Miljø- og Fødevareudvalget 2022-23 (2. samling)
MOF Alm.del Bilag 185
Offentligt
2670524_0001.png
NOVEMBER 2022
K
ØBENHAVNS
U
NIVERSITET
CROWN PRINCESS MARY CENTER
NY JORDREFORM I DANMARK
POLICY BRIEF
Udarbejdet af forskergruppen Lokale Landvindinger, Københavns Universitet
Ændrede samfundsudfordringer og -prioriteter kalder på nye måder at forvalte landbrugsjorden på samt nye ejerskabsformer i det åbne
land. Pilotordningen for multifunktionel jordfordeling (MUFJO) ses som en forløber for en større jordreform. Ordningen sikrer kollektiv
planlægning og gode langsigtede løsninger, men kan ikke alene indfri klimaaftalens mål om udtagningen af lavbundsjord eller sikre
mere demokratisk forvaltning af jorden. Tiden er moden til at indfri den politiske ambition om en større jordreform.
I Tørkepakken fra 2018,
1
Finanslovsaftalen for 2020
2
samt i Aftalen om grøn omstilling af dansk landbrug fra 4.
oktober 2021
3
afsættes betydelige midler til udtagning af
lavbundsjorde, bl.a. gennem multifunktionel jordfordeling.
Her peger forligsparterne på behovet for at gennemføre en
større jordreform.
4
Men hvad indebærer en jordreform, og
hvordan kan den se ud i dag i lyset af samfundets ændrede
krav til landskabet?
Denne policy brief ser nærmere på jordreformer i et
dansk og internationalt perspektiv og undersøger,
hvordan en jordreform kan se ud i dag. Det sker på
baggrund af foreløbige konklusioner fra det igangværende
forskningsprojekt
Lokale Landvindinger: Fortællinger og
samskabelse i multifunktionel jordfordeling.
5
Forskningsprojektet ser nærmere på den nuværende
pilotordning for multifunktionel jordfordeling (MUFJO)
gennem dybdegående casestudier og samarbejde med
Naturstyrelsen Himmerland samt Viborg, Randers og
Mariagerfjord kommuner. MUFJO-ordningen samtænker
forskellige ønsker til landskabet såsom reduktion af CO
2
-
udledninger fra lavbundsjorde, skovrejsning, arrondering
af landbrugsjord, bedre natur, biodiversitet, friluftsliv og
landdistriktudvikling,
6
og betragtes af flere parter som en
forløber til en større jordreform.
7
Forskerne har gennemført
deltagerobservation til borgermøder, jordforhandlinger
og markvandringer; interviewet 50 landmænd, lokale
borgere, landbrugskonsulenter og embedsfolk, samt fulgt
evalueringen af MUFJO-ordningen.
8
Forskerne har i det
lys vurderet ambitionen om udtagning af lavbundsjord og
potentialerne for at gennemføre en større jordreform.
HVAD ER EN JORDREFORM?
En jordreform indebærer en samfundsinitieret omfordeling
af landbrugsarealer og dermed ofte en forandring af
ejerskabsstukturen. En jordreform er med andre ord en
fysisk manifestation af ændrede samfundsprioriteter og af
styrkeforholdet mellem interessenter.
Internationalt er jordreformer ofte igangsat med det formål
at ændre på de eksisterende ejerskabsforhold på landet
for at modvirke historiske processer, der har koncentreret
jorden på få hænder. I Danmark er der gået lidt mere end
100 år siden den sidste større jordreform, hvis man ser
bort fra mindre lovændringer og justeringer. De større
historiske jordreformer er alle blevet til i lyset af ændrede
samfundsudfordringer og -prioriteter.
>
De Store Landboreformer
i slutningen af 1700-tallet,
som også indebar stavnsbåndets ophævelse, var en
bestræbelse på at forandre det gamle samfunds retslige,
sociale og strukturelle orden. Indtil da havde 700 godser
kontrolleret det meste af den gode landbrugsjord, og
jordreformen indebar udstykning og frasalg af godsernes
jorder samt udskiftning og etablering af det selvejende
landbrug. Gårdene flyttede ud af landsbyfællesskaberne
og de enkelte gårde blev tildelt forskellige typer jord,
eng og skov. Man gik bort fra driftsfællesskaber, og
fæstebønder opnåede individuel ejendomsret til jorden.
Med baggrund i tanker fra oplysningstiden opstod en ny
selvstændighedskultur blandt jordbrugere, som stadig
kendetegner landbruget i dag.
1/4
 MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 185: Materiale fra Tværvidenskabeligt forskernetværk ved Københavns Universitets foretræde for udvalget 1/3-23 om naturpligt og naturzone
2670524_0002.png
>
Lensafløsningen i 1919
havde som mål at overdrage
jord fra de større godser til landarbejdere, så der kunne
etableres mindre husmandsbrug. Mod erstatning kunne
staten ekspropriere en tredjedel af godsernes jorder,
hvilket kan ses som et forsøg på at mindske den sociale
ulighed på landet i lyset af 1. Verdenskrig og frygten
for socialt oprør i stil med Den Russiske Revolution.
Lensafløsningen førte samtidig til etableringen af en
offentlig jordfond, som blev finansieret ved, at godserne
blev pålagt en engangsafgift på 25% af ejendomsværdien.
>
Endelig betegnes
lovkomplekset bestående af
Landbrugsloven fra 1967, Planreformen fra 1969 og
Landzonebestemmelsen fra 1970
nogle gange som ’Den
tredje jordreform’.
9
Målet var her at sikre landbrugets
interesser i forhold til den ekspanderende byudvikling
gennem etablering af en landzone, der skulle holdes fri for
ny boligbebyggelse. Lovkomplekset dannede rammen for
planlægningen af det åbne land, strukturudviklingen og
for hvem, der kan eje landbrugsjord, da det blev besluttet,
at ejeren skulle bo på ejendommen og drive denne
jordbrugsmæssigt forsvarligt.
Siden den tredje jordreform er landbrugslovgivningen
lempet i 2004 og 2015, hvilket bl.a. har givet danske og
udenlandske kapitalselskaber adgang til at investere
i og opkøbe landbrugsbedrifter. Sammen med
industrialiseringen og strukturudviklingen i landbruget har
dette ført til en stigende koncentration af jordejerskab.
Der bliver hvert år færre heltidsbedrifter og mange af
disse er fanget i en gældsspiral, hvor de ser sig nødsaget
til at investere i dyre produktionsapparater for at klare
sig på et konkurrencepræget verdensmarked for billige
produkter. Landbrugets fokus på bedriftsøkonomien
indebærer, at man ikke nødvendigvis vil eller kan løfte de nye
samfundsprioriteringer alene, hvilket taler for at indfri den
politiske ambition om en større jordreform.
LAVBUNDSJORD OG TILBAGEFØRSEL
AF DE HISTORISKE LANDVINDINGER
Parallelt med de ændrede ejerskabsforhold er
dyrkningsarealet blevet udvidet gennem såkaldte
landvindinger. Fra midten af 1800-tallet blev Hedeselskabet
eksponent for indvinding af ny landbrugsjord gennem
dræning og afvanding af bl.a. moser og enge. I dag
er omkring 60% af Danmarks areal reserveret til
landbrugsproduktion. Omtrent halvdelen af landbrugets
drivhusgasudledninger kommer fra lavbundsarealerne,
10
som er en fælles betegnelse for våde lavtliggende arealer
såsom moser og enge, som er blevet indvundet gennem bl.a.
dræning og afvanding. Ifølge landbrugsaftalen fra oktober
2021 er ambitionen, at der udtages 100.000 ha lavbundsjord
inkl. randarealer af landbrugsdrift for at nedbringe
drivhusgasudledningerne.
Udtagning af lavbundsjorde indebærer, at landmænd
stopper med at dræne og pløje arealerne, drængrøfter
fyldes, og nedgravede drænrør fjernes eller knuses.
Vandløb og vådområder genskabes, og vandstanden
hæves, hvilket kan bidrage til at sikre sjældne naturtyper
som rigkær og kildevæld. Nutidens ønskede forandringer
i form af udtagning af lavbundsjorde kan således ses
som en tilbageførsel af tidligere tiders landvindinger og
interventioner i landskabet.
MULTIFUNKTIONEL JORDFORDELING
– OBSERVATIONER FRA FELTEN
I lyset af de mange krav og ønsker til landskabet er
multifunktionel jordfordeling kommet på dagsordenen i
Danmark som et redskab, hvor man gennem køb og salg
af jorder muliggør projekter, der ideelt set samtænker
landbrugsproduktion med ønsker til biodiversitet,
drivhusgasreduktion, rent vandmiljø, grundvandsbeskyttelse,
friluftsliv samt landdistriktsudvikling. I projektet
Lokale
Landvindinger
undersøger forskerne erfaringerne med
multifunktionel jordfordeling i forskellige projektområder,
herunder de fortællinger, som opstår i mødet mellem
myndigheder, borgere og lodsejere i et landskab under
forandring.
På den baggrund har projektet følgende observationer om
MUFJO-ordningen som model for en større jordreform:
>
Helhedsorienteret planlægning:
Multifunktionel
jordfordeling er et godt redskab til at imødekomme de
forskelligartede krav og ønsker til landskabet gennem
helhedsorienteret planlægning. For de offentlige
myndigheder giver det mulighed for at samtænke
forskellige indsatser i et område, hvilket ikke kan
opnås gennem individuelle aftaler om fx udtagning
2/4
 MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 185: Materiale fra Tværvidenskabeligt forskernetværk ved Københavns Universitets foretræde for udvalget 1/3-23 om naturpligt og naturzone
2670524_0003.png
af lavbundsjord. Inddragelse af både lodsejere og
lokalbefolkning i kollektiv planlægning sikrer langsigtede,
bredt forankrede og holdbare løsninger.
>
Finansiering:
De multifunktionelle ambitioner bremses dog
af landbrugets økonomiske udfordringer, kassetænkning
og konkurrerende støtteordninger, der hver især skal
opfylde monofunktionelle krav. Den eksisterende MUFJO-
ordning finansierer ikke projektledelse, borgerinddragelse,
multifunktionelle projektelementer ud over selve
jordfordelingsprocessen og ej heller køb af erstatningsjord
eller værditab. Dette skaber et uhensigtsmæssigt
komplekst finansieringspuslespil, der i sidste ende bremser
både sammenhængende planlægning og omfordeling af
jorden til indfrielse af samfundets ønsker.
>
Motivation og modstand:
Der er generelt interesse blandt
lodsejere i at deltage i frivillig multifunktionel jordfordeling
men af meget forskellige grunde. Nogle lodsejere er
interesserede i bedre arrondering, herunder at afhænde
de mindre givtige lavbundsjorde i enge og ådale fra de
historiske udstykninger. Andre faktorer, der påvirker
lodsejernes interesse, handler om selvstændighed og
identitet som landbruger, alder og arvefølge på gården,
usikkerhed om fremtidige støtteordninger, interesse for
jagt, lokal- og familiehistorisk tilknytning samt ønsker
om at yde et positivt bidrag til lokalsamfundet. Dog kan
projekter også møde modstand blandt lodsejere såvel som
fra øvrige borgere. Dette udtrykkes fx som skepsis over for
klimaeffekten af udtagning af lavbundsjorde, en bekymring
for naturplejende dyrs velfærd, brug af stianlæg og andre
rekreative elementer, offentlig adgang til private arealer,
bekymring for dyrkningsmæssige interesser og landskabets
herlighed, samt tidligere oplevelser og erfaringer med
myndigheder.
>
Tempo:
De fleste aktører mener, at frivillighed i
udtagningen af lavbundsjorde er et vigtigt princip, da
det giver sikkerhed og tillid i lodsejerforhandlingerne.
Men de borgerinddragende processer, samt det, at
MUFJO-ordningen bygger på frivillighed, betyder også, at
processen i de multifunktionelle jordfordelingsprojekter
går langsomt. Ifølge Landbrugsstyrelsen er der per
september 2022 blot igangsat udtagning af en fjerdedel af
ambitionsmålet, inkl. forundersøgelser og ikke-permanente
ordninger.
11
Tempoet i udtagningen af lavbundsjorde
står dermed ikke mål med det tempo, som klima- og
biodiversitetskrisen kræver, og det er endnu ikke påvist, at
multifunktionel jordfordeling kan håndtere projekter i en
skala, som vil have en effekt på klimalovens mål.
>
Koncentration af ejerskab:
Mens der blandt ikke-
jordejende borgere er stor respekt for den private
ejendomsret, har mange borgere også idéer og ønsker
til landskabets indretning og brug såsom rekreation
og friluftsliv. Disse ønsker kan være med til at skabe
mere attraktive landområder og lokal tilknytning.
MUFJO-ordningens fokus på arrondering og etablering
af sammenhængende naturarealer er i samspil med
strukturudviklingen i landbruget med til at samle jorden
i store arealer og på færre hænder. Mens markveje og
småbiotoper forsvinder,
12
har den bredere befolkning
begrænset adgang og ejerskab til jorden. For nuværende
understøtter lovgivningen reelt ikke lokalt fælleseje,
som ellers kunne være en nøgle til at forvalte de ikke-
landbrugsgunstige arealer og fremme den bredere
befolknings indflydelse på landskabets udformning.
Kort sagt giver multifunktionel jordfordeling god mulighed
for en kollektiv planlægning af landskabet, men det
frivillige element og den brede inddragelse gør processen
langsommelig i forhold til at adressere de presserende
klima- og biodiversitetsudfordringer. Samtidig bidrager
den fortsatte strukturudvikling til koncentrationen af
landbrugsjord, hvilket ikke adresseres direkte gennem
MUFJO-ordningen. For at skalerer de gode erfaringer fra
den multifunktionelle jordfordeling er der behov for at løse
udfordringerne på tempo, finansiering og ejerskab, hvilket
eksempelvis kan gøres ved at gennemføre den politiske
ambition om en jordreform.
3/4
 MOF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 185: Materiale fra Tværvidenskabeligt forskernetværk ved Københavns Universitets foretræde for udvalget 1/3-23 om naturpligt og naturzone
2670524_0004.png
ANBEFALINGER TIL EN JORDREFORM
1.
For at adressere klima- og biodiversitetskrisen samt
den øgede jordkoncentration og gældsættelse af
landbruget kan man med fordel gå videre med de
politiske ambitioner om en
national jordreform.
Der
bør nedsættes lokale styregrupper for alle konkrete
’jordreformsprojekter’ med deltagelse af kommuner,
lokale interessenter og repræsentanter for relevante
finansieringskilder.
2.
Der er behov for at etablere bedre muligheder for
nye ejerskabsformer,
der sikrer lokalt, kollektivt
ejerskab. Der bør skabes bedre mulighed for, at
andelssammenslutninger og lokale fællesskaber kan eje
jorden med henblik på bl.a. naturpleje og rekreation (fx på
naturpligtige arealer). Dette skaber også mulighed for at
træffe fælles, lokale beslutninger om landskabets fremtid.
3.
Der bør etableres en
finansieringsramme,
der går
videre end projekttilgangen i MUFJO og finansierer
jordreformsprocessen, herunder i) projektelementer,
ii) projektstyring mellem myndigheder samt iii)
tidlig og løbende inddragelse af interessenter og iv)
kommunikation af processen.
4.
Der bør etableres en
demokratisk styret jordfond,
der
kan opkøbe de (lavbunds)jorde, som skal tages ud af drift,
dels til videre salg til enkeltpersoner og lokale fællesskaber
og dels til forvaltning i regi af statslige styrelser. Fonden
skal således dække værditabet ved ændret hydrologi og
frafald af tilskudsordninger m.m.
5.
Der er behov for en tidlig inddragelse af interessenter
herunder berørte borgere og lodsejere samt etablering
af rammer for en løbende dialog for at afstemme
forventninger til processen og skabe idéer til fremtidig
udvikling.
Udtagning af lavbundsjorde
bør
som
udgangspunkt
ske af frivillighedens vej. Der bør dog
foretages en politisk afvejning af tempo og effekt i
multifunktionel jordfordeling og løbende vurderes, om
jordreformens formål bedre opnås af andre direkte veje.
Udarbejdet af forskergruppen Lokale Landvindinger,
Københavns Universitet:
Stine Krøijer ([email protected], tlf. +45 35321581)
Kathrine Dalsgaard
Inge-Merete Hougaard
Lone Søderkvist Kristensen
Forskningsprojektet gennemføres i samarbejde med
Naturstyrelsen Himmerland, Viborg, Randers og Mariager-
fjord Kommuner i regi af LIFE IP Natureman. Forskning-
sprojektet er finansieret af Veluxfonden.
REFERENCER
1 Regeringen (2018)
https://www.regeringen.dk/aktuelt/
publikationer-og-aftaletekster/toerkepakke/
2 Regeringen (2019)
https://www.regeringen.dk/media/7705/
aftale-om-finansloven-for-2020.pdf
3 Finansministeriet (2021)
https://fm.dk/media/25215/aftale-om-
groen-omstilling-af-dansk-landbrug.pdf
4 Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (2021)
https://
fvm.dk/landbrug/aftale-om-groen-omstilling-af-dansk-landbrug/
5 Institut for Antropologi (2020)
https://antropologi.ku.dk/
Forskning/projekter/lokale-landvindinger-landskabsfortaellinger-
og-samskabelse-i-multifunktionel-jordfordeling/
6 Bekendtgørelse om multifunktionel jordfordeling, Lovtidende
nr. 239, 20 marts 2020,
https://lbst.dk/fileadmin/user_upload/
NaturErhverv/Filer/Tilskud/MUFJO/Bekendtgoerelse_om_
multifunktionel_jordfordeling.pdf
7 Miljøministeriet (2019)
https://mim.dk/nyheder/2019/sep/
bred-kreds-af-partier-er-enige-om-groen-jordfordelingsaftale/;
Landbrugsavisen (2019) https://landbrugsavisen.dk/avis/aftale-
skal-samle-erfaring-f%C3%B8r-st%C3%B8rre-jordreform.
8 Collective Impact har under initiativet Fremtidens Bæredygtige
Landskaber gennemført en evaluering af MUFJO-pilotordningen.
Se mere her:
https://collectiveimpact.dk/faelles-anbefalinger/.
9 Vejre, Dalgaard og Sørensen (2021)
https://www.altinget.dk/
miljoe/artikel/professorer-en-ny-jordreform-det-haster
10 Klimarådet (2020: 12)
https://klimaraadet.dk/da/analyser/
kulstofrige-lavbundsjorder
11 Landbrugsstyrelsen (2022)
https://lbst.dk/tvaergaaende/
udtagning-af-lavbundsjorder/hvad-sker-der-i-indsatsen-for-
udtagning-af-lavbundsjorder
12 Caspersen og Nyed (2017)
https://static-curis.ku.dk/portal/
files/182225215/Udvikling_i_Agerlandet_1954_2025.pdf
4 /4