SOU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 174: Orientering om udtalelsen fra Folketingets Ombudsmand i en sag om hjælp til håndtering af CPAP-maskine og -maske om natten, fra social- og indenrigsministeren

Socialudvalget 2022-23 (2. samling)
SOU Alm.del Bilag 174
Offentligt

FOB 2023-13

Afgrænsning af ansvaret

for sundhedsydelser og

sociale ydelser

SOU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 174: Orientering om udtalelsen fra Folketingets Ombudsmand i en sag om hjælp til håndtering af CPAP-maskine og -maske om natten, fra social- og indenrigsministeren

Resumé

En handicappet kvinde blev behandlet med CPAP-maske om natten på

grund af søvnapnø. Kvinden kunne ikke selv tage CPAP-masken af og på el-

ler tilrette den i løbet af natten.

CPAP-maskinen og -masken var bevilget af et hospital. Kvindens kommune

havde samtidig bevilget en BPA-ordning efter serviceloven, da kvinden på

grund af fysisk funktionsnedsættelse havde et omfattende behov for pleje,

praktisk hjælp og ledsagelse. Kommunen og Ankestyrelsen havde afvist at

bevilge hjælp til håndtering af CPAP-masken i BPA-ordningen med henvis-

ning til, at CPAP-behandlingen hørte under regionens sundhedsfaglige sek-

toransvar. Regionen havde på sin side afvist at bevilge hjælp, da den mente,

at opgaven påhvilede kommunen.

Ombudsmanden udtalte, at sektoransvarlighedsprincippet og princippet om,

at støtte efter sociallovgivningen er subsidiær til støtte efter andre sektorers

lovgivning, indebærer, at det er en forudsætning for støtte efter serviceloven,

at støtten ikke omfattes af anden lovgivning. Dette gælder også i forhold til

BPA-ordninger.

Sundhedsstyrelsen havde vurderet, at kvindens CPAP-maskine og -maske

var et behandlingsredskab, og at der var tale om fortsat sygehusbehandling

med det formål at forhindre en forringelse af et behandlingsresultat. Inden-

rigs- og Sundhedsministeriet havde tilsluttet sig denne vurdering, som om-

budsmanden herefter lagde til grund.

En region har efter sundhedsloven ansvar for fortsat sygehusbehandling i

eget hjem, herunder et eventuelt finansieringsansvar i forhold til behandlings-

redskaber og nødvendige personaleressourcer forbundet hermed. Ombuds-

manden kunne derfor ikke kritisere, at kommunen og Ankestyrelsen havde

afvist at yde hjælp efter serviceloven. Ombudsmanden henstillede til regio-

nen at vurdere kvindens aktuelle behandlings- og hjælpebehov. Regionen

kunne i den forbindelse overveje, om der var anledning til at søge at indgå en

aftale med kommunen om varetagelsen af den praktiske hjælp.

(Sag nr. 21/06125)

22. juni 2023

Almindelige emner

1.2

1.9

Side 2 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

I det følgende gengives ombudsmandens redegørelse i sagen:

1. Om sagen

Hovedspørgsmålet i denne sag er, hvilket forvaltningsområde der har ansvar

for en borgers CPAP-behandling.

Sagen rejser et generelt spørgsmål om afgrænsning af ansvaret for sund-

heds- eller behandlingsydelser, som stilles til rådighed af sundhedsmyndig-

hederne og er omfattet af sundhedslovgivningen, over for hjælpe- eller pleje-

ydelser, som stilles til rådighed af de sociale myndigheder og er omfattet af

serviceloven.

A er bevilget borgerstyret personlig assistance (en BPA-ordning) efter ser-

vicelovens § 96, stk. 1. Hun er diagnosticeret med (…) og søvnapnø (…).

BPA-ordningen er bevilget på baggrund af, at A har en omfattende fysisk

funktionsnedsættelse og derfor har massive og sammensatte hjælpebehov,

da hun er afhængig af hjælp til at udføre almindelige daglige funktioner og

har et omfattende behov for pleje, praktisk hjælp og ledsagelse. A arbejder

ca. 20 timer om ugen i egen virksomhed.

Søvnapnøen er blevet behandlet med CPAP-maske om natten siden 2005.

CPAP-maskinen og -masken er oprindeligt bevilget af X Hospital. Efterføl-

gende er A blevet tilknyttet Y Hospital i et åbent forløb, som muliggør, at hun

kan kontakte hospitalet uden ny henvisning fra egen læge, og at hun har mu-

lighed for at komme ind til kontrol.

A kan ikke selv tage CPAP-masken af og på. Desuden kan masken flytte sig i

løbet af natten. Hvis hun ikke får hjælp til at få masken på igen, bliver hun

træt næste dag og har svært ved at varetage sit arbejde.

Efter det oplyste har A haft en hjælperordning siden (1980’erne) med ca. 15

timer om ugen og en 24-timers hjælperordning fra (00’erne) (dvs. 168 timer

om ugen). Efter A flyttede til Z Kommune, bevilgede Z Kommune i

(2010’erne) en hjælperordning med 24-timers assistance inklusive vågen nat-

tevagt (8 rådighedstimer). Denne støtte var en videreførelse af den hjælper-

ordning, som A fik bevilget af sin tidligere bopælskommune.

Den 16. november 2017 nedsatte Z Kommune imidlertid antallet af hjælperti-

mer efter servicelovens § 96. Kommunen anførte i den forbindelse, at det

ikke var kommunens opgave at sikre behandlingen med CPAP-maske.

Side 3 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

Ankestyrelsen stadfæstede kommunens afgørelse den 31. oktober 2018. An-

kestyrelsen vurderede, at A’s behov for rådighedstimer om natten var en kon-

sekvens af CPAP-behandlingen, som hørte under det sundhedsfaglige sek-

toransvar, idet behandlingen var lægeordineret. Ifølge Ankestyrelsen fulgte

det af det såkaldte sektoransvarlighedsprincip (jf. herom pkt. 3.1 nedenfor), at

den offentlige myndighed, der udbyder en ydelse eller service, også er an-

svarlig for, at den pågældende ydelse er tilgængelig for borgere med nedsat

funktionsevne. Det var derfor sundhedssektoren (regionen), som skulle sørge

for, at det var muligt for A at modtage den nødvendige behandling.

Den 19. december 2018 bevilgede Z Kommune udbetaling af et kontant be-

løb til rådighedsnattevagt. Kommunen anførte, at bevillingen blev givet for at

sikre, at A fik den nødvendige hjælp til behandlingen, indtil der blev fundet en

løsning efter sundhedslovgivningen. Jeg forstår, at dette hang sammen med,

at det fremgår af det såkaldte afgrænsningscirkulæres pkt. 4, at hvis der op-

står tvivl om, hvilken myndighed der er ansvarlig for betaling af et nødvendigt

behandlingsredskab eller hjælpemiddel, som skal betales af regionen eller af

kommunen, skal den myndighed, der har tættest kontakt med borgeren,

umiddelbart levere det nødvendige behandlingsredskab eller hjælpemiddel til

borgeren, hvorefter betalingsspørgsmålet må afklares efterfølgende mellem

de involverede myndigheder. Ankestyrelsen stadfæstede den 12. august

2019 kommunens afgørelse.

Kommunen forsøgte herefter igennem en længere periode at få afklaret an-

svarsfordelingen mellem regionen og kommunen. Kommunen indhentede i

den forbindelse en udtalelse af 7. februar 2019 fra Sundheds- og Ældremini-

steriet (nu Indenrigs- og Sundhedsministeriet). Ifølge denne udtalelse havde

Sundhedsstyrelsen vurderet, at der var tale om fortsættelse af iværksat syge-

husbehandling. Regionen var derfor i sidste ende forpligtet til at yde behand-

ling på sygehus, hvis borgeren ikke kunne få den nødvendige behandling

uden for sygehuset på grund af f.eks. en manglende aftale mellem regionen

og kommunen.

Ved et brev af 6. januar 2021 opfordrede Sundheds- og Ældreministeriet regi-

onen og kommunen til i fællesskab at finde en løsning, der kunne tilgodese

borgerens situation og behov.

Den 29. marts 2021 traf Z Kommune afgørelse om revurdering af A’s hjælp i

BPA-ordningen, hvorefter hun blev bevilget 112 timer om ugen fra kl. 7 til kl.

23. Samtidig besluttede kommunen, at bevillingen til udbetaling af et kontant

beløb til en rådighedsnattevagt i forbindelse med CPAP-behandlingen skulle

ophøre. Kommunen afviste at bevilge rådighedstimer til CPAP-behandling ef-

ter serviceloven, da denne behandling hørte under det sundhedsfaglige sek-

toransvar. Kommunen henviste A til at ansøge om nattevagt hos den syge-

husafdeling, der havde ansvar for hendes CPAP-behandling.

Side 4 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

Den 6. april 2021 varslede kommunen direktionssekretariatet ved Y Hospital

om, at kommunen ikke længere ville bevilge hjælp om natten til håndteringen

af A’s CPAP-behandling. Kommunen bad samtidig hospitalet om at revurdere

behovet for respiratorisk overvågning om natten.

Den 22. april 2021 bad kommunen hospitalet om en rundbordssamtale med

relevante repræsentanter fra region og kommune med henvisning til Sund-

heds- og Ældreministeriets brev af 6. januar 2021, hvor ministeriet opfordre-

de regionen og kommunen til i fællesskab at finde en løsning.

Den 28. april 2021 oplyste hospitalet til kommunen, at dens henvendelse var

videresendt til Æ Hospital.

Efter at have rykket for svar skrev kommunen den 1. juni 2021 til hospitalet,

at det hastede med en afklaring, da der forelå en vurdering af 13. juli 2020 fra

Y Hospital om, at der var en sikkerhedsrisiko for A om natten, hvis hun ikke

kunne tilkalde hjælp inden for få minutter, når hun var i CPAP-behandling.

Den 3. juni 2021 svarede hospitalet, at det forventede, at Æ Hospital ville fo-

retage en revurdering af sagen, og den 15. juni 2021 skrev kommunen til-

bage, at kommunen gik ud fra, at Æ Hospital havde hånd om sagen, og at

kommunen ikke ville foretage sig yderligere.

Den 8. juli 2021 fastholdt Z Kommune afgørelsen af 29. marts 2021. Kommu-

nen anførte, at kommunen forgæves havde forsøgt at komme i dialog med

regionen for at finde en løsning på A’s behov for hjælp.

Den 2. september 2021 stadfæstede Ankestyrelsen kommunens afgørelse

om, at A ikke havde ret til (…) udmåling af hjælp om natten som led i BPA-

ordningen. Ankestyrelsen lagde i det væsentlige vægt på det samme som i

sin afgørelse af 31. oktober 2018, nemlig at hjælp til håndtering af CPAP-be-

handling efter Ankestyrelsens opfattelse var en opgave, som ikke hørte under

serviceloven, da hjælpemidlet var bevilget efter sundhedslovens regler. Det

var derfor sundhedssektoren, der havde ansvaret for behandling, oplæring og

håndtering, herunder med hensyn til masken.

Af et klinisk notat af 17. september 2021 (fra Æ Hospital, må jeg lægge til

grund) fremgår det, at det ved en tværfaglig konference den 16. september

2021 blev besluttet, at der ikke var indikation for overvågning af den respira-

toriske behandling med auto-CPAP i regi af Æ Hospital, da der blev anvendt

nasalmaske, som var velfungerende, og da der ikke var tale om såkaldt life

support-behandling, men at der kunne tilbydes en anden maske, da den nu-

værende havde det med at glide rundt.

Ankestyrelsen afviste den 7. oktober 2021 at genoptage sagen.

Side 5 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

2. Klagen til mig

A har i klagen til mig anført, at hun efter Z Kommunes og Ankestyrelsens af-

gørelser står uden hjælp til håndtering af sin CPAP-maskine og -maske, og at

denne opgave herefter må varetages af hendes mor. Hun er utilfreds med, at

der blev truffet afgørelse på et tidspunkt, hvor det fortsat var uafklaret, om

sundhedssektoren ville bevilge hjælpen, og at sundhedssektoren efterføl-

gende har afvist dette.

Kommunen bør igen bevilge 24-timers BPA-ordning, som giver rimelige vilkår

for både hende selv og hendes hjælpere. Hvilken myndighed der skal afholde

udgiften til varetagelse af opgaver, som vurderes at kunne udføres af en

hjælper i en BPA-ordning, er ikke af afgørende betydning for hende.

3. Retsgrundlag

3.1. Sociallovgivningen

3.1.1. Reglerne om borgerstyret personlig assistance

BPA-ordninger (borgerstyret personlig assistance) er reguleret i § 96 i ser-

viceloven (lovbekendtgørelse nr. 170 af 24. januar 2022). Bestemmelsens

stk. 1 har følgende ordlyd:

”§ 96.

Kommunalbestyrelsen skal tilbyde borgerstyret personlig assi-

stance. Borgerstyret personlig assistance ydes som tilskud til dækning

af udgifter ved ansættelse af hjælpere til pleje, overvågning og ledsa-

gelse til borgere med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funk-

tionsevne, der har et behov, som gør det nødvendigt at yde denne gan-

ske særlige støtte.”

Bestemmelsen i § 96, stk. 1, blev affattet ved lov nr. 549 af 17. juni 2008.

Den videreførte den tidligere gældende § 77, stk. 1, i serviceloven, der blev

affattet ved lov nr. 454 af 10. juni 1997.

Af forarbejderne til denne lov fremgår det, at lovforslaget indeholdt regler, der

byggede på anbefalinger fra to udvalg, herunder Udvalget om hjælpemidler

og andre handicapkompenserende ydelser. Det udtales videre, at ”anbefalin-

gerne fra Udvalget om hjælpemidler og andre handicapkompenserende ydel-

ser bygger bl.a. på kompensationsprincippet og sektoransvarlighedsprincip-

pet”.

Det anføres herudover i forarbejderne, at den sociale indsats var – og fortsat

skulle være – præget af et helhedssyn, der sætter den enkeltes situation og

Side 6 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

muligheder i en større sammenhæng, og som ”spiller på hele registeret” af til-

bud. Lovforslaget lagde i den forbindelse op til en styrkelse af det tværfaglige

og tværsektorielle arbejde med henblik på en forbedring af den tidligere og

forebyggende indsats. Det blev desuden anført, at der var ”et tæt samspil

mellem den kommunale og den amtskommunale opgavevaretagelse for så

vidt angår kommunale/amtskommunale ydelser, der supplerer eller erstatter

hinanden”.

Jeg henviser til lovforslag nr. L 229 af 16. april 1997 til lov om social service,

lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt. 1, 3, 4, 6.6 og 7.1. Lovforslaget

kan læses på Folketingstidende.dk, samling 1996-97, tillæg A.

Som anført i lovforslaget byggede lov nr. 454 af 10. juni 1997 på arbejdet i

bl.a. Udvalget om hjælpemidler og andre handicapkompenserende ydelser.

I dette udvalgs 2. og afsluttende rapport fra 1996 anføres det (s. 54-57), at

dansk handicappolitik bygger på tre centrale principper; henholdsvis solidari-

tetsprincippet, kompensationsprincippet og sektoransvarlighedsprincippet.

Om sektoransvarlighedsprincippet fremgår følgende (på s. 57):

”Sektoransvarlighed betyder, at den offentlige sektor, der udbyder en

ydelse, en service eller et produkt, er ansvarlig for, at den pågældende

ydelse også ydes til og er tilgængelig for mennesker med handicap.

Indsatsen på handicapområdet bliver dermed ikke længere fortrinsvis en

opgave for socialsektoren, men rækker ind i alle andre områder (…).

På handicapområdet betyder dette princip, at opgaverne skal løses i den

sektor, hvor de hører hjemme, og ikke lægges til en bestemt sektor,

f.eks. socialsektoren, blot fordi det handler om personer med funktions-

nedsættelse.

…

Sektoransvarlighedsprincippet danner hovedudgangspunktet ved af-

grænsning af, i hvilket regi et opgaveområde hører hjemme.”

Som anført blev den tidligere gældende § 77, stk. 1, ved lov nr. 549 af

17. juni 2008 i det væsentlige videreført i § 96, stk. 1, i serviceloven.

Lovændringen omfattede en ændring af henholdsvis arbejdsgiveransvaret og

aktivitetskravet, ligesom hjælperordningen fik betegnelsen borgerstyret per-

sonlig assistance (BPA), men ændringen medførte ikke ændringer i de ydel-

ser, der er omfattet af en sådan hjælperordning. Jeg henviser til lovforslag

Side 7 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

nr. L 154 af 28. marts 2008 om ændring af lov om social service og lov om fri-

skoler og private grundskoler m.v., bemærkningerne til lovforslagets § 1,

nr. 10, s. 5409. Lovforslaget kan læses på Folketingstidende.dk, samling

2007-08 (2. samling), tillæg A.

I forbindelse med lovforslagets behandling besvarede den daværende vel-

færdsminister bl.a. spørgsmål nr. 24, 26 og 27 fra Folketingets Socialudvalg

vedrørende samspillet mellem ydelser efter BPA-ordningen og ydelser efter

sundhedslovgivningen:

”Spørgsmål nr. 24:

’Ministeren bedes redegøre for, hvorledes lovforslaget vil påvirke de ek-

sisterende hjælpeordninger for personer med respirator, hvor et sygehus

eller et respirationscenter har status som arbejdsgiver?’

Svar:

Til brug for besvarelsen af spørgsmålet har Ministeriet for Sundhed og

Forebyggelse oplyst følgende, hvortil jeg kan henholde mig:

’Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse kan oplyse, at respiratorbe-

handling foretages af en ventilatør, som er en person, der er ansat af sy-

gehuset til at overvåge respiratorfunktionerne hos en respiratorpatient i

dennes hjem, og som er uddannet heri af sygehusvæsenet og er under

kontrol og tilsyn af sygehuset ved udførelsen af sit arbejde.

Efter sundhedsloven har regionen pligt til at yde vederlagsfri sygehusbe-

handling, herunder ventilatørbistand i hjemmet, hvor dette er nødven-

digt. Det følger af pkt. 2.1.3 i cirkulære nr. 149 af 21. december 2006 om

afgrænsning af behandlingsredskaber, at udgifterne til behandlingsred-

skaber er en sygehusudgift.

Praktisk og personlig hjælp og pleje til personen er derimod en kommu-

nal opgave, jf. servicelovens § 83.

Socialministeriet og Sundhedsministeriet har ved fællesskrivelser af

14. januar 1993 og 26. juni 1996 udfærdiget retningslinjer om fordelin-

gen af udgifter i forbindelse med respiratorbehandling i eget hjem, hvor

der er behov for såvel ventilatørbistand, (der ydes af regionen) som va-

retagelse af almindelige plejeopgaver (der ydes af kommunen). I nogle

tilfælde udfører samme person både ventilatøropgaver og almindelige

plejeopgaver, og her opstår så spørgsmålet om fordelingen af udgifterne

hertil mellem kommunen og regionen.

Side 8 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

Ministerierne har i den forbindelse udtalt, at i de tilfælde, hvor der er be-

hov for både ventilatørbistand og almindelig pleje samtidig, og hjælpen

kan ydes af én person, deles udgiften til disse overlappende timer mel-

lem regionen og kommunen. Udgifter i forbindelse med ventilatørbistand

kan imidlertid fordeles på en anden måde, hvis dette er sagligt begrun-

det, og der kan opnås enighed om det mellem regionen og kommunen.

En sådan aftale om, at samme person udfører både ventilatørbistand og

almindelige plejeopgaver, ændrer ikke på ansvarsfordelingen mellem re-

gion og kommune – ansvaret for ventilatøropgaverne er således fortsat

regionens, og ansvaret for de almindelige plejeopgaver er fortsat kom-

munens.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse finder, at der ikke er noget som

forhindrer, at borgeren kan anvende hjælpere ansat af en nærtstående,

en privat virksomhed eller en forening til at udføre ventilationsbehandlin-

gen. Derimod vil myndighedsansvaret for ventilatøropgaverne uændret

være regionens, hvilket betyder, at regionen har ansvaret for at sikre sig,

at den person, som varetager ventilatøropgaven, har de fornødne kvalifi-

kationer.’”

”Spørgsmål nr. 26:

’Ministeren anmodes om en vurdering af, om det er hensigtsmæssigt, at

hjælpeordninger også iværksættes i hospitalsregi, sideløbende med ser-

vicelovens bestemmelser, blandt andet i relation til borgernes retssikker-

hed, f.eks. mulighed for at klage, mulighed for dækning af udgifter ved-

rørende hjælpere og kommunens tilsynspligt og pligt til aktiv rådgivning

og vejledning efter servicelovens § 12.’

Svar:

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst følgende, hvortil jeg

kan henholde mig:

’Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har forstået det således, at

spørgeren ønsker svar på, om det er hensigtsmæssigt at sygehusbe-

handling udenfor patientens hjem bliver organiseret som hjælperordnin-

gerne efter serviceloven.

Ministeriet kan oplyse, at sygehusbehandling – såvel på sygehuset som

i patientens hjem – ydes af regionen efter sundhedsloven. Derimod ydes

praktisk og personlig hjælp og pleje til personen udenfor sygehuset af

kommunen efter serviceloven.

Side 9 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

Ministeriet finder det ikke hensigtsmæssigt at lade sygehusbehandling i

patientens hjem ske efter servicelovens regler om hjælperordninger, idet

dette vil betyde, at sygehusbehandling i så fald ydes efter forskellige

regler afhængig af, om patienten behandles i eget hjem eller på syge-

hus.’”

”Spørgsmål nr. 27:

’Vil lovforslaget sikre, at også brugere med hjælpeordninger, hvor respi-

rationscentre/rigshospitalet/lokale sygehuse er arbejdsgivere, får ret til

selv at vælge, hvem der skal påtage sig arbejdsgiveransvaret?’

Svar:

Til brug ved besvarelsen af spørgsmålet har Ministeriet for Sundhed og

Forebyggelse oplyst følgende, hvortil jeg kan henholde mig:

’Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har forstået det således, at

spørgeren ønsker svar på, om de foreslåede ændringer i servicelovens

§ 95-96 om tilskud til ansættelse af hjælpere, også vil gælde i de til-

fælde, hvor borgeren modtager ventilatørbistand (ansat af regionen) og

personlig pleje af samme person.

Regionen har ansvaret for ventilatøropgaverne, og kommunen har an-

svaret for de almindelige plejeopgaver.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse finder som nævnt i besvarel-

sen af spørgsmål nr. 24, at der ikke er noget til hinder for at borgeren

anvender hjælpere, ansat af en pårørende, en forening eller en privat

virksomhed til at udføre ventilationsbehandlingen. Derimod vil myndig-

hedsansvaret for ventilatøropgaverne uændret være regionens.’”

Jeg henviser til velfærdsministerens besvarelser af 9. maj 2008 af spørgsmål

nr. 24, 26 og 27 (Ad L 154) fra Folketingets Socialudvalg.

3.1.2. Andre bestemmelser i serviceloven af betydning for sagen

Ved lov nr. 660 af 8. juni 2017 blev bestemmelserne i bl.a. servicelovens § 1,

stk. 2 (om formålet med hjælpen efter serviceloven), og § 115 (om en forud-

sætning for støtte) ændret. I forarbejderne til bestemmelserne anføres bl.a.

følgende:

”Til § 1

Til nr. 1

Side 10 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

…

Der ændres ikke med forslaget på de grundlæggende principper, som

dansk handicappolitik er udformet på baggrund af (kompensationsprin-

cippet, ligebehandlingsprincippet, princippet om sektoransvar og solida-

ritetsprincippet).

…

Til nr. 14

Servicelovens § 115 fastslår, at det er en forudsætning for støtte efter

serviceloven til et hjælpemiddel, et forbrugsgode eller en handicapbil, at

hjælpemidlet, forbrugsgodet eller bilen ikke kan bevilges efter anden lov-

givning. Bestemmelsen er en lovfæstelse af de generelt gældende prin-

cipper om sektoransvar og subsidiaritet.

Sektoransvarsprincippet fastslår, at den sektor, der stiller en ydelse til

rådighed for borgerne, er ansvarlig for, at denne ydelse også er tilgæn-

gelig for borgere med funktionsnedsættelse. I forlængelse heraf fastslår

subsidiaritetsprincippet, at støtte efter sociallovgivningen er subsidiær til

støtte efter andre sektorers lovgivning. Disse to principper fører til, at det

er en forudsætning for støtte efter bl.a. serviceloven, at støtten ikke kan

bevilges efter anden lovgivning.”

Jeg henviser til forarbejderne til § 1, stk. 2, og § 115, i lovforslag nr. L 150 af

15. marts 2017 om ændring af lov om social service, lov om socialtilsyn og

lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, bemærknin-

gerne til lovforslagets § 1, nr. 1 og 14, s. 30 og s. 40. Lovforslaget kan læses

på Folketingstidende.dk, samling 2016-17, tillæg A.

3.1.3. Vejledninger mv. om serviceloven

I den første udgave af vejledning nr. 1 til serviceloven (vejledning nr. 93 af

5. december 2006 om formål og andre generelle bestemmelser i serviceloven

(Vejledning nr. 1 til serviceloven)) anførte Socialministeriet bl.a. følgende i

pkt. 4:

”Det er endvidere et grundlæggende princip, at der ikke ydes hjælp efter

serviceloven, hvis der ydes hjælp til samme formål efter anden lovgiv-

ning. Generelt hviler servicelovens bestemmelser på et sektoransvars-

princip, der betyder, at den offentlige sektor, der udbyder en ydelse, en

service eller et produkt, også er ansvarlig for, at den pågældende ydelse

er tilgængelig for mennesker med nedsat funktionsevne.”

Side 11 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

I den nugældende vejledning nr. 9347 af 28. marts 2017 med senere ændrin-

ger anføres i pkt. 8 følgende:

”Generelt hviler Danmarks implementering og overholdelse af FN’s Han-

dicapkonvention på et sektoransvarsprincip, der betyder, at den offent-

lige sektor, der udbyder en ydelse, en service eller et produkt, også er

ansvarlig for, at den pågældende ydelse er tilgængelig for mennesker

med nedsat funktionsevne. Det er således et grundlæggende princip, at

der ikke ydes hjælp efter serviceloven, hvis der ydes hjælp til samme

formål efter anden lovgivning.

…

I forhold til dansk politik er dette omsat til en række bærende principper

om ligebehandling, kompensation og sektoransvar. Principperne om li-

gebehandling, kompensation, sektoransvarlighed og solidaritet omtales

ofte som handicappolitiske principper.”

I Social- og Ældreministeriets orientering om en række forhold vedr. hjælper-

ordningerne efter servicelovens §§ 95 og 96 (skrivelse nr. 10282 af 4. okto-

ber 2022) anføres bl.a. følgende:

”Social- og Ældreministeriet skal indledningsvist gøre opmærksom på, at

alle regioner og kommuner har indgået aftaler om, hvordan parterne skal

samarbejde, når borgere med funktionsnedsættelser, herunder borgere

med hjælperordninger efter servicelovens §§ 95 og 96 indlægges. Afta-

lerne er forskellige i deres udformning, men tydeliggør, hvilken dialog

parterne bør have forud for borgerens indlæggelse, samt hvilken myn-

dighed, der har ansvar for at yde borgeren praktisk hjælp under indlæg-

gelsen.

Det følger af princippet om sektoransvar, at den offentlige myndighed,

der udbyder en ydelse eller en service, også er ansvarlig for, at den på-

gældende ydelse er tilgængelig for borgere med nedsat funktionsevne.

Det er derfor regionsrådets opgave at stille det nødvendige personale til

rådighed ved gennemførelsen af behandlinger på sygehuset. Det bety-

der, at det er sundhedsvæsenet, der er ansvarlig for at tilbyde borgeren

den rette og nødvendige behandling og hjælp i forbindelse med en ind-

læggelse på sygehuset.”

Et tilsvarende udsagn findes i pkt. 36 i Social-, Bolig- og Ældreministeriets

vejledning nr. 10325 af 12. december 2017 om kontant tilskud til ansættelse

af hjælpere og borgerstyret personlig assistance, hvor ministeriet gengiver

Ankestyrelsens principafgørelse 66-16.

Side 12 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

Den 1. juni 2023 oversendte social- og boligministeren til Folketingets Social-

udvalg en undersøgelse udarbejdet af Ankestyrelsen om kommunernes regi-

strering samt kommunernes udmålings- og visitationspraksis ved servicelo-

vens hjælperordninger efter §§ 95 og 96.

I rapporten – der var bestilt af ministeriet – anføres s. 58 bl.a. følgende:

”SNITFLADE MED SUNDHEDSLOVGIVNINGEN – SEKTORANSVAR-

LIGHEDSPRINCIPPET

Ved sektoransvarlighed forstås, at ansvaret for at tilvejebringe den nød-

vendige tilgængelighed og kompensationer er hos den myndighed, som

i øvrigt har ansvaret for området. Sektoransvarlighed betyder, at (den

del af) den offentlige sektor, der udbyder en ydelse, en service eller et

produkt, er ansvarlig for, at den pågældende ydelse også ydes til og er

tilgængelig for mennesker med handicap.

Princippet indebærer, at opgaverne skal løses i den sektor, hvor de hø-

rer hjemme, og ikke lægges til en bestemt sektor, f.eks. socialsektoren,

blot fordi det handler om personer med funktionsnedsættelse.”

Jeg henviser til social- og boligministerens brev af 1. juni 2023 til Folketingets

Socialudvalg, bilag 156 (SOU Alm. Del), samling 2022-23 (2. samling).

3.2. Sundhedslovgivningen

3.2.1. Sundhedsloven

Efter § 79, stk. 1, 1. pkt., i sundhedsloven (lovbekendtgørelse nr. 248 af

8. marts 2023) yder regionsrådet sygehusbehandling til personer, der har bo-

pæl i regionen, ved sit sygehusvæsen og ved andre regioners sygehuse. Det

følger af lovens § 235, stk. 1, at bopælsregionen afholder udgifter til sygehus-

behandling mv. efter § 79.

Efter sundhedslovens § 203, stk. 1, samarbejder regionsrådet og kommunal-

bestyrelserne i regionen om indsatsen på sundhedsområdet og om indsatsen

for sammenhæng mellem sundhedssektoren og de tilgrænsende sektorer.

Efter sundhedslovens § 205, stk. 1, indgår regionsrådet og kommunalbesty-

relserne en sundhedsaftale om varetagelsen af opgaver på sundhedsområ-

det. Nærmere regler herom er fastsat i bekendtgørelse nr. 1248 af 5. septem-

ber 2022 om sundhedsklynger, sundhedssamarbejdsudvalg, sundhedsaftaler

og patientinddragelsesudvalg.

Det fremgår af vejledning nr. 9504 af 4. juni 2018 om bl.a. sundhedsaftaler, at

sundhedsaftalen udgør den overordnede, generelle ramme for samarbejdet

Side 13 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

på sundhedsområdet mellem kommuner og regioner, og at sundhedsaftalen

er en oplagt ramme for at understøtte sammenhæng i indsatsen mellem

sundhedsområdet og andre tæt forbundne velfærdsområder, herunder social-

området. Som en del af sundhedsaftalen kan der indgås samarbejdsaftaler,

som bl.a. kan tjene til at skabe klarhed over, hvor og ved hjælp af hvilken fag-

gruppe en indsats mest hensigtsmæssigt løses, hvilke aktører der har ansvar

for borgerens forløb, og parternes vilkår, hvis der sker ændringer i opgave-

overdragelser eller arbejdsdeling mellem sektorerne. Jeg henviser til vejled-

ningens pkt. 2.1 og 3.2.

Ved lov nr. 1537 af 27. december 2014 blev der indsat bestemmelser i sund-

hedsloven, der regulerer tilrettelæggelse af hjælperordninger for den gruppe

borgere, som er i respirationsbehandling og har respirationshjælpere efter

sundhedsloven og samtidig har hjælpere efter serviceloven, herunder beta-

ling heraf (sundhedslovens §§ 205 d og 240 a). Der findes ikke tilsvarende

bestemmelser om f.eks. CPAP-behandling.

Loven byggede på lovforslag nr. L 57 af 6. november 2014. Det fremgår af

pkt. 1.2, 1.3, 2.2.1 og 2.3.1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, at

det forud for lovændringen var almindelig praksis, at respirationsbehandlin-

gen, som blev ydet af regionsrådet, og hjælp, som blev ydet af kommunalbe-

styrelsen, blev koordineret, således at den enkelte hjælper i en hjælperord-

ning varetog både respirationsbehandlingen og hjælpen efter serviceloven,

og regionsrådet og kommunalbestyrelsen delte udgifterne hertil. Det anføres

endvidere i lovforslagets pkt. 2.1.1, at det ”understreges, at kommunalbesty-

relsen i alle tilfælde har ansvaret for, at borgeren får den nødvendige hjælp

efter serviceloven, lige som regionsrådet har ansvaret for, at borgeren får den

nødvendige behandling efter sundhedsloven”. Lovforslaget kan læses på Fol-

ketingstidende.dk, samling 2014-15 (1. samling), tillæg A.

3.2.2. Afgrænsningscirkulæret

Af Sundheds- og Forebyggelsesministeriets (nu Indenrigs- og Sundhedsmini-

steriets) cirkulære nr. 9079 af 22. marts 2013 om afgrænsning af behand-

lingsredskaber, hvortil udgiften skal afholdes af sygehusvæsenet (afgræns-

ningscirkulæret), fremgår bl.a. følgende:

”Efter § 74 i sundhedsloven (…) har regionsrådet ansvaret for at vare-

tage sygehusvæsenets opgaver. Disse opgaver består først og frem-

mest i at yde sygehusbehandling. Et integreret led i en sygehusbehand-

ling er at forsyne patienter med de redskaber m.v., som er en naturlig og

nærliggende del af behandlingsindsatsen, i de tilfælde, hvor der er be-

hov herfor. Disse redskaber m.v. kategoriseres som behandlingsredska-

ber, og udgiften hertil afholdes af regionerne.

Side 14 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

Formålet med dette cirkulære er, at

definere hvad behandlingsredskaber

er, og at afgrænse behandlingsredskaber over for tilgrænsende katego-

rier af redskaber og hjælpemidler,

hvortil udgiften som hovedregel afhol-

des af andre end regionerne, typisk af kommunerne.

…

Området for apparatur, redskaber og hjælpemidler kan opdeles i 5 kate-

gorier:

1) Behandlingsredskaber. Udgiften afholdes af regionerne.

2) Hjælpemidler og forbrugsgoder (lov om social service). Udgiften af-

holdes af kommunerne.

3) Hjælpemidler (hjemmesygepleje, sundhedsloven). Udgiften afholdes

af kommunerne.

4) Hjælpemidler i forbindelse med genoptræning. Udgiften afholdes af

kommunerne.

5) Hjælpemidler i øvrigt.

2. Nærmere beskrivelse af de enkelte kategorier

2.1. Behandlingsredskaber

Behandlingsredskaber er redskaber, som A) patienten forsynes med

som led i behandling på sygehus eller i speciallægepraksis, der efter af-

tale med sygehusvæsenet varetager opgaver for dette, eller B) patienten

forsynes med som led i eller som en fortsættelse af den iværksatte be-

handling med det formål enten at tilvejebringe yderligere forbedring af

det resultat, som er opnået ved sygehusbehandlingen, eller at forhindre

forringelse af dette resultat. Følgende redskaber kategoriseres herefter

som behandlingsredskaber:

…

2.1.3.

Apparatur, som ordineres som led i behandling på sygehus/speci-

allægepraksis eller som en fortsættelse af den iværksatte behandling,

og som anskaffes til midlertidigt eller permanent brug i hjemmet, og hvor

A) patienten har fået undervisning i brug af apparaturet på sygehus eller

i speciallægepraksis, eller B) hvor patientens anvendelse af apparaturet

er under en vis kontrol af sygehus eller speciallægepraksis. Eksempelvis

iltapparater og insulinpumper.

Det bemærkes, at sygehusvæsenet er forpligtet til at betale for de nød-

vendige personaleressourcer, der knytter sig til den daglige brug af re-

spiratorer og dialyseapparater i hjemmet.”

Side 15 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

4. Myndighedernes udtalelser

4.1. Ankestyrelsen

Ankestyrelsen har fastholdt sine afgørelser i sagen, som Ankestyrelsen finder

bekræftet af Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse (se herom pkt. 4.3

nedenfor).

Ifølge Ankestyrelsen er reglerne og praksis på handicapområdet funderet i

bl.a. sektoransvarlighedsprincippet. Sektoransvarlighed betyder, at (den del

af) den offentlige sektor, der udbyder en ydelse, en service eller et produkt,

er ansvarlig for, at den pågældende ydelse også ydes til og er tilgængelig for

mennesker med handicap. Den sektor, der bevilger en given ydelse, må så at

sige ”tage borger, som borger er”. Denne sektor har dermed også opgaven

med at sikre, at borgeren – med de udfordringer, den pågældende måtte

have – er i stand til rent faktisk at benytte den bevilgede hjælp.

Det er Ankestyrelsens faste praksis, at en borgers behov for hjælpeopgaver

som udgangspunkt ikke er omfattet af servicelovens regler om personlig

hjælp og pleje, hvis det har sammenhæng med en ydelse, en service eller et

produkt, der ydes af sundhedssektoren. Det har ikke betydning for vurderin-

gen af, om der er tale om en servicelovsydelse eller en sundhedsydelse, om

borgeren selv ville kunne udføre opgaven, hvis borgerens funktionsevne ikke

var nedsat. Afgørende er, at der er tale om en hjælpeopgave, der efter sin

karakter har sammenhæng med en ydelse, en service eller et produkt, der

ydes af sundhedssektoren.

A’s CPAP-maskine er bevilget efter sundhedslovens regler. Det er derfor

sundhedssektoren, der har ansvaret for behandlingen samt oplæring i og

håndtering af maskinen og masken. Hjælp til dette er i A’s tilfælde således

ikke en ydelse, der skal bevilges efter servicelovens regler om BPA, idet op-

gaven ud fra dennes karakter ikke hører under serviceloven.

Det var derfor berettiget, at kommunen ophørte med at afholde udgiften.

Det forhold, at der er tale om en opgave, som hører under sundhedssekto-

ren, udelukker ikke, at kommunens personale udfører opgaven, så længe

dette ikke strider mod bl.a. sundhedsfaglige regler og retningslinjer. Kommu-

nens personale eller en hjælper ansat i en BPA-ordning vil således – efter af-

tale med sundhedssektoren – i praksis kunne udføre den pågældende hjælp.

Ankestyrelsen har ved sagens behandling alene taget stilling til, hvilken sek-

tor der har ansvaret for, at en borger får en ydelse, herunder skal finansiere

hjælpen til borgeren.

Side 16 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

4.2. Region Hovedstaden

Region Hovedstaden har anført, at det ikke er en regional opgave at sørge

for hjælp til håndtering af en CPAP-maskine, herunder overvågning om nat-

ten i eget hjem.

A har obstruktiv søvnapnø, som ikke er farlig for hende ”her og nu”. Hendes

tilstand i forhold til søvnapnø har karakter af en varig og stationær funktions-

nedsættelse. CPAP-maskinen har dermed ikke på nuværende tidspunkt et

behandlingssigte. Formålet med maskinen er derimod at gøre det muligt for A

at fungere om dagen og udføre sit job. A er tilknyttet hospitalet i et åbent for-

løb, men der er ingen faste kontroller eller plan for opfølgning, og hun kom-

mer ikke til kontrol på hospitalet med henblik på kontrol af anvendelse af

CPAP-maskinen.

Hvis CPAP-masken flytter sig i løbet af natten, vil det potentielt have en ind-

virkning på A’s livskvalitet, idet hendes nattesøvn bliver påvirket. Det vurde-

res imidlertid ikke at have sundhedsmæssige konsekvenser for hende, hvis

der går en halv til en hel time, før masken sættes på igen. Endvidere skyldes

A’s behov for hjælp til håndtering af CPAP-maskinen udelukkende hendes

funktionsbegrænsninger som følge af (anden sygdom). Det kræver ingen

særlig sundhedsfaglig viden at hjælpe A med påsætning af maske mv., og

det er Z Kommune, der har den tætteste kontakt til A.

4.3. Indenrigs- og Sundhedsministeriet

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har anført, at ministeriet til brug for sin vur-

dering har indhentet en sundhedsfaglig udtalelse om sagen fra Sundhedssty-

relsen.

Sundhedsstyrelsen har vurderet, at der i sagen er tale om fortsat sygehusbe-

handling, bl.a. fordi A fortsat er tilknyttet et åbent forløb på hospitalet, som

muliggør, at hun kan kontakte hospitalet uden ny henvisning fra egen læge.

Det ændrer ikke herved, at CPAP-maskinen ifølge Region Hovedstaden ikke

har et behandlingssigte, fordi A’s tilstand er stationær. Sundhedsstyrelsen

har i tilknytning hertil anført, at A’s tilstand er velbehandlet, at hun følger det

anbefalede kontrolforløb i sygehusregi, herunder at kontrollen med CPAP-

maskinens anvendelse sker under ansvar af en læge på et sygehus, og at

behandlingen med CPAP-maskinen i A’s sag har det formål at forhindre for-

ringelse af behandlingsresultatet.

Da A har fået CPAP-maskinen ordineret og udleveret som led i behandling

på sygehus, har fået undervisning i brug af apparaturet på sygehuset, og an-

vendelsen af apparaturet er under en vis kontrol af sygehuset, er det yderli-

gere Sundhedsstyrelsens vurdering, at CPAP-maskinen er et behandlings-

redskab, og at der er tale om fortsat sygehusbehandling efter pkt. 2.1.3 i af-

grænsningscirkulæret (se herom pkt. 3.2.2 ovenfor).

Side 17 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

Det er herefter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at A’s CPAP-

behandling i eget hjem kan betragtes som fortsat sygehusbehandling efter

sundhedsloven. Ved fortsat sygehusbehandling er det sygehuset, der har an-

svaret for at vurdere behandlingsbehovet hos den enkelte patient, herunder

patientens behov for eventuelle behandlingsredskaber. Ligeledes er det sy-

gehuset, som skal vurdere patientens behov for personaleressourcer i forbin-

delse med udførelsen af behandling i hjemmet, hvis dette skulle blive nød-

vendigt.

Regionen har ansvaret for fortsat sygehusbehandling i eget hjem, herunder

et eventuelt finansieringsansvar i forhold til behandlingsredskaber og nød-

vendige personaleressourcer forbundet med eventuel betjening af det pågæl-

dende behandlingsredskab. Det gælder, uanset om behandlingen eventuelt

konkret udføres af kommunal hjemmesygepleje eller af en anden aktør efter

nærmere aftale. Det ændrer heller ikke herved, at årsagen til, at patienten

ikke kan betjene det udleverede behandlingsredskab, er en anden sygdom

uden relation til behandlingsredskabet.

Det afgørende for vurderingen af behandlings- og finansieringsansvaret er, at

der er tale om fortsat sygehusbehandling med det formål at forhindre forrin-

gelse af behandlingsresultatet.

Reglerne inden for sundhedsområdet er ikke til hinder for, at regionen kan

indgå aftale med kommunen om, at kommunen varetager behandling uden

for sygehuset. Regionen kan f.eks. indgå aftale med kommunen om, at kom-

munen står for den konkrete udførelse af den nødvendige behandling uden

for sygehuset under iagttagelse af reglerne om sundhedspersoners benyt-

telse af medhjælp. Ministeriets regler er heller ikke til hinder for, at udgiften til

personaleressourcer i forbindelse med brug af et behandlingsredskab i eget

hjem kan afholdes af andre end regionen, hvis anden lovgivning tilsiger dette.

4.4. Social-, Bolig- og Ældreministeriet

Social-, Bolig- og Ældreministeriet har anført, at udgangspunktet for udmålin-

gen af hjælp efter servicelovens § 96 normalt er, at udmålingen skal dække

alle borgerens behov for personlig og praktisk hjælp, overvågning og ledsa-

gelse.

Hjælpebehov hos borgere i målgruppen for servicelovens hjælperordninger

efter §§ 95 og 96 om tilskud til ansættelse af hjælpere og om borgerstyret

personlig assistance kan efter en konkret vurdering omfatte hjælp til alminde-

lige dagligdagsting, som f.eks. at påsætte en CPAP-maske.

Side 18 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

Dansk handicappolitik er udformet på baggrund af de handicappolitiske

grundprincipper om bl.a. sektoransvarlighed. Serviceloven indeholder imidler-

tid flere eksempler på fravigelse af de bagvedliggende principper, og selv om

sektoransvarlighedsprincippet som udgangspunkt fastsætter, hvilken sektor

og sektorlovgivning der skal anvendes, opstår der i praksis en række græn-

setilfælde.

Formålet med en BPA-ordning er at tilbyde borgeren en helhedsorienteret og

sammenhængende hjælp, og for så vidt angår BPA-ordningen kan sektoran-

svarlighedsprincippet ikke tillægges forrang i forhold til selve indholdet i og

formålet med ordningen samt lovgivers intention hermed. Det har ikke været

lovgivers intention, at alene hjælpebehov relateret til servicelovsydelser kan

indgå i udmålingen af hjælp i hjælperordninger efter servicelovens § 96. Det

må således antages, at hjælperordningerne også kan rumme hjælp knyttet til

ydelser fra andre sektorområder. En modsat fortolkning vil risikere at udhule

hjælperordningerne og gøre hjælpen mere fragmenteret.

At det ikke har været lovgivers intention, at hjælperordningerne ikke kunne

rumme hjælp knyttet til ydelser fra andre sektorområder, understøttes af, at

man i så fald ved indførslen af ordningerne ville være nødt til konkret at fast-

sætte afregningsregler mellem de forskellige sektorområder. Der findes ikke

regler, som muliggør den slags afregninger uden for reglerne om fælles hjæl-

perordninger til personer med kronisk respirationsinsufficiens.

Efter Social-, Bolig- og Ældreministeriets opfattelse kan Z Kommune således

udmåle hjælpertimer efter serviceloven til hjælp til håndteringen af A’s CPAP-

maskine og -maske. For dels er det alene A’s (anden sygdom), der gør

hende ude af stand til selv at håndtere CPAP-maskine og -maske. Dels er

formålet med en hjælperordning at kompensere for hendes varige funktions-

nedsættelse grundet (anden sygdom).

5. Min vurdering

5.1. Hjælp til håndtering af CPAP-maskine mv.

5.1.1. Ankestyrelsens afgørelse

Efter servicelovens § 96, stk. 1, skal en kommunalbestyrelse tilbyde tilskud til

dækning af udgifter ved ansættelse af hjælpere til bl.a. pleje og overvågning

til borgere med betydelig og varigt nedsat fysisk funktionsevne, der har et be-

hov, som gør det nødvendigt at yde denne ganske særlige støtte.

A er omfattet af den personkreds, der har ret til støtte efter servicelovens §

96.

Side 19 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

Ankestyrelsen har imidlertid både i sine afgørelser og i sine udtalelser til mig

lagt til grund, at CPAP-maskinen er et behandlingsredskab, der stilles til rå-

dighed i forlængelse af sygehusbehandling som en sundhedsydelse. Anke-

styrelsen har endvidere fundet, at sektoransvarlighedsprincippet herefter

medfører, at ansvaret for behandlingen påhviler sundhedsmyndighederne. Af

samme grund er det Ankestyrelsens vurdering, at A ikke er berettiget til ud-

måling af rådighedstimer hertil efter servicelovens BPA-regler.

Ankestyrelsens afgørelse hviler derved på to forudsætninger. For det første,

at CPAP-maskinen er en sundhedsydelse, jf. herom pkt. 5.1.2, og for det an-

det, at dette indebærer, at det er regionen og ikke kommunen, som har an-

svaret for behandlingen og finansieringen af denne, jf. herom pkt. 5.1.3.

5.1.2. Er der tale om en sundhedsydelse?

Sundhedsstyrelsen har i den foreliggende sag vurderet, at A’s CPAP-ma-

skine og -maske udgør et behandlingsredskab, og at der aktuelt er tale om

fortsat sygehusbehandling med det formål at forhindre en forringelse af et be-

handlingsresultat. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har tilsluttet sig samme

sundhedsfaglige vurdering, som også Ankestyrelsen har lagt til grund.

Jeg har ved min behandling af sagen lagt denne sundhedsfaglige vurdering

til grund.

En region har efter sundhedsloven ansvar for fortsat sygehusbehandling i

eget hjem. Ansvaret omfatter et eventuelt finansieringsansvar i forhold til be-

handlingsredskaber og nødvendige personaleressourcer forbundet hermed.

Det gælder, uanset om behandlingen konkret eventuelt måtte blive udført af

andre.

Jeg er på den baggrund enig med Ankestyrelsen i, at CPAP-maskinen

og -masken i A’s tilfælde må anses for et behandlingsredskab, og at ansvaret

for behandlingen derfor som udgangspunkt hører under sundhedsmyndighe-

derne og sundhedslovgivningen.

5.1.3. Er sektoransvarlighedsprincippet fraveget?

Spørgsmålet er herefter, om sektoransvarlighedsprincippet også finder an-

vendelse i forhold til de omhandlede hjælpeordninger efter serviceloven, her-

under servicelovens § 96.

Som anført i forarbejderne til serviceloven er sektoransvarlighedsprincippet et

grundlæggende princip i dansk handicappolitik. Princippet er afspejlet i flere

af servicelovens bestemmelser, og det er i forarbejderne til lovens § 115 be-

tegnet som ”generelt gældende”.

Side 20 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

Efter min opfattelse er der ikke holdepunkter for en antagelse om, at sektor-

ansvarlighedsprincippet skulle være fraveget i relation til BPA-ordninger efter

servicelovens § 96.

Jeg har i den forbindelse lagt vægt på, at det som anført fremgår af forarbej-

derne til serviceloven, at sektoransvarlighedsprincippet er et ”generelt gæl-

dende” princip, og at det intet sted i forarbejderne anføres, at princippet ikke

gælder i forhold til reglerne om BPA-ordningen.

Tværtimod anføres det i forarbejderne til § 77 i den tidligere servicelov, at for-

slaget var baseret på bl.a. Udvalget om hjælpemidler og andre handicapkom-

penserende ydelsers 2. og afsluttende rapport, hvoraf det fremgik, at dansk

handicappolitik byggede på bl.a. sektoransvarlighedsprincippet.

Endvidere er det i ministerens besvarelse af Socialudvalgets spørgsmål

nr. 24, 26 og 27 under behandlingen af forslaget til lov nr. 549 af 17. juni

2008, hvorved servicelovens § 96, stk. 1, fik sin nuværende affattelse, forud-

sat, at sygehusbehandling i patientens hjem ikke burde ske efter servicelo-

vens regler om hjælperordninger, men efter sundhedslovgivningen.

Også lov nr. 1537 af 27. december 2014 – hvorved der blev indsat bestem-

melser i sundhedsloven om hjælperordninger til borgere, som modtager re-

spirationsbehandling i hjemmet – bygger efter min opfattelse på en forudsæt-

ning om, at sektoransvarlighedsprincippet ikke generelt er fraveget i forhold til

ydelser efter servicelovens § 96.

Endelig har jeg lagt vægt på, at Social-, Bolig- og Ældreministeriets vejled-

ning nr. 10325 af 12. december 2017 om kontant tilskud til ansættelse af

hjælpere og borgerstyret personlig assistance, Social-, Bolig- og Ældremini-

steriets orientering nr. 10282 af 4. oktober 2022 om en række forhold vedr.

hjælperordningerne efter servicelovens §§ 95 og 96 samt Ankestyrelsens un-

dersøgelse fra juni 2023 om kommunernes registrering samt kommunernes

udmålings- og visitationspraksis ved servicelovens hjælperordninger efter

§§ 95 og 96 alle nævner sektoransvarlighedsprincippet som relevant for af-

grænsningen af kommunernes ansvar efter BPA-ordninger i medfør af ser-

vicelovens § 96.

5.1.4. Konklusion

Som anført i forarbejderne til serviceloven og i pkt. 8 i Social-, Bolig- og Æl-

dreministeriets vejledning til serviceloven indebærer sektoransvarlighedsprin-

cippet og princippet om, at støtte efter sociallovgivningen er subsidiær til

støtte efter andre sektorers lovgivning, at det er en forudsætning for støtte ef-

ter serviceloven, at støtten ikke kan bevilges efter anden lovgivning.

Side 21 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

Det må på baggrund af bl.a. forarbejderne til serviceloven lægges til grund, at

disse principper også finder anvendelse i forhold til BPA-ordninger efter ser-

vicelovens § 96.

Henset til Sundhedsstyrelsens og Indenrigs- og Sundhedsministeriets vurde-

ring af, at A’s CPAP-maskine og -maske er et behandlingsredskab og indgår i

fortsat sygehusbehandling efter sundhedsloven, var det derfor efter min op-

fattelse korrekt, da Ankestyrelsen konkluderede, at sundhedssektoren havde

ansvaret for såvel behandlingen af A som de hertil knyttede opgaver.

Af samme grund kan jeg ikke kritisere, at Ankestyrelsen og Z Kommune traf

afgørelse om, at kommunen ikke havde pligt til efter servicelovens § 96 at be-

vilge A et kontant beløb til rådighedsvagt om natten med henblik på at bistå

hende med CPAP-masken.

Jeg forstår, at det er Social-, Bolig- og Ældreministeriets vurdering, at en

kommune i en sag som den foreliggende kan udmåle hjælpertimer til hjælp til

håndteringen af en CPAP-maskine og -maske efter servicelovens § 96. Mini-

steriet har i den forbindelse peget på, at formålet med den hjælperordning,

som A er visiteret til, er at kompensere for hendes funktionsnedsættelse på

grund af (anden sygdom), og at det alene er denne funktionsnedsættelse,

der gør hende ude af stand til selv at håndtere CPAP-maskinen og -masken.

Efter min opfattelse kan det ikke begrunde en fravigelse af den ansvarsforde-

ling mellem de sociale myndigheder og sundhedsmyndighederne, der følger

af sektoransvarlighedsprincippet, at A’s behov for hjælp til håndtering af

CPAP-masken skyldes en funktionsnedsættelse, der ikke har forbindelse til

den lidelse, som gør, at hun har behov for masken. Det kan heller ikke be-

grunde et andet resultat, at der efter det oplyste ikke kræves særlig sund-

hedsfaglig viden for at kunne hjælpe med påsætning mv. af masken.

I den konkrete sag var der ikke indgået en aftale mellem regionen og kommu-

nen om, at kommunen på vegne af regionen skulle varetage den fortsatte sy-

gehusbehandling i form af natlig håndtering af CPAP-maskinen og -masken.

Der er imidlertid – som også anført af Indenrigs- og Sundhedsministeriet i for-

hold til reglerne inden for ministeriets ressort – intet generelt til hinder for, at

en region kan indgå aftale med en kommune om, at kommunen varetager be-

handling uden for sygehuset. Regionen kan f.eks. indgå aftale om, at kom-

munen står for den konkrete udførelse af nødvendig behandling uden for sy-

gehuset under iagttagelse af reglerne om (autoriserede) sundhedspersoners

benyttelse af medhjælp.

Jeg henviser til sundhedslovens §§ 203 og 205 om samarbejde mellem regi-

oner og kommuner om indsatsen på sundhedsområdet og om indgåelse af

Side 22 | 23

OMBUDSMANDENS REDEGØRELSE

sundhedsaftaler. Jeg bemærker i den forbindelse, at lovgivningsmagten ved

indførelsen af sundhedslovens §§ 205 d og 240 a om tilrettelæggelse af hjæl-

perordninger for borgere i respirationsbehandling synes at have forudsat, at

der også inden da var mulighed for at indgå aftaler om fælles hjælperordnin-

ger mellem region og kommuner i tilfælde, hvor en person både modtog be-

handling i eget hjem fra sundhedssektoren og hjælp ved en hjælperordning

efter serviceloven, og at myndighedsansvaret for sundhedsbehandling lå og

skulle fastholdes hos regionen.

Jeg har ikke herved taget stilling til, om regionen ud fra sundhedsfaglige hen-

syn mv. ville have grundlag for at lave en aftale med kommunen af den om-

handlede karakter. Jeg har heller ikke taget stilling til spørgsmål om eventuel

refusion mellem myndighederne for de udgifter, der måtte være forbundet

med en sådan aftale.

5.2. Region Hovedstadens håndtering af sagen

Region Hovedstaden har under sagen lagt til grund, at A’s CPAP-maskine og

-maske ikke havde karakter af et sundhedsmæssigt behandlingsredskab, og

at regionen derfor ikke havde et ansvar for håndteringen af hendes CPAP-

behandling om natten.

Som anført i pkt. 5.1 ovenfor har jeg imidlertid i overensstemmelse med

Sundhedsstyrelsens og Indenrigs- og Sundhedsministeriets vurdering lagt til

grund, at CPAP-maskinen og -masken i dette tilfælde er et behandlingsred-

skab. Endvidere er jeg som nævnt enig med Indenrigs- og Sundhedsministe-

riet og Ankestyrelsen i, at de hertil knyttede opgaver, herunder hjælp til hånd-

tering af behandlingsredskabet om natten, som udgangspunkt hører under

sundhedsmyndighederne og sundhedslovgivningen.

Region Hovedstaden burde derfor efter min opfattelse under forløbet, herun-

der i forbindelse med henvendelser om sagen fra Z Kommune om A’s be-

handlingsbehov, have vurderet det konkrete behov for hjælp og på den bag-

grund taget ansvar for, at hun fik den nødvendige hjælp om natten.

Jeg henstiller derfor til Region Hovedstaden på det nu foreliggende grundlag

at vurdere A’s aktuelle behandlings- og hjælpebehov.

Regionen vil i den forbindelse skulle vurdere, dels hvilket behandlings- og

hjælpebehov A på nuværende tidspunkt har, dels hvordan og af hvem et så-

dant behov kan varetages, og hvad de nærmere betingelser herfor i givet fald

skal være.

I den forbindelse vil regionen eventuelt kunne overveje, om der er anledning

til at søge at indgå en aftale med kommunen om varetagelsen af den prakti-

ske hjælp, jf. pkt. 5.1.4 ovenfor.

Side 23 | 23