning om klageadgang. Det vil dog være en forudsætning,

at klageadgangen ikke er afskåret ved lov.

Niels Fenger m.fl. (2018) Forvaltningsret (1. udgave) s. 1015. Jurist og økonomfor-

bundets forlag.

Ibid, s. 1017.

Side 9 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

Der er i dag på de fleste forvaltningsområder fastsat lovbestemmel-

ser, der udtrykkeligt regulerer borgernes adgang til at klage over en

forvaltningsmyndigheds afgørelse til en anden forvaltningsmyndighed.

Det er således disse lovbestemmelser, som i praksis udgør det vigtig-

ste hjemmelsgrundlag for rekurs

4. Afgørelser på luftfartsområdet, hvor klageadgan-

gen er afskåret

Luftfartsloven indeholder ikke en lovbestemt klageadgang, og der er

således som udgangspunkt mulighed for at klage over de afgørelser,

som Trafikstyrelsen træffer, som følge af over-underordnelsesforhol-

det mellem ministeriet og styrelsen, og den almindelige retsgrundsæt-

ning om klage.

Som anført ovenfor, kan klagemuligheden i sådanne tilfælde udeluk-

kende afskæres, såfremt det sker i lov.

Ved lov nr. 328 af 1997 om ændring af lov om luftfart

, blev den gæl-

dende § 152 a, efter hvilken ”Transportministeren kan fastsætte reg-

ler om adgangen til at klage over afgørelser, der træffes af offentlige

myndigheder efter luftfartslovgivningen, herunder om at afgørelserne

ikke skal kunne påklages”, indsat i loven. Det skete samtidig med

vedtagelsen af en ny § 1a, hvorefter ministeren kan fastsætte så-

danne forskrifter, som er nødvendige […] for at anvende de af Den

Europæiske Union udstedte forordninger på luftfartsområdet.

Bemyndigelsen blev det følgende år udmøntet i bekendtgørelse nr.

810 af 19. november 1998 om henlæggelse af opgaver til Statens

Luftfartsvæsen og om kundgørelse af de af luftfartsvæsenet udfærdi-

gede forskrifter

. Af bekendtgørelsen fremgår det af § 6, at væsenets

afgørelser ikke kunne påklages til ministeriet, bortset fra afgørelser

truffet i medfør af kapitel 4 (afgørelser vedrørende luftfartøjets be-

manding, herunder krav relateret til certificering, helbredskrav og til-

bagekaldelse) og § 73 (certifikatkrav for andre end luftfartøjsbesæt-

ningen) samt regler udstedt i medfør af de nævnte bestemmelser. Så-

danne afgørelser kunne påklages til ministeriet.

I 2007

blev udmøntningen af hjemlen til at afskære klageadgangen i

delegationsbekendtgørelsen ændret således, at Statens Luftfartsvæ-

Ibid.

Bilag 3

Bilag 4

Bilag 5

Side 10 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

sens afgørelser truffet i medfør af luftfartsloven, bekendtgørelser fast-

sat i medfør heraf, Bestemmelser for Civil Luftfart og EU-forordninger

på området, samt afgørelser, der i delegationsbekendtgørelsen blev

delegeret til væsenet, ikke kunne påklages til transportministeren. Af-

gørelser efter kapitel 4 og § 73 kunne fortsat påklages. I forbindelse

med denne ændring, blev også indledningen til bekendtgørelsen æn-

dret således, at der som hjemmel til bekendtgørelsen også blev hen-

vist til luftfartslovens § 1a, hvorefter ministeren kan fastsætte så-

danne forskrifter, som er nødvendige for at […] anvende de af Den

Europæiske Union udstedte forordninger på luftfartsområdet.

Henvisningen til bestemmelsen i luftfartslovens § 1a skal formentlig

ses i sammenhæng med, at transportministeren i bekendtgørelsen i §

3 fastsætter, at ”hvor transportministeren er tillagt beføjelser efter lov

om luftfart eller EU-forordninger på området, jf. dog § 4 [som om

handler bestemmelser, der ikke kan delegeres til Statens Luftfartsvæ-

sen], udøves disse beføjelser af Statens Luftfartsvæsen på ministe-

rens vegne”. Som naturlig forlængelse heraf, afskæres i § 7, stk. 2,

klageadgangen for afgørelser truffet af Statens Luftfartsvæsen, uanset

om afgørelserne er truffet i medfør af lov om luftfart, regler udstedt i

medfør heraf, eller forordninger på området.

I 2009

ændredes udmøntningen på ny, således at afskæringsbeskri-

velsen materielt set svarer til den formulering, der finder anvendelse i

den gældende delegationsbekendtgørelse fra 2021

. Det fremgår så-

ledes af delegationsbekendtgørelsen fra 2009, at afgørelser truffet af

Statens Luftfartsvæsen efter delegation i delegationsbekendtgørelsen

og efter luftfartsloven, bekendtgørelser fastsat i medfør heraf, Be-

stemmelser for Civil Luftfart og EU-forordninger på luftfartsområdet

ikke kan påklages til transportministeren eller anden administrativ

myndighed.

Samtidig er henvisningen til luftfartslovens § 1 a gledet ud af indled-

ningen, uanset bekendtgørelsen fortsat indeholder en beskrivelse af

Statens Luftfartsvæsens opgavevaretagelse i henhold til såvel luft-

fartsloven som forordninger på luftfartsområdet. Dette beror forment-

lig på en formel fejl, idet der reelt ved angivelsen af, at det er Statens

Luftfartsvæsen, der varetager opgaverne som kompetent myndighed i

henhold til opgaver på luftfartsområdet, er tale om supplerende reg-

ler, der er nødvendige for at anvende EU-forordninger på luftfartsom-

rådet. Der vurderes således at være hjemmel til at fastsætte de på-

gældende regler, hvilket skal afspejle sig i indledningen.

Bilag 6

Bilag 7

Side 11 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

Heller ikke den gældende delegationsbekendtgørelse fra 2021 indehol-

der en henvisning til luftfartslovens § 1a, hvilket må anses for en for-

mel fejl, der bør rettes snarest.

I forhold til selve afskæringshjemlen, og de bemærkninger, der knyt-

ter sig til hjemmelsudstrækningen som anført i afsnit 2 ovenfor, må

det overvejes, om bestemmelsen i § 152 a er tilstrækkelig tydelig som

hjemmel til også at afskære klageadgangen for afgørelser, der træffes

i medfør af EU-forordninger på luftfartsområdet.

Hjemlen til at afskære klageadgangen blev indført i 1997, i samme

lovforslag, hvor man indførte hjemlen i § 1a. I de almindelige be-

mærkninger er følgende anført:

”Med hensyn til forslaget om bemyndigelse til udstedelse af forskrifter

om anvendelsen af forordninger bemærkes, at der alene vil blive tale

om regler, der supplerer reglerne i forordningen, f.eks. med hensyn til

supplerende regler om forsikringsdækning, som nævnt ovenfor, eller

hvilke myndigheder, der skal behandle sagerne, klageadgang, herun-

der hvilke klagemyndigheder, straf og lignende supplerende bestem-

melser.”

Som bemærkning til § 152 a er blandt andet anført:

”Den foreslåede ændring indebærer, at trafikministeren svarende til

andre administrative områder kan fastsætte regler om klageadgangen

for så vidt angår afgørelser, der træffes efter luftfartsloven med tilhø-

rende bekendtgørelser, herunder de regler, der udstedes efter reglen i

§ 1 litra a.”

Henset særligt til de almindelige bemærkninger, hvor det anføres, at

bestemmelsen i § 1a kan anvendes til at fastsætte supplerende regler,

herunder om klageadgang samt henvisningen i bemærkningen til §

152 a om at bestemmelsen kan anvendes til at fastsætte regler om

klageadgang, herunder for regler udstedt i medfør af § 1a, vurderes

det, at bestemmelserne som vedtaget af folketinget, netop havde til

hensigt at give mulighed for at afskære klageadgangen for afgørelser i

henhold til EU-forordninger på samme måde som efter luftfartsloven.

Der er i dag, i forhold til i 1997, hvor § 1a og § 152 a blev indført, ud-

stedt langt flere EU-forordninger på luftfartsområdet end i 1997. Ho-

vedparten af den internationale luftfartsregulering, der som følge af

Danmarks ratificering af Chicagokonventionen i 1947, skal gennemfø-

res i Danmark, gennemføres i dag ved EU-forordninger. Der træffes

på den baggrund langt flere afgørelser direkte i medfør af EU-forord-

ninger end i 1997.

Afhængigt af udfaldet af vurderingen af nærværende analyse, herun-

der om klageafskæringen opretholdes, kan det overvejes om det bør

Side 12 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

præciseres direkte i loven, at muligheden for at afskære klageadgan-

gen også kan finde anvendelse i de situationer, hvor en afgørelse

træffes af Trafikstyrelsen i medfør af EU-lovgivning på luftfartsområ-

det.

Ingen af de afgørelser, der i dag træffes af Trafikstyrelsen på luftfarts-

området, kan således påklages til anden administrativ myndighed.

Som anført ovenfor, er det reelt et fåtal af afgørelser, der træffes i

medfør af luftfartsloven og regler udstedt i medfør heraf, idet langt

hovedparten af de afgørelser, som Trafikstyrelsen i dag træffer på

luftfartsområdet træffes i medfør af EU-forordninger på området.

Dog gælder det særligt for afgørelser truffet i forhold til færøske og

grønlandske forhold, at de alle sammen træffes i medfør af luftfartslo-

ven og regler udstedt i medfør heraf, da hverken Færøerne eller Grøn-

land er medlemmer af EU.

Beslutningen om at udmønte hjemlen til at afskære klageadgangen i

luftfartslovens § 152 a, er transportministerens. Som det tidligere er

oplyst overfor Folketingets Transportudvalg i forbindelse med behand-

lingen af L 20 i folketingssamlingen 2021/2022, er den væsentligste

begrundelse for at afskære klageadgangen på luftfartsområdet, at de

afgørelser, der træffes efter luftfartslovgivningen, er af endog ganske

kompleks karakter, og at den faglige vurdering bedst kan foretages af

Trafikstyrelsen, der er i besiddelse af den nødvendige fagkundskab.

Under afsnit 6 nedenfor, redegøres overordnet for de kompetence-

krav, der retter sig mod luftfartsinspektører i førsteinstansen, det vil

sige Trafikstyrelsen. Kompetencekravene er forholdsvist detaljerede

og vidner på flere områder om de meget specialiserede vurderinger,

myndighederne skal foretage, når der træffes afgørelse.

Uagtet klageadgangen er afskåret, vil det under alle omstændigheder

være muligt for parten i en sag at bede Trafikstyrelsen om at genop-

tage sagen. Luftfartsområdet indeholder ikke en lovbestemt genopta-

gelsesordning, en såkaldt ”remonstrationsordning”, som den der fx

findes i offentlighedslovens § 37, stk. 2, hvorefter klage skal sendes til

den instans, der har truffet afgørelse i 1. instans med henblik på at 1.

instansen kan foretage en ny vurdering af sagen. Fastholder 1. instan-

sen afgørelsen, skal sagen overgives til klageinstansen.

Det vil således være den ulovbestemte adgang til remonstration, der

vil være relevant i denne forbindelse. Ifølge teorien på området

vil

en part i sagen have et retskrav på genoptagelse og ny realitetsbe-

Niels Fenger m.fl. (2018) Forvaltningsret (1. udgave) s.1072 f. Jurist og økonomfor-

bundets forlag.

Side 13 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

handling af sagen i tilfælde, hvor der i forbindelse med genoptagelses-

anmodningen fremkommer nye faktiske oplysninger af så væsentlig

betydning for sagen, at der er en vis sandsynlighed for, at sagen ville

have fået et andet udfald hvis oplysningerne havde foreligget i forbin-

delse med en oprindelige stillingtagen til sagen. Er der ikke nye oplys-

ninger i sagen, og skyldes ønsket om at klage udelukkende, at parten

er uenig i afgørelsens udfald, vil sagen sandsynligvis ikke blive genop-

taget.

I et sådant tilfælde, vil parten uanset klageadgangen er afskåret,

kunne rette henvendelse til ministeriet, som tilsynsførende med Tra-

fikstyrelsens myndighedsudøvelse, og bede om at ministeriet vurderer

sagen i det lys.

Der er således, uanset der ikke er adgang til at klage over de meget

tekniske og komplekse afgørelsestyper, mulighed for at gøre opmærk-

som på, at der er forhold ved afgørelsen, som parten i sagen ikke fin-

der, er løst i overensstemmelse med reglerne.

Derudover er det altid muligt at bede Ombudsmanden om at vurdere,

om denne finder grundlag for at vurdere sagen, ligesom en afgørelse

altid kan indbringes for domstolene.

Opsamling

Afgørelser truffet af Trafikstyrelsen i medfør af lov om luftfart og reg-

ler udstedt i medfør heraf, er afskåret fra klageadgang i medfør af

regler udstedt med hjemmel i luftfartslovens § 152 a.

Det samme gælder for afgørelser truffet i medfør af forordninger på

luftfartsområdet, hvor Trafikstyrelsen efter regler udstedt i medfør af

§ 1a, er udpeget som kompetent myndighed til at træffe sådanne af-

gørelser.

Baggrunden for, at klageadgangen er afskåret, er den helt særlige ek-

spertise, der er en forudsætning for behandlingen af sager på luft-

fartsområdet, samt den store kompleksitet, der karakteriserer afgørel-

ser på luftfartsområdet.

5. Regelgrundlaget for afskæringen af klageadgang i

internationalt perspektiv

Som anført ovenfor, er regler om afskæring af klageadgang i forhold

afgørelser på luftfartsområdet reguleret i luftfartsloven.

Som også anført, er det en forudsætning i dansk ret, at hjemlen til at

afskære klageadgangen er entydig og præcis.

Spørgsmålet er herefter, om der er forhold i internationale regler

(Regler udstedt af ICAO (International Civil Aviation Organisation) i

henhold til Chicagokonventionen og EU-reglerne på luftfartsområdet),

Side 14 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

som har betydning for luftfartsområdet i relation til afskæring af kla-

geadgangen.

Folkeretten - Chicagokonventionen

Forpligtelserne i Chicagokonventionen og de dertil hørende standarder

og praksisser er af folkeretlig karakter, og finder ikke direkte anven-

delse i forhold til danske borgere, men retter sig mod den danske

stat, som er ansvarlig for gennemførelsen af ICAO-reglerne. Reglerne

vedrører ikke staternes konkrete behandling af sager relateret til luft-

fartsområdet. Sådanne regler fastsættes af staterne selv i forbindelse

med gennemførelsen af reglerne i national ret.

Som anført ovenfor, gennemføres hovedparten af ICAO-reglerne i dag

i EU-regler, og ikke som tidligere, i danske regler udstedt i medfør af

luftfartsloven (bekendtgørelser og Bestemmelser for Civil Luftfart).

EU-retten - grundforordningen

EU-reglerne på luftfartssafetyområdet er hovedsageligt relateret til

den overordnede forordning, den såkaldte ”grundforordning” nr.

2018/1139 af 4. juli 2018 om fælles regler for civil luftfart og opret-

telse af Den Europæiske Unions Luftfartssikkerhedsagentur

. Forord-

ningen hjemler en lang række mere specifikke faglige forordninger,

der hver især i detaljen regulerer områder som fx personcertifice-

ring

, tekniske krav til flyveoperationer

, krav til flyvepladser

mv.

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1139 af 4. juli 2018 om fælles

regler for civil luftfart og oprettelse af Den Europæiske Unions Luftfartssikkerhedsagen-

tur og om ændring af forordning (EF) nr. 2111/2005, (EF) nr. 1008/2008, (EU) nr.

996/2010, (EU) nr. 376/2014 og direktiv 2014/30/EU og 2014/53/EU og om ophævelse

af (EF) nr. 552/2004 og (EF) nr. 216/2008 og Rådets forordning (EØF) nr. 3922/91

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?qid=1654263595028&uri=CE-

LEX%3A02018R1139-20210725.

Kommissionens forordning (EU) nr. 1178/2011 af 3. november 2011 om fastsættelse

af tekniske krav og administrative procedurer for flyvebesætninger i civil luftfart i hen-

hold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 216/2008

https://eur-

lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=CELEX%3A02011R1178-20220131.

Kommissionens forordning (EU) nr. 965/2012 af 5. oktober 2012 om fastsættelse af

tekniske krav og administrative procedurer for flyveoperationer i henhold til Europa-

Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 216/2008

https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/DA/TXT/?uri=CELEX%3A02012R0965-20220403.

Kommissionens forordning (EU) nr. 139/2014 af 12. februar 2014 om fastsættelse af

krav og administrative procedurer for flyvepladser i henhold til Europa-Parlamentets og

Side 15 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

Ud over grundforordningen, der primært handler om forhold relateret

til luftfartssikkerhed (safety), har Europa-Parlamentet og Rådet vedta-

get forordninger på enkelte andre områder relateret til luftfart (regler

om ”Single European Sky”, security og licens til erhvervsflyvning

Reglerne finder direkte anvendelse i og af medlemsstaterne, og ved-

rører såvel meget tekniske og komplekse forhold samt krav relateret

til sagsbehandlingen som fx høring af parten i forbindelse med tilsyn,

særlige formularer for certifikater mv.

Der er ikke i disse regler bestemmelser, der vedrører muligheden for

at klage over en afgørelse truffet af den nationale luftfartsmyndighed,

herunder om at afskære muligheden for at klage.

I grundforordningen er etableret en klageadgang for visse afgørelser

truffet af EASA

. Klage kan indgives af parten i en sag. Klagen skal

begrundes og indgives senest 2 måneder efter EASA har meddelt for-

anstaltningen til den pågældende.

Medlemmer af klagenævnet skal ifølge forordningen være kvalifice-

rede. Af kommissionens forordning om fastsættelse af regler for orga-

nisation og sammensætning af klagenævnet for Det Europæiske Luft-

fartssikkerhedsagentur

fremgår det, at nævnet skal bestå af en juri-

disk formand og to teknisk kvalificerede medlemmer. De tekniske

medlemmer og deres suppleanter skal have en akademisk eller tilsva-

rende uddannelse og betydelig erfaring på certificeringsområdet inden

Rådets forordning (EF) nr. 216/2008

https://eur-lex.europa.eu/legal-con-

tent/DA/TXT/?uri=CELEX%3A02014R0139-20220320&qid=1654264131311.

De nævnte regler kommer blandt andet til udtryk i ”Single European Sky” forordnin-

gerne, eksempelvis Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 549/2004 af 10.

marts 2004 om rammerne for oprettelse af et fælles europæisk luftrum ("rammeforord-

ningen"), EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING (EF) Nr. 300/2008 af 11.

marts 2008 om fælles bestemmelser om sikkerhed inden for civil luftfart og om ophæ-

velse af forordning (EF) nr. 2320/2002 og EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FOR-

ORDNING (EF) Nr. 1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af

lufttrafiktjenester i Fællesskabet.

Bestemmelserne om klagenævnet findes i grundforordningens artikler 105-114.

Kommissionens forordning (EF) nr. 104/2004 af 22. januar 2004 om fastsættelse af

regler for organisation og sammensætning af klagenævnet for Det Europæiske Luft-

fartssikkerhedsagentur. Forordningen er udstedt med hjemmel i forordning 1592/2002

om fælles regler for civil luftfart og om oprettelse af et europæisk luftfartssikkerheds-

agentur, og opretholdt ved udstedelsen af grundforordningen – forordning nr.

2018/1139, se note 9 for reference.

Side 16 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

for et eller flere af de fagområder, der er opført i bilag I til forordnin-

gen (se bilag 8).

Medlemmerne udnævnes af EASA’s bestyrelse på baggrund af en liste

over kvalificerede ansøger, som Europakommissionen har opstillet. De

skal derudover være uafhængige, herunder af såvel organisationer,

regeringer og andre organer.

Inden klagenævnet træffer afgørelse i sagen, får EASA mulighed for at

genoptage sagen med henblik på at vurdere indholdet af klagerens ar-

gumenter.

Klagenævnet kan afvise at behandle sagen, hvis nævnet finder at kla-

gen ikke kan behandles eller at klage ikke er begrundet. I de tilfælde,

hvor klagenævnet finder, at klagen kan behandles og at klage er be-

grundet, består klagenævnets afgørelse i at henvise sagen til EASA,

som herefter skal træffe ny begrundet afgørelse under hensyntagen til

klagenævnets afgørelse. Klagenævnet kan således ikke sætte sin

egen afgørelse i stedet for EASA’s afgørelse, men kan alene hjemvise

til fornyet vurdering i 1. instansen.

Anden regulering af klageadgangen må herefter anses for et nationalt

anliggende, som reguleres individuelt af de enkelte medlemslande

som eventuel supplerende regulering til forordningerne.

Opsamling

Internationale regler på luftfartsområdet indeholder ikke bestemmel-

ser om afskæring af klageadgangen for afgørelser truffet af luftfarts-

myndigheden. Reglerne indeholder endvidere ikke bestemmelser, der

umiddelbart er til hinder for at afskære klageadgangen, ligesom reg-

lerne ikke, i forhold til afgørelser truffet af medlemsstaterne, indehol-

der bestemmelser om retten til at klage.

6. Vil etablering af en klageadgang være i strid med

internationale regler om fx politisk uafhængighed

De internationale regler forholder sig som nævnt ovenfor ikke til kla-

geadgang for en kontraherende stat eller en medlemsstats afgørelser,

og indeholder derfor ikke bestemmelser, der indfører eller afskærer

klageadgangen. Spørgsmålet er herefter, om der er andre krav i de

internationale regler, der de facto udgør en hindring for indførelse af

en klageadgang.

Side 17 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

Folkeretten

Chicagokonventionen indeholder enkelte bestemmelser, der indehol-

der en beskrivelse af politisk uafhængighed

. Bestemmelserne vedrø-

rer de funktioner, som de kontraherende staters repræsentanter udø-

ver i regi af Chicagokonventionen som led i funktioner, der følger af

konventionen (funktioner i FN-organisationen ICAO), og ikke bestem-

melser, der regulerer medlemsstaternes egen embedsudøvelse ved at

opfylde de forpligtelser, den kontraherende stat har accepteret ved

ratifikationen af konventionen.

Chicagokonventionen indeholder ikke derudover umiddelbart andre

krav til de kontraherende staters myndigheder i forhold til fx kompe-

tence hos de ansatte og myndighedernes ressourceforbrug relateret til

luftfartsområdet.

For så vidt angår de afgørelser, der træffes i medfør af den del af luft-

fartslovgivningen, der gennemfører Chicagokonventionens bestem-

melser i Danmark, på Færøerne og i Grønland, vil det således alene

være de almindelige forvaltningsretlige habilitetsbestemmelser, der vil

være definerende for de krav, der skal iagttages i relationen mellem

myndigheden i 1. instans og klageinstansen for at sikre fx politisk uaf-

hængighed. Derudover vil de almindelige kompetencekrav, der knyt-

ter sig til embedsmænd i den danske statsadministration skulle påses

ved etableringen af en klageinstans. Der vil således skulle allokeres de

fornødne fagtekniske personaleressourcer til sikring af, at kompeten-

cerne hos klageinstansen er tilstrækkelige til at klageinstansen kan

varetage sine opgaver på tilfredsstillende vis.

Det vurderes således ikke, at der er forhold i de folkeretlige regler på

luftfartsområdet, der kan føre til en begrænsning i adgangen til at

etablere en klageinstans.

EU-retten

Grundforordningens artikel 62 indeholder en beskrivelse af de krav,

som medlemsstaterne er ansvarlige for ved udøvelsen af certificering,

tilsyn og håndhævelse. Det fremgår i den forbindelse blandt andet, at

medlemsstaterne skal sikre, at de kompetente nationale myndigheder

er uafhængige, når de træffer tekniske beslutninger om certificering,

tilsyn og håndhævelse. Et lignende krav om uafhængighed følger af

de forskellige gennemførelsesforordninger på luftfartsområdet

. Det

er endvidere et krav, at personalet hos medlemsstaternes kompetente

Chicagokonventionens artikel 50 og 59.

Eksempler fremgår af note 13-15.

Side 18 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

myndigheder har det rette kvalifikationsniveau, herunder ved tilstræk-

kelig uddannelse. I de forskellige gennemførelsesforordninger udmøn-

tes dette ved krav om fx uddannelse som flyveleder, mekaniker eller

pilot for at varetage visse myndighedsopgaver.

Etablerer en medlemsstat en klageadgang må det forudsætningsvist

lægges til grund, at såvel den kompetente myndighed, som den in-

stans, der skal påse gyldigheden af den kompetente myndigheds af-

gørelser, er uafhængige af interesser, der kan påvirke udfaldet, uan-

set dette forhold ikke er beskrevet direkte i forordningen. Tilsvarende

vurderes det at være en forudsætning, at der hos personalet i klage-

instansen er et tilstrækkeligt fagligt niveau til sikring af korrekt klage-

sagsbehandling.

Såfremt der i alle instanser sikres politisk uafhængighed og fornødne

kompetencer i forbindelse med de afgørelser, der træffes, vurderes

det ikke, at der er forhold i EU-reguleringen på luftfartsområdet, der

skulle forhindre etableringen af en klageadgang.

Dog er et relevant spørgsmål i den forbindelse, om det forhold, at en

klageinstans fx kan omgøre 1. instansens afgørelse, de facto fører til,

at 1. instansen ikke længere er den rette udpegede kompetente myn-

dighed i henhold til EU-retten, og om dette fører til, at der stilles krav

om udpegning af den administrative klageinstans som kompetent

myndighed med den deraf følgende konsekvens, at EASA skal føre til-

syn med klageinstans efterlevelse af EU's luftfartsregulering. Dette

spørgsmål undersøges nærmere under afsnit 8.

Opsamling

Der vurderes ikke at være internationale regler som fx krav om poli-

tisk uafhængighed, der begrænser muligheden for at etablere en kla-

geinstans på luftfartsområdet.

Det vurderes dog, at klageinstansen, uanset om der er tale om klage

efter nationale regler, der gennemfører Chicagokonventionen eller EU-

retten, skal være i besiddelse af fagtekniske kompetencer, der mat-

cher kompetencerne hos 1. instansen.

7. Tekniske og faglige kompetencer i klageinstansen

Kompleksiteten på luftfartsområdet

Luftfartsområdet er præget af kompleks regulering, der dækker over

en række forskellige områder som fx helbredsvurderinger og uddan-

nelse af luftfartspersonale, etablering og drift af luftfartsselskaber og

flyvepladser, kontrol af lufttrafikken, securitymæssige forhold og tek-

niske krav til, certificering og registrering af luftfartøjer.

Side 19 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

Trafikstyrelsen er den danske luftfartsmyndighed

. Det er således

styrelsen, der træffer afgørelse og fører tilsyn i henhold til såvel luft-

fartsloven og bekendtgørelser udstedt i medfør heraf, samt EU-forord-

ninger på luftfartsområdet.

De organisationer og personer, som styrelsen er myndighed overfor,

har alle et relevant og betydeligt kompetenceniveau på luftfartsområ-

det. I godkendelses- og tilsynsøjemed vil det være uheldigt, hvis

myndighedens embedsmænd ikke har et kompetenceniveau, der sva-

rer til det niveau, der findes i de organisationer, styrelsen godkender

og fører tilsyn med. Det ville utvivlsomt føre til afgørelser truffet på et

utilstrækkeligt fagligt funderet grundlag, med deraf følgende risiko for

luftfartssikkerheden.

Nationale tekniske og faglige kompetencekrav til 1. instansen

På det nationale område er der, som nævnt ovenfor i afsnit 6, ikke i

luftfartsloven udtrykkelige kompetencekrav krav til embedsmæn-

dene/luftfartsinspektørerne hos luftfartsmyndigheden. Det nationale

område anses i denne forbindelse for at være de dele af luftfartsregu-

leringen, der ikke er omfattet af EU-regulering (primært afgørelser,

der retter sig mod forhold på privatflyvningsområdet, de mindre flyve-

pladser) samt alle luftfartsrelaterede regler for Færøerne og Grønland.

De personer, myndigheden ansætter til udførelse af opgaver for myn-

digheden, skal på baggrund af uskrevne principper om generelle tjene-

stepligter for ansatte i staten, have eller opnå de kompetencer, myn-

digheden vurderer, er nødvendige for opgavernes udførelse.

Som anført ovenfor, er luftfartsområdet karakteriseret ved en høj

grad af teknisk kompleksitet. Der har på den baggrund, foruden re-

præsentanter for den traditionelle embedsmandsstand, så vidt det har

været muligt at afdække, været luftfartsfaglig ekspertise hos embeds-

mænd ansat i den til enhver tid værende ansvarlige luftfartsmyndig-

hed.

Som relevant luftfartsfaglig ekspertise kan blandt andet som overka-

tegorier nævnes flymekanikere, piloter, flyveledere, ingeniører, secu-

ritypersonel og flyvelæger.

Da kompetencekravene ikke fremgår direkte af den nationale luftfarts-

regulering, har de været beskrevet i ansættelsesvilkårene, og den do-

kumentation, den pågældende embedsmand er blevet ansat på bag-

grund af.

Se bilag 7 - Bekendtgørelse om Trafikstyrelsens opgaver og beføjelser, klageadgang

og kundgørelse af visse af Trafikstyrelsens forskrifter, § 6.

Side 20 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

EU tekniske og faglige kompetencekrav til 1. instansen

På luftfartsområdet indeholder EU-reguleringen en række kompetence-

krav, som den kompetente nationale luftfartsmyndighed er ansvarlig

for at efterleve. Kravene følger af de gennemførelsesforordninger, der

knytter sig til grundforordningen

og det vejledningsmateriale, der

knytter sig til gennemførelsesforordningerne.

Kompetencekravene kan omfatte såvel krav om at man skal have eller

have haft et relevant luftfartscertifikat (fx pilot eller mekaniker), krav

om specifik uddannelse og træning indenfor visse nærmere definerede

områder samt krav om vedligeholdelse og træning af de kompetencer,

der er opnået tidligere indenfor visse nærmere angivne intervaller.

Der føres fra EASA’s side løbende tilsyn med Trafikstyrelsens efterle-

velse af kompetencekravene. Efterlever styrelsen ikke kravene, herun-

der om fx løbende vedligeholdelse og træning, vil styrelsen få et påbud

i EU-regi (en såkaldt ”finding”), hvor forholdene skal bringes på plads

indenfor en nærmere angivet tidsperiode.

Særligt om securityrelaterede afgørelser

For så vidt angår de afgørelser, der i dag træffes på luftfartssecurity-

området, er det, ud over relevant security-relaterede faglige kompe-

tencer, væsentligt at sikre, at alle parter, der er involveret i sagsbe-

handlingen, er sikkerhedsgodkendt på tilstrækkeligt niveau.

Det er den sagsafgørende myndighed, det vil sige Trafikstyrelsen, der

er ansvarlig for at sikre sig, at den, der modtager akterne i en klage-

sag, har den fornødne sikkerhedsgodkendelse. Efter modtagelsen i

klageinstansen, vil det være klageinstansens ansvar at sikre, at oplys-

ningernes klassificeringsniveau opretholdes, og at der ikke som led i

sagsbehandlingen sendes klassificerede oplysninger til personer, der

ikke har den nødvendige godkendelse. Det er ikke som sådan proble-

matisk for klageinstansen, men bevirker, at der ud over en særlig tek-

nisk faglighed, også skal tages højde for, at dokumenterne udeluk-

kende behandles af en person med fornøden sikkerhedsgodkendelse.

Forordning 2018/1139 – for yderligere information, se note 12.

Se som eksempel publikationen Easy Acces Rules for airoperationer

https://www.easa.europa.eu/document-library/easy-access-rules/easy-access-rules-air-

operations-regulation-eu-no-9652012,

der knytter sig til

forordning 965/2012 af 5. ok-

tober 2012 om fastsættelse af tekniske krav og administrative procedurer for flyveope-

rationer i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 216/2008,

som indeholder såvel forordningstekst som vejledningstekst i form af såkaldte accepte-

rede efterlevelsesmetoder (AMC) og vejledningsmateriale (GM).

Side 21 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

Tekniske og faglige kompetencekrav til klageinstansen

Hverken de nationale eller EU-reglerne på luftfartsområdet indeholder

krav om en klageinstans

. Der er på den baggrund heller ikke i lov-

givningen deciderede krav om kompetencesammensætningen hos en

klageinstans.

Som anført ovenfor har der dog altid været ansat embedsmænd med

specifikke luftfartsfaglige kompetencer i luftfartsmyndigheden. I for-

hold til administrationen af EU-reguleringen på området, er der endvi-

dere et udtrykkeligt krav, at embedsmændene er i besiddelse af visse

udtrykkelige luftfartsfagspecifikke kompetencer.

Uanset hvordan en klageadgang måtte blive skruet sammen, vil det

være nødvendigt, at der for så vidt angår alle de flyvefaglige områder,

hvorover der kan indgives en klage, er den fornødne ekspertise i kla-

geinstansen. Det vil således være nødvendigt, at klageinstansen mat-

cher såvel kompetencerne i branchen som de kompetencer, der findes

i luftfartsmyndigheden. Det er endvidere i tråd med kravene til klage-

instansen som den beskrives i ”Forvaltningsret”,

hvorefter det i til-

fælde af manglende fagspecifikke kompetencer hos klageinstansen de

facto kan føre til en begrænsning af klageinstansens prøvelse. Dog vil

den manglende faglighed i klageinstansen eventuelt kunne opvejes

ved indhentelse af en specialisterklæring. Det må antages, at en så-

dan model primært er relevant, hvis hovedparten af klagesagerne kan

behandles uden indhentelse af en specialisterklæring. Da det forven-

tes at eventuelle klager på luftfartsområdet alle sammen vil have et

ikke ubetydeligt fagspecifikt islæt, vil det formentlig ikke være hen-

sigtsmæssigt, at der hver gang skal indhentes erklæringer.

Som eksempel på en mulig klagesag på området for certificering af pi-

loter, kan nævnes en afgørelse hvor en pilot får begrænsninger knyt-

tet til sin helbredsgodkendelse som følge af mistanke om forsnævrin-

ger i et eller flere af hjertets kranspulsårer.

I tilfælde, hvor der er forekomst af forsnævringer i et af hjertets

kranspulsårer, der er større end 30 %, men mindre end 50% kan der,

Som led i analysen har Trafikstyrelsen forelagt EASA en række spørgsmål relateret til

etableringen af en klageinstans, herunder til eventuelle kompetencer i klageinstansen.

EASA’s bemærkninger fremgår af bilag 9, som svar på spørgsmål nr. 2-4, og understøt-

ter, at der ikke er decideret faglige krav til kompetencer i klageinstansen, men at det

klart vil være at foretrække, hvis en klageinstans har relevante luftfartsfagspecifikke

kompetencer.

Niels Fenger m.fl. (2018) Forvaltningsret (1. udgave) s.1050 f. Jurist og økonomfor-

bundets forlag.

Side 22 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

såfremt øvrige helbredskrav er opfyldte, udstedes en helbredsgodken-

des med en begrænsning, der fx afskærer ansøger fra at flyve solo og

krav om regelmæssige forbyggende kontroller.

Den flyvemedicinske begrundelse for dette er, at en forsnævring af

kranspulsårerne er en tilstand, der udvikles gradvist. I starten fore-

kommer det ofte ubemærket. Tilstanden kan ved forværring udløse

betydelige akutte symptomer og dermed akut inkapacitering særligt

under de påvirkninger fra omgivelserne, der forekommer under flyv-

ning.

Den flyvemedicinske afgørelse baserer sig således ikke på, om der fo-

religger et aktuelt behandlingsbehov, men derimod på at der er en

forhøjet risiko, der fx gør løbende helbredskontrol begrænsninger i

mulighederne for at føre et fly påkrævet.

Vurderingen af, om begrænsning eller suspension af helbredsbeviset

er påkrævet, foretages af styrelsens medical assessor (en læge med

særlige flyvelægefaglige kompetencer, og med krav ifølge EU-forord-

ningen om løbende at vedligeholde sin flyvelægefaglige ekspertise).

Hvis en sådan afgørelse påklages til klageinstansen, og der ikke i kla-

geinstansen er sådanne flyvelægefaglige kompetencer, som er påkræ-

vet i 1. instansen, men blot ”almindelige” lægefaglige kompetencer, er

der en risiko for, at den afgørelse, der træffes i klageinstansen, ikke

tager behørigt højde for de særlige omstændigheder, der er en forud-

sætning for, at vurderingen af forholdet er korrekt.

En flyvemedicinsk vurdering af en pilot skal således tage højde for de

særlige påvirkninger fra omgivelserne som flyverpersonel udsættes

for under arbejdet i luften, såsom trykændringer (dekompression),

nedsat ilttryk (hypoxi), acceleration (G), støj, vibrationer, lav luftfug-

tighed, dehydrering, temperatur, træthed, jetlag, og rumlig desorien-

tering, og kommunikation.

Den flyvemedicinske vurdering skal endvidere tage højde for, at det

flyvemedicinske arbejdsmiljø involverer komplekse samspil under spe-

cielle forhold og krav til håndtering af mange og i visse situationer

pludselige stressfaktorer. I tilfælde, hvor der opstår en nødsituation,

skal flybesætningen kunne gennemføre komplicerede fysiske og men-

tale opgaver under tidspres. Under sådanne omstændigheder kan selv

mindre medicinske tilstande have signifikant betydning for den opera-

tionelle ydeevne. En nedsat årvågenhed kan resultere i en reduceret

opfattelse af væsentlige faktorer, øget reaktionstid og nedsat dømme-

kraft, hvilket kan få konsekvenser for flyvesikkerheden.

En allerede bestående tilstand eller sygdom, der ikke har nogen kli-

nisk betydning eller er behandlingskrævende, vil således kunne have

et helt andet udfald under flyvning. Hvis der er påvist en medicinsk

Side 23 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

tilstand, er det derfor afgørende, i hvilket omfang denne tilstand på-

virker flyvesikkerheden snarere end, i hvilket omfang tilstanden kræ-

ver behandling. Sidste er irrelevant i forhold til flyvesikkerheden.

Tilstande, der kan medføre akut inkapacitering eller nedsat kognitive

funktioner, dømmekraft, reaktionstid, opmærksomhed vil således få

betydning for en helbredsgodkendelse også selv om tilstanden vurde-

res optimalt behandlet ud fra et klinisk synspunkt. Den flyvemedicin-

ske vurdering baseres derfor på risikoen for pludselig uarbejdsdygtig-

hed eller nedsat ydeevne i flyvemedicinske omgivelser og konsekven-

sen af sådan en hændelse.

Kort sagt skal en læge gøre det nødvendige for at

få

patienten rask,

mens en flyvelæge skal gøre det nødvendige for at undersøge, om an-

søgeren

rask.

På tilsvarende vis vil en klage over fx et afslag på godkendelse af et

luftfartsselskab som følge af manglende opfyldelse af kravene, herun-

der fx indholdet i selskabets manualer forudsætte, at der i klagein-

stansen er et tilsvarende fagligt niveau som hos klageren og 1. in-

stansen. Konkret vil det forudsætte en pilot, som har den fornødne

faglighed til at vurdere afgørelsen ud fra en pilotfaglig vinkel.

Er klageinstansen ikke i besiddelse af de fornødne faglige kompeten-

cer, er der en ikke ubetydelig risiko for, at de afgørelser, der træffes i

klageinstansen, ikke ud fra en luftfartsikkerhedsmæssig betragtning

er korrekte, og dermed i sidste ende kan få betydning for passagerer,

besætning og 3.mand. Det vil samtidig føre til en betydelig svækkelse

af tilliden til systemet, hvis en klageinstans, der pr. definition bør

være 1. instansen overlegen i evnen til at foretage korrekte vurderin-

ger på samtlige parametre, ikke ud fra en faglig betragtning kan mat-

che hverken branchen eller 1. instansen.

Det betyder i udgangspunktet, at følgende fagområder skal være re-

præsenteret eller tilgængelige for klageinstansen afhængigt af, hvor-

dan klageinstansen sammensættes:

Jurist (juridisk klagesagsbehandling på hele luftfartsområdet.

Specialiseret luftfartskompetence er en forudsætning)

Økonom (godkendelse/tilsyn med økonomiske forhold ved luft-

fartsselskaber og flyvepladser)

Pilot (pilotcertificering, godkendelse/tilsyn af simulatorer og

flyveskoler) og operationer (godkendelse/tilsyn af luftfartssel-

skaber, erfaring vedr. både fastvinget og rotor-luftfartøj, farligt

gods)

Side 24 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

Flyvelæge (godk/tilsyn piloter samt flyveledere, medicinsk fly-

vesikkerhed og regeludvikling)

Tekniker (flymekaniker certificering, godkendelse/tilsyn af me-

kaniker-skoler, godkendelse/tilsyn med værksteder og vedlige-

holdelsesorganisationer)

Ingeniør (primært flyvepladsområdet - godkendelse/tilsyn og

design af flyvepladser, men også relevant ved registrering af

luftfartøjer, teknisk luftfartsudstyr)

Flyveleder (flyveledercertificering, godkendelse/tilsyn af lufttra-

fiktjenesteenheder og udstyr til brug for enhederne)

Meteorologiske tjenester (MET) (godkendelse/tilsyn vejrudstyr)

Det forudsættes, at der kan trækkes på generalist-kompetencer, så-

fremt klager behandles i en klageinstans i departementet i det be-

grænsede omfang, der måtte være behov herfor, og at sekretariatet

derfor ikke skal bemandes yderligere med generalister.

Såfremt der altid skal være de fornødne kompetencer til rådighed, vil

der som udgangspunkt skulle være mindst 2 personer med kompeten-

cer indenfor de enkelte fagområder. Det vurderes endvidere at være

nødvendigt af hensyn til forebyggelse af situationer, hvor klageinstan-

sen som følge af inhabilitet hos en medarbejder ikke de facto har de

fornødne kompetencer til at træffe afgørelse i en klagesag.

Tekniske kompetencer og klageinstansens beføjelser og organisering

Ovenstående beskrivelse tager udgangspunkt i etablering af en klage-

adgang til Transportministeriets departement, hvor samtlige afgørel-

ser kan påklages, underkastes fuld prøvelse og i overensstemmelse

med klageinstansens almindelige reaktionsmuligheder afvises, stad-

fæstes, ændres, ophæves eller hjemvises til fornyet behandling.

Afhængigt af, hvordan en klageadgang beskrives i loven, kan det ikke

udelukkes, at der i videre omfang kan ske krydsanvendelse af kompe-

tencerne i klageinstansen. Det vil hovedsageligt være tilfældet, hvis

prøvelsens resultatet i klageinstansen begrænses, så klageinstansen

ikke kan ændre eller ophæve en afgørelse, men alene afvise, stadfæ-

ste eller hjemvise sagen til fornyet behandling i 1. instansen på

samme måde som det er tilfældet i forhold til afgørelser, der træffes

af EASA, se ovenfor under afsnit 5.

I det tilfælde kan det ikke udelukkes, at vurderingen i klageinstansen

omfang på tilstrækkelig vis vil kunne varetages på tværs af faglige

kompetencer.

Side 25 (73)

TRU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 226: Orientering om analyse af klageadgangen på luftfartsområdet, fra transportministeren

Det kan heller ikke udelukkes, at en begrænsning af prøvelsesgrund-

laget til retlige spørgsmål kan have betydning for de kompetencer, der

er påkrævet ved behandlingen af en klagesag. Det vurderes imidler-

tid, at langt hovedparten af de afgørelser, Trafikstyrelsen træffer på

luftfartsområdet, relaterer sig til en lovtekst, som måske nok kan for-

tolkes, men hvor fortolkningen ikke er udtryk for et skøn af mere poli-

tisk, faglig eller holdningsmæssig karakter, men en fortolkning af reg-

lerne, og dermed et retligt spørgsmål om rækkevidden af reglerne. En

prøvelse, der er begrænset til retlige spørgsmål, vil således formentlig

forudsætte tilstedeværelsen af faglige kompetencer på samme niveau,

som hvis en afgørelse underlægges fuld prøvelse. Det bemærkes dog,

at den del af den retlige prøvelse, som vedrører spørgsmålet om ulov-

bestemte forvaltningsretlige retsgrundsætninger (fx officialmaksimen,

grundsætningen om saglig forvaltning og proportionalitetsprincippet)

er overholdt, formentlig vil kunne gennemføres af jurister, uden sær-

lige luftfartsfaglige kompetencer.