MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

Miljø- og Fødevareudvalget 2022-23 (2. samling)
MOF Alm.del Bilag 479
Offentligt

J.nr. 2023-471

Dato: den 28. juni 2023

Fortolkning af nyttiggørelsesbegrebet i relation til sager om

overførsel af affald og indsigelsesmuligheden i transportfor-

ordningens artikel 12, stk. 1, litra g

Dette notat omhandler sagen om overførsel af olieholdigt spildevand med

lavt olieindhold fra Norge til RGS Nordic. I notatet tages der stilling til

hvilke kriterier, udledt af EU-Domstolens praksis om overførsel af affald

efter transportforordningen, der efter Miljøministeriets departements vur-

dering er særligt relevante at inddrage samt hvorvidt hovedformålet med

overførslen kan klassificeres som nyttiggørelse eller bortskaffelse. Derud-

over tages der stilling til hvorvidt Miljøstyrelsen har haft mulighed for at

gøre indsigelse mod overførslen af det olieholdige spildevand med ud-

gangspunkt i transportforordningens artikel 12, stk. 1, litra g.

Dette notat er bygget således op, at der i afsnit 1.1 indledningsvis redegøres

kort for de af Kammeradvokaten udledte kriterier for fastlæggelse af ho-

vedformålet med en overførsel af affald efter transportforordningen og for

Miljøstyrelsens anvendelse af kriterierne i den konkrete sag. En indgående

behandling af kriterierne fremgår af afsnit 1.3.

I afsnit 1.2 redegøres for Miljøministeriets departements vurdering af kri-

terierne og umiddelbare vurdering af hovedformålet med overførslen af

det olieholdige spildevand.

I afsnit 1.3 fremgår Miljøministeriets departements juridiske analyse af

nyttiggørelsesbegrebet samt anvendelsen af kriterierne for fastlæggelse af

hovedformålet med overførsel af affald, særligt overførsel af olieholdigt

spildevand.

I afsnit 2 fremgår Miljøministeriets departements vurdering af Miljøstyrel-

sens mulighed for at gøre indsigelse mod overførslen af det olieholdige

spildevand med udgangspunkt i transportforordningens artikel 12, stk. 1,

litra g.

1. Klassificering af overførslerne af olieholdigt spildevand

1.1 Kriterier for fastlæggelsen af hovedformålet med en affaldsoperation

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

Miljøstyrelsen har med afsæt i behandlingen af den konkrete sag om over-

førsel af olieholdigt spildevand til behandling hos RGS Nordic, anmodet

Kammeradvokaten om at vurdere, hvilke kriterier der i styrelsens sagsbe-

handling kan lægges til grund for vurderingen af ”hovedformålet” med be-

handlingen af det olieholdige spildevand, som efter EU-Domstolens prak-

sis er afgørende for, om der kan være tale om nyttiggørelse eller bortskaf-

felse.

Kammeradvokaten har på den baggrund udarbejdet to notater af hen-

holdsvis 23. september 2021 og 25. februar 2022.

I afsnit 3 i notatet af 23. september 2021 redegør Kammeradvokaten for

den retlige ramme om nyttiggørelsesbegrebets indhold og udleder en

række kriterier af EU-Domstolens praksis, som EU-Domstolen har lagt

vægt på ved fastlæggelsen af hovedformålet med en affaldsoperation i sa-

ger om overførsel af affald efter transportforordningen.

Kammeradvokatens udledte kriterier opsummeres i Miljøstyrelsens notat

af 31. januar 2023, som: 1) Anlæggets indretning 2) Betaling 3) Energi-

overskud 4) Energiudnyttelse 5) Anvendelsen og 6) Egnethed.

I afsnit 4.3 i notatet af 23. september 2021 peger Kammeradvokaten på de

kriterier, som Kammeradvokaten finder

”særligt relevante at inddrage i

forhold til den konkrete sag om overførsel af olieholdigt spildevand fra

Norge”.

Kammeradvokaten peger på, at Miljøstyrelsen navnlig kan lægge

vægt på, om RGS Nordic modtager betaling for at tage imod det oliehol-

dige spildevand og om RGS Nordics anlæg primært er indrettet til nyttig-

gørelse eller bortskaffelse af det olieholdige spildevand.

Miljøstyrelsen har hidtil anvendt de seks kriterier sideordnet og har lagt til

grund, at der ikke kan lægges afgørende vægt på kriteriet om indretning,

bl.a. fordi Miljøstyrelsen fandt, at RGS Nordics indretning taler for, at an-

lægget kunne anses som primært indrettet til både nyttiggørelse og bort-

skaffelse, hvorfor det ifølge Miljøstyrelsen ikke har været muligt at fastslå

anlæggets primære formål. Miljøstyrelsen har heller ikke vurderet, at der

kan lægges afgørende vægt på kriteriet om betaling, bl.a. fordi det er al-

mindelig kutyme, at modtagere af olieholdigt spildevand bliver betalt her-

for. Miljøstyrelsen vurderede derfor, at fire ud af de seks kriterier indike-

rede at hovedformålet med overførslen var nyttiggørelse. Miljøstyrelsen

nåede derfor til det resultat, at hovedformålet med behandlingen af det

olieholdige spildevand var nyttiggørelse.

Miljøstyrelsens vurdering af kriterierne er i Miljøstyrelsens notat af 31. ja-

nuar 2023 opsummeret på følgende måde:

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

Kammeradvokaten bemærker i afsnit 3.1 i notat af 25. februar 2022, at der

ikke er holdepunkter i EU-Domstolens praksis for det resultat, som Miljø-

styrelsen når frem til i forhold til vurdering af kriteriet om indretning. Et

anlæg kan ikke have to hovedformål.

Kammeradvokaten bemærker i forlængelse heraf, at en særlig effektiv og

optimeret rense- og/eller separationsproces ikke efter Kammeradvokatens

vurdering i sig selv kan begrunde, at anlæggets primære formål er nyttig-

gørelse.

Kammeradvokaten fremkommer herudover ikke med bemærkninger til

Miljøstyrelsens tekniske vurderinger eller til Miljøstyrelsens vurdering af

de øvrige kriterier om betaling, energioverskud, energiudnyttelse, anven-

delsen og egnethed.

Kammeradvokaten vurderer imidlertid i notat af 23. september 2021, at

mest taler for, at der er tale om en bortskaffelsesoperation, der henvises

hertil i Kammeradvokatens notat af 25. februar 2022. Det fremgår af nota-

tet af 25. februar 2022, at Kammeradvokaten ikke kan pege på retspraksis

fra EU-Domstolen, der entydigt tager stilling til, om den omhandlede be-

handling af olieholdigt spildevand falder under legaldefinitionen af ”nyt-

tiggørelse”, og at det dermed ikke på det foreliggende grundlag kan ude-

lukkes, at det primære formål med operationen kan klassificeres som nyt-

tiggørelse.

1.2 Miljøministeriets departements vurdering af hovedformålet med be-

handlingen af det olieholdige spildevand

EU-Domstolen ses ikke at have taget stilling til en sag som den forelig-

gende, hvor affald overføres og undergår en operation, som adskiller affal-

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

det i flere fraktioner, hvoraf hoveddelen af affaldet bortskaffes på anlæg-

get, mens en delmængde forberedes med henblik på at blive nyttiggjort an-

detsteds. Det følger af det oplyste i den konkrete sag, om forholdet mellem

olie til nyttiggørelse og spildevand til bortskaffelse, at ca. 1 % olie afsættes

til købere til oparbejdning, mens 97,9 % renset spildevand udledes af RGS

Nordic til recipienten og 1,1 % slam forbrændes.

Operationen på RGS Nordic, hvorved spildevand og olie separeres, kan

tjene to formål, nemlig bortskaffelse af spildevand eller nyttiggørelse af olie.

Det følger dog af affaldsdirektivets artikel 3, nr. 15 og 19, at en operation

ikke samtidig kan klassificeres som en nyttiggørelsesoperation og en bort-

skaffelsesoperation.

Det følger af EU-domstolens praksis i sager om overførsel af affald efter

transportforordningen, at affaldsbehandlingens hovedformål er afgørende

for klassificeringen som enten en nyttiggørelsesoperation eller en bortskaf-

felsesoperation.

Til brug for fastlæggelsen af en affaldsbehandlings hovedformål kan der ud-

ledes en række indikationskriterier af EU-Domstolens praksis, som gen-

nemgås nedenfor og er afspejlet i Kammeradvokatens notat af 23. septem-

ber 2021.

Det er departementets vurdering, at de kriterier, som er særligt relevante

at inddrage i forhold til vurderingen af hovedformålet i den konkrete sag

om overførsel af olieholdigt spildevand, er kriteriet om indretning og krite-

riet om betaling.

Kriterierne om energioverskud, energiudnyttelse og anvendelsen er, mod-

sat kriteriet om betaling og kriteriet om indretning, nært knyttet til tekni-

ske forhold vedrørende en bestemt kategori af nyttiggørelsesoperationer,

som angår brændsel eller andre midler til energifremstilling. Disse krite-

rier er derfor ikke egnede til at blive tillagt afgørende vægt i den konkrete

sag, som ikke angår brændsel eller andre midler til energifremstilling.

Kriteriet om egnethed er efter departementets vurdering ikke egnet til at

udlede noget om hovedformålet med den affaldsbehandling, som det olie-

holdige spildevand gennemgår ved RGS Nordic.

På baggrund af de foreliggende oplysninger i den konkrete sag, er det de-

partementets vurdering, at hovedformålet med behandlingen af det olie-

holdige spildevand fra Norge er bortskaffelse.

Der er navnlig lagt vægt på, at anlægget, efter det oplyste, primært er ind-

rettet til at bortskaffe spildevand og at den primære økonomiske gevinst,

som RGS Nordic opnår ved at modtage og behandle det olieholdige spilde-

vand, efter det oplyste, skal findes i den betaling, som RGS Nordic modta-

ger for at bortskaffe det olieholdige spildevand m.v., og ikke i den værdi

som den nyttiggjorte olie repræsenterer.

Det skal bemærkes, at anvendelsen og afvejningen af de enkelte kriterier er

særdeles vanskelig i den konkrete sag. Det skyldes navnlig, at lignende sager

ikke har været genstand for domstolsprøvelse, at vurderingen derfor skal

foretages på baggrund af kriterier udledt af sager, som ikke er sammenlig-

nelige med den foreliggende sag, samt at sagerne fortrinsvis er afgjort før

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

indførelsen af en legaldefinition på nyttiggørelse i affaldsdirektivet fra

2008.

Departementets vurdering støttes på følgende overvejelser, som er udbyg-

get i afsnit 1.3:

For så vidt angår kriteriet om anlæggets indretning, er det departementets

vurdering, at RGS Nordic er et spildevandsanlæg, som er indrettet til at be-

handle spildevand til bortskaffelse med henblik på udledning til recipien-

ten, men som har effektiviseret sin separeringsproces, så olien mere effek-

tivt kan nyttiggøres hos aftagerne.

En sådan nyttiggørelse er i overensstemmelse med det formål om beva-

relse af naturlige ressourcer, som forfølges med affaldsdirektivet.

Men når nyttiggørelsen af olien kun ses at udgøre en sekundær effekt i et

anlæg, hvor behandlingen primært er indrettet til bortskaffelse af affald,

taler dette umiddelbart imod, at hovedformålet med overførslen er nyttig-

gørelse.

Det forhold, at RGS Nordic har optimeret og videreudviklet sin separati-

onsproces ses ikke umiddelbart at kunne føre til en anden vurdering i den

konkrete sag.

For så vidt angår kriteriet om betaling, er det departementets vurdering, at

der skal være økonomiske indikatorer, som tilsiger at hovedformålet med

affaldsbehandlingen er nyttiggørelse, hvis en overførsel skal klassificeres

sådan.

Der er ikke i det materiale, som Miljøministeriet er i besiddelse af, økono-

miske oplysninger, som præcist kan fastlægge det økonomiske forhold

mellem RGS Nordics indtægter og udgifter i forbindelse med modtagelsen

af det olieholdige spildevand.

Det er imidlertid Miljøministeriets forventning, at den økonomiske ge-

vinst, som RGS Nordic opnår ved at modtage og behandle det olieholdige

spildevand, skal findes i den betaling, som RGS Nordic modtager for at

bortskaffe det olieholdige spildevand m.v., og ikke i den værdi som den

nyttiggjorte olie repræsenterer.

Det er på den baggrund departementets umiddelbare opfattelse på det fo-

religgende grundlag, at der ikke er økonomiske indikatorer der tilsiger, at

RGS Nordic modtager det olieholdige spildevand med det hovedformål at

nyttiggøre olien fra det olieholdige spildevand.

For så vidt angår kriterierne om energioverskud, energiudnyttelse, anven-

delsen, er det departementets vurdering, at disse kriterier taler for, at RGS

Nordic modtager det olieholdige spildevand med det hovedformål at nyt-

tiggøre det olieholdige spildevand. Det skal dog bemærkes, at kriterierne

ikke angår nyttiggørelsesdefinitionen som sådan, men derimod en bestemt

nyttiggørelsesoperation i det dagældende affaldsdirektiv, som omhandler

brændsel eller andre midler til energifremstilling. Kriterierne er, modsat

kriteriet om betaling og kriteriet om indretning, som har almen karakter,

nært knyttet til tekniske forhold vedrørende nyttiggørelsesoperationer om

brændsel eller andre midler til energifremstilling. Kriterierne kan bl.a. på

den baggrund næppe tillægges samme vægt i sager, som ikke angår forhold

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

vedrørende nyttiggørelsesoperationer om brændsel eller andre midler til

energifremstilling.

For så vidt angår kriteriet om egnethed, er det departementets vurdering,

at det olieholdige spildevand er egnet til at undergå udskillelsesoperatio-

nen, og at den udskilte olie kan oparbejdes til produkter såsom benzin, pe-

troleum, fyringsolie, dieselolie og base-/smøreolier. Det vurderes dog van-

skeligt med udgangspunkt i egnethedskriteriet at udlede noget om hoved-

formålet med den affaldsbehandling, som det olieholdige spildevand gen-

nemgår ved RGS Nordic.

Miljøministeriets departement vurderer overordnet, at de 6 kriterier op-

stillet af Kammeradvokaten fortsat kan være anvendelige til afklaring af

hovedformålet ved konkrete affaldsimport-sager. De afgørende kriterier er

dog indretningskriteriet og betalingskriteriet, hvorfor de skal tillægges af-

gørende vægt i sagsbehandlingen. De øvrige 4 kriterier kan alene være

støttende kriterier.

1.3 Juridisk analyse

1.3.1 Nyttiggørelsesbegrebet

Nyttiggørelses- og bortskaffelsesbegreberne er helt centrale nøglebegreber

i den EU-retlige affaldsregulering og spiller en centrale rolle i affaldshie-

rarkiet, de unionsfælles genanvendelsesmål m.v. Sondringen mellem be-

greberne er således ikke alene relevant i forbindelse med overførsel af af-

fald efter transportforordningen, da sondringen ligeledes skal foretages i

en lang række retlige vurderinger efter andre retsakter i den EU-retlige af-

faldsregulering.

Begreberne nyttiggørelse og bortskaffelse er defineret i affaldsdirektivet,

hvor der som noget nyt blev indført legaldefinitioner på ”nyttiggørelse” og

”bortskaffelse” i det reviderede affaldsdirektiv fra 2008. Før affaldsdirekti-

vet blev revideret i 2008 bestod definitionerne af nyttiggørelse og bort-

skaffelse af henvisninger til ikke udtømmende lister over hyppigt forekom-

mende operationer oplistet i det dagældende direktivs bilag II A og II B.

Transportforordningens definition af begreberne består i en henvisning til

nyttiggørelsesbegrebet og bortskaffelsesbegrebet i affaldsdirektivet.

Definitionerne følger af affaldsdirektivets artikel 3, nr. 15 og 19, som er for-

muleret således:

”15) »nyttiggørelse«: enhver operation, hvis hovedresultat

er, at affald opfylder et nyttigt formål ved at erstatte an-

vendelsen af andre materialer, der ellers ville være blevet

anvendt til at opfylde en bestemt funktion, eller som er for-

beredt med henblik på at opfylde den bestemte funktion i

anlægget eller i samfundet generelt. Bilag II indeholder en

ikke-udtømmende liste over nyttiggørelsesoperationer.

(…)

19) »bortskaffelse«: enhver operation, der ikke er nyttig-

gørelse, også hvis operationen som sekundær konsekvens

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

fører til genvinding af stoffer eller til energiudnyttelse. Bi-

lag I indeholder en ikke-udtømmende liste over bortskaf-

felsesoperationer.”

En række af affaldsdirektivets præambelbetragtninger angår fastlæggelsen

af begreberne, herunder sondringen imellem disse. Behovet for en klar

sondring mellem begreberne er udtrykt i affaldsdirektivets præambelbe-

tragtning nr. 19, som har følgende ordlyd:

”Definitionerne på nyttiggørelse og bortskaffelse bør

ændres, så der sikres en klar sondring mellem de to

begreber, der hviler på en reel forskel i miljøbelastningen

ved substitution af naturressourcer i økonomien og

erkendelsen af de mulige fordele for miljøet og menneskers

sundhed, der ligger i at anvende affald som en

ressource. Herudover kan der udarbejdes retningslinjer

til klarlægning af tilfælde, hvor denne sondring vanskeligt

lader sig anvende i praksis, eller hvor klassificering af

aktiviteten som nyttiggørelse ikke stemmer overens

med operationens faktiske miljøbelastning.”

Som det fremgår af nyttiggørelsesdefinitionen er det afgørende for, om en

operation kan klassificeres som nyttiggørelse, at operationens ”hovedresul-

tat er, at affald opfylder et nyttigt formål ved at erstatte anvendelsen af

andre materialer, der ellers ville være blevet anvendt til at opfylde en be-

stemt funktion”,

eller at operationens hovedresultat er, at affaldet

forbere-

des

med henblik på at opfylde denne funktion.

Det fremgår samtidig af bortskaffelsesdefinitionen, at enhver operation, der

ikke kan klassificeres som ”nyttiggørelse” anses for en bortskaffelsesopera-

tion også selvom

”operationen som sekundær konsekvens fører til genvin-

ding af stoffer eller til energiudnyttelse”.

Det står på den baggrund klart, at en operation ikke samtidig kan klassifi-

ceres som en nyttiggørelsesoperation og en bortskaffelsesoperation.

Det fremgår endelig af affaldsdirektivets præambelbetragtning nr. 19, at

”sondringen

mellem de to begreber, der hviler på en reel forskel i miljøbe-

lastningen ved substitution af naturressourcer i økonomien og erkendel-

sen af de mulige fordele for miljøet og menneskers sundhed, der ligger i at

anvende affald som en ressource”.

Det står således klart, at klassificeringen af en operation skal tage udgangs-

punkt i, om operationen har som hovedresultat eller primært formål at sub-

stituere naturressourcer og, at en operation skal klassificeres som en bort-

skaffelsesoperation, hvis denne substitution alene er en sekundær konse-

kvens af operationen.

For at kunne klassificere overførslen af olieholdigt spildevand som enten en

nyttiggørelses- eller bortskaffelsesoperation er det altså nødvendigt at klar-

lægge hovedformålet med operationen.

Definitionerne eller præambelbetragtningerne giver dog ikke i sig selv faste

og operationelle retningslinjer for den nærmere fastlæggelse af hvad der

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

skal forstås som hovedresultat eller primære formål. EU-domstolens prak-

sis vedrørende nyttiggørelsesbegrebet må derfor inddrages for at komme

nærmere et operationelt begreb, som kan anvendes i nærværende sag.

1.3.2 Anvendeligheden af tidligere EU-Domstolspraksis og substitution i

samfundet generelt

På nær sag C-147/15 består EU-Domstolens praksis af sager, fra før legalde-

finitionen på nyttiggørelse blev indført med affaldsdirektivet fra 2008.

Før de nærmere kriterier, som udledes af EU-domstolens praksis fra før

2008, skal gennemgås, er det nødvendigt at behandle spørgsmålet om,

hvorvidt denne praksis er anvendelig ved fortolkningen af affaldsdirektivets

legaldefinition på nyttiggørelse.

Det er i tilknytning hertil nødvendigt at behandle spørgsmålet om, hvorvidt

legaldefinitionen indebærer, at nyttiggørelse også kan omfatte operationer,

hvor affald substituere naturlige ressourcer i samfundet generelt, da RGS

Nordics operationer ellers ikke vil kunne være nyttiggørelse, idet det olie-

holdige spildevand ikke substituere naturlige ressourcer i RGS Nordics an-

læg.

Spørgsmålet om anvendeligheden af EU-domstolens praksis fra før legalde-

finitionens indførelse, må besvares med udgangspunkt i sag C-147/15.

I sagen fastslog EU-Domstolen, at affaldsdirektivet fra 2008 definerer ”nyt-

tiggørelse” af affald som en operation hvis hovedresultat er, at det omhand-

lede affald opfylder et nyttigt formål ved at erstatte anvendelsen af andre

materialer, der ellers ville være blevet anvendt til at opfylde en bestemt

funktion. EU-Domstolen henviser til, at affaldsdirektivets præambelbe-

tragtning nr. 19 går i samme retning, idet den præciserer, at forskellen på

begreberne ”nyttiggørelse” og ”bortskaffelse” hviler på en reel forskel i mil-

jøbelastningen ved substitution af naturressourcer i økonomien. Domstolen

konstaterer i præmis nr. 39, at den definition

”svarer til den, der blev ud-

viklet i Domstolens praksis, hvorefter det væsentlige kendetegn ved en nyt-

tiggørelsesoperation er, at den primært har til formål, at affald kan op-

fylde en effektiv funktion, som bidrager til at bevare naturlige ressourcer,

ved at erstatte anvendelsen af andre materialer, som ellers skulle have væ-

ret anvendt i dette øjemed”,

dette fremgår af præmis nr. 38 i sag C-147/15.

Efter at Domstolen konstaterer at legaldefinitionen svarer til den definition,

der blev udviklet i domstolens praksis fra før 2008, anvender domstolen en

række af de kriterier, som er udviklet i Domstolens tidligere praksis herun-

der betalingskriteriet, og henviser i den forbindelse til bl.a. præmisser i sa-

gerne Kommissionen mod Luxembourg C-458/00, ASA C-6/00 m.v.

Det står på den baggrund klart,

at EU-Domstolen finder, at legaldefinitionen svarer til den nyttiggørelses-

definition, som var udviklet i domstolspraksis før 2008,

at de kriterier for fastlæggelsen af hovedformålet med en operation, som

er udviklet i domstolspraksis før 2008 fortsat er anvendelige efter legal-

definitionens indførelse samt,

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

at EU-Domstolen selv anvender og henviser til domstolspraksis fra før

2008 i forbindelse med Domstolens fastlæggelse af hovedformålet med en

operation med udgangspunkt i legaldefinitionen.

Det må på den baggrund være hævet over enhver tvivl, at EU-Domstolens

praksis fra før affaldsdirektivet fra 2008 fortsat har gyldighed, når hoved-

formålet med en affaldsoperation skal fastslås.

Ad substitution i samfundet generelt

Spørgsmålet om hvorvidt nyttiggørelsesbegrebet kan omfatte operationer,

hvor hovedformålet er, at affald kan substituere naturlige ressourcer i sam-

fundet generelt, må besvares med udgangspunkt i ordlyden af affaldsdirek-

tivets legaldefinition samt EU-domstolens praksis herunder Domstolens af-

gørelse i sag C-147/15.

Det fremgår af ordlyden af legaldefinitionen, at nyttiggørelse er en opera-

tion

”hvis hovedresultat er, at affald opfylder et nyttigt formål ved at er-

statte anvendelsen af andre materialer, der ellers ville være blevet anvendt

til at opfylde en bestemt funktion, eller som er forberedt med henblik på at

opfylde den bestemte funktion i anlægget eller i samfundet generelt”.

Legaldefinitionens ordlyd efterlader således ikke tvivl om at en operation,

som erstatter anvendelsen af materialer, der ellers ville være blevet anvendt,

uden for anlægget, kan klassificeres som en nyttiggørelsesoperation, hvis

hovedformålet med operationen tilsiger det.

I EU-Domstolens praksis fra før 2008 har Domstolen i flere sager - som har

omhandlet forbrænding af affald og opfyldning af hulrum - taget stilling til

klassificering af en affaldsoperation. Fælles for sagerne er, at domstolen fo-

retog en prøvelse af om det overførte affald erstattede andet materiale, som

importøren ellers ville have brugt til en bestemt operation i sit anlæg (for-

brændingsanlæg eller hulrum i en mine). Af sagerne udledes et kriterium

om, at operationen skal have som hovedformål, at affald erstatter anvendel-

sen af et andet materiale i importørens anlæg, førend at affaldsoperationen

kan klassificeres som en nyttiggørelsesoperation.

I nærværende sag er der dog en række forhold, som adskiller sig væsentligt

fra forholdene i de sager, som EU-domstolen har taget stilling til.

For det første, overføres olieholdigt spildevand ikke for at træde i stedet for

andet materiale, som ellers ville have været brugt i nyttiggørelsesøjemed i

spildevandsbehandlingsanlægget. For det andet, skal affaldet undergå flere

behandlinger før at en delmængde af affaldet (olien) kan blive anvendt og

erstatte naturlige ressourcer. For det tredje, anvendes olien (den nyttige del

af affaldet) ikke i anlægget, men afsættes med henblik på at blive anvendt

andetsteds.

Man kan således sige, at det olieholdige spildevand ikke overføres med hen-

blik på at blive nyttiggjort som sådan, men at spildevandet overføres med

henblik på at undergå behandlinger, hvorved en delmængde af affaldet

(olien) forberedes med henblik på at blive nyttiggjort andetsteds.

EU-domstolens praksis fra før 2008 ses ikke at have taget stilling til en si-

tuation som i den foreliggende sag.

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

EU-domstolens dom i sag C-147/15 tager heller ikke stilling til en sådan si-

tuation, da sagen – i lighed med sagerne fra før 2008 – omhandler affald,

som skal anvendes i sin helhed, i modtagerens anlæg, uden at gennemgå en

række forudgående forberedende operationer.

Domstolens bemærkning i præmis nr. 39 i sag C-147/15 hvor det bemærkes,

at legaldefinitionen ”svarer” til den nyttiggørelsesdefinition, som er udviklet

i domstolspraksis fra før 2008, kan derfor næppe anvendes til at udlede no-

get om legaldefinitionens ordlyd vedrørende ”samfundet generelt”.

Domstolens bemærkning i præmis nr. 39, peger derimod – når man læser

præmissen i sin kontekst - på, at hovedformålet med nyttiggørelse skal være

en bevarelse af naturressourcerne. Når en bevarelse af råvarerne (naturres-

sourcerne) derimod kun udgør en sekundær effekt ved en operation, hvis

hovedformål er bortskaffelse af affald, ændrer det ikke ved klassificeringen

af operationen som en bortskaffelsesoperation. Dette ændrer legaldefiniti-

onen med andre ord ikke på.

EU-Domstolen ses ikke at have taget stilling til rækkevidden af nyttiggørel-

sesbegrebet i forhold til nyttiggørelsesoperationer hvor affald skal erstatte

naturressourcer andre steder end i anlægget. Der er efter departementets

opfattelse ikke grundlag for at udlede af EU-Domstolens praksis, at sådanne

operationer falder uden for affaldsdirektivets nyttiggørelsesbegreb.

Det bemærkes i den forbindelse, at Miljøministeriet den 13. juni 2023 har

konsulteret Kammeradvokaten med spørgsmålet, idet anvendelsen af krite-

rierne om fastlæggelse af en operations hovedformål i den konkrete sag for-

udsætter, at nyttiggørelsesbegrebet omfatter operationer hvor affald skal

erstatte naturressourcer andre steder end i anlægget. Kammeradvokaten

finder, ligesom Miljøministeriet, at der godt kan være tale om overførsel til

nyttiggørelse i situationer, hvor affaldet eller dele heraf nyttiggøres ved at

erstatte anvendelsen af naturlige ressourcer andre steder end i anlægget,

hvis sagens omstændigheder tilsiger, at denne nyttiggørelse er hovedformå-

let med overførslen.

1.3.3 Relevant domstolspraksis vedrørende klassificeringen af en opera-

tions hovedresultat

Til brug for vurderingen af hvornår en bestemt operations

hovedresultat

eller primære formål

er nyttiggørelse, kan der uddrages en række kriterier

fra EU-domstolens praksis, som vurderes at være relevante i nærværende

sag. Kriterierne gennemgås nedenfor og er afspejlet i Kammeradvokatens

notat af 23. september 2021.

Kriterie om anlæggets indretning

I sagen C-458/00 Kommissionen mod Luxembourg, tog domstolen stilling

til overførsler af husholdningsaffald fra Luxembourg til forbrænding i

Frankrig. Overførslen, som var anmeldt som en nyttiggørelsesoperation,

blev af myndighederne i Luxembourg omklassificeret til bortskaffelse.

Kommissionen anså overførslen for at være omfattet af R 1 nyttiggørelses-

operationen om ”hovedanvendelse som brændsel eller andre midler til

energifremstilling” og anlagde på den baggrund traktatkrænkelsessag mod

Luxembourg.

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

Domstolen gav Luxembourg medhold i, at der var tale om en bortskaffel-

sesoperation, og fastslog i sagen, at det var relevant at se på affaldsbehand-

lingsanlæggets indretning, når det skulle fastlægges om en operations ho-

vedformål var enten nyttiggørelse eller bortskaffelse, hvilket kom til udtryk

i præmisserne 39 – 43, som er citeret nedenfor. Det skal bemærkes at der

efterfølgende er afsagt en række domme om brændsel eller midler til ener-

gifremstilling, hvor der ikke er henvist til kriteriet om indretning.

Følgende fremgår af præmis 39 -43 i sag C-458/00:

39. De kompetente Luxembourgske myndigheder har nem-

lig ved de anfægtede beslutninger afslået at anse overførs-

len af det pågældende affald til et forbrændingsanlæg i

Frankrig for en nyttiggørelsesoperation med den begrun-

delse, at anlæggets primære formål var termisk behand-

ling med henblik på en mineralisering af affaldet.

40. De luxembourgske myndigheders indsigelse er altså

baseret på den antagelse, at hovedformålet med den på-

gældende operation er bortskaffelse af affaldet, hvilket må

anses for en rimelig grund til at modsætte sig, at overførs-

len af affaldet til det pågældende anlæg betegnes som en

nyttiggørelsesoperation.

41. Overførslen af affald med henblik på forbrænding

heraf i et anlæg, hvor behandlingen er indrettet til bort-

skaffelse af affald, kan således ikke antages at have til ho-

vedformål at nyttiggøre affald, selv om den varme, der

produceres ved forbrændingen, helt eller delvis genindvin-

des.

42. En sådan genindvinding af energi er ganske vist i

overensstemmelse med det

formål om bevarelse af de naturlige ressourcer, som for-

følges med direktivet.

43. Men når den genindvinding af varme, som produceres

ved forbrændingen, kun udgør en sekundær effekt ved en

operation, hvis hovedformål er bortskaffelse af affald, kan

dette ikke ændre klassificeringen af operationen som en

bortskaffelsesoperation.

Når RGS Nordic affaldsbehandler olieholdigt spildevand er det, efter det

oplyste, en forudsætning for udledning til recipienten, at olien separeres

fra spildevandet, da grænseværdierne i udledningstilladelsen ellers ikke

kan overholdes. Det er således nødvendigt at separere olien fra spildevan-

det for at spildevandet kan bortskaffes. Det er samtidig nødvendigt at se-

parere olien fra spildevandet for at kunne oparbejde olien i nyttiggørelses-

øjemed.

Når olie og spildevand er separeret undergår spildevandet yderligere be-

handling hos RGS Nordic (bortskaffelsesoperationer) forud for udledning

til recipienten.

Den frasorterede olie undergår derimod ikke yderligere behandling hos

RGS Nordic (nyttiggørelsesoperationer) f.eks. oparbejdning eller lignende,

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

men afsættes umiddelbart efter separeringen til aftagere, som oparbejder

olien, så den kan nyttiggøres ved at erstatte anvendelsen af naturressour-

cer i samfundet generelt.

Det følger af det oplyste i den konkrete sag, om forholdet mellem olie til

nyttiggørelse og spildevand til bortskaffelse, at ca. 1 % olie og afsættes til

købere til oparbejdning, mens 97,9 % renset spildevand udledes af RGS

Nordic til recipienten og 1,1 % slam forbrændes.

Det følger endvidere af det oplyste, at RGS Nordic har optimeret og videre-

udviklet sin separationsproces så olieemulsioner brydes og oliefasen ad-

skilles effektivt fra vandfasen, hvorved olien mere effektivt kan nyttiggø-

res.

Det er departementets forståelse, at det er almindeligt, at komplekse af-

faldsbehandlingsanlæg udfører både bortskaffelsesoperationer og nyttig-

gørelsesoperationer, og at bestemte produktionsled optimeres af hensyn til

effektivitet og økonomi.

Det er departementets forståelse, at RGS Nordic i udgangspunktet er et

spildevandsanlæg, som er indrettet til at behandle spildevand til bortskaf-

felse med henblik på udledning til recipienten, men som har effektiviseret

sin separeringsproces, så olien mere effektivt kan nyttiggøres hos afta-

gerne.

En sådan nyttiggørelse er i overensstemmelse med det formål om beva-

relse af naturlige ressourcer, som forfølges med affaldsdirektivet.

Men når nyttiggørelsen af olien kun ses at udgøre en sekundær effekt i et

anlæg, hvor behandlingen primært er indrettet til bortskaffelse af affald,

taler dette imod, at hovedformålet med overførslen er nyttiggørelse.

Det forhold, at RGS Nordic har optimeret og videreudviklet sin separati-

onsproces for at kunne nyttiggøre olien ses ikke at have betydning.

Kriterie om forarbejdningsanlægget erlægger betaling for affaldet til pro-

ducenten eller indehaveret af affaldet.

I den ovennævnte sag C-458/00 Kommissionen mod Luxembourg og i sa-

gen C-147/15 Edilizia Mastrodonato, som angik affald til opfyld af et sten-

brud, henviste EU-domstolen til, at der i forbindelse med klassificeringen

af om en operation skal anses som en nyttiggørelsesoperation eller bort-

skaffelsesoperation, kan lægges vægt på om affaldsbehandleren erhverver

affaldet mod vederlag til producenten eller indehaveren af affaldet. Da

dette ifølge EU-domstolen kan være et tegn på, at hovedformålet med den

omhandlede operation er nyttiggørelse af affaldet. Der henvises til dom-

menes præmisser nr. 44, som har følgende ordlyd:

Sag C-458/00, præmis 44:

44. Kommissionen har ikke under sagen fremført nogen

omstændigheder til godtgørelse af, at den pågældende

operations hovedformål var at nyttiggøre affaldet i mod-

sætning til, hvad de kompetente luxembourgske myndighe-

der har antaget i de anfægtede beslutninger. Den har ikke

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

fremlagt nogen indicier til støtte herfor, såsom at det på-

gældende affald var bestemt til et anlæg, som i mangel af

forsyning med affald måtte have fungeret ved anvendelse

af en primær energikilde, eller at affaldet burde have væ-

ret leveret til behandlingsanlægget mod et vederlag fra

anlæggets driftsleder til producenten eller indehaveren af

affaldet.

Sag C-147/15, præmis 44:

44. I denne sammenhæng skal den forelæggende ret tage

hensyn til betingelserne for gennemførelsen af opfyldnin-

gen med henblik på at afgøre, om denne operation ville

være blevet gennemført, selv hvis der ikke havde været an-

det affald end udvindingsaffald. Den omstændighed, at

driftslederen af det i hovedsagen omhandlede stenbrud er-

hverver affaldet mod vederlag til producenten eller inde-

haveren af affaldet, kan være et tegn på, at hovedformålet

med den omhandlede operation er nyttiggørelse af affal-

det.

På baggrund af dommene står det således klart, at hvis en affaldsbehand-

ler betaler for at modtage affaldet til behandling, så er dette et klart indi-

cium for, at behandlingens hovedformål er nyttiggørelse. Det står dog ikke

fuldstændigt klart om der kan sluttes modsætningsvist således, at modta-

gelse af betaling for at behandle affald, i alle tilfælde vil være en klar indi-

kation for, at hovedformålet med behandlingen er bortskaffelse.

Der er i øvrigt, efter det oplyste, visse affaldskategorier, hvor det er almin-

delig praksis, at producenten eller indehaveren af affaldet betaler affalds-

behandleren for at modtage og behandle affaldet. Dette er tilfældet med

olieholdigt spildevand.

Der kan derfor være grund til at kvalificere kriteriet om betaling i sådanne

situationer, da det næppe kan udelukkes, at hovedformålet med overførsel

af sådant affald kan være nyttiggørelse, selvom affaldsbehandleren får be-

taling for at modtage og behandle affaldet, navnlig hvis størrelsen af den

betaling, som affaldsbehandleren modtager, er mindre i forhold til størrel-

sen af den økonomiske gevinst, som affaldsbehandleren opnår ved at nyt-

tiggøre affaldet. Det bemærkes i den forbindelse, at det fremgår af general-

advokat Jacobs forslag til afgørelse i sag C-6/00, at betalingskriteriet ikke

nødvendigvis er absolut, og at der i visse sektorer, såsom sektoren for nyt-

tiggørelse af opløsningsmidler, tilsyneladende er normal praksis for, at af-

faldsindehaveren betaler modtageren for at gøre nyttiggørelsesoperationen

økonomisk rentabel.

EU-domstolens praksis angiver imidlertid ikke hvordan kriteriet om beta-

ling vil kunne kvalificeres i sager om overførsel af affald, hvor det er almin-

delig praksis, at affaldsproducenten betaler affaldsbehandleren for at mod-

tage og behandle affaldet.

Det forhold, at der i forbindelse med klassificeringen af en operations ho-

vedformål kan lægges vægt på, om affaldsbehandleren betaler for at mod-

tage affaldet eller bliver betalt for at modtage affaldet, udgør efter departe-

mentets opfattelse et indikationskriterium for affaldsbehandlerens økono-

miske motivation for at modtage og behandle affaldet.

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

Der skal således være økonomiske indikatorer, som tilsiger at hovedformå-

let med affaldsbehandlingen er nyttiggørelse, hvis en overførsel skal klassi-

ficeres sådan.

Sådanne indikatorer er almindeligvis ikke tilstede, i situationer hvor der

alene kan opnås en økonomisk gevinst ved nyttiggørelsen, hvis affaldsbe-

handleren via betaling får dækket hele eller væsentlige dele af omkostnin-

gerne forbundet med håndteringen, behandlingen og bortskaffelsen af af-

faldet m.v.

Sådanne indikatorer er normalt heller ikke tilstede i situationer, hvor den

økonomiske gevinst ved nyttiggørelsen alene udgør en sekundær gevinst,

sammenlignet med den økonomiske gevinst der opnås via betaling.

Det bemærkes i den forbindelse, at udtrykket ”betaling” ikke meningsfuldt

kan afgrænses til kontantbeløb eller lignende, men ligeledes kan omfatte

beløb eller ydelser som tjener til at dække affaldsbehandlerens omkostnin-

ger til eksempelvis transport, opbevaring, behandling m.v.

Det er på den baggrund departementets vurdering, at en kvalificeret an-

vendelse af kriteriet bør bero på en konkret vurdering og indeholde et

overblik over forholdet mellem udgifterne og indtægterne forbundet med

affaldsbehandlerens behandling af affaldet.

I relation til den konkrete sag er det departementets forståelse, at RGS

Nordic modtager betaling for at modtage det olieholdige spildevand.

Det er endvidere departementets forståelse, at den nyttiggjorte olie kan re-

præsentere en økonomisk værdi, efter det har undergået behandling hos

RGS Nordic, mens det spildevand som bortskaffes og udledes til recipien-

ten ikke har nogen selvstændig økonomisk værdi.

Prisfastsættelsen af det olieholdige spildevand er, efter det oplyste, resulta-

tet af en flerhed af faktorer, herunder bl.a. affaldets sammensætning, pro-

duktions-, logistiske- og behandlingsmæssige forhold.

Der er ikke i det materiale, som Miljøministeriet er i besiddelse af, økono-

miske oplysninger, som kan fastlægge det økonomiske forhold mellem

RGS Nordics indtægter og udgifter i forbindelse med modtagelsen af det

olieholdige spildevand.

Det er imidlertid departementets forventning, at den økonomiske gevinst,

som RGS Nordic opnår ved at modtage og behandle det olieholdige spilde-

vand, skal findes i den betaling, som RGS Nordic modtager for at bort-

skaffe det olieholdige spildevand m.v., og ikke i den værdi som den nyttig-

gjorte olie repræsenterer.

Det er på den baggrund departementets umiddelbare opfattelse, at der ikke

er økonomiske indikatorer der tilsiger, at RGS Nordic modtager det oliehol-

dige spildevand med det hovedformål at nyttiggøre det olieholdige spilde-

vand.

Det skal bemærkes, at Kammeradvokaten ligeledes lægger vægt på beta-

lingskriteriet, som udledes af ovennævnte domme, ved vurderingen af en

operations hovedformål. Kammeradvokaten anfører imidlertid også, at der

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

ikke kan lægges vægt på økonomiske betragtninger forbundet ved klassifi-

ceringen af affald som hhv. bortskaffelse eller nyttiggørelse, da økonomi-

ske betragtninger er indeholdt i indsigelsesmuligheden i litra g i transport-

forordningen.

Det er departementets opfattelse, at det forhold, at der ved anvendelsen af

indsigelsesmuligheden i artikel 12, litra g, kan lægges vægt på økonomiske

betragtninger, ikke i sig selv udelukker, at der kan lægges vægt på økono-

miske betragtninger ved vurderingen af en operations hovedformål i det

omfang, at økonomiske betragtninger er relevante for at fastslå en opera-

tions hovedformål.

Det bemærkes, at sondringen mellem begreberne nyttiggørelse og bort-

skaffelse, som hviler på en fastlæggelse af hvad hovedformålet med en af-

faldsoperation er, er fastlagt i affaldsdirektivet og i øvrigt er begreber, der

anvendes generelt i den EU-retlige affaldsregulering. Det forhold, at der

efter transportforordningens bestemmelser om indsigelsesmuligheder

mod overførsel af affald til nyttiggørelse, kan lægges vægt på økonomiske

og/eller miljømæssige betragtninger, har ikke betydning for hvilke mo-

menter der kan inddrages i sondringen mellem nyttiggørelse og bortskaf-

felse.

Det bemærkes endvidere, at det fremgår af præambelbetragtning 19 i af-

faldsdirektivet, at sondringen mellem nyttiggørelse og bortskaffelse hviler

på en reel forskel i miljøbelastningen ved substitution af naturressourcer i

økonomien.

Kriterier om energioverskud, energiudnyttelse, anvendelsen

I sag C-228/00 Kommissionen mod Tyskland, tog EU-domstolen stilling

til om de tyske myndigheder med rette havde modsat sig overførsel af af-

fald til forbrænding i Belgien med den begrundelse, at der var tale om

bortskaffelse og ikke nyttiggørelse. Kommissionen anførte, at affaldet ho-

vedsageligt skulle anvendes i brændeovne i cementindustrien, hvorfor ho-

vedformålet med forbrændingen var nyttiggørelse. Kommissionen henvi-

ste i den forbindelse til, at forbrændingen var omfattet af den ikke udtøm-

mende liste over nyttiggørelsesoperation i det dagældende affaldsdirektivs

bilag II B, pkt. R 1,

”Hovedanvendelse som brændsel eller andre midler til

energifremstilling”.

EU-domstolen udtalte om affaldsdirektivets bilag II B, pkt. R1 (præmis 41

-43):

41. Denne bestemmelse må fortolkes således, at den tillige

inkluderer affald, der anvendes som brændsel i cement-

ovne, for det første når hovedformålet med den pågæl-

dende operation er at gøre det muligt at anvende affaldet

som et middel til energifremstilling. Udtrykket »anven-

delse« i punkt R 1 i direktivets bilag II B må nemlig forstås

således, at det vigtigste mål med den operation, som er

omhandlet i bestemmelsen, er, at affaldet kan opfylde en

effektiv funktion, nemlig energifremstilling.

42. For det andet udgør anvendelsen af affald som brænd-

sel i cementovne en operation som omhandlet af punkt R 1

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

i direktivets bilag II B, når det i betragtning af de betingel-

ser, hvorunder operationen foretages, må antages, at den

er et »middel til energifremstilling«. Dette forudsætter

dels, at den energi, som fremkommer og udvindes ved for-

brænding af affald, er større end den, der forbruges ved

forbrændingsprocessen, dels, at en del af det energiover-

skud, som frigøres ved forbrændingen, faktisk udnyttes,

enten direkte i form af den varme, forbrændingen frem-

bringer, eller efter forarbejdning i form af elektricitet.

43. For det tredje fremgår det af udtrykket »hoved« [an-

vendelse] i punkt R 1 i direktivets bilag II B, at affaldet ho-

vedsagelig skal anvendes som brændsel eller andet middel

til energifremstilling, hvilket indebærer, at størstedelen af

affaldet skal opbruges under operationen, og at størstede-

len af den frigjorte energi skal genindvindes og udnyttes.

Det skal indledningsvis bemærkes, at kriterierne ikke uden videre kan an-

vendes når det skal vurderes om en operation kan henføres under 2008-

affaldsdirektivets nyttiggørelsesoperation R 1, da spørgsmålet om hvorvidt

en operation kan henføres under R 1, i hvert fald når det gælder forbræn-

dingsanlæg for kommunalt fast affald, skal udregnes med udgangspunkt i

den fodnote, som er knyttet til nyttiggørelsesoperation R 1 i bilag II til di-

rektivet.

Det skal endvidere bemærkes, at de ovennævnte kriterier, som udledes af

dommen ikke angår nyttiggørelsesdefinitionen som sådan, men derimod

en bestemt nyttiggørelsesoperation i det dagældende affaldsdirektiv, som

omhandler brændsel eller andre midler til energifremstilling. Kriterierne

er, modsat kriteriet om betaling og kriteriet om indretning, som har almen

karakter, nært knyttet til tekniske forhold vedrørende nyttiggørelsesopera-

tioner om brændsel eller andre midler til energifremstilling.

Det skal for en god ordens skyld nævnes, at RGS Nordics operation om se-

paration af olie og spildevand ikke omhandler brændsel eller andre midler

energifremstilling.

Kammeradvokaten bemærker, på trods af at sag C-228/00 vedrører en af-

faldsoperation som er væsensforskellige fra nyttiggørelse af olie i spilde-

vand, at kriterierne må antages at have bredere relevans for afgrænsnin-

gen af nyttiggørelsesbegrebet i andre tilfælde. Se dog Kammeradvokatens

fodnote nr. 5 og 28, hvor der tages forbehold for at rækkevidden af krite-

riet vedrørende energioverskud kan give anledning til en vis tvivl, i de til-

fælde hvor det nyttiggjorte produkt der fremkommer og udvindes af en gi-

ven affaldsoperationen, ikke er energi.

Miljøministeriet bemærker i den forbindelse, at kriterierne udledt af C-

228/00 ikke tillægges vægt i Kammeradvokatens konkluderende afsnit

”4.3. Hvilke kriterier kan være særligt relevante ved klassificeringen af

affaldsbehandlingen i den konkrete sag”.

Derimod lægger Kammeradvo-

katen i afsnittet navnlig vægt på kriteriet om indretning samt kriteriet om

betaling til brug for fastlæggelsen af hovedformålet med affaldsoperatio-

nen.

I relation til den konkrete sag er det oplyst, at den energi/olie som frem-

kommer og udvindes ved separationsoperationen er klart større end det,

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

der forbruges ved operationen. (MST s. 15), at Miljøstyrelsen lægger til

grund, at den olie som frigøres ved behandlingen af det olieholdige spilde-

vand faktisk udnyttes. (MST s. 16), at Miljøstyrelsen lægger til grund, at alt

det olieholdige spildevand gennemgår affaldsbehandling og at størstedelen

af den frigjorte olie genindvindes og udnyttes. (MST s. 17).

Det er på baggrund af det oplyste, departementets umiddelbare vurdering,

at kriterierne udledt af sag C-228/00 taler for, at der er tale om nyttiggø-

relse, jf. dog bemærkningerne ovenfor om kriteriernes anvendelighed i den

konkrete sag.

Kriterie om det nyttiggjorte affalds egnethed

I sag C-147/15, som er omtalt ovenfor, udtalte EU-domstolen, at affaldet

ud fra den foreliggende videnskabelige og tekniske viden skal være egnet

til at udfylde det pågældende formål, dvs. egnet til den pågældende af-

faldsbehandling.

Derudover fremgår det af de efterfølgende præmisser, at de miljømæssige

konsekvenser af en operation også kan indgå i vurderingen af egnethed.

Domstolen anfører således, at det ikke er muligt at kvalificere en operation

som en operation med henblik på nyttiggørelse, såfremt denne kvalifice-

ring ikke stemmer overens med operationens faktiske miljøbelastning (se

præmis 48). Det synes desuden lagt til grund, at der ikke er tale om nyttig-

gørelse, såfremt anvendelsen vil forvolde flere negative gener for miljøet,

end hvis opfyldningen blev foretaget med andre materialer (se præmis 48).

Følgende fremgår af dommens præmis 45-48:

45. Dels kan opfyldningen af det i hovedsagen omhandlede

stenbrud kun anses for en nyttiggørelse, såfremt affaldet i

betragtning af den foreliggende videnskabelige og tekniske

viden er egnet til dette formål.

46. Artikel 10, stk. 1, og artikel 13 i direktiv 2008/98 på-

lægger nemlig medlemsstaterne at træffer de nødvendige

foranstaltninger for at sikre, at nyttiggørelsesoperationer

gennemføres på en måde, som respekterer miljøet og men-

neskers sundhed, hvilket forudsætter, at affaldet kan er-

statte andre materialer under iagttagelse af de samme sik-

kerhedsforanstaltninger af hensyn til miljøet (jf. analogt

dom af 22.12.2008, Kommissionen mod Italien, C-283/07,

ikke trykt i Sml., EU:C:2008:763, præmis 61 og den deri

nævnte retspraksis).

47. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt anvendelsen af

andet affald end udvindingsaffald til opfyldning af det i

hovedsagen omhandlede stenbrud kan anses for egnet,

fremgår det af artikel 3, stk. 1 og stk. 2, andet, tredje og

fjerde led, i direktiv 1999/31, at ikke-inert affald samt far-

ligt affald ikke er egnet til terrænregulerings-/retable-

rings- og opfyldningsarbejde eller til byggeformål. En så-

dan anvendelse af ikke-inert affald eller farligt affald kan

dermed ikke anses for en nyttiggørelse og er derfor omfat-

tet af anvendelsesområdet for dette direktiv.

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

48. Anvendelsen af affald, som ikke er egnet, til en opfyld-

ning af tomme huller i et stenbrud vil forvolde flere nega-

tive gener for miljøet, end hvis opfyldningen blev foretaget

med andre materialer. Som det fremgår af 19. betragtning

til direktiv 2008/98, er det ikke muligt at kvalificere en

operation som en operation med henblik på nyttiggørelse,

såfremt denne kvalificering ikke stemmer overens med

operationens faktiske miljøbelastning, der i henhold til det

affaldshierarki, der er indført med dette direktivs artikel 4,

stk. 1, anses for at være bedre, når der er tale om nyttiggø-

relse, end når der er tale om bortskaffelse af affald.

I relation til den foreliggende sag lægges det til grund, at det olieholdige

spildevand er egnet til at undergå udskillelsesoperationen, og at den ud-

skilte olie kan oparbejdes til produkter såsom benzin, petroleum, fyrings-

olie, dieselolie og base-/smøreolier.

Det vurderes dog vanskeligt med udgangspunkt i egnethedskriteriet at ud-

lede noget om hovedformålet med den affaldsbehandling, som det oliehol-

dige spildevand gennemgår ved RGS Nordic.

2. Fortolkning af transportforordningens artikel 12, stk. 1,

litra g

Transportforordningens artikel 11 og 12 giver de kompetente bestemmel-

ses- og afsendelsesmyndigheder mulighed for at gøre indsigelse mod over-

førsel af affald til henholdsvis bortskaffelse og nyttiggørelse.

Såfremt en overførsel der er anmeldt som værende en nyttiggørelsesopera-

tion klassificeres som en bortskaffelsesoperation kan den kompetente

myndighed gøre indsigelse i medfør af transportforordningens artikel 12,

stk. 1, litra h.

I forhold til nærværende notat, ønskes indsigelsesmuligheden i artikel 12,

stk. 1, litra g udfoldet. Det ønskes vurderet, hvordan indsigelsesmulighe-

den i forordningens artikel 12, stk. 1, litra g, skal fortolkes og anvendes.

Indsigelsesmuligheden kan anvendes såfremt overførslen til nyttiggørelse

ud fra økonomiske og/eller miljømæssige betragtninger ikke kan begrun-

des.

Bestemmelsen rummer, efter ordlyden, tre kriterier, som den kompetente

myndighed kan anvende i vurderingen af om der kan gøre brug af indsigel-

sesmuligheden.

De tre kriterier er:

1) forholdet mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det affald, der ikke

kan nyttiggøres,

2) den skønnede værdi af de materialer, der nyttiggøres endeligt, eller

3) udgifterne til nyttiggørelsen og udgifterne til bortskaffelse af den del,

der ikke nyttiggøres

Efter blandt andet dialog med EU-Kommissionen i marts 2023 er det de-

partementets vurdering, at kriterierne ikke i sig selv udgør økonomiske

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

og/eller miljømæssige betragtninger, men at de økonomiske og/eller mil-

jømæssige betragtninger, skal ses i relation til ét eller flere af kriterierne.

Det er departementets vurdering, at der ikke er tale om kumulative krite-

rier, hvorfor kriterierne kan anvendes individuelt.

En anmeldelse om overførsel af affald til nyttiggørelse kan således efter

departementets vurdering eksempelvis afvises med hjemmel i litra g, hvis

det kan gøres gældende, at forholdet mellem det affald, der kan nyttiggø-

res, og det affald der ikke kan nyttiggøres, udgør en så lille del, at overførs-

len til nyttiggørelse ikke kan begrundes økonomisk og/eller miljømæssigt.

Således ville det ikke i nærværende eksempel være nødvendigt at inddrage

de to resterende kriterier i vurderingen af, om der kan gøres indsigelse.

Dom C-113/02 understreger, at det ikke vil være tilstrækkeligt at se på for-

holdet mellem det affald, der kan nyttiggøres og det, der ikke kan nyttiggø-

res. Det skal, som det også fremgår af ordlyden i bestemmelsen, begrundes

ud fra økonomiske og/eller miljømæssige betragtninger, i relation til det

anvendte kriterie.

Miljøministeriets departement lægger vægt på, at der ved forståelsen af det

andet kriterie

”den skønnede værdi af de materialer, der nyttiggøres en-

deligt”,

at materialeværdien kan fastlægges ved at inddrage kriterier om

affaldsfasens ophør, som er reguleret i artikel 6 i affaldsdirektivet. Hertil

bemærker Miljøministeriet, at det er den kompetente myndighed, der skal

vurdere værdien af de endelige nyttiggjorte materialer.

2.1 Økonomiske betragtninger

I forhold til fortolkningen af artikel 12, stk. 1, litra g, findes der ikke doms-

praksis på hvad der nærmere skal forstås med ”ud

fra økonomiske (…) be-

tragtninger”,

og bestemmelsen efterlader derfor et vist skøn hos den kom-

petente myndighed. Som tidligere nævnt skal

økonomiske betragtninger

ses i relation til de tre kriterier.

Bestemmelsen giver efter departementets vurdering Miljøstyrelsen mulig-

hed for at foretage et bredt skøn, herunder inddrage den samlede økonomi

i forbindelse med overførslen, dvs. betalingen for modtagelse af det olie-

holdige spildevand, afsætningsværdien for den nyttiggjorte råolie/olie-

emulsioner ved affaldsfasens ophør, omkostningerne i forbindelse med

nyttiggørelsesprocessen og omkostningerne til bortskaffelse af spildevan-

det mv.

I forhold til det 1. og 2. kriterie vil det være relevant at sammenholde af-

sætningsværdien af det nyttiggjorte affald ved affaldsfasens ophør med de

omkostninger som modtageranlægget har til bortskaffelse af den ikke-nyt-

tiggørelsesegnede affaldsmængde. Affaldsfasens ophør kan eksempelvis

fastsættes på baggrund

End-of-waste-kriterier,

hvis de foreligger for den

givne affaldsfraktion enten nationalt eller lokalt.

I forhold til det 3. kriterie vil det yderligere være relevant at sammenholde

modtageranlæggets omkostninger til henholdsvis nyttiggørelses- og bort-

skaffelsesoperationen. Det vil ud fra en økonomisk betragtning give en in-

dikation af, hvori den væsentligste del af anlæggets samlede operation lig-

ger.

2.2 Miljømæssige betragtninger

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

I forhold til fortolkningen af artikel 12, stk. 1, litra g, findes der ikke nogen

domspraksis på hvad der nærmere skal forstås med ”ud

fra (…) miljømæs-

sige betragtninger”,

og bestemmelsen efterlader derfor et vist skøn hos

den kompetente myndighed. Som tidligere nævnt skal

miljømæssige be-

tragtninger

ses i relation til de tre kriterier.

Som tidligere nævnt er der tale om en bred bestemmelse, der efterlader

den kompetente myndighed mulighed for at udøve et bredt skøn.

Det fremgår af forordningens præambelbetragtning nr. 1 at ”[d]enne

for-

ordnings vigtigste og overordnede målsætning og komponent er miljøbe-

skyttelse”.

Det lægges derfor til grund, at bestemmelsen giver den kompe-

tente myndighed en bred mulighed for at lægge vægt på forskellige forhold

der vedrører både anlægget hvorpå en påtænkt overførsel skal behandles,

men ikke mindst nærmiljøet til anlægget.

Miljøministeriet har været i dialog med Kommissionen og Rådets Juridi-

ske Tjeneste, og disse har bekræftet Miljøministeriets forståelse af at det er

en bred bestemmelse der giver en udvidet mulighed for at gøre indsigelse.

I forhold til den konkrete sag vedr. RGS Nordic, mener Miljøministeriet, at

det bl.a. vil være oplagt at lægge vægt på, hvorvidt f.eks. recipienten er ud-

fordret på de stoffer, som det overførte olieholdige spildevand indeholder,

og som efter en rensning påvirker recipientens tilstand negativt i forhold

til disse konkrete stoffer.

Endvidere har domstolen i sagen C-228/00, der omhandlede forbrænding

af affald, udtalt, at den kompetente myndighed i relation til indsigelsesmu-

ligheden kunne lægge vægt på affaldets varmeværdi, indholdet af skadelige

stoffer i det brændte affald, eller affaldets karakter af blanding eller ej,

hvilket kom til udtryk i præmisserne 47 og 50:

”47. Når anvendelsen af affald som brændsel opfylder de

ovenfor i dommens præmis 41-43 nævnte betingelser, ud-

gør den en nyttiggørelsesoperation som omhandlet i punkt

R 1 i direktivets bilag II B, uden at der kan tages hensyn til

kriterier såsom affaldets varmeværdi, indholdet af skade-

lige stoffer i det brændte affald, eller affaldets karakter af

blanding eller ej.

(…)

50. De pågældende kompetente myndigheder kan herved

navnlig lægge sådanne kriterier til grund, som er nævnt

ovenfor i dommens præmis 47 med henblik på at efter-

prøve i det enkelte tilfælde, om betingelserne efter forord-

ningens artikel 7, stk. 4, litra a), femte led, er opfyldt for at

kunne gøre indsigelse mod en bestemt overførsel af affald.”

I relation til den konkrete sag, bemærker Miljøministeriet at miljømæssige

betragtninger således f.eks. kan relatere sig til indholdet af farlige stoffer i

det rensede spildevand. Det bemærkes, at C-228/00 vedrører affaldsfor-

brænding, og kriterierne der er udledt af dommen, må læses i lyset heraf,

hvorfor disse kriterier kan være svært anvendelige i forhold til den kon-

krete sag.

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]

MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 479: Opfølgende notater på den tekniske gennemgang om RGS Nordic-sagen den 11. april 2023

Sammenfattende er det departementets vurdering, at indsigelsesmulighe-

den i artikel 12, stk. 1, litra g, i relation til den konkrete sag, kan anvendes

som anført ovenfor. Således skal der foretages en vurdering af, hvorvidt

nyttiggørelsen ikke kan begrundes ud fra økonomiske og/eller miljømæs-

sige kriterier i relation til et eller flere af de tre kriterier i bestemmelsen.

2.3 Konklusion vedr. muligheden for at gøre indsigelse

Det er Miljøministeriets departementets samlede vurdering, at der i den

konkrete sag var mulighed for at gøre indsigelse i medfør af artikel 12, stk.

1, litra g.

Departementet har herved særligt lagt vægt på, at de tre kriterier i bestem-

melsen ikke er kumulative, og at kriterierne ikke i sig selv er et udtryk for

økonomiske og/eller miljømæssige betragtninger, men skal ses i relation

til de økonomiske og/eller miljømæssige betragtninger.

Miljøministeriet har endvidere vurderet, at såvel økonomiske og/eller mil-

jømæssige betragtninger skal forstås bredt. Miljømæssige betragtninger

kan indeholde forskellige forhold vedrørende f.eks. anlægget, anlæggets

nærmiljø og affaldets sammensætning.

Miljøministeriet / Slotsholmsgade 12 / DK - 1216 København K/ Tlf.: +45 38 14 21 42 / E-mail: [email protected]