REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 212: 3. afrapportering fra udvalget for forberedelse af ny flerårsaftale for domstolene (Rørdamudvalget), fra justitsministeren

Retsudvalget 2022-23 (2. samling)
REU Alm.del Bilag 212
Offentligt

Udvalg for forberedelse af ny flerårs-

aftale for domstolene

Dato:

12. juni 2023

Sagsbeh: Anne Sofie Brix

Dok.:

2588529

2.1 Behandling af samværssager i 1. instans

Baggrund

I 2019 trådte et nyt familieretligt system i kraft. Statsforvaltningen blev ned-

lagt, Familieretshuset blev etableret, og under hver byret blev der oprettet

en familieret. Intentionen var at skabe et nyt, enstrenget og sammenhæn-

gende system, hvor familien alene skal henvende sig ét sted.

Med reformen kategoriseres sager om forældreansvar (forældremyndighed,

barnets bopæl og samvær) som henholdsvis enkle sager, typisk om registre-

ring af en aftale (§ 5-sager), mindre enkle sager, hvor Familieretshuset med

konflikthåndtering søger at få forældrene til selv at finde en løsning på deres

uenigheder (§ 6-sager), og komplekse sager med risikofaktorer, f.eks. vold

og misbrug (§ 7-sager).

Det blev fastholdt, at domstolene træffer endelige afgørelser om forældre-

myndighed og barnets bopæl, men som noget nyt træffer familieretten nu

også afgørelse om samvær i nogle af sagerne.

Før reformen traf statsfor-

valtningen afgørelse i alle samværssager.

Familieretshuset træffer således som udgangspunkt afgørelse om samvær i

§ 6-sager, mens familieretten træffer afgørelse om samvær i § 7-sager.

Fa-

Familieretshuslovens § 27, stk. 1, og § 32.

Familieretshusets afgørelser kan indbringes for familieretten, jf. familieretshuslovens §

39. En dom afsagt af familieretten i en sag, hvor en afgørelse truffet af Familieretshuset er

indbragt for familieretten, kan kun ankes med Procesbevillingsnævnets tilladelse, jf. rets-

plejelovens § 453, stk. 1. Sager, der behandles i Familieretten som 1. instans, kan ankes til

landsretten, jf. retsplejelovens § 368.

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 212: 3. afrapportering fra udvalget for forberedelse af ny flerårsaftale for domstolene (Rørdamudvalget), fra justitsministeren

milieretshuset træffer afgørelse i § 6-sager om samvær, medmindre afgørel-

sen er indgribende for barnet og derfor skal træffes af familieretten.

Det

beror på en konkret vurdering, om en samværsafgørelse er indgribende for

det enkelte barn, og denne vurdering foretages af den børne- og familiesag-

kyndige sagsbehandler i Familieretshuset, der har oplyst sagen og derfor

kender familien.

Det fremgår af forarbejderne til loven om etablering af det nye familieretlige

system i 2019, at det er afgørende ved vurderingen, hvorvidt der er tale om

større ændringer, herunder ændringens forholdsmæssige størrelse. En æn-

dring fra en 7-7-ordning til en 6-8-ordning vil som udgangspunkt ikke være

indgribende, mens en ændring fra samvær nogle timer en gang hver fjor-

tende dag til samvær hver anden weekend, eller hvor en 7-7-ordning ønskes

ændret til en 9-5-ordning, vil betragtes som værende forholdsmæssigt stor

og dermed have indgribende karakter for barnet.

Det fremgår endvidere af forarbejderne, at mindre ændringer som f.eks.,

hvorvidt samvær skal afholdes i lige eller ulige uger, tidspunkt for afhent-

ning til samvær, stillingtagen til enkeltstående samvær eller placering af

samvær i ferieperioder, hvor der ikke er uenighed om omfanget af feriesam-

været, som udgangspunkt ikke er indgribende for barnet. En vurdering af

ændringens forholdsmæssige størrelse vil dog altid være en konkret vurde-

ring i forhold til det enkelte barn, og der kan således være sager, hvor æn-

dringen af antallet af dage umiddelbart synes af mindre væsentlig karakter,

men hvor det alligevel ud fra en skønsmæssig vurdering af den konkrete

families forhold har en indgribende karakter.

Det fremgår desuden af forarbejderne, at karakteren og omfanget af foræl-

drenes konflikt også vil kunne have betydning i den samlede afvejning. Efter

omstændighederne kan det i øvrigt indgå som et tungtvejende hensyn, om

en afgørelse, som ikke åbenbart må anses for indgribende for barnet, er af

hastende karakter.

Om opdelingen af afgørelseskompetencen i § 6-samværssager fremgår det

af forarbejderne, at langt de fleste samværssager vil have en sådan karakter,

at sagen bedst egner sig til at blive afgjort administrativt med den fleksibi-

litet, det indebærer. Sager om samvær er således ofte uafgrænsede, detalje-

rige og foranderlige, bl.a. fordi forældrene kan være usikre i deres ønsker,

Familieretshuslovens § 27, stk. 1, nr. 3.

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 212: 3. afrapportering fra udvalget for forberedelse af ny flerårsaftale for domstolene (Rørdamudvalget), fra justitsministeren

og fordi de forhold, der skal tages højde for ved fastlæggelse af samvær, kan

forandre sig hurtigt.

Dette efterlod dog efter Børne- og Socialministeriets opfattelse en mindre

del af § 6-sager om samvær, som efter et konkret skøn måtte anses for eg-

nede til en domstolsafgørelse, f.eks. fordi en ændring af samværets omfang

har en indgribende betydning for barnet. I forhold til disse sager fremgik det

af forarbejderne, at sagerne bør være klar til afgørelse, når de indbringes for

familieretten, og der i lyset heraf oftest ikke vil være behov for bl.a. forbe-

redende retsmøder, yderligere sagsoplysning og således heller ikke advokat-

bistand.

Familieretten træffer afgørelse i alle § 7-sager. Sagerne udredes i Familie-

retshuset, inden de sendes til afgørelse i familieretten.

Familieretshuset sørger for tværfaglig behandling, undersøgelse og oplys-

ning af sagen, herunder belysning af forældrenes personlige egenskaber og

deres evne til at drage omsorg for barnet. Familieretshuset samarbejder med

kommunerne om oplysning af sagen, hvor det er relevant, og kan bl.a.

iværksætte børnesagkyndige undersøgelser og indhente sagkyndige erklæ-

ringer om forældrene.

Historisk har samværssagerne været behandlet administrativt med undta-

gelse af en kortere periode fra 2007 (ikrafttræden af forældreansvarsloven)

til 2012, hvor domstolene havde kompetencen til at træffe afgørelse i disse

sager. Flytning af samværssagerne skete ved en lovændring i 2012 på bag-

grund af en evaluering af loven. Begrundelsen for flytningen var baseret på

erfaringerne fra praksis forud for 2012 med delt kompetence i samværssager

mellem statsforvaltningen og domstolene. Evalueringen viste således, at det

med modellen generelt ikke var muligt at sikre familierne et gennemskueligt

system med mulighed for hurtigst muligt at finde en samlet løsning og såle-

des også at nedbringe den samlede sagsbehandlingstid samt undgå dobbelt-

behandling.

Det fremgår af forarbejderne til lovændringen i 2012, at samværssager efter

deres karakter ikke egner sig til behandling ved retterne, der har til opgave

at afgøre konkrete, velafgrænsede tvister mellem parterne på baggrund af de

påstande, parterne nedlægger. Samværssager har ofte en anden karakter, idet

Familieretshuslovens kapitel 10.

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 212: 3. afrapportering fra udvalget for forberedelse af ny flerårsaftale for domstolene (Rørdamudvalget), fra justitsministeren

de typisk er langt mere uafgrænsede og detaljerige, ligesom de forandres

undervejs i processen.

Det fremgår endvidere af forarbejderne, at statsforvaltningen og domstolene

i evalueringen af forældreansvarsloven pegede på, at forældrene ofte er

usikre i deres ønsker, og at praktiske frem for retlige hensyn ofte er afgø-

rende. Som eksempel nævnes, at en part, der fører en sag med det hovedfor-

mål at blive bopælsforælder, ofte ikke vil være psykisk parat til at nedlægge

en præcis (og detaljeret) påstand om samværet.

Det fremgår desuden af forarbejderne, at det ikke sjældent forekommer, at

samværspåstanden for retten alene vedrører nogle enkelte punkter, eller at

forholdene ændres umiddelbart efter dommen. Dette er i konflikt med, at

rettens behandling af sagen er afsluttet med dommens afsigelse, hvilket in-

debærer, at retten ikke

–

selvom der måtte vise sig at være behov herfor

–

kan genåbne sagen og ændre dommen.

Herudover fremgår det af forarbejderne, at det forhold, at der på denne måde

ikke sjældent opstår et behov for, at sagen indledes på ny i statsforvaltnin-

gen, ikke er i overensstemmelse med intentionerne om en hurtig, samlet løs-

ning og et gennemskueligt system for parterne. Den delte kompetence kan

derimod få den effekt, at samværssagen trækker ud, og at systemet bliver

uigennemskueligt for parterne.

Det blev i den forbindelse bemærket i forarbejderne, at det ikke sjældent

strider mod parternes almindelige retsopfattelse, at en administrativ myn-

dighed umiddelbart efter en domsafsigelse skal tage stilling til spørgsmålet

på ny. Der er endvidere i forbindelse med evalueringen af forældreansvars-

loven peget på, at dette forhold kan give anledning til principielle betænke-

ligheder.

I forarbejderne fremhæves det i øvrigt, at et andet karaktertræk ved sam-

værssagerne, der omhandler den egentlige kontakt med barnet, er, at der kan

opstå situationer, hvor det af hensyn til barnets bedste er nødvendigt, at

myndighederne er i stand til at agere hurtigt og smidigt samt træffe afgørel-

ser omgående eller inden for en meget kort tidsfrist, f.eks. om suspension af

et samvær. Domstolssystemet er i modsætning til det administrative system

ikke umiddelbart indrettet til en sådan akut håndtering af opståede proble-

mer, ligesom statsforvaltningen på grund af det meget store antal sager om

samvær, der behandles der, må antages at besidde den største ekspertise på

området.

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 212: 3. afrapportering fra udvalget for forberedelse af ny flerårsaftale for domstolene (Rørdamudvalget), fra justitsministeren

Anvendelse i praksis

Sager omhandlende samvær kan være omfattende at behandle, særligt hvis

der skal tages stilling til beslutninger helt nede i detaljen til den praktiske

tilrettelæggelse af samværet med hensyn til tid og sted for afhentning og

aflevering. Desuden vil mange sager om samvær i praksis også omhandle

barnets bopæl og forældremyndighed, hvorfor kun en del af sagerne alene

vedrører samvær. Erfaringerne viser i den forbindelse, at særligt spørgsmå-

let om samvær og bopæl af familierne opleves som sammenhængende pro-

blemstillinger.

Der er planlagt en evaluering af det nye familieretlige system på baggrund

af erfaringerne fra de første 4 år. Evaluering forventes at foreligge ultimo

2024.

tabel 1

fremgår et overblik over alle sager, som Familieretshuset over-

sender til familieretten fordelt på sagernes indhold fra 2020-2022.

Tabel 1

Antal sager oversendt fra Familieretshuset til familieretten fordelt på sagens indhold i perioden 2020-2022

Antal sager

Antal sager, i alt

Sager alene omhandlende samvær

Sager alene omhandlende forældremyndighed/bopæl

Sager omhandlende både samvær og forældremyndighed/bopæl

2020

3.945

1.350

1.316

1.279

2021

4.917

1.358

1.583

1.976

2022

4.005

1.132

1.217

1.656

Anm.: Antal sager er opgjort som antal afgørelser, men hvor flere afgørelser afsendt samme dato kun vil tælle med en

gang uanset antallet af afgørelser. ”Sager

alene omhandlende

samvær” dækker, at familien ikke på samme dato har fået

oversendt afgørelser angående bopæl og/eller forældremyndighed. Hvis familien den samme dato har fået oversendt af-

gørelser for både samvær og forældremyndighed og/eller bopæl vil familiens sag indgå

i ”Sager

omhandlende både sam-

vær og forældremyndighed/bopæl”.

Kilde: Familieretshuset

Udvalgets overvejelser

Udvalget har overvejet et forslag om, at alle samværssager afgøres admi-

nistrativt af Familieretshuset som 1. instans, hvor sagerne forventeligt kan

behandles mere omkostningseffektivt. Familieretshusets afgørelse vil kunne

indbringes for familieretten efter anmodning fra en part, og familierettens

afgørelse i sagen vil kunne appelleres til landsretten med Procesbevillings-

nævnets tilladelse.

Retsplejelovens § 453.

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 212: 3. afrapportering fra udvalget for forberedelse af ny flerårsaftale for domstolene (Rørdamudvalget), fra justitsministeren

Det skønnes, at de samlede årlige udgifter til behandling af familieretlige

sager, der alene omhandler samvær, ved by- og landsretterne udgør ca. 26,8

mio. kr. Udgifterne kan henføres til løn, øvrig drift og sagsrelaterede udgif-

ter. Det bemærkes, at de samlede udgifter er beregnet på baggrund af data

fra retterne i 2022 og er forbundet med usikkerhed.

Det bemærkes, at det på det foreliggende grundlag er vanskeligt at skønne

over, hvor mange af de familieretlige sager, der alene omhandler samvær,

som vil blive omfattet af reglerne om administrativ behandling i Familie-

retshuset som 1. instans. Dette skal bl.a. ses i lyset af, at der i disse sager

efter en eventuel regelændring vil være en vis sandsynlighed for, at parterne

rejser påstande om bopæl og/eller forældremyndighed med henblik på en

behandling af sagen i familieretten. På baggrund af en høring blandt ud-

valgte retter vurderer Domstolsstyrelsen, at dette vil være tilfældet i største-

delen af § 7-sagerne, der alene omhandler samvær, og i øvrige sager, hvor

der er høj konflikt, og hvor parterne har en advokat. Hertil kommer, at en

andel af sagerne vil blive indbragt for familieretten til prøvelse af Familie-

retshusets afgørelse.

Ressourcefrigørelsen ved det foreslåede tiltag vil endvidere afhænge af de

økonomiske konsekvenser for Familieretshuset som følge af den foreslåede

ordning.

Udvalget anfører, at opgaven med at træffe afgørelser om samvær med børn,

når parterne ikke er enige herom, har været placeret forskellige steder. I en

årrække før 2007 lå opgaven hos de administrative myndigheder statsam-

terne med klageadgang til Civilretsdirektoratet og senere Familiestyrelsen.

Den administrative afgørelse kunne indbringes for domstolene ved civilt

søgsmål,

men dette skete meget sjældent.

Fra 2007 lå kompetencen til at træffe isolerede afgørelser om samvær stadig

hos de administrative myndigheder, nu statsforvaltningen med klageadgang

til Familiestyrelsen. Imidlertid fik domstolene mulighed for efter påstand at

træffe afgørelse om samvær, når en sag om forældremyndighed eller bopæl

var indbragt for domstolene. Formålet hermed var, at forældrene ved én af-

gørelse i samme regi skulle kunne få afgjort både spørgsmålet om forældre-

myndighed eller bopæl og spørgsmålet om samvær

–

fremfor efter domsto-

lenes afgørelse af spørgsmålet om forældremyndighed og bopæl at skulle

henvende sig til statsforvaltningen, hvis de ikke var enige om samvær.

Grundlovens § 63.

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 212: 3. afrapportering fra udvalget for forberedelse af ny flerårsaftale for domstolene (Rørdamudvalget), fra justitsministeren

I 2012 blev muligheden for at få afgjort spørgsmålet om samvær under en

retssag om forældremyndighed eller bopæl afskaffet, sådan at alle afgørelser

om samvær igen blev truffet hos de administrative myndigheder,

nu stats-

forvaltningen med klageadgang til Ankestyrelsen. Der var adgang til dom-

stolsprøvelse ved civilt søgsmål, som blev anvendt meget sjældent.

Den gældende ordning blev indført i 2019, og der forventes i slutningen af

2024 at foreligge en evaluering af det nye familieretlige system.

Udvalget bemærker, at de hidtidige erfaringer med det nye familieretlige

system viser, at samværssager fortsat er mindre egnede til domstolsbehand-

ling, fordi forholdene udvikler sig løbende med behov for løbende justerin-

ger i samværet, mens domstolsbehandling er karakteriseret ved en afgrænset

tvist, der finder sin endelige afgørelse ved en dom.

Udvalget finder imidlertid, at placeringen af kompetencen til at træffe afgø-

relse om samvær, når parterne ikke er enige, har en nær sammenhæng med,

hvordan det familieretlige system i det hele taget er indrettet. Det vil derfor

være uhensigtsmæssigt at gennemføre en isoleret ændring vedrørende dom-

stolenes kompetence i samværssager på et tidspunkt, hvor der inden for 1-2

år forventes at foreligge en samlet evaluering, som meget vel kan afføde

ændringer i det eksisterende familieretlige system. Det bemærkes endvidere,

at Familieretshuset kun kan beskikke en advokat for en part, der har et helt

særligt behov for advokatbistand.

Udvalget skal dog pege på, at det kan indgå i evalueringen eller opfølgnin-

gen herpå, om den nuværende kompetencefordeling vedrørende afgørelser

om samvær er hensigtsmæssig. Det kan f.eks. overvejes, om sådanne afgø-

relser bør træffes i administrativt regi uden anden adgang til domstolsprø-

velse end civilt søgsmål efter grundlovens almindelige regel om domstols-

prøvelse af administrative afgørelser. Som nævnt var dette ordningen før

2019 alene med en delvis undtagelse i 2007-2012.

Det kan alternativt overvejes, om familieretten bør få kompetence til at fast-

sætte et niveau for samvær

–

f.eks. på en skala fra, at der ikke fastsættes

samvær, over minimumssamvær, weekendsamvær henholdsvis weekend-

og hverdagssamvær til 7/7-ordning

–

sådan at hvis parterne ikke kan blive

Om baggrunden for ændringen i 2012 henvises til afsnittet ”Baggrund” ovenfor.

Lov om Familieretshuset § 33, stk. 2. Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen, at

den snævre adgang til advokatbeskikkelse skal ses i lyset af, at Familieretshuset som for-

valtningsmyndighed er omfattet af officialmaksimen, jf. Folketingstidende 2018-19 (1.

samling), A, L 90 som fremsat, side 89.

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 212: 3. afrapportering fra udvalget for forberedelse af ny flerårsaftale for domstolene (Rørdamudvalget), fra justitsministeren

enige om den nærmere udmøntning, når niveauet for samvær er fastsat, skal

udmøntningen afgøres af Familieretshuset uden anden adgang til domstols-

prøvelse heraf end civilt søgsmål efter grundlovens almindelige regel om

domstolsprøvelse af administrative afgørelser.

Udvalget kan på denne baggrund ikke anbefale, at der på nuværende tids-

punkt gennemføres en lovændring, sådan at alle samværssager afgøres ad-

ministrativt af Familieretshuset som 1. instans. Udvalget kan imidlertid an-

befale, at spørgsmålet herom sammen med andre muligheder indgår i den

kommende evaluering af det familieretlige system eller i opfølgningen

herpå.

Udvalget har overvejet et forslag om, at afgørelser i familieretten, der

udelukkende vedrører samvær, kun skal kunne ankes til landsretten med

Procesbevillingsnævnets tilladelse.

Det forventes at medføre en nettoreduktion på ca. 130 sager i landsretten,

hvis afgørelser i familieretten, der alene vedrører samvær, kun vil kunne

ankes til landsretten med Procesbevillingsnævnets tilladelse. Det vurderes

at kunne frigøre ca. 3,0 mio. kr. årligt i fuldt indfaset i domstolene. Der er i

potentialeberegningen indregnet merudgifter til øget sagsbehandling og øv-

rig drift i Procesbevillingsnævnet. Skønnet er behæftet med usikkerhed, og

det kan ikke udelukkes, at der kan være afledte ressourcemæssige konse-

kvenser af forslaget i familieretterne.

Forslaget angår de samværssager, som Familieretshuset sender til familie-

retten uden at træffe afgørelse i sagen, sådan at den første afgørelse om sam-

vær træffes af familieretten. Hvis Familieretshuset har truffet afgørelse om

samvær, og sagen indbringes for familieretten, gælder allerede et krav om

tilladelse fra Procesbevillingsnævnet for at kunne anke familierettens afgø-

relse til landsretten.

Udvalget bemærker, at forslaget fraviger toinstansprincippet, idet familie-

retten i disse sager i givet fald vil træffe den første og eneste afgørelse om

samvær, medmindre Procesbevillingsnævnet tillader anke til landsretten.

Udvalget konstaterer dog samtidig, at sagerne er mindre egnede til dom-

stolsbehandling på grund af behovet for løbende justeringer. Sagerne er også

præget af, at der i nogle sager nedlægges meget detaljerede påstande, hvilket

Retsplejelovens § 453.

REU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 212: 3. afrapportering fra udvalget for forberedelse af ny flerårsaftale for domstolene (Rørdamudvalget), fra justitsministeren

kan gøre dem endnu mindre egnede til behandling i landsretten. En hurtig

endelig afgørelse af sagen er også vigtig, fordi jo længere tid der er usikker-

hed om samværet, fordi der ikke foreligger en endelig afgørelse, jo mere

belaster det barnet.

På denne baggrund kan udvalget efter en samlet vurdering anbefale, at af-

gørelser i familieretten, der udelukkende vedrører samvær, kun skal kunne

ankes til landsretten med Procesbevillingsnævnets tilladelse. Udvalget fin-

der, at en sådan afgrænset ændring ikke bryder afgørende ind i processen

for den kommende evaluering.

De økonomiske konsekvenser af tiltag er opsummeret nedenfor,

jf. tabel

Tabel 2

Potentiale ved implementering af tiltag

Mio. kr.

I alt

1. Samværssager kan i fremtiden afgøres admini-

strativt i Familieretshuset

2. Afgørelser i familieretten, der udelukkende ved-

rører samvær, skal kun kunne ankes til landsretten

med Procesbevillingsnævnets tilladelse

Årligt potentiale,

Implementeringsomkostninger

fuldt indfaset

3,0

Kilde: Justitsministeriet