Socialudvalget 2022-23 (2. samling)
SOU Alm.del Bilag 130
Offentligt
Kronik af 14. april 2023, Politiken (2. sektion), s. 5-6
Drop ideen om forvaltningsdomstole i Danmark
Lektor, dr.jur. Rasmus Grønved Nielsen, Københavns Universitet
FRA TID TIL anden hører man folk og fæ agitere for forvaltningsdomstole i Danmark. Konstrukti-
onen præsenteres som en løsning, der kan sikre borgernes retssikkerhed i mødet med den offentlige
forvaltning.
En af de seneste eksempler findes i erhvervsredaktør Thomas Bernt Henriksen kommentar i Ber-
lingske af 11. januar 2023 under den naive rubrik »Vi flås af skattefolk og skrankepaver - en ukendt
paragraf i grundloven kan måske redde os«.
Den 'ukendte' bestemmelse er grundlovens § 63, stk. 2, der lyder: »Påkendelse af spørgsmål om
øvrighedsmyndighedens grænser kan ved lov henlægges til en eller flere forvaltningsdomstole«. Det
er rigtigt, at bestemmelsen, der var en nydannelse i den seneste grundlov fra 1953, aldrig har været
anvendt. Det er der imidlertid mange – og i min optik gode – grunde til.
En forvaltningsdomstol er en særdomstol, der har til opgave at pådømme offentligretlige retssager,
herunder typisk tvister mellem en offentlig myndighed på den ene side og en privat aktør på den
anden. Dette står i modsætning til de almene domstole, som vi kender i Danmark, der kan tage
stilling til alle juridiske tvister.
Forvaltningsdomstole følger en særlig retspleje og indtager navnlig en langt mere proaktiv rolle end
civile domstole, hvor det er sagens parter, der har ansvaret for at oplyse sagen.
Forvaltningsdomstolene er en konstruktion, der stammer fra den kontinentaleuropæiske retstradi-
tion, herunder navnlig Frankrig og Tyskland, hvor henholdsvis Conseil d'État og Bundesverwal-
tungsgericht er øverste instanser. Traditionen har imidlertid haft en afsmittende virkning på mange
andre retsordener. Vi kan eksempelvis blot kaste et blik over Øresund til Högsta förvaltningsdom-
stolen, der har det sidste ord i svenske forvaltningssager.
Hvis man læser grundlovens paragraf 63, stk. 2, i sin fulde længde, så er det uden videre klart, at et
system som det franske, tyske og svenske ikke kan gennemføres i Danmark. Bestemmelsen siger
nemlig, at forvaltningsdomstoles afgørelser skal kunne prøves ved rigets øverste domstol, det vil
sige Højesteret.
SIDEN 1953 HAR spørgsmålet om forvaltningsdomstole været debatteret til hudløshed i både den
brede offentlighed og blandt jurister. Der synes tilmed at være gået inflation i diskussionen.
Eksempelvis slog alternativisten Torsten Gejl på tromme for en forvaltningsdomstol i en kronik af
17. oktober 2022. Anledningen var en kritik af Ankestyrelsens angivelige ulyst til at sanktionere
kommunernes ulovlige afgørelser. Det er imidlertid ikke kun juridiske lægmænd som Gejl og Bernt
Henriksen, der fra tid til anden springer ud som forvaltningsdomstolsromantikere.
Et andet eksempel stammer fra den første coronanedlukning i foråret 2020. Dengang begyndte po-
litikerne at diskutere behovet for en særlig ' coronadomstol', der skulle pådømme erstatningssager
mod det offentlige i anledning af restriktionerne.
Dommerforeningens formand, Mikael Sjöberg, gjorde i et brev retsordførerne opmærksomme på en
række uhensigtsmæssigheder herved. Det animerede professor mso Frederik Waage til at kontakte
 SOU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 130: Henvendelse af 19/4-23 fra Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet v/Rasmus Grønved Nielsen om "Forvaltningsdomstole"
Kronik af 14. april 2023, Politiken (2. sektion), s. 5-6
Folketingets Retsudvalg 28. april 2020 med synspunktet, »at en forvaltningsdomstol vil være den
bedste løsning«. Waage lagde navnlig vægt på, at det er dyrt og besværligt at føre retssager mod
myndigheder.
Stort indtryk må det dernæst gøre, når den velestimerede professor emeritus Ditlev Tamm i en kro-
nik bragt i Berlingske 22. juli 2021 går i brechen for oprettelsen af danske forvaltningsdomstole.
Anledningen var, at Miljø-og Fødevareklagenævnet – »et amatøragtigt nævn« ifølge Tamm – havde
ophævet en tilladelse til at udvide og restaurere Nyborg Slot.
Dette er blot tre eksempler, der alle plukket fra de tre første år af 2020'erne. Som nævnt er diskus-
sionen ikke ny.
SPØRGSMÅLET om forvaltningsdomstole har skam været grundigt overvejet, herunder af Rets-
plejerådet i betænkning nr. 1401 fra 2001. Rådet anbefalede dengang ikke at indføre forvaltnings-
domstole i Danmark og har sidenhen ikke haft anledning til at ændre holdning.
Rådet mente ikke, at forvaltningsdomstole ville være en »forbedring i forhold til de almindelige
domstoles behandling af forvaltningssager«, ligesom forvaltningsdomstole ville nødvendiggøre »en
meget betydelig ressourcetilførsel til domstolene«. Rådet forholdt sig i den forbindelse til de to ho-
vedargumenter, der var blevet fremført til støtte for forvaltningsdomstole.
For det første har det været anført, at det er tungt, tidskrævende og bekosteligt at føre retssager mod
det offentlige. Det er navnlig dette argument, som Frederik Waage er eksponent for i dag.
For det andet er der blevet argumenteret for, at generalistdommerne ikke har den fornødne viden
om de mange forvaltningsretlige spørgsmål, der opstår i retssager mod det offentlige, og som kræver
specialistviden.
De to argumenter beror tilsammen på en forudsætning om, at forvaltningsdomstole vil forbedre
borgernes retssikkerhed.
Retsplejerådet imødegår disse argumenter med henvisning til den særlige danske ordning. I Dan-
mark har vi et utal af uafhængige administrative nævn og andre organer, der i vid udstrækning va-
retager den rolle, som forvaltningsdomstole har i andre lande. Som eksempler kan nævnes Plankla-
genævnet, Klagenævnet for Udbud og Landsskatteretten.
Det er gratis eller forbundet med et meget begrænset ressourceforbrug at indbringe sager for admi-
nistrative nævn. Selv om sagsbehandlingstiden rundtomkring har været for lang på det seneste, her-
under som følge af de statslige udflytninger og corona, så går det normalt betydelig hurtigere end
ved domstolene.
Nævnene arbejder efter processuelle regler, der minder om forvaltningsdomstole. Det indebærer
navnlig, at nævnene som udgangspunkt har ansvaret for at oplyse sagerne og træffe de rigtige afgø-
relser.
Endelig er nævnene typisk specialiserede. For bordenden sidder ofte en højesterets-eller landsdom-
mer eller en juridisk professor, der suppleres af andre medlemmer med særlig fag-og sagkundskab.
Det er naturligvis ikke ensbetydende med, at alle afgørelser er fornuftige og lovlige, men det er
svært at se, hvorfor en forvaltningsdomstol skulle være mere garant herfor – især fordi dommerne
heri med al sandsynlighed vil blive rekrutteret blandt nævnsmedlemmer og andre embedsmænd.
 SOU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 130: Henvendelse af 19/4-23 fra Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet v/Rasmus Grønved Nielsen om "Forvaltningsdomstole"
Kronik af 14. april 2023, Politiken (2. sektion), s. 5-6
Hertil kommer, at Folketingets Ombudsmand, der blev oprettet med hjemmel i 1953-grundloven
med henblik på at styrke borgernes retsstilling over for forvaltningen, også udfylder det tomrum,
som fraværet af forvaltningsdomstole efterlader. Sammenlignet med andre lande har den danske
ombudsmandsinstitution vist sig fuldstændig mageløs i denne henseende.
RETSPLEJERÅDET antyder, at der er mere fundamentale forhold på spil. Det er jeg helt enig i. En
ordning med danske forvaltningsdomstole vil være et afgørende brud med den danske retstradition,
hvor pragmatiske generalistdomstole fastlægger gældende ret. Som nævnt vil Højesteret altid have
det sidste ord under den eksisterende konstitutionelle orden. Det er imidlertid kun et fåtal af sager,
der ender i Højesteret.
Et enstrenget domstolssystem sikrer harmoni i retsordenen. Det er et forhold, som man let kan
komme til at tage for givet i et land som Danmark.
Hvis man tildeler bestemte domstole særlig jurisdiktion, opstår samtidig kunstige opdelinger af rets-
stoffet. Spørgsmålet om, hvorvidt en tvist er af offentligretlig eller privatretlig karakter, bliver af-
gørende for, om sagen skal anlægges ved en forvaltningsdomstol eller en civil domstol.
Dette medfører nye problemer, der er velkendte i lande med forvaltningsdomstole. Det skyldes
navnlig, at der ikke findes en skarp grænse mellem offentligretlige og privatretlige tvister. Retsple-
jerådet anførte således: »Privatret og offentlig ret bør efter Retsplejerådets opfattelse ses under ét
og ikke fjerne sig for meget fra hinanden«. Dette argument har i øvrigt været afgørende for at afvise
forvaltningsdomstole i Norge.
I moderne retssystemer er privatretlige og offentligretlige elementer normalt sammenvævede i et
sådant omfang, at det er vanskeligt – hvis ikke umuligt – at tage stilling til det ene uden også at
forholde sig til det andet.
Eksempelvis er det i Sverige forvaltningsdomstolene, der er kompetente til at tage stilling til, om
forvaltningsafgørelser er ugyldige. Hvis den private mener at have lidt et tab som følge heraf og
ønsker det dækket, skal erstatningssøgsmål anlægges ved de civile domstole. De civile domstole
kan imidlertid umuligt tage stilling til erstatningsspørgsmålet uden også at forholde sig til spørgs-
målet om afgørelsens gyldighed.
Disse forhold skaber en risiko for uheldige uoverensstemmelser. Der findes mange eksempler på, at
de samme spørgsmål bliver afgjort forskelligt i opdelte domstolssystemer med delvis overlappende
kompetence, eller at ingen af domstolene anser sig kompetente.
Hvert system kommer nemt til at operere efter sin egen indre logik. Denne osteklokkeeffekt vidner
om, at specialistviden ikke er et ubetinget gode. Prisen kan være tab af overblik over og forståelse
for – ofte subtile – sammenhænge i retsreglerne.
Det er nogle af disse forhold, som den svenske jurist Patrik Södergren satte sig for at undersøge i
sin doktorafhandling »Vem dömer i gråzonen?« fra 2009. Efter at have gransket et utal af tvister,
der falder mellem de to stole i svensk retspleje, ender han med at overveje, om man bør opgive det
tvedelte domstolssystem: »För egen del skulle jag, efter att flera år av mitt liv har fördystrats av
denna problematik, varmt välkomna en sådan utveckling. Frågan är då vad det egentligen är som
talar så starkt för en fortsatt uppdelad rättskipning att man anser att det väger tyngre än de problem
som skapas av en sådan uppdelning«.
 SOU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 130: Henvendelse af 19/4-23 fra Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet v/Rasmus Grønved Nielsen om "Forvaltningsdomstole"
Kronik af 14. april 2023, Politiken (2. sektion), s. 5-6
Ser vi på vores egen tradition, var den store danske jurist Anders Sandøe Ørsted tidlig til at være
opmærksom på problemer forbundet med opdeling og specialisering. I sine indflydelsesrige hånd-
bøger over dansk og norsk ret afviste han en skarp opdeling mellem privatret og offentlig ret, »fordi
derved Materier, som tjene til at udgjøre et Heelt, samt indbyrdes oplyse og forklare hinanden, skil-
les ad, og saaledes den naturlige Sammenhæng sønderrives«.
BLANDT FORTALERNE for forvaltningsdomstole savner jeg, at man forholder sig til de alvorlige
problemer, der uundgåeligt vil være forbundet hermed. Man forestiller sig et dansk system med
forvaltningsdomstole som en art forjættet land. Et land, der flyder med mælk og honning – og ret-
færdighed! Så enkelt er det naturligvis ikke.
I min optik er den danske model et optimalt udgangspunkt i den forstand, at vi får det bedste fra to
verdener: Højt specialiserede administrative nævn på de fleste områder kombineret med generalist-
domstole og en potent ombudsmandsinstitution, der fører kontrol med myndighedernes praksis.
Det er naturligvis ikke ensbetydende med, at alt er fryd og gammen. Jeg er med andre ord ikke uenig
med dem, der mener, at der er retssikkerhedsmæssige problemer forbundet med at føre retssager
mod det offentlige.Men at forvaltningsdomstolene skulle kunne »redde os«, er uantageligt.
LØSNINGERNE skal findes inden for rammerne af det eksisterende system.
Først og fremmest bør man tilføre langt flere ressourcer til det nødlidende domstolssystem og ud-
valgte administrative nævn. Ved mange byretter er sagsbehandlingstiden adskillige år – og det er jo
bare første instans. Det er forstemmende og uforståeligt, at dette ikke har større opmærksomhed
blandt politikerne. Dette problem behøver en akut løsning, og SVM-regeringens finanslovsudspil er
kun en lappeløsning. Jeg tør garantere, at den øgede post på finansloven vil være betydelig mindre
end den, der ville skulle finansiere nye forvaltningsdomstole.
Dernæst har man allerede implementeret forskellige tiltag, der skal lette den finansielle byrde for-
bundet med at føre retssager mod det offentlige. Retsafgiften er lav, og der findes regler om fri
proces og omkostningsdækning på visse områder. Hertil kommer private retshjælpsforsikringer.
Man kunne med fordel se disse ordninger efter i sømmene for at undersøge, om de realiserer deres
formål, og om vi kan finde bedre løsninger. Tænketanken Justitia har eksempelvis fremhævet, at
især mindre erhvervsdrivende har trange kår.
I forlængelse heraf er der i min optik behov for en granskning af de retsplejeregler, der gælder for
det offentlige som procespart. I Danmark føres retssager mod det offentlige efter reglerne i den
civile retspleje, altså de regler, som også gælder mellem private indbyrdes. Myndighederne ophører
imidlertid ikke med at være myndigheder, blot fordi der er sendt en stævning af sted. De skal fortsat
overholde grundlæggende forvaltningsretlige krav til blandt andet saglighed, ligebehandling og pro-
portionalitet. Spørgsmålet er, om nogle af disse principper bør kodificeres i retsplejeloven for at
sikre borgernes retsstilling i mødet med det offentliges advokater.
Endelig kunne en øget – og mere formaliseret – intern specialisering i byretterne og landsretterne
være en mulig løsning på den (til tider åbenbare) manglende specialistviden hos generalistdom-
merne på visse områder.
Disse forhold fortjener en grundig undersøgelse, og man kunne passende nedsætte en kommission
med det opdrag at undersøge de eksisterende udfordringer og komme med ændringsforslag.
Vi har behov for en oplyst debat baseret på viden i stedet for mavefornemmelser og enkeltsager.