MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

Miljø- og Fødevareudvalget 2022-23 (2. samling)
MOF Alm.del Bilag 8
Offentligt

UDREDNING OM FORVALTNING AF TILSKUD TIL LANDBRUGERE

Foto fra Civitas Advokaters domicil med malerier af John Kørner

Civitas Advokater P/S - Vester Voldgade 9, 2. th.

1552 København V - www.civitasadvokater.dk - CVR: 41911115 – E-mail: [email protected] -Telefon: 39391101

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. INDLEDNING ....................................................................................................................................... 4

2. KOMMISSORIUM ................................................................................................................................. 5

2.1. K

OMMISSORIET I UDDRAG

.......................................................................................................................... 5

2.2. D

EN NÆRMERE AFGRÆNSNING AF KOMMISSORIET

............................................................................................ 7

2.3. U

NDERSØGELSENS METODE OG MATERIALE

..................................................................................................... 8

3. SAMMENFATNING AF UNDERSØGELSENS RESULTATER ........................................................................... 8

4. RETSGRUNDLAGET ............................................................................................................................... 9

4.1. G

ENERELT

.............................................................................................................................................. 9

4.1.1. L

OV OM

ANDDISTRIKTSFONDEN

............................................................................................................... 9

4.1.2. F

ORORDNING

1307/2013

17.

DECEMBER

2013 ..................................................................................... 10

4.1.3. L

OV OM

ENTRALE

IRKSOMHEDSREGISTER

.......................................................................................... 10

4.1.4. ”L

ANDBRUGSAKTIVITET

”

”B

EDRIFT

”

EFTER FORORDNINGEN

........................................................................ 11

4.1.5. B

EKENDTGØRELSE OM TILSKUD TIL MODERNISERING AF SLAGTESVINESTALDE

........................................................ 11

4.1.6. P

LIGTMÆSSIGT SKØN

............................................................................................................................ 12

4.2. O

MGÅELSESREGLEN

................................................................................................................................. 13

4.2.1. A

RTIKEL

I FORORDNING

1306/2013

17.

DECEMBER

2013 .................................................................... 13

4.2.2. S

AMMENFATTENDE OM DET

EU-

RETLIGE OMGÅELSESBEGREB

.......................................................................... 18

5. FAKTUEL UDREDNING ........................................................................................................................ 18

5.1. D

E FIRE SAGER

....................................................................................................................................... 18

5.1.1. A

NSØGNINGERNE

................................................................................................................................. 18

5.1.2. R

IGSREVISIONENS RAPPORT AF

12.

MAJ

2021 ............................................................................................. 20

5.1.3. S

AGSBEHANDLINGEN I FORBINDELSE MED DE FIRE ANSØGNINGER

...................................................................... 22

5.1.4. H

ENVENDELSE FRA

REGENTVEDS ADVOKAT

................................................................................................ 27

5.1.5. ”R

ISIKOVURDERING

” ............................................................................................................................ 28

5.1.6. ”H

ØRING

”

REGENTVED

.................................................................................................................... 29

5.2. A

DMINISTRATIONSGRUNDLAGET

................................................................................................................. 33

6. VURDERING ...................................................................................................................................... 37

6.1. B

EVISVURDERING

.................................................................................................................................... 37

6.1.1. D

E FIRE SAGER

.................................................................................................................................... 37

6.1.2. A

DMINISTRATIONSGRUNDLAGET

.............................................................................................................. 39

6.2. R

ETLIG VURDERING

................................................................................................................................. 39

6.2.1. D

E FIRE SAGER

–

INDHOLDET AF AFGØRELSERNE

........................................................................................... 39

6.2.1.1. É

N ELLER FLERE BEDRIFTER

.................................................................................................................. 39

6.2.1.2. O

MGÅELSESREGLEN

........................................................................................................................... 40

6.2.2. A

DMINISTRATIONSGRUNDLAGET OG INDHOLDET HERAF

.................................................................................. 41

6.2.3. S

AGSBEHANDLINGEN

............................................................................................................................ 42

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

6.2.3.1. D

E FIRE SAGER

................................................................................................................................. 42

6.2.3.2. A

DMINISTRATIONSGRUNDLAGET

........................................................................................................... 42

6.2.3.3. S

ANDHEDSPLIGTEN

............................................................................................................................ 43

6.2.3.3.1. G

ENERELT OM SANDHEDSPLIGTEN

....................................................................................................... 43

6.2.3.3.2. S

ANDHEDSPLIGTEN OG DE FIRE SAGER

.................................................................................................. 45

6.2.3.3.3. S

ANDHEDSPLIGTEN OG ADMINISTRATIONSGRUNDLAGET

............................................................................ 45

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

1. INDLEDNING

Rigsrevisionen afgav den 12. maj 2021 sin beretning nr. 15/2020 om forvaltning af tilskud til

landbrugere.

Som et blandt en række initiativer til opfølgning på Rigsrevisionens beretning besluttede

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, at der skulle gennemføres en udredning om

visse faktiske og retlige forhold i forbindelse med behandlingen af et konkret sagskompleks

omtalt i Rigsrevisionens beretning vedrørende Bregentved Gods samt i forbindelse med, at

departementet godkendte Landbrugsstyrelsens administrationsgrundlag, som dannede

grundlag for sagskomplekset.

Det er denne udredning, som vi har fået til opgave at udarbejde, der nu er færdig.

Den 28. januar 2022

Juridisk konsulent Jens Møller

Advokat Anders Valentiner-Branth

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

2. KOMMISSORIUM

2.1. Kommissoriet i uddrag

Kommissorium

Udredning om visse faktiske og retlige forhold i forbindelse med behandlingen af et

konkret sagskompleks om tilskud til landbrugere

Rigsrevisionen har den 12. maj 2021 offentliggjort sin beretning nr. 15/2020 om

forvaltning af tilskud til landbrugere. I beretningen konkluderer Rigsrevisionen mere

generelt, at Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri ikke har sikret en korrekt

forvaltning af tilskud til landbrugere, idet der ikke er sikret tilstrækkelig kontrol af

tilskudsansøgernes bagvedliggende ejerforhold. Dette har muliggjort, at landbrugere

– ved at opsplitte deres bedrift på flere selskaber/CVR-numre – har kunnet undgå

støttelofter og samtidig opnå andre ikke-økonomisk målbare fordele i form af færre

kontroller og sanktioner. Rigsrevisionen finder i beretningen administrationen

kritisabel, hvilket Statsrevisorerne har tilsluttet sig.

Som et blandt en række initiativer til opfølgning på Rigsrevisionens beretning har

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri besluttet, at der skal gennemføres en

udredning om visse faktiske og retlige forhold i forbindelse med dels behandlingen af

et konkret sagskompleks omtalt i Rigsrevisionens beretning, dels departementets

efterfølgende godkendelse af Landbrugsstyrelsens administrationsgrundlag.

[…]

Det fremgår af Rigsrevisionens beretning, at en måde, hvorpå en landbruger kan få

mere udbetalt i tilskud, end landbrugeren er berettiget til, er ved at opsplitte sin

bedrift og ansøge fra flere selskaber. Herved er det muligt at omgå de fastsatte

tilskudsregler i strid med formålet med lovgivningen. Det følger i den forbindelse af

omgåelsesklausulen i artikel 60 i forordning nr. 1306/2013, at der ikke må gives nogen

fordele til landbrugere, hvis det kan fastslås, at betingelserne for at opnå sådanne

fordele er kunstigt skabt og i strid med formålene med den pågældende lovgivning.

Rigsrevisionen bemærker i sin beretning, at Landbrugsstyrelsen ikke kontrollerer

bagvedliggende ejerforhold for de ansøgende selskaber, ligesom det fremgår af

Landbrugsstyrelsens administrationsgrundlag, at det ikke skal kontrolleres, om

landbrugeren ansøger via flere selskaber. Registreringer af ansøgere i

Landbrugsstyrelsens systemer er foregået enten på CPR- eller CVR-nummer, som

begge i administrativ praksis har været anset for en bedrift. Opretter en landbruger

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

flere CVR-numre, anså Landbrugsstyrelsen således efter dagældende praksis alle CVR-

numre for at være selvstændige bedrifter.

Rigsrevisionen bemærker endvidere, at Landbrugsstyrelsen siden 2005 har været

opmærksom på en risiko forbundet med den manglende kontrol af ansøgernes

bagvedliggende ejerforhold. Rigsrevisionen bemærker også, at det daværende Miljø-

og Fødevareministerium i marts 2018 blev gjort opmærksom på, at lovgivningen

åbnede mulighed for at omgå de fastsatte støttelofter, når Landbrugsstyrelsens

administration var baseret på CVR-numre. Landbrugsstyrelsen indstillede til

ministeriet, at der fortsat skulle administreres med afsæt i styrelsens eksisterende

praksis, hvilket ministeriet godkendte. Miljø- og Fødevareministeriet og

Landbrugsstyrelsen besluttede herefter at fortsætte en administration af

tilskudssager baseret på CVR-numre, selv om det indebar en mulighed for at omgå

fastsatte støttelofter.

Rigsrevisionen omtaler i beretningen endvidere et konkret sagskompleks med fire

ansøgninger om tilskud under ordningen ”Modernisering af svineslagtestalde 2016”,

herunder mulig interessentpåvirkning af sagernes konkrete afgørelse. Det

pågældende sagskompleks og sagsbehandlingen heraf er nærmere omtalt i

Rigsrevisionens beretning, side 18-21, herunder boks 3.

Landbrugsstyrelsens afgørelse i sagskomplekset er for tiden under vurdering ved EU-

Kommissionen, som foreløbigt har underkendt afgørelsen under henvisning til

omgåelse. […]

Udredningen skal i lyset heraf omfatte en undersøgelse af myndighedernes

sagsbehandling med henblik på en juridisk vurdering af det konkrete sagskompleks,

som Rigsrevisionen omtaler i sin beretning.

Der skal gennemføres en faktuel undersøgelse af håndteringen og sagsbehandlingen

i Landbrugsstyrelsen og departementet i det daværende Miljø- og

Fødevareministerium af det omtalte konkrete sagskompleks samt departementets

godkendelse af styrelsens administrationsgrundlag. Giver de undersøgte forhold

anledning til anbefalinger vedrørende organisatoriske eller sagsbehandlingsmæssige

forhold, kan sådanne anbefalinger indgå i forbindelse med afrapporteringen.

I forlængelse heraf skal det vurderes, om gældende ret er tilsidesat i forbindelse med

myndighedshåndteringen og behandlingen af det konkrete sagskompleks samt den

efterfølgende godkendelse af administrationsgrundlaget.

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

Fokus i udredningen skal være på forhold hos de involverede myndigheder, mens en

vurdering af, om der er grundlag for, at det offentlige søger nogen enkeltpersoner

draget til ansvar, ligger uden for kommissoriet. Det er således ikke en del af opdraget,

at der til brug for nærværende faktiske og juridiske udredning foretages individuelle

ansvarsvurderinger. Det vil på baggrund af udredningen blive vurderet, om der er

grundlag for at tage skridt til nærmere at undersøge dette spørgsmål.

Fremkommer der i forbindelse med udredningen andre forhold, som er af en sådan

karakter, at de ud fra kommissoriet må anses for nærliggende at undersøge, men som

ikke umiddelbart skønnes at være omfattet af kommissoriet, kan der rettes

henvendelse til Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri med henblik på en

drøftelse heraf.

Udredningen skal først og fremmest bygge på en gennemgang af de relevante dele

af det samlede skriftlige materiale, som har været tilgængeligt for Rigsrevisionen i

forbindelse med Rigsrevisionens udarbejdelse af ovennævnte beretning.

Der kan ikke som led i arbejdet med udredningen foretages afhøringer eller indhentes

udtalelser fra enkeltpersoner.

Der skal ske afrapportering i form af en rapport til Ministeriet for Fødevarer,

Landbrug og Fiskeri.

[…]

Rapporten vil blive offentliggjort. I det omfang tavshedsbelagte oplysninger om bl.a.

enkeltpersoners strafbare, økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende

forhold måtte indgå i rapporten, skal rapporten udarbejdes på en sådan måde, at dens

offentliggørelse ikke skader hensynet til de pågældende enkeltpersoner.

2.2. Den nærmere afgrænsning af kommissoriet

Det har på det foreliggende grundlag ikke været anledning til at komme med anbefalinger om

organisatoriske eller sagsbehandlingsmæssige forhold. Vi har heller ikke medtaget EU-

kommissionens endelige rapport, som endnu ikke er afgivet, i vores udredning. Vi har imidlertid

gengivet Kommissionens hidtidige synspunkter de steder i redegørelsen, hvor det har været

relevant.

I overensstemmelse med kommissoriet har vi derimod vurderet:

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

•

Var den udbetalte støtte i overensstemmelse med de gældende støtteregler?

Var Landbrugsstyrelsens administrationsgrundlag i overensstemmelse med de

gældende støtteregler?

Blev der begået sagsbehandlingsfejl i forbindelse med udbetalingen af støtte?

Blev der begået sagsbehandlingsfejl i forbindelse med udarbejdelsen af styrelsens

administrationsgrundlag og departementets efterfølgende godkendelse? (herefter

samlet benævnt ”administrationsgrundlaget”).

•

2.3. Undersøgelsens metode og materiale

Vi har fra ministeriet modtaget et meget omfattende materiale med flere tusinde dokumenter,

der angår perioden 2006-2021.

Det drejer sig først og fremmest om brevveksling mellem Landbrugsstyrelsen og Rigsrevisionen

med et meget stort antal tilhørende bilag. Der findes imidlertid også en række interne notater,

e-mails og brevveksling med andre, herunder Bregentved Gods (herefter ”Bregentved Gods”

eller blot ”Bregentved”) og – ikke mindst – EU-kommissionen.

Resultaterne af den faktuelle udredning, som vi har foretaget, er herefter blevet bedømt i

forhold til de gældende regler.

3. SAMMENFATNING AF UNDERSØGELSENS RESULTATER

Vi har i overensstemmelse med kommissoriet gennemført en faktuel udredning af styrelsens

behandling af fire ansøgninger om tilskud under ordningen ”Modernisering af svinestalde

2016” samt af styrelsens administrationsgrundlag og departementets godkendelse heraf.

Vi har på den baggrund foretaget en retlig vurdering af hændelsesforløbet set i forhold til

gældende ret – både hvad angår indholdet af de trufne afgørelser og administrationsgrundlaget

og sagsbehandlingen i forbindelse hermed.

Med hensyn til indholdet af de fire afgørelser om tilskud er det vores opfattelse, at tilskuddet i

disse sager er udbetalt i strid med forordning 1307/2013, artikel 4, stk. 1, litra a og b. Efter

vores vurdering er der ikke tale om fire selvstændige bedrifter i forordningens forstand, men

om én samlet bedrift. Det er samtidig vores vurdering, at der tillige er tale om en omgåelse i

henhold til artikel 60 i forordning 1306/2013, og at udbetalingen også af denne grund er sket

uberettiget.

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

Hvad angår administrationsgrundlaget, er det vores vurdering, at dette er i modstrid med

forordning 1307/2013 og tillige er udtryk for en ulovlig afskæring af det skøn, som skal

foretages ifølge reglerne, og som forudsætter, at der foretages en konkret omgåelsesvurdering.

I forbindelse med de fire ansøgninger blev det oprindeligt indstillet, at der skulle meddeles

afslag på grund af omgåelse. Alligevel blev alle fire ansøgninger imødekommet. Det har på det

for os foreliggende grundlag ikke været muligt at konstatere, hvorfor indstillingen blev ændret.

Departementets og ministerens godkendelse af styrelsens administrationsgrundlag skete på

baggrund af en række notater, der anbefalede at fortsætte med den hidtidige praksis.

Notaterne støttede sig i vidt omfang på en retsopfattelse, der angiveligt skulle hidrøre fra

Kammeradvokaten. At Kammeradvokaten skulle have givet en sådan anbefaling, fremgår ikke

af det materiale, vi har modtaget til brug for vores udredning.

På baggrund af vores undersøgelse af Landbrugsstyrelsens sagsbehandling er det vores

vurdering, at styrelsen har afgivet urigtige og misvisende oplysninger til Rigsrevisionen og har

overtrådt den sandhedspligt, der gælder for offentlige myndigheder. Se i den forbindelse § 12,

stk. 1, i rigsrevisorloven (lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012).

Tilsvarende er det vores vurdering, at Landbrugsstyrelsen har givet misvisende oplysninger til

brug for ministerforelæggelserne om Kammeradvokatens medvirken i sagen. Det er vores

vurdering, at styrelsen også i denne henseende har overtrådt sandhedspligten.

4. RETSGRUNDLAGET

4.1. Generelt

4.1.1. Lov om Landdistriktsfonden

Efter § 1, stk. 1, i lovbekendtgørelse nr. 114 af 6. februar 2020 om Landdistriktsfonden kan

ministeren for fødevarer, fiskeri og ligestilling og erhvervsministeren inden for deres respektive

områder yde støtte bl.a. til foranstaltninger, der er omfattet af afsnit III i forordning nr.

1305/2013 af 17. december 2013 om udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske

Landbrugsfond for udvikling af Landdistrikterne (ELFUL).

Efter § 2, stk. 1, kan ministrene ligeledes inden for deres respektive områder fastsætte regler

om støtte, som de kan yde i medfør af lovens § 1. Der kan bl.a. fastsættes regler om ansøgning

om støtte, betingelser for støtte, støtteniveau, beregning af støtte og udbetaling af støtte.

Ved bekendtgørelse nr. 417 af 12. maj 2016 om tilskud til modernisering af svinestalde blev det

i § 14, stk. 5, bestemt, at tilskud til modernisering højest kan beregnes på grundlag af et samlet

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

beløb på 35 mio. kr. pr. CPR nr., eller pr. CVR-registrerede, primære jordbrugsbedrift. Støtten

kan dog højst udgøre 20 pct. af en nærmere fastlagt standardomkostning.

Af note 1 til bekendtgørelsen fremgår det udtrykkeligt, at der er medtaget visse bestemmelser

fra forordning 1305/2013 af 17. december 2013 og forordning 1306/2013 af 17. december

2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik. Gengivelsen af

disse bestemmelser er således udelukkende begrundet i praktiske hensyn og berører ikke

forordningernes umiddelbare gyldighed i Danmark, jf. også bekendtgørelsens note 1.

4.1.2. Forordning 1307/2013 af 17. december 2013

Forordningen fastsætter nærmere regler for direkte betalinger til landbrugere under

støtteordninger inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik.

Artikel 4, stk. 1, indeholder bl.a. følgende definitioner:

”1. I denne forordning forstås ved

a) ”landbruger”: en fysisk eller juridisk person eller en sammenslutning af fysiske eller

juridiske personer, uanset hvilken retlig status en sådan sammenslutning og dens

medlemmer gives i henhold til national ret, hvis bedrift befinder sig inden for

traktaternes territoriale anvendelsesområde som defineret i artikel 52 i TEU

sammenholdt med artikel 349 og 355 i TEUF, og som udøver en landbrugsaktivitet

b) ”bedrift”: alle de produktionsenheder, der drives landbrugsmæssigt af en

landbruger, og som befinder sig på samme medlemsstats område”

I betragtning (13) i præamblen til forordningen nævnes det, at fordelingen af den direkte

indkomststøtte blandt landbrugerne er kendetegnet ved, at en uforholdsmæssig del af

betalingerne tildeles et ret lille antal store modtagere. Det fremhæves, at større modtagere på

grund af stordriftsfordele ikke behøver samme støtte pr. enhed for, at målet med

indkomststøtte kan nås effektivt.

I betragtning (21) i præamblen nævnes det, at der bør sikres en bedre fordeling af støtten

mellem landbrugsarealer i Unionen.

4.1.3. Lov om Det Centrale Virksomhedsregister

Lovbekendtgørelse nr. 653 af 15. juni 2006 om Det Centrale Virksomhedsregister (CVR-loven)

bestemmer i § 1, stk. 1, at Erhvervs- og Selskabsstyrelsen (i dag Erhvervsstyrelsen) fører Det

Centrale Virksomhedsregister. Efter § 2, stk. 1, har registeret til formål at indeholde grunddata

om juridiske enheder, jf. lovens § 3.

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

Ved en juridisk enhed forstås

henhold til § 3, stk. 1, nr. 1, en fysisk person i dennes

egenskab af arbejdsgiver eller selvstændigt erhvervsdrivende og efter § 3, stk. 1, nr. 2, en

juridisk person eller en filial af en juridisk person. § 3, nr. 3-6, indeholder regler om offentlige

myndigheder.

CVR-loven indeholder i øvrigt regler om brancher og bibrancher.

4.1.4. ”Landbrugsaktivitet” og ”Bedrift ”efter forordningen

Det fremgår af definitionen i forordning 1307/2013, artikel 4, stk. 1, litra a, at det er

en betingelse for at modtage støtte, at man udøver ”landbrugsaktivitet”. Efter

forordningens artikel 4, stk. 1, litra b, ydes støtte til en ”bedrift”, som omfatter alle de

produktionsenheder, som landbrugeren driver.

Den nationale retlige status er uden betydning. Af CVR-loven fremgår imidlertid, at

virksomheden skal registreres i registeret, uanset virksomheden drives af en fysisk person eller

en juridisk person. En landbrugsvirksomhed skal derfor registreres i CVR-registeret.

Der er ingen sammenhæng mellem bedriftsbegrebet og CVR-registreringen, herunder dens

eventuelle branchekode i registeret.

4.1.5. Bekendtgørelse om tilskud til modernisering af slagtesvinestalde

I den dagældende bekendtgørelse nr. 417 af 12. maj 2016 om tilskud til modernisering af

slagtesvinestalde fastsættes i § 14, stk. 5, det maksimale støttebeløb pr. CPR nr. eller

CVR-registrerede, primære jordbrugsbedrift. Der tages i bekendtgørelsen ikke højde for, om en

CVR-registreret landbrugsvirksomhed altid samtidig er en selvstændig bedrift i EU-retlig

forstand eller ”blot” kan være en produktionsenhed under bedriften.

Forordning 1307/2013 gælder direkte og umiddelbart, og det er ikke muligt i en bekendtgørelse

på nationalt plan at begrænse det retlige skøn efter forordningen, herunder artikel 4, stk. 1,

litra a og b.

Efter vores opfattelse udelukker bekendtgørelsen, at der kan anlægges en almindelig og korrekt

bredere fortolkning af og dermed skøn over, om en virksomhed kan betegnes som en bedrift

efter forordningen. Definitionen i forordningens artikel 4, stk. 1, litra b, viser da også, at der

kan være flere produktionsenheder under samme bedrift.

Præamblen til forordning 1307/2013 nævner i betragtning (13) og (21) fordelingssynspunkter

som vigtige. I betragtning (13) siges det således, at den direkte indkomststøtte blandt

landbrugere er kendetegnet ved, at de store modtagere tildeles en uforholdsmæssig del af

betalingerne, hvilket ikke er målet med, at indkomststøtten kan nås effektivt. Støtte ”alene” på

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

baggrund af CVR-registreringen tager ikke højde for disse synspunkter, idet der ikke herved

foretages en undersøgelse af de bagvedliggende ejerforhold.

4.1.6. Pligtmæssigt skøn

Når medlemsstaterne ifølge en EU-retlig regel er overladt et skøn, beror det i første række på

en fortolkning af det relevante retsgrundlag, i hvilket omfang den kompetente nationale

myndighed har pligt til at foretage en konkret afvejning af den individuelle sags konkrete

omstændigheder, og i hvilket omfang myndigheden kan begrænse dette konkrete skøn

gennem opstilling af regler, der begrænser skønnet.

Hvis det relevante retsgrundlag fordrer, at der skal foretages et bredt og individuelt skøn efter

bestemte kriterier, vil det ikke være lovligt, at der nationalt fastsættes regler, som afskærer

skønnet, og som ikke tager højde for de kriterier, som det er forudsat skal indgå i vurderingen.

Fra EU-Domstolens praksis kan f.eks. henvises til Domstolens sag C-28/95, A. Leur-Bloem.

Sagen angik fortolkning af en bestemmelse i et direktiv om betingelserne for skattefritagelse i

forbindelse med fusion ved aktieombytning. Ifølge direktivreglen kunne der gives afslag på

skattefritagelse, hvis hovedformålet eller et af hovedformålene med aktieombytningen var

skattesvig eller skatteunddragelse. Hvis aktieombytningen efter en konkret vurdering ikke var

foretaget ud fra forsvarlige økonomiske betragtninger, kunne dette efter bestemmelsen skabe

en formodning for, at hovedformålet eller et af hovedformålene var skattesvig eller

skatteunddragelse. EU-Domstolen fastslog, at direktivreglen medførte en pligt for den

kompetente nationale myndighed til at foretage en samlet undersøgelse af den konkrete

transaktion. Nationalt fastsatte hollandske regler, som opstillede en række generelle

betingelser for, at der kunne opnås skattefritagelse, var derfor i strid med direktivet.

Det forhold, at det kan være ulovligt, hvis en forvaltningsmyndighed opstiller interne regler,

som i strid med regelgrundlaget f.eks. afskærer en skønsmæssig beføjelse, har væsentlige

lighedspunkter med grundsætningen om forbuddet mod ”skøn under regel”, som kendes fra

dansk forvaltningsret.

I sagen omtalt i Folketingets Ombudsmands Beretning (herefter FOB) 2013-20 anførte

ombudsmanden bl.a.:

”Det er almindeligt antaget, at en forvaltningsmyndighed ikke uden særlige

holdepunkter i lovgivningen kan sætte et lovbestemt skøn under regel ved at opstille

interne regler, der afskærer eller kraftigt begrænser skønnet. Som udgangspunkt er

en forvaltningsmyndighed således forpligtet til i hvert enkelt tilfælde at inddrage

relevante og saglige kriterier og i forhold hertil træffe en afgørelse efter en konkret

vurdering”

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

Grundsætningen er i en dansk forvaltningsretlig kontekst fastslået i en række udtalelser fra

Folketingets Ombudsmand, jf. f.eks. FOB 2000.439, FOB 2009-5-4 og FOB 2021-20, samt i en

række domme, jf. f.eks. Ugeskrift for Retsvæsen (herefter forkortet ”U”) 2004.904 V, U

2008.2195 H, U 2010.2843 H, U 2017.1308 H, U 2019.2674 H og U 2021.1421 H.

Der er også en omfattende juridisk litteratur om grundsætningen, jf. f.eks. Søren Højgård

Mørup i Forvaltningsret (2018), side 367 ff., Karsten Revsbech m.fl.: Forvaltningsret-

Almindelige emner, 6. udgave (2016), side 275 f., Bent Christensen: Forvaltningsret, Hjemmel,

Organisation, 2. udgave (1997), side 175 f., Sten Bønsing: Almindelig Forvaltningsret, 4. udgave

(2018), side 339, og Jens Peter Christensen i Højesteret – 350 år (2011), side 269 f.

Efter vores vurdering må spørgsmålet om, hvorvidt der kan ydes støtte til en bedrift, bero på

en direkte anvendelse af EU-forordningerne. Kommissionen har i øvrigt i forbindelse med

regnskabsafslutningsproceduren for 2019 givet udtryk for, at nationalt fastsatte regler i den

forbindelse er uden retsvirkning, hvilket Landbrugsstyrelsen har taget til efterretning.

§ 14, stk. 5, i bekendtgørelse nr. 417 af 12. maj 2016 om tilskud til modernisering af

slagtesvinestalde har derfor ikke selvstændig betydning for fortolkningen af bedriftsbegrebet.

Hertil kommer, at reglen i bekendtgørelsen efter sin ordlyd afskærer en konkret vurdering af,

om der er tale om en omgåelse. En anvendelse af den pågældende bestemmelse vil derfor i

givet fald også være i strid med regelgrundlagets forudsætning om, at der skal foretages en

konkret vurdering.

4.2. Omgåelsesreglen

4.2.1. Artikel 60 i forordning 1306/2013 af 17. december 2013

Artikel 60 indeholder følgende bestemmelse:

”Artikel 60

Omgåelsesklausul

Medmindre der er fastsat særlige bestemmelser, indrømmes der ingen fordele i

henhold til sektorlovgivningen for landbrug til fysiske eller juridiske personer, om

hvem det kan fastslås, at betingelserne for at opnå sådanne fordele blev skabt på en

kunstig måde og i strid med formålene med den pågældende lovgivning.”

I præamblen til forordning 1307/2013 siges det i betragtning (13), at der ikke bør gives fordele

til landbrugere, der kunstigt har skabt sådanne betingelser.

Omgåelse foreligger efter EU-retten, hvor de fordele (den støtte), der er opnået eller søges

opnået, er skabt i strid med formålene med den pågældende lovgivning og på en kunstig måde.

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

Reglen i artikel 60 er ikke ny. En tilsvarende regel fandtes i artikel 29 i Rådets Forordning (EF)

nr. 1782/2003.

I et

notat af 11. april 2005

fra Direktoratet for Fødevareerhverv, Landbrugsstøttekontoret

(”Notat om omgåelse – etablering af rettigheder”), gennemgår direktoratet den daværende

praksis om anvendelsen af artikel 29. I notatet henvises til et fortolkningsnotat fra

Kommissionen om omgåelse. Heri siges det bl.a.:

”Kommissionen har udarbejdet et fortolkningsnotat om omgåelse. Der lægges særligt

vægt på formuleringen,

”at de kunstigt har skabt betingelser for modtagelse af

sådanne betalinger”.

I sit notat gennemgår Kommissionen EF-Domstolens afgørelse i

sagen C-110/99, Emsland-Stärke GmbH, særligt præmis 52-54 samt præmis 39.

39 Kommissionen har anført, at formodningen om misbrug af rettigheder kræver, at

der foreligger tre elementer:

Et objektivt element, nemlig bevis for, at betingelserne for tildeling af en ydelse er

kunstigt skabt, det vil sige at handelstransaktionen ikke forfølger et selvstændigt

økonomisk formål, men alene tilsigter fra fællesskabsbudgettet at opnå den

økonomiske støtte, der følger med denne transaktion. Dette nødvendiggør en konkret

undersøgelse af de pågældende fællesskabsbestemmelsers indhold og formål samt

adfærden hos en omhyggelig erhvervsdrivende, der driver sin virksomhed under

overholdelse af de gældende retsregler og i overensstemmelse med den

handelsmæssige og økonomiske praksis, der gælder inden for den pågældende sektor.

Et subjektivt element, nemlig det forhold, at den pågældende handelstransaktion i det

væsentlige er blevet gennemført for at opnå en økonomisk fordel, der er uforenelig

med fællesskabsbestemmelsernes formål.

Et procesretligt element vedrørende bevisbyrde. Dette påhviler vedkommende

nationale administration. I de alvorligste tilfælde af misbrug vil selv et

formodningsbevis, der i givet fald fører til, at bevisbyrden ændres, kunne antages som

bevis.

…

52 Konstateringen af, at der er tale om misbrug, nødvendiggør dels et sammenfald af

objektive omstændigheder, hvoraf det fremgår, at det formål, som

fællesskabsbestemmelserne forfølger, ikke er opnået, selv om betingelserne i disse

bestemmelser formelt er overholdt.

53 Der kræves dels et subjektivt element, der består i ønsket om at drage fordel af

fællesskabsbestemmelserne ved kunstigt at skabe de betingelser, der kræves for at

opnå denne fordel. At et sådant subjektivt element foreligger, kan bl.a. godtgøres ved

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

bevis for en hemmelig aftale mellem eksportøren i Fællesskabet, der drager fordel af

restitutionen, og importøren af varerne i tredjelandet.

54 Det tilkommer den nationale ret at fastslå, at der foreligger de to elementer,

hvorom der skal føres bevis i overensstemmelse med de nationale retsregler, idet

fællesskabsrettens virkning dog ikke må begrænses (jf. i denne retning bl.a. dom af

21.9.1983, forenede sager 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., Sml. s. 2633,

præmis 17-25 og 35-39, af 15.5.1986, sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651, præmis 17-

21, af 8.2.1996, sag C-212/94, FMC m.fl, Sml. I, s. 389, præmis 49, 50 og 51, og af

15.6.2000, forenede sager C-418/97 og C-419/97, ARCO Chemie Nederland m.fl., Sml.

I, s. 4475, præmis 41).””

På side 2-3 i direktoratets notat af 11. april 2005 siges det herudover:

”Hvad

siger forordningerne?

Det bemærkes i de nævnte sammenhænge, at en bedrift defineres i artikel 2 i

RFO1782/03:

”I denne forordning:

a) forstås ved "landbruger" en fysisk eller juridisk person eller en sammenslutning af

fysiske eller juridiske personer - uanset hvilken retlig status sammenslutningen og dens

medlemmer har i henhold til national ret - hvis bedrift befinder sig på Fællesskabets

område som omhandlet i traktatens artikel 299, og som udøver en landbrugsaktivitet

b) forstås ved "bedrift" alle de produktionsenheder, som landbrugeren driver, og som

befinder sig på en og samme medlemsstats område”

[…]

Bestemmelsen om definitionen på en bedrift forstås således, at den omfatter

samtlige

enheder, som den pågældende landbruger driver, dvs. både eget og forpagtet jord,

samt evt. driftsbygninger ejet som lejet. Bestemmelsen skal læses i sammenhæng

med den citerede artikel 29 i RFO 1782/2003.

Hvornår foreligger der omgåelse – og hvilke indikatorer peger på omgåelse?

Direktoratet finder, at der foreligger klar omgåelse, hvis

de til bedriften forpagtede arealer f.eks. overdrages til en ægtefælle, børn eller en

medhjælper på bedriften eller en anden juridisk enhed, som f.eks. et I/S, men med

samme personkreds, som den ejede ejendom.”

Og på side 5 i samme notat af 11. april 2005 konkluderes det:

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

”Indikatorer

for omgåelse

Eksemplerne kan anvendes til afslutningsvis at opsummere de faktorer, som kan

indikere omgåelse.

De er følgende:

koncentration af tillæg

reduceret udtagningspligt

sammenfald af personkreds, herunder nært beslægtede

er opdelingen af bedriften reel, dvs. kan de opsplittede enheder drives

selvstændigt i forhold til enheden, hvorfra de er udskilt.”

I et

notat af 5. februar 2008

fra Direktoratet for Fødevareerhverv (”Kriterier for hindring af

opsplitning af landbrugsejendomme med fastsættelse af øvre grænser for udbetaling af støtte

til den enkelte landbruger”) siges det på side 2, at der ikke må ske opsplitning af bedrifter ”mhp.

støttetænkning”.

Det nævnes også, at i visse tilfælde vil bedrifter med forskellige CVR-numre derfor skulle

betragtes som én bedrift, ligesom en opsplitning vil kunne tilsidesættes, hvis den bevidst er

gennemført for at omgå reglerne. I notatet gennemgås som i notatet af 11. april 2005 de

relevante bestemmelser i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003.

På side 5 i notatet af 5. februar 2008 fremgår det:

”Der kan være forskellige legitime grunde til at opsplitte en landbrugsbedrift. Det er i

de konkrete situationer som hovedregel direktoratet, der skal løfte bevisbyrden for,

at opsplitningen har haft til formål at omgå støttereglerne, herunder fx at undgå

reduktion af landbrugsstøtten i form af capping. Hvis opsplitningen indebærer

overdragelse en del af bedriften til nærtstående, kan det være landbrugeren, der skal

kunne bevise, at betingelserne for støtte er opfyldt. Da der i forskellige situationer kan

være gode forretningsmæssige grunde til at opdele en bedrift, kan det være en

vanskelig og langvarig proces at få fastslået, om der er tale om omgåelse.

Konsekvensen af, at der foreligger omgåelse er, at støtten bortfalder.”

Den

12. september 2013 afsagde EU-Domstolen dom

i en central sag i forhold til den

omgåelsesvurdering, som skal foretages efter artikel 60 i forordning 1306/2013, sag C-

434/12, Slancheva Sila. Det udtales i dommens præmis 49:

”1) Artikel 4, stk. 8, i Kommissionens forordning (EU) nr. 65/2011 af 27. januar 2011

om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 for så vidt

angår kontrol og krydsoverensstemmelse i forbindelse med støtteforanstaltninger til

udvikling af landdistrikterne skal fortolkes således, at betingelserne for anvendelsen

heraf forudsætter, at der foreligger et objektivt og et subjektivt element. Med hensyn

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

til det første af disse elementer påhviler det den forelæggende ret at tage hensyn til

de objektive omstændigheder i den konkrete sag, som giver anledning til at

konkludere, at det formål, der forfølges med støtteordningen i henhold til Den

Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), ikke kan opnås.

Med hensyn til det andet element påhviler det den forelæggende ret at tage hensyn

til de objektive beviser, som giver anledning til at konkludere, at den, der ansøger om

en betaling i henhold til ELFUL-støtteordningen, ved kunstigt at skabe betingelserne

for at modtage en sådan betaling udelukkende har haft til hensigt at opnå en fordel i

strid med målene for denne ordning. I denne forbindelse kan den forelæggende ret

ikke alene basere sig på omstændigheder som retlige, økonomiske og/eller personlige

forbindelser mellem de involverede personer i lignende investeringsprojekter, men

ligeledes på indicier, der indikerer en forsætlig koordinering mellem disse personer.

2) Artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011 skal fortolkes således, at den er til hinder

for, at en ansøgning om betaling efter støtteordningen i henhold til Den Europæiske

Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) afslås alene med den

begrundelse, at et investeringsprojekt, for hvilket der ansøges om støtte fra denne

ordning, ikke har funktionel selvstændighed, eller at der foreligger en retlig

forbindelse mellem dem, der har ansøgt om en sådan støtte, uden at de andre

objektive elementer i den konkrete sag er taget i betragtning.”

EU-Domstolens dom af 12. september 2013 indeholder herudover i præmis 41-42 følgende

beskrivelse af indikationer for, at den subjektive betingelse er opfyldt:

”41

Eksistensen af et sådant subjektivt element kan ligeledes styrkes ved bevis for en

hemmelig aftale, som kan antage form af en forsætlig koordinering, mellem

forskellige investorer, der ansøger om støtte i henhold til ELFUL-støtteordningen, især

når investeringsprojekterne er identiske, og der er en geografisk, økonomisk, praktisk,

retlig og/eller personlig forbindelse mellem disse projekter (jf. analogt dommen i

sagen Vonk Dairy Products, præmis 33).

42 Imidlertid har Domstolen fastslået, at der ikke kan nægtes finansiering af et projekt,

når der kan være en anden begrundelse for den omhandlede investering end blot at

opnå betaling i medfør af ELFUL-støtteordningen (jf. analogt dommen i sagen Halifax

m.fl., præmis 75).”

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

4.2.2. Sammenfattende om det EU-retlige omgåelsesbegreb

Sammenfattende kan det konkluderes, at det EU-retlige omgåelsesbegreb, som det nu er

formuleret i artikel 60 i forordning 1306/2013, kræver, at to betingelser er opfyldt:

Det er for det

første

en betingelse, at der er tale om objektive omstændigheder, hvoraf det

fremgår, at det eller de formål, som EU-bestemmelserne forfølger, ikke opnås

(det objektive

element).

Om dette er tilfældet, må bero på en fortolkning af de bagvedliggende materielle

regler og deres formål. Det er naturligvis en forudsætning, at de grundlæggende formelle og

ikke mindst materielle støttebetingelser i øvrigt er opfyldt (se ovenfor om afsnit 4.1.2. om bl.a.

bedriftsbegrebet).

Det er således i strid med reglerne i forordningen (og dermed en hjemmelsmangel), hvis

ansøgeren ikke er omfattet af bedriftsbegrebet. Er dette tilfældet, og udbetales der alligevel

støtte, er der ikke tale om omgåelse, men om udbetaling af støtte i strid med kravet om

lovmæssig forvaltning. Dermed er opfyldelsen af betingelsen om det objektive element (og

tillige det subjektive element) uden selvstændig retlig relevans.

Det er for det

andet

en betingelse, at et subjektivt element er opfyldt. I den forbindelse skal

det vurderes, om ansøgeren kunstigt har etableret en ordning, som udelukkende har haft til

hensigt at skabe en fordel i strid med formålene med den bagvedliggende ordning – typisk de

bagvedliggende regler om EU-støtte

(det subjektive element).

Men en vurdering af, om dette

er tilfældet, er som nævnt uden retlig relevans, hvis de formelle og materielle støttebetingelser

i øvrigt ikke er opfyldt. Som nævnt tidligere har Kommissionen

også givet udtryk for, at nationalt

fastsatte støtteregler er uden betydning for omgåelsesvurderingen.

5. FAKTUEL UDREDNING

5.1. De fire sager

5.1.1. Ansøgningerne

Den 15. august 2016 indgav følgende fire virksomheder en ansøgning til Landbrugsstyrelsen:

•

Fmp Eskildstrup ApS

Fmp Langesnave ApS

Fmp Sofiendal ApS

Fmp Turebylille ApS

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

Efter dansk selskabslovgivning er der tale om fire selvstændige juridiske enheder. De er alle

stiftet samme dato, den 20. april 2016, og har samme:

•

Selskabsadresse, tlf. nr. og e-mailadresse

Direktør

Bestyrelse

Legale ejere

Reelle ejere

Stifter (FM Pork A/S)

Egenkapital på 50.000,00 kr.

Datering på finansieringserklæringen

Projektudgifter på 38.381.800,00 kr.

Projektbeskrivelse

De fire projekter er beliggende på følgende adresser:

•

Eskildstrupvej 39, 4100 Ringsted (Fmp Eskildstrup ApS)

Langesnave, Langesnogvej 3, 4690 Haslev (Fmp Langesnave ApS)

Terslev Skolevej 4 A, 4690 Haslev (Fmp Sofiendal ApS)

Turebylille, Vordingborgvej 337, 4682 Turebylille (Fmp Turebylille ApS)

I marts 2017 fik alle fire virksomheder et tilsagn på at modtage 7 millioner kr. i støtte svarende

til, at hvert selskab fik 20 pct. af 35 millioner kr.

De fire selskaber er ejet af to holdingselskaber, som ejes af ejerne af Bregentved. I det

supportskema, som blev udfyldt af sagsbehandleren den 7. oktober 2016 i forbindelse med

ansøgningerne, blev der udarbejdet denne oversigt over ejerforholdene.

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

5.1.2. Rigsrevisionens rapport af 12. maj 2021

Rigsrevisionen har på side 20 i sin rapport af 12. maj 2021 på baggrund af materiale fra

Landbrugsstyrelsen og Miljø- og Fødevareministeriets Department udarbejdet denne oversigt

over processen for sagsbehandlingen af de fire ansøgninger. Vi har ud fra en gennemgang af

oplysninger i sagen også lagt oplysningerne i nedenstående oversigt til grund for vores

undersøgelse:

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

5.1.3. Sagsbehandlingen i forbindelse med de fire ansøgninger

I sagsbehandlerens

supportskema af 7. oktober 2016

skrives det i

pkt. 7:

”Far og søn ejer hver sit Holdingselskab. Disse to Holdingselskaber ejer FM PORK A/S

(Oprettet 22-06-2016). FM PORK A/S opretter 20-04-2016, 4 separate APS ‘er. Disse 4

APS ‘er der dem der ansøger om hver deres tilskud (Se selskabskonstruktion

herunder).

Vi mener der er tale om at der laves en selskabskonstruktion der alene er lavet for at

omgå loftet på maksimalt tilskud. I pkt. 29 i vejledningen til ordningen står der bl.a.

”Omgåelse af betingelserne for tilskud – herunder når ansøger kunstigt opdeler sin

virksomhed eller bedrift for at få adgang til tilskud – betragtes som svig. Vi mener at

dette må referere til Artikel 60 i EU. Nr. 1306/2013. Og at der er tale om en helt klar

bevidst handling for at opnå 4, i stedet for 1 portion tilskud.

Vi er klar over at der måske vil være et krav om at vi kan bevise at handlingen er

bevidst, for at der kan bevises svig. Herfor taler at de 4 APS ’er ikke anden aktivitet

forud for ansøgningen af tilskud. Ligeledes at de tre af APS’erne har samme CVR.nr

der ansøger Miljøgodkendelse.

Vores bekymring er også at evt. udbetaling af tilskud ville kunne føre til påtale fra EU-

revision med krav om sanktion.”

pkt. 12

anføres det:

”Da der er tale om en bevidst opdeling af sin virksomhed/bedrift for at få adgang til

flere portioner tilskud, så er der tale om svig. I sådanne tilfælde er det i første omgang

Supportmødet der skal tage stilling til om rigtigheden af påstanden om svig. Det vil

ikke være produktion der skal tage stilling til evt. politianmeldelse eller sanktioner.

LDP Projekttilskud gør også opmærksom på, at der for nuværende ikke er noget

sikkert tjek i sagsbehandlingen, hvor vi undersøger for omgåelse af artikel 60

”Omgåelsesklausulen”.”

Supportspørgsmålet blev drøftet på et møde den

31. oktober 2016.

I en mail af

8. november 2016

siges følgende om svaret fra Support:

”Supportsvar

På baggrund af oplysningerne om at ApS´erne er ejet af Bregentved, selskabernes

meget lille egenkapital og at staldene opføres på lejet jord, som er ejet af Bregentved,

vurderer Support, at der er mistanke om, at Bregentved via de fire selskaber forsøger

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

at omgå betingelserne for tilskud, for dermed at opnå en uberettiget fordel. I dette

tilfælde omgåelse af reglen om maksimalt tilskud på 7.000.000 kr. pr. ansøger.

Support vurderer, at artikel 60 ”Omgåelsesklausulen” i Europa-Parlamentets og

Rådets forordning (EU) Nr. 1306/2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af

den fælles landbrugspolitik skal anvendes i denne sag. Konsekvensen er, at der ikke

skal gives tilsagn til de fire ApS’er.

Support indstiller, at […], Tilskudsudbetaling laver en anbefaling til EU & Erhverv team

LDP-Landbrug om det videre forløb. Support holder sagsbehandler løbende

orienterede om status.

Sagsbehandler bedes journaliserer svaret på sagerne.”

I et

notat af 29. maj 2020

fra Landbrugsstyrelsen (”Gennemgang af Bregentved Gods sagerne i

forbindelse med Rigsrevisionens 7. kontors forundersøgelse af Landbrugsstyrelsens

tilskudsadministration”) siges det på side 1:

”Supportforummet vurderede, at der på denne baggrund skulle træffes afgørelse om

afslag på de 4 ansøgninger. Det blev endvidere besluttet, at Tilskudsbetaling skulle

lave en anbefaling til EU & Erhverv, team LDP-Landbrug om det videre forløb i sagerne.

Denne anbefaling blev sendt med e-mail af 2. november 2016. I den efterfølgende

korrespondance samme dag anbefales endvidere at udarbejde et notat om sagen til

forelæggelse for enhedschefer og direktion.”

Den

24. januar 2017

sendes supportsvaret uden bemærkninger videre til EU & Erhverv team

LDP-Landbrug. Et spørgsmål om prioritering af ansøgningerne på ordningen ”Modernisering af

svinestalde 2016” har været, om tilsagn og afslag kan meddeles løbende, eller om der er behov

for en samlet prioritering af ansøgerne først.

I et notat af

1. februar 2017

indstilles det, at tilsagn meddeles løbende, mens afslag afventer

sagsbehandling af alle ansøgere. Dette skyldes ifølge notatet hensynet til ansøgerne, hvoraf

nogle ansøgeres miljøgodkendelser risikerer at udløbe. Af notatet fremgår, at departementet

orienteres om denne løsning.

Det fremgår af en mail af

2. februar 2017,

at spørgsmålet har været drøftet på et møde med

L&F (Landbrug & Fødevarer) den 1. februar 2017. Der er intet referat fra mødet. I en mail af 2.

februar 2017 siges det, efter at notatet er godkendt, at man nu skal finde en ny løsningsmodel

til prioritering af ansøgerne, og det siges:

”Det gør vi.

Og det betyder, at vi godt kan hjælpe LF i morgen. Godt.”

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

I et notat af

2. februar 2017

med titlen ”Notat om administration af beløbsgrænsen i

projektstøtteordninger” overvejes, hvordan de gældende regler skal forstås i sager, hvor en

juridisk enhed eller person opretter flere selskaber med eget CVR-nummer og søger om det

maksimale beløb i hvert selskab.

Notatet må være det notat, der omtales i mailkorrespondancen mv. den 2. november 2016, og

som skulle forelægges for enhedschefer og direktion. I notatet siges det bl.a.:

”Regelgrundlaget

Støttebekendtgørelserne

Beløbsgrænsen gælder generelt for enkeltpersoner og/eller CVR-registrerede,

primære jordbrugsbedrifter. Således fremgår af § 14 i bkt. nr. 417. 12. maj 2016 om

tilskud til modernisering af slagtesvinestalde følgende:

”§ 14. Tilsagn om tilskud efter § 1, stk. 1, kan gives til 20 pct. af den

standardomkostning, der er fastsat i bilag 1, jf. dog stk. 5.

Stk. 2. Tilsagn om tilskud efter § 1, stk. 3, kan gives til 20 pct. af de tilskudsberettigede

udgifter, jf. dog stk. 3-5. […].

Stk. 5. Tilskuddet kan højest beregnes på grundlag af et samlet beløb på 35 mio. kr.

pr. CPR nr., eller pr. CVR-registrerede, primære jordbrugsbedrift.”

Tilsvarende fremgår af § 13, stk. 2, i bkt. 1005 af 29. juni 2016 om tilskud til

investeringer i udvalgte miljøteknologier til kvægstalde, svinestalde og gartnerier, at

tilskuddet højest kan beregnes på grundlag af et samlet beløb på 5,0 mio. kr. ”pr. CPR

nr. eller pr. CVR-registrerede, primære jordbrugsbedrift”.

Og af § 14, stk. 2, i bkt. om tilskud til investeringer i udvalgte grønne processer og

teknologier i den primære jordbrugsproduktion fremgår, at tilskuddet kan højest

beregnes på grundlag af et samlet på 5,0 mio. kr. ”pr. CVR-registrerede, primære

jordbrugsbedrift”.

Reglerne indeholder ikke en nærmere definition af ”primære jordbrugsbedrift”.

Udtrykket er i anden sammenhæng defineret som bedrifter, der producerer primære

jordbrugsprodukter, der ikke har været genstand for forarbejdning. jf. bkt. 1108 af 1.

december 2011 om tilskud til investeringer i nye teknologier på økologiske bedrifter.

Men denne definition sigter på produktionsformen, hvor det afgørende i denne

sammenhæng er, hvad der skal forstås ved ”bedrift”

Forordningsgrundlaget

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

Hverken forordning 1303/2013 eller 1395/2013 indeholder en definition af primær

jordbrugsbedrift. Forordning 1307/2013 af 17. december 2013 om arealstøtte

indeholder i artikel 4, stk. 1, litra b, følgende definition af bedrift:

””bedrift”: alle de produktionsenheder, der drives landbrugsmæssigt af en

landbruger, og som befinder sig på samme medlemsstatsområde”

Det er med hensyn til arealstøtte accepteret, en bedrift deles op i særskilte

virksomheder for husdyrbrug og arealdrift af hensyn til at begrænse virkningerne af

reglerne om krydsoverensstemmelse.

Forordning 1307/2013 har i art. 60 en omgåelsesklausul, der lyder således:

”Medmindre der er fastsat særlige bestemmelser, indrømmes der ingen fordele i

henhold til sektorlovgivningen for landbrug til fysiske eller juridiske personer, om

hvem det kan fastslås, at betingelserne for at opnå sådanne fordele blev skabt på en

kunstig måde og i strid med formålene med den pågældende lovgivning.”

EU & Erhvervs overvejelser

Det fremgår ikke udtrykkeligt af regelgrundlaget, om der ved forståelsen at udtrykket

”pr. CVR-registrerede, primære jordbrugsbedrift” lægges afgørende vægt på CVR-

registrering eller de bagvedliggende ejerforhold. En umiddelbar sproglig forståelse af

udtrykket kan føre til begge resultater.

Følgende forhold taler for, at der skal lægges afgørende vægt på de bagvedliggende

ejerforhold:

Reglerne må antages at have til formål at begrænse støttebeløbet pr. ansøger, således

at et større antal ansøgere får mulighed for at opnå støtte efter de enkelte ordninger.

Dette understøttes af, at der i nogle tilfælde er en udtrykkelig begrænsning med

hensyn til enkeltpersoner, jf. udtrykket ”pr. CPR nr.”

En administration, hvor der alene lægges afgørende vægt på CVR-nummer, kan på sigt

medføre en skævvridning til gavn for større bedrifter, der alt andet lige vil have større

mulighed for at opdele bedriften i flere selvstændige selskaber.

Endvidere fører en analogi af definition af ”bedrift” i forordning 1307/2013 af 17.

december 2013 om arealstøtte til samme resultat.

Følgende forhold taler imod, at der skal lægges afgørende vægt på de bagvedliggende

ejerforhold:

Det selvstændige indhold af udtrykket ”pr. CVR-registrerede” bedrift vil være

begrænset. Det kan dog anføres, at udtrykket måske mere sigter på erhvervsaktivitet

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

end afgrænsning mellem flere erhvervsaktive støttemodtagere, men det er usikkert,

om dette er tilfældet.

En administration, hvorefter der lægges afgørende vægt på de bagvedliggende

ejerforhold, vil kunne give anledning til en række vanskelige afgrænsningsspørgsmål i

sager med delte ejerskaber dækkende flere bedrifter o.lign.

Hertil kommer, at det forhold, at der måtte blive lagt afgørende vægt på CVR-numre,

ikke i selv har betydning for den effekt, som støttemidlerne vil få.

Den konkrete tildeling af støtte sker således på baggrund af en vurdering af effekten

af de enkelte projekter.

Samlet kan vurderingen give anledning til tvivl.

Der er behov for at udarbejde et nærmere administrationsgrundlag til brug for

håndteringen af sager, hvor flere enheder i selskabskonstruktioner søger om støtte.

Det vil være hensigtsmæssigt at inddrage Kammeradvokaten i dette bl.a. med henblik

på at inddrage erfaringer med selskabskonstruktioner på andre områder. EU &

Erhverv finder på denne baggrund, at der i vurderingen konkrete sager indtil videre

bør tages udgangspunkt i CVR-numre, idet der mangler et klart grundlag for at give

afslag på ansøgninger som følge af sammenfald i ejerforhold.

Spørgsmål om anvendelse af omgåelsesklausulen i art. 60 bygger i sagens natur på en

konkret vurdering af samtlige omstændigheder i en sag. Det skal herunder anføres, at

anvendelse af klausulen ikke er en direkte følge af, at bestemte forhold er til stede i

en sag, idet de retlige betingelser er, at ansøgeren har søgt at opnå fordele ved ”en

kunstig måde og i strid med formålene med den pågældende lovgivning”.

EU & Erhverv finder – på baggrund af den nævnte tvivl med hensyn til den nærmere

forståelse af reglerne – ikke, at det forhold, at flere ansøgere med selvstændige CVR-

numre har sammen ejerkreds, i sig selv bør rejse spørgsmål om omgåelse.”

Den

3. februar 2017

blev der afholdt et møde med L&F. Der er ikke noget referat af mødet,

herunder ikke oplysninger om, hvem der deltog i mødet. Det fremgår dog af dokumenterne i

sagen, at ingen af deltagerne fra Landbrugsstyrelsen, der deltog i mødet med L&F den 3.

februar 2017, er ansat i styrelsen i dag.

Herefter blev det indstillet, at de fire ansøgninger kunne imødekommes, og i perioden

28.

februar 2017

–

9. marts 2017

blev tilsagnsbreve udarbejdet og sendt til ansøgerne.

I Landbrugsstyrelsens gennemgang af Bregentved Gods-sagerne af

29. maj 2020

til

Rigsrevisionens 7. kontor siges det på side 2:

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

”Notatet om omgåelse omtales i e-mail af 4. februar 2017 fra teamleder […] i EU &

Erhverv til den anden af Projektilskuds daværende enhedschefer, […]. Af e-mailen

fremgår, at notatet afspejler drøftelser i Direktionen. Med e-mailen er endvidere

vedhæftet den kommitteredes vurdering nævnt ovenfor, et notat om prioritering af

ansøgere i den pågældende tilskudsordning og en nyhed om status på ordningen.”

Og på side 4 i samme gennemgang i notatet af 29. maj 2020 siges det:

”Afsluttende

bemærkninger

Der er, som det fremgår ovenfor, ingen oplysninger i Landbrugsstyrelsen, der

indikerer, at direktionen eller ministeren er blevet forelagt en indstilling om en

konkret afgørelse i de 4 sager. Direktionen og ministeren er, som det fremgår af

ovenstående, blevet forelagt nogle af de principielle problemstillinger, der er i

sagerne, og har forholdt sig til dem.”

5.1.4. Henvendelse fra Bregentveds advokat

Den

19. maj 2017

rettede Bregentveds advokat henvendelse til Landbrugsstyrelsen. I brevet

refereres til, at det er styrelsen bekendt, at alle fire selskaber er ejet af FM Pork ApS, idet der

henvises til en tidligere fremsendt koncernbeskrivelse. I brevet siges det herefter:

”Som det er styrelsen bekendt, er Selskaberne alle ejet af FM Pork ApS, jf. den tidligere

fremsendte koncernbeskrivelse.

Hvert af Selskaberne agter selvstændigt at gennemføre og efterfølgende drive de fire

projekter, som der ved Tilsagnene er meddelt støtte til.

I forbindelse med forhandlingerne med de medvirkende entreprenører, har det vist

sig fordelagtigt og hensigtsmæssigt, at der udover selvstændige

totalentreprisekontrakter mellem hvert enkelt af Selskaberne og entreprenøren tillige

indgås en overordnet partneringaftale, som regulerer navnlig to overordnede forhold

omfattende i) Selskabernes sikkerhedsstillelser overfor entreprenøren samt ii) en

incitamentsstruktur for entreprenøren.

På vegne af mine klienter beder jeg styrelsen bekræfte, at det ikke vil have negativ

betydning for Tilsagnene, såfremt mine klienter ved gennemførelsen af de fire

projekter, indgår en sådan overordnet partneringaftale. Navnlig ønsker mine klienter

at sikre sig, at den beskrevne kontraktstruktur ikke senere kan blive anset som udtryk

for, at de fire projekter reelt er ét og samme projekt, og at de derfor ikke er individuelt

tilskudsberettigede.

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

Da byggerierne skal opstartes snarest muligt for at kunne overholde tidsfristerne i de

modtagne miljøgodkendelser, beder jeg om styrelsens svar snarest belejligt.

Såfremt der er behov for supplerende eller uddybende materiale, står såvel mine

klienter som jeg til rådighed. Såfremt styrelsen ikke umiddelbart kan bekræfte

ovenstående, beder jeg om et møde, forinden styrelsen udtaler sig.”

Partneringsaftalen af 16. maj 2017 er – kortfattet – karakteriseret ved, at opførelsen af

bygningerne anses for løsning af en fælles opgave.

I en

intern mail i Landbrugsstyrelsen af 19. maj 2017

fremgår:

”Hej […]

Så skal vi lige tage stilling til endnu engang om dette kommer for tæt på artikel 60 i

(EU) Nr. 1306/2013 af 17. december 2013.

Den kunstige opdeling er vi jo gjort bekendt med. Men går de for tæt på nu hvor de 4

selskaber indgår en overordnet partneringaftale, som regulerer bl.a. de overordnede

forhold omfattende i) Selskabernes sikkerhedsstillelser overfor entreprenøren samt

ii) en incitamentsstruktur for entreprenøren.

Umiddelbart kan jeg ikke se at det rykker dem tættere på artikel 60 end de var i

forvejen. Men hvad siger du?

Det er hånden på kogepladen. Skal vi ikke lade […] tage den. Da han tog en beslutning

i sin tid, er det vel næsten også ham, der skal have lov denne gang.”

Det blev efterfølgende den 12. juni 2017 meddelt advokaten, at man ikke havde indsigelser

mod den valgte finansierings- og kontraktsform.

Det fremgår i øvrigt af sagen, at selskaberne driver virksomhederne i henhold til lejeaftale med

ejerne af Bregentved Gods.

5.1.5. ”Risikovurdering”

I en ”Risikovurdering” af

24. august 2017

foretaget af Miljø-og Fødevareministeriet fremgår, at

Bregentved Gods

”åbent fortalte, at de havde oprettet fire datterselskaber alene med den begrundelse,

at det så var muligt at søge om fire tilsagn til slagtesvinestaldsordningen. Dep. blev

telefonisk orienteret om, at ansøgningerne blev imødekommet efter pres fra L&F”.

Styrelsen har over for Rigsrevisionen oplyst, at der ikke er udarbejdet telefonnotat i forbindelse

med den telefoniske orientering af departementet.

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

Omvendt siges det som nævnt ovenfor i et notat af

29. maj 2020

fra Landbrugsstyrelsen:

”Der er, som det fremgår ovenfor, ingen oplysninger hos Landbrugsstyrelsen, der

indikerer at direktionen eller ministeren er blevet forelagt en indstilling om en konkret

afgørelse i de 4 sager. Direktionen og ministeren er, som det fremgår af ovenstående,

blevet forelagt nogle af de principielle problemstillinger, der er i sagerne, og har

forholdt sig til dem.”

5.1.6. ”Høring” af Bregentved

I forbindelse med Kommissionens revision af Landbrugsstyrelsens udbetalinger under

landdistriktsprogrammet foretog styrelsen den 25. januar 2021 ved en række enslydende breve

høring af Bregentved. I brevene siges det bl.a.:

”En række sammenfald mellem det tilsagn, der er meddelt FMP Langesnage ApS ved

j.nr. 16-0230246, og tilsagn meddelt tre andre tilsagnshavere: FMP Turebylille ApS,

FMP Sofiendal ApS og FMP Eskilstrup ApS, har givet anledning til en række spørgsmål

i forbindelse med årsregnskabsafslutningen.

Navnlig er det blevet fremhævet at:

de omhandlede tilsagn er meddelt selskaber, der alle indgår i samme koncern.

alle selskaberne er oprettet den samme dato.

alle selskaberne er oprettet fire måneder inden indgivelse af ansøgninger

alle selskaberne har samme bestyrelse, direktør, ejer, personale og adresse,

ligesom der i projektstøttesagerne er sammenfald mellem ansøgningsdato,

bygningskontruktion og leverandør.

På grund af disse sammenfald undersøges det, om der i jeres og de tre andre tilsagn

er grundlag for at fastslå, at selskaberne er oprettet udelukkende for at omgå

støtteloftet på 35 mio. kr. på ordningen. Altså om omstændighederne omkring

oprettelsen af de fire selskaber er ensbetydende med ”betingelser skabt på en kunstig

måde” (omgåelse) efter artikel 60 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr.

1306/2013.

Ifølge EU-Domstolens praksis skal der være et sammenfald af objektive

omstændigheder, der beviser, at det formål, der forfølges med ordningen, ikke er

opnået, selv om støttebetingelserne formelt set er overholdt, og dels et subjektivt

element, der består i ønsket om at drage fordel af EU-bestemmelserne ved kunstigt

at skabe de betingelser, der kræves for at opnå denne fordel. Hvad angår det

subjektive element, så er det ifølge EU-Domstolens praksis et krav, at den pågældende

handling udelukkende skal være blevet gennemført for at opnå en økonomisk fordel i

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

strid med EU-reglernes formål. EU-Domstolen har i den henseende fastslået, at der

ikke kan nægtes finansiering, hvis der kan være andre gode begrundelser for et

investeringsprojekt, en transaktion mv. end blot at opnå betaling under en EU-

støtteordning eller at optimere støtten.

Det har derfor betydning for omgåelsesvurderingen, hvorvidt de fire

koncernforbundne selskaber udelukkende er blevet oprettet for at omgå støtteloftet

på 35 mio. kr., eller der kan peges på andre begrundelser for den valgte

koncernstruktur.

Med henblik på at det kan udelukkes, at der i din sag er tale om kunstigt skabte

betingelser i artikel 60´s forstand, vil vi gerne bede om jeres bemærkninger til de

konkrete omstændigheder, der er opregnet ovenfor.

For at det kan afklares, om selskaberne udelukkende er oprettet for at omgå

støtteloftet på 35 mio. kr. på ordningen, beder vi også om at få oplyst hvilke

overvejelser og hensyn, herunder hvilke fordele og ulemper, der blev lagt afgørende

vægt på, da det blev besluttet at etablere den valgte koncernstruktur for ud for

gennemførelse af de fire projekter.

Hvis der er andre omstændigheder, som ligeledes kan bidrage til at belyse eller

uddybe de faktiske forhold bag den valgte koncernstruktur, vil Landbrugsstyrelsen

anmode om, at I meddeler os dette.”

Den

4. februar 2021

svarede Bregentved således:

”Vi har modtaget styrelsens brev af 25. januar 2021. Indholdet undrer.

Før vi eventuelt mere detaljeret besvarer styrelsens spørgsmål, tillader vi os at gøre

opmærksom på følgende:

I forbindelse med den oprindelige ansøgning om støttetilsagn blev der udarbejdet et

kort notat med ”Supplerende bemærkninger”, som blev vedlagt hver af de fire

ansøgninger. Som eksempel vedlægges kopi af ansøgning af 15. august 2016 på vegne

FMP Turebylille ApS tillige med kopi af notatet (bilag 1 og bilag 2).

Af notatet fremgår blandt andet, at

”Løsningen der tilgodeser de ovenover skitserede

kriterier er, at der ønskes opført 4 nye selvstændige anlæg på 4 forskellige ejendomme

der alle hører ind under Bregentved Gods. Anlæggene opføres som selvstændige

juridiske enheder i hvert sit selskab. Alle 4 selskaber er oprettet i 2016 i forbindelse

med miljøgodkendelserne og byggetilladelserne er tildelt.”

Den juridiske struktur og sammenfaldet mellem stiftelserne var således udtrykkeligt

beskrevet overfor styrelsen allerede på ansøgningstidspunktet.

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

Undervejs i projektplanlægningen opstod der tvivl om, hvorvidt det var i

overensstemmelse med støttereglerne, at der blev indgået en overordnet

rammeaftale omkring de fire byggeprojekter, som blandt andet skulle regulere

finansiering og incitamentsstruktur overfor den medvirkende entreprenør. På

baggrund af denne tvivl, og fordi vi ønskede at sikre os, at der ikke var tvivl om

strukturens lovlighed, indgav vores advokat en forespørgsel til styrelsen den 19. maj

2017. Brev og fremsendelses-e-mail vedhæftes (bilag 3). Styrelsen anmodede om

yderligere oplysninger for at kunne besvare brevet. Anmodningen blev imødekommet

ved, at styrelsen modtog kopi af et udkast til aftaledokumenter. Materialet vedhæftes

tillige med fremsendelses-e-mail af 23. maj 2017 (bilag 4). Også ved vores advokats

brev af 19. maj 2017 (bilag 3) lægges koncernstrukturen åbent frem for styrelsen,

ligesom strukturen omkring entrepriserne loyalt beskrives. Endeligt er der også

fuldstændig åbenhed om den indirekte sammenhæng mellem de fire projekter, idet

henvendelsen omfatter dem alle.

Ved e-mail af 12. juni 2017 svarede styrelsen, at den på det foreliggende grundlag ikke

havde anledning til at gøre indsigelse mod finansierings- og kontraktformen.

Styrelsens e-mail vedhæftes (bilag 5).

Endelig rettede styrelsen skriftlig henvendelse til vores advokat den 2. oktober 2019

(bilag 6). Af styrelsens henvendelse fremgår det udtrykkeligt, at styrelsen er fuldt ud

bekendt med sammenhængen mellem de fire projekter, idet der kommer én

henvendelse vedrørende alle støttetilsagnene. Henvendelsen er besvaret den 7.

oktober 2019 (bilag 7), hvorefter vi ikke har hørt yderligere fra styrelsen.

På grundlag af ovenstående er det vores vurdering, at styrelsen har været fuldt ud

orienteret om såvel koncernstrukturen og de påtænkte modeller relateret til

byggeprocessen.

Vi beder styrelsen oplyse, hvorvidt styrelsen er af den opfattelse, at styrelsen på

tidspunktet for tildeling af støtte ikke var bekendt med, (i) at de fire støttemodtagere

indgik i samme koncern, (ii) at der var en indirekte organisatorisk og en tidsmæssig

sammenhæng mellem de fire ansøgninger, og (iii) at der i relation til byggeriet også

overvejedes en kontraktuel sammenhæng på koncernniveau.

Vi imødeser styrelsens besvarelse af ovenstående, forinden styrelsens spørgsmål

kommenteres yderligere.”

Den

17. februar 2021

svarede Bregentved yderligere således:

”I det jeg henviser til vores telefonsamtale den 5. februar 2021 samt mit brev af 4.

februar 2021, hvori jeg redegjorde for, at styrelsen under hele sagsforløbet har været

bekendt med den ansøgte koncernstruktur, vender jeg som lovet tilbage.

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

Styrelsen har i brev af 25. januar 2021 bedt os oplyse, ”hvilke overvejelser og hensyn,

herunder hvilke fordele og ulemper, der blev lagt afgørende vægt på” ved valg af

koncernstruktur.

Indledningsvis bemærkes det generelt, at beslutningen om valg af koncernstruktur

altid vil hvile på flere faktorer af både generel og konkret karakter, hvilket også var

situationen i dette tilfælde.

Ud fra en generel betragtning forholder det sig således, at en meget stor del af

[...]

erhvervsaktiviteter er etableret i selskabsform. Dette sker blandt andet for at

reducere risici, men også for at sikre en klar økonomisk adskillelse mellem

forskelligartede aktiviteter med henblik på styring og måling. Endvidere sikrer

selskabsopdelingen i koncernen at hel eller delvis succession til en eller flere arvinger

over tid er forberedt.

Endvidere var tanken, at koncerndannelsen gav mulighed for at etablere eksterne

medejerskaber til et eller flere af selskaberne fx i form af M/S-selskabseje

involverende fx medarbejdere på det slagteri selskaberne samarbejder med, hvilket

det vurderedes kunne blive opportunt ud i fremtiden.

Koncernen omfatter mere end 40 kapitalselskaber. Etableringen af en

koncernstruktur omkring de fire slagtesvineproduktioner var således både sædvanlig

og naturlig baseret på ejernes strategiske overvejelser vedrørende koncernen.

De fire staldanlæg er baseret på fire miljøtilladelser, som hver giver mulighed for

produktion af 30.000 slagtesvin om året, hvilket er den maksimale produktion, der

kunne opnås miljøtilladelse til. Opdelingen af produktionen i fire selskaber med

udgangspunkt i miljøtilladelserne, som var opnået før tilskuddene, blev ansøgt, var

naturlig.

Endelig er de fire staldanlæg placeret med stor indbyrdes geografisk afstand på fire

forskellige faste ejendomme, som på etableringstidspunktet havde forskellige ejere.

Set ud fra et driftsmæssigt perspektiv indebærer dette reduktion af risikoen for smitte

fra staldanlæg til staldanlæg, ligesom staldanlæggene er placeret således, at de er

beliggende i naturlig tilknytning til relevante arealer for udbringning af

husdyrgødning.

I forbindelse med etablering af koncernstrukturen var selskaberne opmærksomme

på, at der herved opnåedes mulighed for, at hvert af de fire staldprojekter kunne opnå

moderniseringsstøtte. Det var derfor også afgørende for selskaberne, at styrelsen var

fuldt ud oplyst om koncernstrukturen, således at det sikredes, at støttetilsagnet blev

meddelt på fuldt oplyst grundlag. Der henvises til redegørelsen i mit brev af 4. februar

2021.”

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

Der er i sagen ikke notater om den af Bregentved beskrevne telefonsamtale mellem

Landbrugsstyrelsen og Bregentved den 5. februar 2021 og dermed ikke oplysninger om

indholdet af eller baggrunden for denne.

Formålet med selskabskonstruktionen er nævnt i en række notater fra styrelsen:

•

I et notat af 10. november 2017 siges det på side 2, at der ikke over for

styrelsen er ”lagt skjul på, at de fire CVR-registrerede selskaber er oprettet for

at kunne støtte søge til gennemførsel af flere projekter i puljen (jf. Bilag 1).”

I et notat af marts 2018, som blev forelagt ministeren den 16. marts 2018,

siges det på side 3, at Bregentved Gods ”valgte at lave fire projekter for at

opnå fire gange det maksimale støtteloft”.

I forelæggelsen for ministeren den 16. marts 2018 tales om ”muligheden for

lovlig omgåelse”.

•

5.2. Administrationsgrundlaget

I et notat af

2. februar 2017

om administration af beløbsgrænser i projektstøtteordningen

foreslås det, at administrationsgrundlaget bør overvejes nærmere og bør drøftes med

Kammeradvokaten, men at man indtil videre fortsætter med CVR-nummer som eneste

kriterium. Notatet, der var grundlaget for, at de fire ansøgninger blev imødekommet, er

gengivet under afsnit 5.1.3.

På det foreliggende grundlag virker det imidlertid

urigtigt,

når det i Landbrugsstyrelsens notat

af 29. maj 2020 til Rigsrevisionen udtales, at retsopfattelsen i notatet af 2. februar 2017 har

været drøftet med Kammeradvokaten.

Den

17. marts 2017

afholdtes et møde med Kammeradvokaten om overvejelser til brug for et

administrationsgrundlag. Notatet af 2. februar 2017 var forinden mødet sendt til

Kammeradvokaten. Det fremgår af materialet for mødet, at der til brug for overvejelser blev

opstillet to ”modeller”: en ”Koncern-model” og en ”Omgåelses-model”. Fordele og ulemper

ved modellerne blev angivet i oversigtsform, men som nævnt uden nogen form for

stillingtagen, herunder i forhold til de fire konkrete sager.

I et notat af

13. juli 2017

med samme titel som notatet af 2. februar 2017 foreslås det at

fastholde praksis.

I notatet er der et afsnit, der vedrører drøftelser med Kammeradvokaten. Her siges det:

”Drøftelser

med Kammeradvokaten

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

EU & Erhverv har spurgt Kammeradvokaten, om det forhold, at en person opretter og

driver virksomhed gennem flere selskaber med selvstændige CVR-numre, er genstand

for særlig regulering på andre retsområder, herunder selskabsretligt.

Kammeradvokaten har oplyst, at sådanne selskabsdannelser ikke i sig selv på andre

områder giver anledning til betænkeligheder. Det afgørende er således, om

aktiviteten i de enkelte selskaber er inden for lovens rammer.

Spørgsmålet om, hvorvidt der ved administration af en maksimalgrænse for tilskud

skal lægges afgørende vægt på CVR-nummeret eller de bagvedliggende ejerforhold,

er således i sidste ende politisk.

Kammeradvokaten har peget på muligheden for alternativt at lægge vægt på SE-

numre. Et SE-nummer anvendes til momsafregning og anvendes oftest til at opdele

en juridisk enheds (med ét CVR-nummer) momsregnskab i flere dele, hvilket ofte kan

være relevant, såfremt der under den samme juridiske enhed drives forskellige

forretninger, hvor momsregnskaberne ønskes adskilt. Der kan altså være adskillige SE-

numre tilknyttet samme CVR-nummer. Den eneste forudsætning er, at det enkelte SE-

nummer er tilknyttet en ”administrativ enhed”, hvilket igen forudsætter, at selskabet

kan deles op i flere administrative enheder.

Anvendelse af SE-nummer frem for CVR-nummer vil kunne bruges til at identificere

de situationer, hvor stiftelsen af (tomme) selskaber uden egentlig forretning/drift sker

med det formål at maksimere muligheden for støtte. Kammeradvokaten er dog

opmærksom på, at projektstøttereglerne allerede indeholder et aktivitetskrav, så der

i realiteten ikke burde kunne opstå en situation, hvor et selskab uden egentlig

forretning/drift vil blive tildelt støtte.

Kammeradvokat har endvidere peget på muligheden for helt at ophæve

støttelofterne og i stedet givet tilskud efter ”først til mølle”-princippet. Dog med den

begrænsning, at der alene kan gives støtte til ét projekt pr. bedrift i hver runde.

Formålet hermed er i endnu højere grad at lægge vægt på kvaliteten af de enkelte

projekter og således i mindre grad begrænse størrelsen af støtte ud fra ejerforhold.”

(Vores fremhævning).

Rigsrevisionen har den

3. juni 2020

anmodet om korrespondance til og fra Kammeradvokaten

om Bregentved Gods-sagerne. Man har endvidere bedt om udtalelsen fra Kammeradvokaten,

som ligger til grund for ministersagerne i november 2017 og marts 2018 (indstillingerne af 14.

november 2017 og 16. marts 2018, se straks nedenfor).

Den

6. juni 2020

svarede styrelsen:

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

”Af mail af den 13. marts 2017 fra […] til […] fremgår det at notat af 2. februar 2017

om administration af beløbsgrænsen i projektstøtteansøgninger er fremsendt til

Kammeradvokaten forud for mødet med Kammeradvokaten, som afholdes fredag den

17. marts 2017. Det juridiske grundlag fremgår som en del af dette notat. Det har ikke

været muligt at finde en skriftlig udtalelse (referat eller skrivelse) fra

Kammeradvokaten, som redegør for drøftelserne. Derimod er er det styrelsens

udledning og sammenfatning af mødet med Kammeradvokaten, som indgår i

retursagen”.

Kammeradvokaten har i øvrigt i en mail af

11. august 2020

til Landbrugsstyrelsen sagt, at der i

deres sag (som var en ”meget lille sag”), der blev oprettet den 2. februar 2017 og afsluttet den

5. maj 2017, kun er præsentationerne fra mødet den 17. marts 2017 samt en mail af 24. marts

2017, hvor Kammeradvokaten nærmere redegør for betydningen af SE-numre.

Vores vurdering af styrelsens brug af Kammeradvokatens rådgivning som argumentation for at

fastholde styrelsens administrationsgrundlag fremgår af afsnit 6.2.3.2.

Den

14. november 2017

forelægges en indstilling til ministeren om fastholdelse af praksis. I

forelæggelsen siges det, at den forelægges som følge af drøftelse ”med Kammeradvokaten om

en konkret færdigbehandlet ansøgning, hvor ansøger oplyste, at der oprettes flere CVR-numre

for at kunne opnå flere tilsagn til projekter og dermed modtage flere støttebeløb og en større

andel af den samlede pulje til ordningen (Bilag 1)”.

Af forelæggelsessiden fremgår følgende:

”Enhed

EU - landbrug (…)

Departementet (…)

Minister- og ledelsessekretariat (…)

Minister- og ledelsessekretariat (…)”

Ministeren besluttede den

22. november 2017,

at problemstillingen skulle undersøges

nærmere, og at der skulle igangsættes en analyse.

Den

16. marts 2018

blev sagen igen forelagt ministeren. Styrelsen havde foretaget en analyse,

hvis konklusion var, at støttelofter burde fastholdes og fortsat administreres efter CVR-numre.

I forelæggelsen nævnes det udtrykkeligt, at erhvervet (L&F) støtter en sådan løsning og dermed

dette administrationsgrundlag.

Af forelæggelsessiden fremgår følgende:

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

”Enhed

EU - landbrug (…)

Departementet (…)

Minister- og ledelsessekretariat (…)

Minister- og ledelsessekretariat (…)”

Den

21. marts 2018

tiltrådte ministeren indstillingen.

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

6. VURDERING

6.1. Bevisvurdering

Indledningsvis bemærkes, at vi har foretaget vores bevisvurdering på baggrund af det skriftlige

materiale, som vi har modtaget. Som det fremgår af kommissoriet, har det ikke været en del af

udredningen at foretage afhøringer. Rigsrevisionens rapport af 12. maj 2021 indeholder en

række faktiske oplysninger, som vi ud fra en samlet vurdering af sagens dokumenter har lagt til

grund for vores udredning.

6.1.1. De fire sager

Ejerne af Bregentved Gods ejer alle de relevante selskaber – både de to holdingselskaber og

dermed FM Pork A/S og de fire anpartsselskaber, som driver svinestaldene. De fire selskaber

indgav den

15. august 2016

enslydende ansøgninger om støtte til Landbrugsstyrelsen.

Selskaberne havde samme ejere, bestyrelse, stifter, egenkapital, datering, projektudgifter og

projektbeskrivelse. De fire selskaber har endvidere indgået grundlejeaftaler med Bregentved

Gods om opførelse og drift af svinestaldene. Der er også indgået en partneringsaftale med

entreprenøren, FM Pork A/S og de fire selskaber indbyrdes.

I sagens dokumenter er det lagt til grund, at selskabskonstruktionen er udarbejdet med henblik

på at opnå maksimal støtte. Der kan i den forbindelse henvises til oplysningerne i

supportskemaet samt til en række notater i sagen, hvoraf dette klart fremgår, jf. f.eks. notat af

10. november 2017

til ministerforelæggelse, hvor det direkte siges, at ”ansøger oplyste, at der

oprettes flere CVR-numre for at kunne opnå flere tilsagn til projekter og dermed modtage flere

støttebeløb og en større andel af den samlede pulje til ordningen.”

I forbindelse med Kommissionens undersøgelse foretog styrelsen den

25. januar 2021

høring af Bregentved (se afsnit 5.1.6).

I første omgang svarede Bregentved den

4. februar 2021,

at man var forundret over høringen.

Men efter en telefonsamtale med styrelsen den

5. februar 2021

svarede man den

17. februar

2021,

at der var andre grunde til opdelingen i fire selskaber end hensynet til at modtage støtte,

herunder hensynene til styring og måling, reduktion af risici, forberedelse af arvingers

succession, eksterne medarbejderskaber og strategiske overvejelser vedrørende etableringen

af de fire selskaber inden for koncernen.

Henset til, at det i hele forløbet har været lagt åbent frem – hvilket også er lagt til grund af

Landbrugsstyrelsen (afsnit 5.1.6) – at opdelingen i fire selskaber med eget CVR-nummer var

begrundet i hensynet til at modtage støtte, og henset til, at det først var den 17. februar 2021,

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

at Bregentved første gang pegede på andre grunde til opdelingen (på et tidspunkt, hvor EU-

Kommissionen og Rigsrevisionen var gået ind i sagen, og efter at Landbrugsstyrelsen telefonisk

havde anmodet herom), er det vores vurdering, at det er den oprindelige forklaring om

hensynet til at modtage støtte, der må lægges til grund. Der er i øvrigt intet referat af

telefonsamtalen mellem Bregentved og Landbrugsstyrelsen den 5. februar 2021.

Om hændelsesforløbet i efteråret 2016 og foråret 2017 kan det siges, at der oprindeligt i

november 2016 var en klar indstilling om, at der skulle meddeles afslag på ansøgningerne, idet

man fandt, at der var tale om omgåelse. I en mail af

2. november 2016

blev det anbefalet at

udarbejde et notat om sagen til forelæggelse for enhedschefer og direktion, hvilket må være

notatet af

2. februar 2017.

På denne baggrund indstilledes det, at ansøgningerne skulle

imødekommes, hvilket efterfølgende også skete.

Der er i sagen oplysninger om møder med L&F i begyndelsen af februar 2017, men der er ikke

referat fra møderne. Af ”risikovurderingen” i styrelsens notat af

24. august 2017

siges det, at

departementet blev orienteret telefonisk om, at ansøgningerne blev imødekommet efter pres

fra L&F, men der er ingen notater om samtalen.

I styrelsens notat af

29. maj 2020

siges det, at der ingen oplysninger er hos styrelsen, der

indikerer, at hverken direktionen eller ministeren er blevet forelagt indstilling om konkret

afgørelse i de fire sager, men at direktionen eller ministeren alene har fået forelagt nogle af de

principielle problemstillinger i sagerne. Af Rigsrevisionens faktaboks 3 fremgår det, at

ansøgningerne ifølge en enhed i Landbrugsstyrelsen havde stor bevågenhed hos L&F og

ministeren, og at han gerne ville have besked om manglende tilsagn, inden han skulle til et

møde med nogle svineproducenter på en kvægkongres i Herning.

Der er i sagen en række oplysninger om, at Landbrugsstyrelsens direktion og ministeriet havde

været involveret i sagerne.

På grund af manglende referater og notater mv. har det ikke været muligt for os præcist at

fastlægge hændelsesforløbet. Det forekommer dog ikke sandsynligt, at direktionen i styrelsen

ikke skulle have været i det mindste orienteret om – og dermed involveret i – sagsforløbet.

Dette bygger vi især på, at det den

2. november 2016

blev anbefalet at udarbejde et notat til

brug for sagerne, og at notatet efter det oplyste skulle forelægges direktionen.

Sammenfattende

er det ikke på det for os foreliggende grundlag muligt at konstatere, hvorfor

den klare indstilling om at meddele afslag på de fire ansøgninger blev ændret. Der har

tilsyneladende været kontakt mellem L&F og styrelsen, og ministeren har været ”interesseret”

i sagen, men en skriftlig dokumentation foreligger der ikke. Vi finder imidlertid ud fra en samlet

vurdering at kunne lægge til grund, at

direktionen i Landbrugsstyrelsen

har været orienteret

om – og dermed har været involveret i – sagsforløbet.

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

6.1.2. Administrationsgrundlaget

Notatet af

2. februar 2017

er udarbejdet i anledning af de fire sager. I notatet anbefales det at

inddrage Kammeradvokaten i overvejelserne om et fremtidigt administrationsgrundlag. Det er

ud fra de foreliggende oplysninger urigtigt, når det af styrelsens notat af 29. maj 2020 siges, at

forholdet på dette tidspunkt har været drøftet med Kammeradvokaten.

Den

17. marts 2017

afholdes et møde med Kammeradvokaten, hvor notatet af 2. februar 2017

forinden er fremsendt. Der drøftes flere ”modeller” under mødet, men der bliver ikke

udarbejdet et referat fra mødet. I det omfang Kammeradvokaten senere tages til indtægt for

en retsopfattelse, er det efter det oplyste alene udtryk for styrelsens egen tolkning og

sammenfatning af mødet med Kammeradvokaten.

I notatet af

13. juli 2017

tages Kammeradvokaten – indirekte – til støtte for det synspunkt, at

det i sidste ende er et politisk spørgsmål, om der ved afgørelsen af, om der ved administration

af en øvre grænse for tilskud skal lægges afgørende vægt på CVR-numre eller de

bagvedliggende ejerforhold som administrationsgrundlag. I ministerforelæggelsen i

november

2017

siges det, at sagen forelægges ”som følge af drøftelse med Kammeradvokaten om en

konkret færdigbehandlet ansøgning […]”.

Vi må lægge til grund, at styrelsens brug af Kammeradvokaten som et led i argumentationen

for sin retsopfattelse over for ministeren alene bygger på styrelsens egen opfattelse af, hvad

der blev tilkendegivet på mødet den

17. marts 2017.

I øvrigt har man fastholdt sin retsopfattelse om brug af CVR-numre, som det var tilfældet også

før 2017. Ministerforelæggelserne har været forelagt af styrelsen for departementets ledelse.

Sammenfattende

er det vores opfattelse, at opretholdelsen af den hidtidige praksis og

ministerrådgivningen i den henseende bygger på en retsopfattelse, som Kammeradvokaten i

hvert fald ikke har anbefalet skriftligt.

6.2. Retlig vurdering

6.2.1. De fire sager – indholdet af afgørelserne

6.2.1.1. Én eller flere bedrifter

De fire svinestalde (selskaber) er alle ejet af Bregentveds ejere. De er beliggende på

Bregentved, og der er indgået en lejeaftale mellem dem og Bregentved. Der er endvidere

indgået en partneringsaftale selskaberne – og dermed ejerne – imellem.

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

I afsnit 4.1 er der nærmere redegjort for retsgrundlaget. Efter forordning 1307/2013, artikel 4,

stk. 1, litra b, omfatter en ”bedrift” således alle de produktionsenheder, der drives

landbrugsmæssigt af landbrugeren, og som befinder sig på samme medlemsstats område.

Præambelbetragtning betragtning (13) og (21) bygger på det synspunkt, at man bør sikre en

bedre fordeling af støtten mellem landbrugsarealer i Unionen.

Det følger af artikel 4, stk. 1, litra a, at den juridiske definition efter de danske regler af en

”landbruger” er uden betydning. CVR-registreringen har ingen sammenhæng med

bedriftsbegrebet i forordningen, men er alene en betingelse for overhovedet at kunne drive

erhvervsmæssigt landbrug. Den nationale retlige status er uden betydning, og § 14, stk. 5, i

bekendtgørelse nr. 417 af 12. maj 2016, der udelukkende lægger vægt på CVR-registreringen,

kan ikke fravige forordningens bedriftsbegreb. Det afgørende er de bagvedliggende

ejerforhold.

De fire selskaber er ejet af ejerne af Bregentved. De er stiftet samtidig og har samme ledelse.

De er beliggende på arealer lejet af Bregentved (se i øvrigt nærmere den faktuelle udredning i

afsnit 5.1.1). På grund af den nære sammenhæng mellem de fire selskaber og Bregentved er

det vores opfattelse, at der er tale om én bedrift og ikke fire selvstændige bedrifter i

forordningens forstand.

Sammenfattende er det vores opfattelse, at det har været i strid med forordningen at

udbetale støtten til de fire svinestalde.

6.2.1.2. Omgåelsesreglen

Uanset om der er tale om én eller flere bedrifter, er spørgsmålet tillige, om der er tale om

(forsøg) på omgåelse i henhold til artikel 60 i forordning 1306/2013 både med hensyn til det

objektive og det subjektive element.

Herom siger Kommissionen i brev

af 13. januar 2021

til Landbrugsstyrelsen:

”Hvad angår det” objektive element ”for opfyldelsen af betingelserne for ”omgåelse”

i artikel 60 i forordning (EU) nr. 1306 (jf. Domstolens dom i sag C-434-12) bemærker

GD/AGRI, at ordningen ”Modernisering af svinestalde 2016” i henhold til

delforanstaltning M04a i landdistriktsprogrammet havde til formål at fremme

bedrifternes levedygtighed, produktivitet og ressourceeffektivitet og reducere

svinesektorens miljøpåvirkning ved hjælp af tilskud modernisering af svinestalde.

Målet blev forfulgt i overensstemmelse med den nationale bestemmelse ved at

begrænser støtteintensiteten til 20% og det maksimale beløb til 35 mio. DKK. så et

større antal bedrifter opnår adgang til denne ordning. Dette mål forfølges desuden

ved hjælp af reglen om, at udgifter ikke er støtteberettigede, hvis der er ydet andre

former for EU-tilskud til samme udgift, og reglen om kombination af støtte, hvorved

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

støtteintensiteten reduceres så meget, at loftet på 20% overholdes. En kunstig

opdeling af bedrifter med henblik på at få adgang til flere støttemidler begrænser

derfor antallet af andre bedrifter, der har adgang til ordningen, hvorved det formål,

der forfølges med nationale bestemmelser inden for ELFUL-støtten ikke kan

realiseres.

Tilsvarende, og hvad angår det ”subjektive element ”for opfyldelsen af betingelserne

for ”omgåelse” i artikel 60 i forordning (EU)nr.1306/2013(jf. Domstolens dom i sag C-

434-12),er GD AGRI af den opfattelse, at den forsætlige koordination/samarbejde,

hvad angår de testede tamaktioner, om kunstigt at skabe de betingelser, der kræves

for at opnå ELFUL-støtte, begrundes i certificeringsorganets rapport, hvorved

ansøgeren med oprettelsen af de fire virksomheder havde til hensigt at opnår en

fordel i strid med ordningen globale mål.”

Vi kan ud fra en samlet retlig analyse tiltræde denne retsopfattelse. Vi kan i den forbindelse

tillige henvise til vores bevisvurdering under afsnit 6.1.1.

Sammenfattende finder vi derfor, at der tillige er tale om omgåelse i henhold til

forordningens artikel 60, og at udbetalingen af støtte til de fire svinestalde derfor også af

denne grund er sket uberettiget.

6.2.2. Administrationsgrundlaget og indholdet heraf

I afsnit 4.1.4.-4.1.6. har vi redegjort for vores retsopfattelse i forhold til

administrationsgrundlaget, således som det fremgår af bekendtgørelse nr. 417 af 12. maj 2016,

§ 14, stk. 5.

Det fremgår heraf, at der ingen påviselig sammenhæng er mellem bedriftsbegrebet og CVR-

registreringen,

•

bekendtgørelsen udelukker en almindelig og korrekt bredere fortolkning og

dermed skøn over, om en virksomhed kan betragtes som én bedrift efter

forordningen,

bekendtgørelsen ikke nationalt kan fravige forordningen,

den ikke tager højde for de bagvedliggende ejerforhold, og

den derfor er i strid med retsgrundlagets forudsætning om, at der skal

foretages et konkret skøn.

•

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

Det er således vores samlede opfattelse, at bestemmelsen er i strid med forordningens

bedriftsbegreb og tillige kan være i strid med retsgrundlagets forudsætning om, at der skal

foretages et konkret skøn.

Sammenfattende finder vi derfor, at administrationsgrundlaget

bekendtgørelsen er i strid med forordningen.

6.2.3. Sagsbehandlingen

6.2.3.1. De fire sager

Det har været vanskeligt at vurdere hændelsesforløbet, idet der på en række punkter mangler

notater og referater. Rigsrevisionen har i deres undersøgelse konstateret det samme.

Fra den 8. november 2016, hvor Supports anbefaling blev refereret, skete der tilsyneladende

intet operativt i sagerne, indtil supportsvaret den 24. januar 2017 sendtes til EU & Erhverv,

Team Landbrug. Hvad der skete i perioden fra den 8. november 2016 frem til februar 2017,

hvor det blev indstillet, at ansøgningerne blev imødekommet, henstår på det foreliggende

grundlag i det uvisse.

En nærmere afklaring af hændelsesforløbet vil bl.a. kræve yderligere undersøgelser, der ikke

alene er baseret på et skriftligt grundlag. Det samme vil gælde oplysningerne om kontakten

mellem styrelsen og L&F, ”presset” fra L&F og ministerens ”interesse” for sagen. Dette vil også

gælde den telefoniske orientering af departementet om pres fra L&F, som fremgår af

risikovurderingsnotatet af 24. august 2017.

Derimod finder vi at kunne lægge til grund, at styrelsen i notatet af 29. maj 2020 i anledning af

Rigsrevisionens undersøgelse har afgivet

urigtige og ufyldestgørende oplysninger

direktionens kendskab og medvirken til afgørelserne i sagerne. Dette er efter vores vurdering

kritisabelt. Det er endvidere urigtigt og kritisabelt, når styrelsen i samme notat af 29. maj 2020

siger, at det fremgår af notatet af 2. februar 2017, at forholdet på dette tidspunkt havde været

drøftet med Kammeradvokaten. Tværtimod fremgår det af notatet af 2. februar 2017, at det

vil være hensigtsmæssigt ”at inddrage Kammeradvokaten”.

Dette rejser spørgsmål om manglende overholdelse af

sandhedspligten

(se afsnit 6.2.3.3).

6.2.3.2. Administrationsgrundlaget

I et notat af 2. februar 2017 om administration af beløbsgrænser foreslås det, at

administrationsgrundlaget bør overvejes nærmere og bør drøftes med Kammeradvokaten. Der

henhold

til

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

blev den 17. marts 2017 afholdt et møde med Kammeradvokaten om generelle overvejelser til

brug for et administrationsgrundlag. Der er ikke noget referat fra mødet.

Styrelsen har imidlertid taget Kammeradvokaten til indtægt for opretholdelsen af et

administrationsgrundlag byggende på CVR-nummer. I et notat af 13. juli 2017 tages

Kammeradvokaten til støtte for, at det i sidste ende er et politisk spørgsmål og dermed

tilsyneladende ikke efter styrelsens opfattelse et retligt spørgsmål, om der skal lægges

afgørende vægt på CVR-nummeret eller de bagvedliggende ejerforhold. I

ministerforelæggelsen af 14. november 2017 tages Kammeradvokaten igen til støtte for, at det

vil være lovligt med et administrationsgrundlag, hvor der lægges afgørende vægt på CVR-

nummer. Der er imidlertid ikke oplysninger i sagen om, at Kammeradvokaten har udtalt sig om

dette spørgsmål (se i det hele afsnit 5.2).

Vi må således lægge til grund,

•

Kammeradvokaten er taget til indtægt for en bevarelse af det hidtidige

administrationsgrundlag,

dette er nævnt flere steder i sagens dokumenter, men

Kammeradvokaten ikke ses at have udtalt sig om spørgsmålet.

•

Det er derfor efter vores opfattelse

stærkt misvisende og kritisabelt,

at styrelsen alene har

anvendt egne og udokumenterede udlægninger af et møde med Kammeradvokaten til gennem

notater og ministerforelæggelser at argumentere for at fastholde administrationsgrundlaget.

Dette rejser også et spørgsmål om overholdelse af

sandhedspligten

(se afsnit 6.2.3.3).

6.2.3.3. Sandhedspligten

6.2.3.3.1. Generelt om sandhedspligten

Offentlige myndigheder er undergivet et almindeligt princip om sandhedspligt.

I Kodex VII-Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen (2015), side 26 f,

siges det bl.a.:

”PLIGTEN BETYDER

[…]

Embedsmænd har som led i deres tjenesteforhold en sandhedspligt. Den gælder for

deres rådgivning og bistand til ministeren. Den gælder i forhold til andre

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

medarbejdere internt i ministeriet. Og den gælder i forhold til alle uden for

ministeriet: Folketinget, tilsynsmyndigheder, andre myndigheder, organisationer,

presse, borgere, virksomheder og offentligheden i al almindelighed.

[…]

PLIGTEN MEDFØRER

- Embedsmænd må ikke selv videregive-eller medvirke til, at ministeren videregiver-

oplysninger, som er urigtige eller i sammenhængen er vildledende, f.eks. i ministeriets

publikationer, på ministeriets hjemmeside, til pressen eller til borgerne

[…]

- Embedsmænd må ikke rådgive ministeren på en måde, som indebærer, at der f.eks.

ved afgivelse af urigtige oplysninger eller fortielser af oplysninger handles i strid med

sandhedspligten. Og de skal advare ministeren, hvis denne er på vej til at handle i strid

med ministerens sandhedspligt.”

Offentligt ansatte må således ikke – hverken bevidst eller ubevidst – videregive oplysninger,

der er urigtige eller vildledende.

Der findes en omfattende litteratur mv. om spørgsmålet, jf. f.eks. DJØF’s betænkning af 24.

september 1993 om fagligt etiske principper i offentlig administration (Nordskov Nielsen-

betænkningen), side 147 f, Betænkning 1443/2004 om embedsmænds rådgivning og bistand,

side 142, Betænkning 1557/2015 om opfølgning på Christianasagen, side 34 ff., Karsten

Revsbech, Forvaltningspersonalet, 4. udgave (2019), side 35 ff., og Niels Fenger (red.),

Forvaltningsret, side 190 ff. (Jens Kristiansen). Se tillige Sten Bønsing i U 2017 B, side 376 ff., og

Justitsministeriets besvarelse af 18. november 2014 af Retsudvalgets spørgsmål 71

(Retsudvalget 2014-2015, REU Alm. Del). Særligt i forhold til Rigsrevisionen er der en pligt til at

meddele oplysninger, jf. § 12 stk. 1, i rigsrevisorloven (lovbekendtgørelse nr. 101 af 19.januar

2012). De oplysninger, der gives til Rigsrevisionen, skal være korrekte og dækkende, jf.

Rigsrevisorloven og statsrevisorloven med kommentarer af Peter Christensen, Gitte Korff og

Britt Scherfig (2021), side 153 f.

Domstolene har flere gange understreget sandhedspligten. I U 2009.999 H blev en

administrerende direktør i en sundhedsforvaltning afskediget bl.a. på grund af tilsidesættelse

af sandhedspligten. I præmisserne siges det bl.a., at han havde tilsidesat ”den sandhedspligt,

som påhvilede ham som forvaltningschef”. U 2012.2387 H blev to officerer i forsvaret straffet

for bevidst at lyve over for deres chefer i et tjenstligt anliggende. Højesteret udtaler i dommen

bl.a.:

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

”Sandhedspligten er af fundamental betydning i tjenesteforhold og tilsidesættelse af

denne pligt er som udgangspunkt en grov tilsidesættelse af de pligter, der gælder i

tjenesten”.

6.2.3.3.2. Sandhedspligten og de fire sager

Det har ikke været muligt for os på det skriftlige grundlag, som vi har modtaget, præcist at

fastlægge hændelsesforløbet. Det forekommer dog usandsynligt, at direktionen ikke i det

mindste skulle have været orienteret om – og dermed involveret i – sagsforløbet. Dette bygger

vi på en samlet vurdering, herunder at det den 2. november 2016 blev anbefalet at udarbejde

et notat om sagen (hvilket må være notatet af 2. februar 2017).

I notatet af 29. maj 2020 i anledning af Rigsrevisionens undersøgelse siges det imidlertid, at der

ingen oplysninger er hos Landbrugsstyrelsen, der indikerer, at direktionen eller ministeren er

blevet forelagt indstillinger om en konkret afgørelse af de fire sager, men alene har fået forelagt

nogle principielle problemstillinger i sagerne. Oplysningerne om direktionens kendskab til

afgørelserne i sagerne forekommer ufyldestgørende og usandsynlige. Det er herudover

faktuelt urigtigt, når det i notatet af 29. maj 2020 til Rigsrevisionen siges, at notatet af 2. februar

2017 allerede på daværende tidspunkt havde været drøftet med Kammeradvokaten (se i øvrigt

afsnit 6.2.3.1).

Vi finder derfor,

•

der i notatet af 29. maj 2020 er givet ufyldestgørende oplysninger om styrelsens

involvering i de fire sager, og

der er afgivet urigtige oplysninger om Kammeradvokatens involvering i notatet af 2.

februar 2017.

•

Begge forhold anser vi for kritisable, og det er vores vurdering, at der samtidig er tale om en

overtrædelse af sandhedspligten.

6.2.3.3.3. Sandhedspligten og administrationsgrundlaget

I notatet af 2. februar 2017 om administration af beløbsgrænser blev det foreslået, at

spørgsmålet burde drøftes med Kammeradvokaten. Den 17. marts 2017 blev der afholdt et

møde med Kammeradvokaten om generelle overvejelser til brug herfor. Der er ikke referat fra

mødet, og siden har Kammeradvokaten efter det oplyste ikke materielt skriftligt rådgivet i

sagen.

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 8: Orientering om modtagelse af advokatundersøgelse angående landbrugsstyrelsen

Alligevel er Kammeradvokaten i et notat af 13. juli 2017 og i en ministerforelæggelse af 14.

november 2017 taget til indtægt for, at Landbrugsstyrelsen kunne opretholde den hidtidige

praksis om at lægge afgørende vægt på CVR-nummer uden at se på de bagvedliggende

ejerforhold.

Vi finder derfor,

•

der er givet urigtige oplysninger i notatet af 13. juli 2017, og

der er givet urigtige oplysninger i forbindelse med ministerforelæggelsen den 14.

november 2017.

Vi finder det

misvisende og kritisabelt,

at Landbrugsstyrelsen alene har anvendt egne og

udokumenterede udlægninger af et generelt møde med Kammeradvokaten til gennem notater

og ministerforelæggelser at kunne opretholde den hidtidige praksis om at lægge afgørende

vægt på CVR-nummer uden at se på de bagvedliggende ejerforhold.

Dette anser vi som nævnt kritisabelt og finder tillige, at det indebærer en overtrædelse af

sandhedspligten.