REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 79: Grund- og nærhedsnotat (direktiv om bekæmpelse af menneskehandel), fra justitsministeren

Retsudvalget 2022-23 (2. samling)
REU Alm.del Bilag 79
Offentligt

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

21. februar 2023

Strafferetskontoret

Ditte Luja Aaskov

2023-733-0148

2704012

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

Kommissionens forslag til ændring af Europa-Parlamentets og

Rådets direktiv 2011/36/EU af 5. april 2011

om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyt-

telse af ofrene herfor

KOM (2022) 732

Nyt notat.

1. Resumé

Kommissionen har den 19. december 2022 fremsat forslag til ændring

af direktiv 2011/36/EU om forebyggelse og bekæmpelse af menneske-

handel og beskyttelse af ofrene herfor. Forslaget indeholder en række

foranstaltninger for i højere grad at forebygge og bekæmpe menne-

skehandel og beskytte ofrene herfor. Forslaget er omfattet af retsfor-

beholdet og har derfor hverken lovgivningsmæssige eller statsfinan-

sielle konsekvenser for Danmark. Fra dansk side er man umiddelbart

positivt indstillet over for forslaget.

2. Baggrund

Kommissionen fremsatte den 19. december 2022 forslag til ændring

af direktiv 2011/36/EU om forebyggelse og bekæmpelse af menne-

skehandel og beskyttelse af ofrene herfor. Forslaget er oversendt til

Side 1/10

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 79: Grund- og nærhedsnotat (direktiv om bekæmpelse af menneskehandel), fra justitsministeren

Rådet i dansk sprogversion den 24. januar 2023. Forslaget har hjem-

mel i artikel 82, stk. 2, og artikel 83, stk. 1, i Traktaten om Den Euro-

pæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) og skal behandles efter den

almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294, hvor Rådet

træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

I medfør af artikel 1 og 2 i protokol nr. 22 om Danmarks stilling, der

er knyttet som bilag til Traktaten om Den Europæiske Union (TEU)

og TEUF (”retsforbeholdet”), deltager Danmark ikke i vedtagelsen af

direktivet, som ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i Dan-

mark.

Den nuværende EU-lovgivning, der fastsætter fælles minimumsregler

for forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel, er direktiv

2011/36/EU om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og

beskyttelse af ofrene herfor. Direktivet indeholder regler om:

•

Kriminalisering, efterforskning og retsforfølgelse af men-

neskehandel, herunder definition af, hvad der udgør straf-

bare handlinger, samt straffe og sanktioner,

bistand og støtte til samt beskyttelse af ofre for menneske-

handel og

forebyggelse af menneskehandel.

•

Kommissionen har foretaget en evaluering af direktivet om bekæm-

pelse af menneskehandel. Evalueringen viste, at direktivet om bekæm-

pelse af menneskehandel har været effektivt med hensyn til at fore-

bygge og bekæmpe menneskehandel og forbedre beskyttelsen af of-

rene for denne forbrydelse. Det bemærkes dog i evalueringen, at det

er nødvendigt at tage yderligere fat på en række udfordringer.

I evalueringen blev det bemærket, at den udvikling, der er sket på flere

områder siden vedtagelsen af direktivet, har betydelige konsekvenser

for situationen med hensyn til menneskehandel. Teknologiske frem-

skridt og udbredelsen af de sociale medier har skabt nye muligheder

for menneskehandlere til at rekruttere ofre online, udøve fjernkontrol

over dem og nå ud til en bred vifte af brugere gennem udbredt deling

Side 2/10

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 79: Grund- og nærhedsnotat (direktiv om bekæmpelse af menneskehandel), fra justitsministeren

af materiale om udnyttelse af mennesker. Den økonomiske afmatning

som følge af covid-19-pandemien og energikrisen kan øge efter-

spørgslen efter billig arbejdskraft og seksuelle tjenester, hvilket frem-

mer udnyttelsen af personer som arbejdskraft og seksuel udnyttelse.

Krige, navnlig Ruslands militære aggression mod Ukraine, øger men-

neskehandlernes muligheder for at udnytte mennesker i en sårbar si-

tuation, navnlig kvinder og børn, der flygter fra deres land.

På grund af den nye udvikling er der under evalueringen identificeret

områder, hvor den retlige ramme kan forbedres, bl.a. ved at bekæmpe

de former for udnyttelse, der ikke udtrykkeligt er nævnt i direktivet

om bekæmpelse af menneskehandel, at bekæmpe forbrydelsens onli-

nedimension, at styrke den strafferetlige reaktion på strafbare handlin-

ger, der begås af juridiske personer, i højere grad at mindske efter-

spørgslen, tidlig identifikation af ofre og indsamling af oplysninger.

3. Formål og indhold

Ændringerne af direktivet om bekæmpelse af menneskehandel angår

følgende:

•

At medtage tvangsægteskaber som en særlig form for vold mod

kvinder og piger og ulovlig adoption på listen over de former

for udnyttelse, der som minimum er omfattet.

•

Udtrykkeligt at nævne onlinedimensionen i direktivet.

•

At indføre to obligatoriske sanktionsordninger for juridiske

personer, hvor der sondres mellem standardovertrædelser og

grove overtrædelser.

•

At henvise til den retlige ramme for indefrysning og konfiska-

tion.

•

Formelt at oprette nationale henvisningsmekanismer og natio-

nale kontaktpunkter for henvisning af ofre.

•

At indføre nye strafbare handlinger vedrørende bevidst brug af

tjenester, der leveres ved udnyttelse af personer, der er ofre for

menneskehandel, og indberetninger herom.

•

Krav om årlig indsamling af oplysninger og rapportering ved-

rørende indikatorer på området menneskehandel.

Side 3/10

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 79: Grund- og nærhedsnotat (direktiv om bekæmpelse af menneskehandel), fra justitsministeren

Det foreslås med ændringsdirektivforslagets artikel 1, nr. 1, at tvangs-

ægteskaber og ulovlig adoption medtages på listen over de former for

udnyttelse, der er omfattet af artikel 2, stk. 3, om forsætlige handlin-

ger, der som minimum skal være strafbare. På nuværende tidspunkt

omfatter listen udnyttelse af andres prostitution og andre former for

seksuel udnyttelse, tvangsarbejde eller tvangstjenester, herunder tig-

geri, slaveri og slaverilignende forhold, trældom samt udnyttelse af

strafbare handlinger og fjernelse af organer.

Ændringsdirektivforslagets artikel 1, nr. 2, indeholder en tilføjelse af

en ny artikel 2a, hvori det udtrykkeligt nævnes, at forsætlige handlin-

ger og midler (som beskrevet i direktivets artikel 2, stk. 1) og udnyt-

telse (som beskrevet i artikel 2, stk. 3), omfatter handlinger, der begås

ved hjælp af informations- og kommunikationsteknologi.

Ændringsdirektivforslagets artikel 1, nr. 3, indeholder en nyaffattelse

af direktivets artikel 6 og 7 om henholdsvis sanktioner over for juridi-

ske personer og regler for beslaglæggelse og konfiskation. Med nyaf-

fattelsen af artikel 6 foreslås det at gøre sanktionsordningerne over for

juridiske personer obligatoriske med henblik på at styrke den straffe-

retlige reaktion over for juridiske personer, der er involveret i menne-

skehandel, fremfor den nuværende tilgang, hvor medlemsstaterne fri-

villigt kan vælge at gennemføre en række sanktioner fra en fakultativ

liste i artikel 6. Artikel 7 foreslås nyaffattet for at ajourføre direktivets

nuværende bestemmelse om indefrysning og konfiskation. Dette sker

ved at indsætte en udtrykkelig henvisning til Kommissionens forslag

til direktiv om inddrivelse og konfiskation af aktiver fremsat den 25.

maj 2022. Det forventes, at sidstnævnte direktivforslag vil blive ved-

taget, forud for vedtagelsen af nærværende ændringsdirektiv om men-

neskehandel. Det bemærkes, at konfiskationsdirektivet også vil være

omfattet af retsforbeholdet.

Med ændringsdirektivforslagets artikel 1, nr. 4, foreslås en nyaffat-

telse af direktivets artikel 11, stk. 4. Der stilles med den nye affattelse

krav om, at medlemsstaterne formaliserer oprettelsen af deres natio-

nale henvisningsmekanismer ved love og administrative bestemmel-

ser, og at de udpeger et nationalt kontaktpunkt for henvisning af ofre.

Side 4/10

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 79: Grund- og nærhedsnotat (direktiv om bekæmpelse af menneskehandel), fra justitsministeren

Med ændringsdirektivforslagets artikel 1, nr. 6, indsættes en ny artikel

18a, hvorefter medlemsstaterne pålægges at træffe de nødvendige for-

anstaltninger til at strafbelægge bevidst brug af tjenester, der leveres

ved udnyttelse af personer, der er ofre for menneskehandel. I det nu-

værende direktivs artikel 18, stk. 4, der foreslås ophævet, er der alene

krav om, at medlemsstaterne overvejer at træffe foranstaltninger for at

gøre det strafbart bevidst at bruge tjenester, der leveres ved hjælp af

udnyttelse af personer, der er ofre for menneskehandel.

Med ændringsdirektivforslagets artikel 1, nr. 7, forslås det at indsætte

en ny artikel 19a, som indfører et krav til medlemsstaterne om at ind-

samle og indberette oplysninger om menneskehandel til Kommissio-

nen hvert år.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er i henhold til den almindelige lovgivningspro-

cedure (TEUF artikel 294) medlovgiver. Der foreligger endnu ikke en

udtalelse fra Europa-Parlamentet.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen har vurderet, at ændringsforslaget er i overensstem-

melse med nærhedsprincippet, jf. TEU artikel 5, stk. 3.

Kommissionen har i den forbindelse bemærket, at den eksisterende

retlige ramme for forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og

beskyttelse af ofrene blev fastlagt på EU-plan, først ved Rådets ram-

meafgørelse 2002/629/RIA og derefter ved direktivet om bekæmpelse

af menneskehandel, og at medlemsstaterne ikke, når de handler hver

for sig, kan opnå en forbedring af den nuværende ramme. Kommissi-

onen har bl.a. henvist til, at den grænseoverskridende dimension af

menneskehandel vedrører ofrenes nationalitet og den fremgangsmåde,

de kriminelle netværk, der begår forbrydelsen, anvender.

Kommissionen har desuden henvist til, at der for at forbedre reaktio-

nen på kriminelle aktiviteter, den grænseoverskridende retshåndhæ-

velse og det retlige samarbejde kræves en harmonisering af relevant

Side 5/10

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 79: Grund- og nærhedsnotat (direktiv om bekæmpelse af menneskehandel), fra justitsministeren

national lovgivning og en systematisk udveksling af god praksis. Det

tværnationale samarbejde er derfor i stigende grad baseret på fælles

EU-regler på forskellige kriminalitetsområder, hvilket fortsat bør om-

fatte menneskehandel.

Endvidere har Kommissionen henvist til, at den øgede relevans af for-

brydelsens onlinedimension også kræver en indsats fra EU's side. In-

ternettet, de sociale medier og onlineplatformene giver menneske-

handlerne mulighed for at rekruttere, kontrollere, transportere og ud-

nytte ofre, at flytte overskud og at nå ud til brugere overalt uden at

krydse nogen grænser og samtidig være beskyttet bag en skærm. En

indsats på EU-plan gør det muligt for medlemsstaternes retshåndhæ-

vende myndigheder at efterforske og retsforfølge teknologistøttede

strafbare handlinger mere effektivt ved hjælp af udveksling af oplys-

ninger og bedste praksis, herunder om indsamling af digitalt bevisma-

teriale og finansiel efterforskning.

Regeringen er enig i Kommissionens vurdering af, at nærhedsprincip-

pet er overholdt.

6. Gældende dansk ret

I det gældende direktiv 2011/36/EU om forebyggelse og bekæmpelse

af menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor er der fastsat mini-

mumsregler for at kriminalisere menneskehandel.

Direktivet er omfattet af retsforbeholdet, men Danmark har valgt at

gennemføre det i dansk ret, herunder i straffeloven. Straffelovens §

262 a kriminaliserer således menneskehandel og blev indsat i straffe-

loven ved lov nr. 380 af 6. juni 2002 med henblik på at sikre, at Dan-

mark opfyldte sine forpligtelser efter protokollen til FN-konventionen

om grænseoverskridende kriminalitet vedrørende bekæmpelse af han-

del med mennesker, herunder særlig kvinder og børn, og den davæ-

rende EU-rammeafgørelse af 19. juli 2002 om bekæmpelse af menne-

skehandel (2002/629/RIA). Gerningsindholdets angivelse af udnyttel-

sens karakter og strafmaksimum for menneskehandel efter bestem-

melsen blev ændret ved lov nr. 275 af 27. marts 2012 med henblik på

at bringe dansk straffelovgivning i overensstemmelse med direktiv

Side 6/10

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 79: Grund- og nærhedsnotat (direktiv om bekæmpelse af menneskehandel), fra justitsministeren

2011/36/EU om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og

beskyttelse af ofrene herfor.

Efter straffelovens § 262 a straffes for menneskehandel den, der re-

krutterer, transporterer, overfører, huser eller efterfølgende modtager

en person, hvor der anvendes eller har været anvendt ulovlig tvang

efter § 260, frihedsberøvelse efter § 261, trusler efter § 266, retsstridig

fremkaldelse, bestyrkelse eller udnyttelse af en vildfarelse eller anden

utilbørlig fremgangsmåde med henblik på udnyttelse af den pågæl-

dende ved prostitution, optagelse af pornografiske fotografier eller

film, forestilling med pornografisk optræden, tvangsarbejde, slaveri

eller slaverilignende forhold, strafbare handlinger eller fjernelse af or-

ganer. Strafferammen for overtrædelse af bestemmelsen er fængsel

indtil 10 år.

Efter straffelovens § 262 a, stk. 2, straffes på samme måde den, der

med henblik på udnyttelse af den pågældende ved prostitution, opta-

gelse af pornografiske fotografier eller film, forestilling med porno-

grafisk optræden, tvangsarbejde, slaveri eller slaverilignende forhold,

strafbare handlinger eller fjernelse af organer rekrutterer, transporte-

rer, overfører, huser eller efterfølgende modtager en person under 18

år eller yder betaling eller anden fordel for at opnå samtykke til udnyt-

telsen fra en person, som har myndighed over den forurettede, og den,

der modtager sådan betaling eller anden fordel.

Anvendelse af § 262 a forudsætter således, at handlingen finder sted

med henblik på udnyttelse af den pågældende på nærmere opregnet

vis. Det betyder, at menneskehandlen skal være foretaget med henblik

på, at gerningsmanden opnår økonomisk vinding, eller med henblik

på gerningsmandens egen udnyttelse af den pågældende. Udnyttelse

til tvangsægteskab eller ulovlig adoption er ikke omfattet af bestem-

melsen.

Efter straffelovens § 260 er straffen for ulovlig tvang ved bl.a. vold,

trussel om vold eller trussel om frihedsberøvelse bøde eller fængsel

indtil 2 år. Det følger endvidere af § 260, stk. 2, at såfremt nogen tvin-

ges til at indgå ægteskab eller til en religiøs vielse uden borgerlig

Side 7/10

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 79: Grund- og nærhedsnotat (direktiv om bekæmpelse af menneskehandel), fra justitsministeren

gyldighed eller til at indgå i et andet ægteskabslignende forhold, eller

hvis nogen fastholdes ved tvang i et sådant ægteskab eller forhold, kan

straffen stige til fængsel indtil 4 år.

Det følger af adoptionslovens § 31, at bistand til at skaffe forbindelse

mellem personer, der ønsker at adoptere, og et barn med henblik på

adoption og til at gennemføre en adoption (adoptionshjælp) kun må

ydes af Social-, Bolig- og Ældreministeriet, et adoptionsråd, Adopti-

onsnævnet og en godkendt adoptionsformidlende organisation. Over-

trædelse af bestemmelsen kan straffes med bøde eller fængsel indtil 4

måneder, jf. adoptionslovens § 34. På samme måde straffes den, der

som mellemmand yder vederlag for at opnå samtykke til adoption, jf.

§ 34, stk. 2.

Af udlændingelovens §59, stk. 5, fremgår det, at den, som beskæftiger

en udlænding uden den fornødne arbejdstilladelse, kan straffes med

bøde eller fængsel indtil 2 år. Endvidere følger det af § 59, stk. 6, 2.

pkt., at det ved straffens udmåling betragtes som særligt skærpende

omstændigheder, hvis overtrædelsen er begået forsætligt eller ved

grov uagtsomhed, hvis der ved overtrædelsen er opnået eller tilsigtet

en økonomisk fordel, eller hvis udlændingen ikke har ret til at opholde

sig i landet. Efter udlændingelovens § 59, stk. 8, nr. 1-6, straffes med

bøde eller fængsel indtil 2 år den, der bl.a. bistår en udlænding med

bl.a. ulovlig indrejse, ulovligt ophold eller ved at stille beboelse eller

transportmidler til rådighed til brug for at bistå den pågældende med

at arbejde her i landet uden tilladelse.

Bevidst brug af tjenester, der leveres ved udnyttelse af personer, der

er ofre for menneskehandel, er til en vis grad kriminaliseret i dansk

ret. Det fremgår af Straffelovrådets betænkning nr. 1534/2012 om sek-

sualforbrydelser, side 69, at hvis en prostitutionskunde er bekendt med

eller bestemt formoder, at nogen tvinger den prostituerede til at pro-

stituere sig og dermed til at have et seksuelt forhold til kunden, vil

kunden ved at have sex med den prostituerede afhængig af tvangens

art gøre sig skyldig i voldtægt efter straffelovens § 216. Der eksisterer

dog ikke et generelt forbud mod køb af seksuelle ydelser eller

Side 8/10

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 79: Grund- og nærhedsnotat (direktiv om bekæmpelse af menneskehandel), fra justitsministeren

tjenester, der leveres ved udnyttelse af personer, der er ofre for men-

neskehandel, i dansk ret.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Danmark deltager ikke i en kommende vedtagelse af direktivforslaget,

da forslaget er omfattet af retsforbeholdet. Direktivet vil derfor ikke

gælde i eller være bindende for Danmark og har således ikke lovgiv-

ningsmæssige konsekvenser.

Hvis man fra dansk side vælger at indføre regler svarende til direktiv-

forslaget, vil det medføre behov for tilpasning af dansk lovgivning.

Økonomiske konsekvenser

Forslaget har ingen budgetmæssige virkninger for Unionen.

Danmark deltager ikke i en kommende vedtagelse af direktivforslaget,

da forslaget er omfattet af retsforbeholdet. Direktivet har derfor ikke

statsfinansielle konsekvenser for Danmark.

Såfremt det vælges at implementere ændringsdirektivet i Danmark, vil

det kunne have statsfinansielle konsekvenser. Konsekvenserne vil af-

hænge af, i hvilket omfang Danmark måtte vælge at implementere æn-

dringsdirektivets elementer.

Det bemærkes, at det fremgår af budgetvejledningen, at udgifter som

følge af EU-retsakter, der medfører statslige merudgifter, skal afhol-

des inden for eksisterende bevillinger.

Det vurderes, at ændringsforslaget ikke medfører administrative kon-

sekvenser for erhvervslivet i Danmark.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Hvis Danmark vælger at indføre regler svarende til ændringsforsla-

gets, skønnes det til en vis grad at have positiv virkning for beskyttel-

sesniveauet for personer udsat for menneskehandel i Danmark.

Side 9/10

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 79: Grund- og nærhedsnotat (direktiv om bekæmpelse af menneskehandel), fra justitsministeren

8. Høring

Ændringsdirektivforslaget har været sendt i høring i Specialudvalget

for Politimæssigt og Retligt Samarbejde samt ved Center mod Men-

neskehandel i perioden fra den 26. januar 2023 til den 6. februar 2023.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige med-

lemsstaters holdning til sagen.

10. Regeringens (foreløbige) generelle holdning

Regeringen deler ønsket om at styrke forebyggelsen og bekæmpelsen

af menneskehandel i medlemsstaterne og er derfor umiddelbart posi-

tivt indstillet over for ændringsdirektivforslaget.

Regeringens endelige stillingtagen afventer en nærmere vurdering af

de statsfinansielle, samfunds- og erhvervsøkonomiske konsekvenser.

11. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.

Side 10/10