Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2022-23 (2. samling)
KEF Alm.del Bilag 4
Offentligt
2643324_0001.png
Kommentering af
Klimaprogram 2022
Klimarådets kommentarer til regeringens klimaprogram
Den til enhver tid siddende regering skal hvert år udarbejde et klimaprogram til Folketinget ifølge klimaloven.
Programmet skal blandt andet indeholde en status på opfyldelse af klimalovens mål og indeholde regeringens
planlagte virkemidler og effekterne heraf. Klimarådet har til opgave at kommentere på det årlige program.
Siden klimaprogrammets offentliggørelse den 23. september 2022 har der været afholdt valg til Folketinget. I
skrivende stund er det uvist, hvilken regering der sidder efter valget. Klimarådets kommentering vedrører på den
baggrund den daværende S-regerings klimaprogram, men rådets kommentarer har relevans for klimapolitikken,
uanset hvilken regering der sidder. Klimarådet udgiver i februar 2023 sin årlige statusrapport, hvor den nationale
klimaindsats vurderes, og hvor der også gives anbefalinger til klimapolitikken.
Der er vedtaget en betydelig klimaindsats baseret på brede politiske aftaler
Folketinget har de seneste år vedtaget klimaaftaler med en betydelig forventet reduktionseffekt. Der er i alt
vedtaget politik, som forventes at reducere drivhusgasudledningen i 2030 med omkring 15 mio. ton CO
2
e.
Reduktionsbehovet for at nå 70-procentmålet var omkring 20 mio. ton ved klimalovens vedtagelse i 2020. De
forventede reduktioner vedrører alle væsentlige sektorer. Det kan særligt nævnes, at Folketinget i år vedtog en
højere og mere ensartet CO
2
-afgift på udledninger fra primært industrien. Det er også grunden til, at
Klimaprogram 2022
kan fremvise betydelige konkrete reduktionseffekter på omkring 5 mio. ton CO
2
e i 2030. Det
vil altså sige en betydelig del af de førnævnte 15 mio. ton. Af klimaprogrammets reduktionseffekter på 5 mio. ton
stammer 4,3 mio. ton fra aftalen om CO
2
-afgift på industrielle udledninger, og dertil skal hovedsageligt lægges
reduktioner fra aftale om kilometerbaseret vejafgift for lastbiler samt regulering af metanudslip fra biogasanlæg.
Samlet finder klimaprogrammet, at der udestår et reduktionsbehov på 0,4-3,5 mio. ton CO
2
e for at nå 2025-målet
og 5,0 mio. ton CO
2
e for at nå 2030-målet. Tallene bygger på Klimafremskrivning 2022 og de efterfølgende
politiske aftaler. Ifølge klimaloven skal reduktionsbehovet i 2030 opgøres som et gennemsnit af reduktionerne i år
2029, 2030 og 2031. Når man bruger denne opgørelsesmetode mangler der at blive reduceret med 5,2 mio. ton
CO
2
. Reduktionsbehovet stiger dog til 5,8 mio. ton, hvis der korrigeres yderligere for højere udledninger fra
affaldsforbrænding end forventet i Energistyrelsens
Klimafremskrivning 2022,
hvilket Klimarådet omtalte i sin
kommentering af
Klimafremskrivning 2022.
1
Korrektionen uddybes senere i dette notat. Reduktionsbehovet for
2025-målet ændres ikke ved opgørelse med et treårigt gennemsnit og påvirkes heller ikke af Klimarådets
kommentar om affaldsforbrænding.
En betydelig del af den vedtagne politik, som giver reduktionseffekt i 2030, er indgået bredt hen over midten i
Folketinget.
2
I et historisk perspektiv har det været en stor styrke for Danmark, at der har været indgået brede
energiforlig, som samfundets virksomheder, borgere og kommuner har haft tillid til holdbarheden af, når de skulle
investere i den grønne omstilling. Klimarådet opfordrer derfor til, at Folketinget fortsat indgår bredt forankrede
Side 1
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 4: Klimarådets kommentering af Klimaprogram 2022
2643324_0002.png
politiske aftaler på de store udledningsområder og samtidig bibeholder et højt ambitionsniveau, da det sender et
klart signal til alle samfundets aktører om, at Danmark skal omstilles med henblik på at nå vores klimamål.
EU er en vigtig ramme for dansk klimapolitik
Klimaindsatsen i EU og den daværende regerings arbejde herfor har en fremtrædende plads i klimaprogrammet.
Det finder Klimarådet positivt. Klimaprogrammet indeholder for første gang mulige reduktionsbidrag fra EU’s
klimalovgivningspakke
Fit for 55,
og programmet viser, hvordan regeringen har arbejdet for
drivhusgasreduktioner i EU på en mere systematisk vis end tidligere.
Klimaprogrammet præsenterer et skøn for mulige reduktioner fra forslagene i EU’s
Fit for 55-pakke.
Effekten
vurderes til at være 0,4-1,2 mio. ton i 2030 og skal ses i tillæg til
Klimafremskrivning 2022.
Det er vigtigt at
vurdere effekter af forslag til EU-lovgivning, og det er især relevant, at den daværende regering har foretaget et
skøn for overlap med nationale initiativer. Klimarådet har tidligere efterlyst sådanne vurderinger.
3
Klimaprogrammet fremlægger den daværende regerings position i EU på en række områder. Programmet
beskriver fx, at den daværende regering har arbejdet for et øget ambitionsniveau i forbindelse med CO
2
-optag fra
skove og jorder, et stop for nysalg af fossile biler i 2030 og hurtigere udfasning af gratiskvoter i luftfarten i forhold
til EU-Kommissionens udspil.
Klimarådet opfordrer således også en kommende regering til at klarlægge dens klimapolitiske arbejde i EU i de
kommende klimaprogrammer. Opfordringen vedrører de specifikke områder, som har betydning for Danmarks
nationale drivhusgasudledning, som klimalovens mål opgøres efter.
Klimaprogrammet udgør et solidt analytisk grundlag for de klimapolitiske drøftelser
Den daværende regering og myndighederne har leveret et solidt analysearbejde i klimaprogrammet angående
yderligere reduktionspotentialer. Klimaprogrammet fylder omkring 600 sider inklusive baggrundsmateriale.
Analysearbejdet består fx af tekniske reduktionspotentialer, vurdering af overlap, virkemiddelkatalog med
skyggepriser, modenhedsvurdering af teknologier, omstillingshastigheder, beslutningsrum og scenarier for
målopfyldelse i 2030.
Klimarådet opfordrer kommende regeringer til at fortsætte med at fremlægge solide baggrundsanalyser svarende
til
Klimaprogram 2022.
Klimaprogrammets analytiske grundlag indeholder desuden en række overvejelser om andre potentielle klima- og
miljøhensyn ved reduktionspotentialerne end dem, som opgøres ud fra den territoriale afgrænsning, som 70-
procentsmålet er defineret ud fra. Selvom der er tale om de første spæde skridt, er det nyt, at den nationale
omstilling perspektiveres ud fra en livscyklustankegang, herunder perspektiver om arealforbrug og
anlægsemissioner fra fx stål og beton. Klimarådet vil gerne fremhæve disse overvejelser, da der er et potentiale i at
videreudvikle sådanne overvejelser over tid.
Dette notat har især fokus på landbruget
Selvom der er indgået politiske aftaler, der forventes at levere betydelige reduktioner i 2030, udestår der stadig et
reduktionsbehov på 5-6 mio. ton CO
2
e for at nå 2030-målet. Her peger landbrugsaftalen fra sidste år på, at
landbrug og arealanvendelse skal levere størstedelen. Derfor sætter dette notat fokus på netop landbrugssektoren i
sektion 1. I notatet anvendes ’landbrug og arealanvendelse’ om udledningskategorierne ’landbrug’ og ’LULUCF
(Land use, Land use change and Forestry)’. Klimarådet har generelle kommentarer til opfyldelsen af målene i 2025
og 2030 i sektion 2, mens sektion 3 indeholder en række mere detaljerede sektorkommentarer.
1. Landbrug og arealanvendelse
Landbruget bliver afgørende for at nå 2030-målet
Den daværende regering argumenterer i klimaprogrammet for, at Folketingets aftalte reduktionsmål for landbrug
og arealanvendelse er nok til at indfri de 5 mio. ton, som klimaprogrammet vurderer, der mangler for at nå 70-
procentsmålet. Udviklingstiltag inden for landbrug og arealanvendelse skal ifølge aftalen reducere netop 5 mio. ton
CO
2
e i 2030, men der er endnu ikke vedtaget virkemidler til at indfri disse reduktioner. Der er derfor behov for, at
Side 2
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 4: Klimarådets kommentering af Klimaprogram 2022
2643324_0003.png
politikerne får konkretiseret strategier og virkemidler, der kan overvinde den største knast i forhold til de nationale
udledninger. I den netop overståede valgkamp har flere partier foreslået virkemidler, der enten adresserer de 5
mio. ton, der mangler, eller dele heraf.
Der skal udarbejdes en strategi for landbrugets udviklingsspor. Det har Folketinget aftalt i landbrugsaftalen fra
oktober 2021. Denne strategi er nævnt ti gange i klimaprogrammet, men strategien er endnu ikke udgivet.
Klimarådet opfordrer en kommende regering til at udgive den annoncerede strategi snarest.
Der er nedsat en ekspertgruppe til at granske reguleringsmulighederne for landbruget, herunder afgifter på
udledninger fra landbrug og arealanvendelse. Det er vigtigt, at en kommende regering hurtigt følger op med
politiske forhandlinger, efter at Folketinget har modtaget udredningen. Klimarådet anbefaler en drivhusgasafgift
på udledninger fra landbrug og arealanvendelse, da en sådan afgift er et omkostningseffektivt virkemiddel, som
tilskynder til omstilling af produktionen, hvor det er billigst. Jo flere udledninger, der omfattes af afgiften, og jo
mere ensartet afgiften er overfor aktørerne i samfundet, jo billigere bliver opfyldelsen af de nationale klimamål for
samfundet som helhed. Fravælges en ensartet afgift, er det vigtigt at belyse de samfundsøkonomiske konsekvenser
af alternative virkemidler.
Omstillingen af landbrug og arealanvendelse skal tage højde for kommende regulering fra EU. Det gælder
forordningen om arealanvendelse og skov, men også den kommende naturbeskyttelseslov, som er en opfølgning på
blandt andet EU’s biodiversitetsstrategi. Kommissionens forslag til
Nature Restoration Law
indebærer, at 20 pct.
af EU's land- og havbaserede areal skal genoprettes i 2030, og at alle økosystemer skal genoprettes i 2050.
Lovgivningen kan potentielt få betydning for arealanvendelsen i Danmark frem mod 2030, herunder for udtagning
og vådlægning af lavbundsjorder. Klimarådet opfordrer en kommende regering til at have et skarpt øje på
konsekvenserne og perspektiverne i denne europæiske udvikling.
Der er forskellige reduktionsmuligheder i landbruget frem mod 2030
Klimaprogrammet anviser, at der inden for landbrug og arealanvendelse skal reduceres mindst 5 mio. ton CO
2
e i
2030 i tillæg til
Klimafremskrivning 2022.
Det er derfor relevant at se nærmere på de konkrete muligheder.
Klimarådet har i nedenstående tabel 1 sammenholdt tre af klimaprogrammets baggrundsanalyser med hinanden
og med landbrugsaftalen fra 2021 for at skabe et overblik over reduktionspotentialerne. Oversigten gør det muligt
at sammenholde modenhed af teknologier og omlægninger, politiske ønsker, de rent tekniske muligheder og
analyserede virkemidler og omkostninger.
Tabel 1
Reduktionspotentialer i 2030 i landbrug og arealanvendelse i klimaprogram og landbrugsaftale
Modenheds-
vurdering
Teknisk
reduktions-
potentiale
mio. ton CO
2
e
Fodertilsætningsstoffer
Håndtering af gylle og gødning
Udtag af lavbundsjord
Omlægning til økologi
Biokul fra pyrolyse af halm/brun
bioraffinering
Dyrkning af plantebaserede
fødevarer og planteprotein til
fortrængning af animalsk
produktion
Skovrejsning
Øget indsats i målrettet
regulering
Fysisk vandløbsindsats
Nedsat kvælstofkvote (15 pct.)
I alt
Pioner -
Prækommerciel
Demonstration -
Pioner
Moden
Moden
Demonstration
Moden
1
1,4
1,5-2,4
3,4
1,0-2,3
6,5
Reduktionsbidrag
skitseret i
landbrugsaftalens
udviklingsspor
mio. ton CO
2
e
1
1
0,5
0,5
2
-
Analyseret
virkemiddel-
potentiale
mio. ton CO
2
e
0,1-0,4
(krav)
0,84
(krav)
0,1
(tilskud)
-
0,2
(tilskud)
-
0,08
(tilskud +
praksisændring)
0,3
(tilskud + krav)
0,01
(tilskud)
0,3
(krav)
1,9-2,2
Skyggepris for
virkemiddel
kr. pr. ton CO
2
e
-
300-5.000
Negativ skyggepris
-
2.000
-
Reduktionspotentialer
Moden
-
-
-
-
0,3
-
-
-
15,7-17,3
-
-
-
-
5
Negativ skyggepris
4.950
3.200
Negativ skyggepris
Negativ-5.000
Side 3
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 4: Klimarådets kommentering af Klimaprogram 2022
2643324_0004.png
Anm. 1:
Anm. 2:
Anm. 3:
I denne opgørelse er modenhedsvurderingen kategoriseret efter rækkefølgen ’moden’, ’prækommerciel’, ’pioner’ og
’demonstration’ eller stadier mellem to af disse jf. Energistyrelsen,
Omstillingshastighed,
2022.
Negative skyggepriser i tabellen angiver gevinster for samfundet, mens positive skyggepriser angiver omkostninger.
Tabellens potentialer er opgjort i forhold til
Klimafremskrivning 2022.
Dog er potentialerne fra landbrugsaftalen opgjort på
baggrund af
Klimafremskrivning 2021.
Disse blev opgjort i tillæg til aftalens implementeringsspor, som indgik i
Klimafremskrivning 2022.
Derfor vurderer Klimarådet, at landbrugsaftalens udviklingsspor med rimelighed kan ses i forhold
til
Klimafremskrivning 2022.
Energistyrelsen,
Tekniske reduktionspotentialer 2020 og 2035,
2022; Energistyrelsen,
Omstillingshastighed,
2022;
Finansministeriet,
Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug,
2021 og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,
Klimaprogram 2022 Appendiks 2 – Virkemiddelkatalog,
2022.
Kilder:
Landbrugsaftalen skitserer fem områder, som skal reducere i alt 5 mio. ton CO
2
e. De er vist i fjerde kolonne i tabel
1. Kun i alt 1 mio. ton ud af disse 5 mio. ton vurderes i klimaprogrammets baggrundsmateriale at bygge på modne
teknologier. Den ene mio. ton kommer fra udtagning af lavbundsjord og omlægning til økologi.
2 af de 5 mio. ton skal ifølge aftalen reduceres ved nedpløjning af biokul fra pyrolyse af halm, også kaldet brun
bioraffinering. Denne teknologi er på nuværende tidspunkt vurderet til at være på demonstrationsstadiet. De
resterende 2 mio. ton befinder sig et sted imellem
moden teknologi
og
demonstration.
Klimaprogrammet
bekræfter således, at der er behov for udvikling af relevante teknologier, hvis udviklingssporet skal lykkes, og
programmet bidrager til en mere nuanceret forståelse af, hvad det kræver.
Det er i klimaprogrammet vurderet, at det rent teknisk er muligt at reducere langt mere, end landbrugsaftalen
tilsiger, nemlig omkring 15-17 mio. ton CO
2
e i 2030. Det er vist i tredje kolonne af tabel 1. Et så stort teknisk
reduktionspotentiale kan dog ikke indfris ved blot at optimere den nuværende landbrugsproduktion, da omkring 6
mio. ton af det samlede potentiale udgøres af omlægning fra husdyrproduktion til produktion af plantebaserede
fødevarer og planteprotein.
Klimaprogrammet viser en række analyserede virkemidler med et potentiale på omkring 2 mio. ton, som vist i
tabellens femte kolonne. Heraf er det største potentiale inden for håndtering af gylle og gødning med 0,8 mio. ton,
som i klimaprogrammet er vurderet til et modenhedsstadie mellem
demonstration
og
pioner.
Klimaprogrammet gør det således muligt at skabe et samlet overblik over den daværende regerings bud på, hvor og
hvordan landbruget kan levere bidrag til klimamålene. Klimarådet finder det vigtigt, at kommende
klimaprogrammer også præsenterer sådanne opdaterede analyser som grundlag for yderligere politisk handling.
Scenarier peger på flere mulige veje for landbruget og arealanvendelsen
Klimaprogrammet præsenterer fire tekniske reduktionsscenarier, som på forskellig vis indfrier klimalovens 70-
procentsmål i 2030 og målet om klimaneutralitet senest i 2050. De fire scenarier kaldes Bio & CCS-scenariet, El-
scenariet, Adfærdsscenariet og Nye markeder-scenariet.
Nye markeder-scenariet indeholder en omstilling af dansk landbrugsproduktion væk fra husdyrfoder og
husdyrhold. Sidste års klimaprogram indeholdt et adfærdsscenarie, hvor en omlægning af danskernes kost til mere
plantebaseret kost til en vis grad smittede af på dansk fødevareproduktion hen mod mindre animalsk produktion.
Det samme princip gør sig gældende i dette års adfærdsscenarie, mens scenariet for nye markeder angiver en
retning, hvor andre forhold end kostændringer forårsager ændringer i produktionen. Scenariet viser en udvikling
med en markant reduktionseffekt fra færre husdyr allerede i 2030. Scenariet for nye markeder er interessant, fordi
det viser, at det rent teknisk er muligt at ændre arealanvendelsen i Danmark, og fordi det viser de muligheder, det
giver i forhold til at opnå klimaneutralitet senest i 2050. Scenariets mindre husdyrhold frigiver eksempelvis areal
fra dyrkning af foder, som i dag optager 80 pct. af det danske landbrugsareal.
4
I scenariet omlægges dele af dette
areal til andre afgrøder, skovrejsning og natur.
Det er positivt, at det analytiske grundlag breder de muligheder ud, der rent teknisk er til stede. På den måde kan
politikerne afveje, hvilke scenarier de ønsker nærmere belyst med hensyn til barrierer og omkostninger mv.
Side 4
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 4: Klimarådets kommentering af Klimaprogram 2022
2643324_0005.png
Indsats i landbruget giver mulighed for at prioritere reduktioner af metanudledninger
Drivhusgassen metan er en af grundene til, at landbrugets udledninger fylder meget i klimaregnskabet.
Udledningerne fra metan, der især kommer fra kvæg og gylle, udgør 60 pct. af drivhusgasudledningen i 2030 i
udledningskategorien landbrug.
5
I de nationale klimamål omregnes metans indvirkning på den globale
opvarmning til CO
2
-ækvivalenter (CO
2
e). Metan er en 28 gange mere potent drivhusgas end CO
2
over en
hundredårsperiode og endnu mere potent i et kortere tidsperspektiv. En reduktion af metanudledningerne kan
derfor bidrage til at mindske den globale opvarmning på kort til mellemlangt sigt – selvom det sker på bekostning
af samme CO
2
-reduktion, opgjort i CO
2
-ækvivalenter.
6
Dette er årsagen til, at en række lande, heriblandt Danmark,
i 2021 underskrev den internationale
Global Methane Pledge,
hvor landene har som mål at reducere
metanudledningerne med mindst 30 pct. i 2030 i fællesskab i forhold til 2020-niveau, herunder omfattende
indenlandske tiltag.
7
Af disse grunde bør det overvejes at prioritere metanreduktioner i landbrugets
klimaomstilling. Det kan blandt andet opnås ved en mindsket kvægbestand, reduktion af udledning fra husdyrenes
fordøjelse og ved gylle- og gødningshåndtering i stald, lager og udbringning.
Der er behov for udvikling og demonstration af løsninger i landbruget
Tidligere i dette notat fremgik det, at reduktionspotentialerne inden for landbrug og arealanvendelse endnu ikke er
tilstrækkeligt modne, selvom landbrugsaftalen udpeger tekniske reduktionspotentialer for 5 mio. ton som
løsningerne frem mod 2030. Der er således brug for udvikling og demonstration af løsninger i landbruget, hvis
landbruget skal reducere udledningerne som politisk ønsket. Forskningen inden for landbrug og arealanvendelse
er først de senere år begyndt at fokusere på reduktion af drivhusgasudledningen. I det lys er det vigtigt at have øje
for statens prioritering af landbruget i de forskningsmidler, som med forskningsreserven og finansloven de seneste
år er øremærket til grøn forskning, udvikling og demonstration. Klimarådet understreger, at de statslige
forskningsmidler bør ses i sammenhæng med, og afvejes i forhold til, den samlede forskningsindsats til
fødevareproduktion, som også kommer fra europæiske og private fonde og programmer samt teknologiudviklingen
i udlandet.
Klimaprogrammet viser fordelingen af udmøntede grønne forskningsmidler i 2021. Der vises en fordeling på syv
definerede grønne temaer af de 4,6 mia. kr., der blev uddelt fra offentlige, europæiske og private fonde og
programmer. Landbrug og fødevareproduktion har modtaget 26 pct. af disse bevillinger i 2021. Ud af de 4,6 mia.
kr. bevilligede staten 469 mio. kr. i 2021. Klimaprogrammet viser imidlertid ikke, hvor stor en del af statens
udmøntede grønne forskningsmidler, der gik til landbrug og fødevareproduktion.
Derudover blev der i 2021 øremærket 700 mio. kr. i 2021 til etablering af grønne forsknings- og
innovationspartnerskaber, der skal bidrage til at indfri fire grønne forskningsmissioner, herunder om klima- og
miljøvenligt landbrug og fødevareproduktion. Dette beløb er et tillæg til midlerne til de syv grønne temaer. De 700
mio. kr. indgår dog i klimaprogrammet med overlap til projekterne finansieret af midler til de syv grønne temaer.
Det gør det vanskeligt at vurdere værdien af midlerne til de fire grønne forskningsmissioner. For
landbrugsområdet er der fuldt overlap med midlerne til de syv grønne temaer og de fire forskningsmissioner, og
for de andre områder er det ikke muligt at se andelen af overlap.
Klimaprogrammet viser ikke øremærkede sektorfordelte grønne forskningsmidler for 2022, selvom den politiske
aftale herom blev indgået i oktober 2021.
På grund af klimaprogrammets manglende fordeling af de statslige midler på temaer, manglende information om
overlap og manglende information om sektorspecifikke øremærkede midler i 2022 er det umiddelbart vanskeligt
ud fra klimaprogrammet at vurdere, om statens bevillinger til området er passende.
De øremærkede statslige midler til grøn forskning fremgår af den politiske aftale om fordeling af
forskningsreserven.
8
I 2021 var der øremærket 272 mio. kr., heraf 236 mio. kr. til GUDP, som er et udviklings- og
demonstrationsprogram på landbrugsområdet, og 36 mi0. kr. til indsatser i landbrugsaftalen. Hertil kommer en
delmængde af midler afsat til samlet set syv grønne temaer.
I 2022 er der øremærket 411 mio. kr., heraf 230 mio. til GUDP, 126 mio. kr. til indsatser i landbrugsaftalen og 55
mio. kr. til program for emissionsfri fødevareproduktion. Hertil kommer en delmængde af midler til samlet set syv
Side 5
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 4: Klimarådets kommentering af Klimaprogram 2022
2643324_0006.png
grønne temaer. Der er altså flere øremærkede midler til landbrugsområdet i 2022 end i 2021. Tabel 2 viser de årligt
afsatte midler.
Tabel 2
Overslag på øremærkede statsligt bevilgede forskningsmidler (mio. kr., 2022-prisniveau)
Fordelt til
sektor
Landbrugsområdet 2021
Landbrugsområdet 2022
Anm.:
272
411
Ikke-fordelt bevilling til syv
grønne temaer
469
350
I tillæg til tabel 2 øremærkes midler til fire grønne forskningsmissioner, som finansierer forsknings- og
innovationspartnerskaber. De indgår dog i klimaprogrammet med fuldt overlap til projekter i tabel 2 og er derfor ikke vist her.
Midler til Danmarks Frie Forskningsfond er heller ikke vist, da de ikke er sektorfordelt eller øremærket til temaer, hvor
landbrug indgår.
Uddannelses- og Forskningsministeriet,
Aftale om fordeling af forskningsreserven mv. i 2022,
2021.
Kilde:
Klimarådet anbefaler, med baggrund i
Statusrapport 2022,
at en kommende regering i højere grad understøtter
forskning og udvikling i nye reduktionstiltag, der kan reducere udledningerne fra landbrug og arealanvendelse.
Derudover opfordrer Klimarådet en kommende regering til, at kommende klimaprogrammer udreder:
1) Fordelingen af udmøntede statslige midler på grønne temaer.
2) Overlap mellem udmøntede statslige midler til grønne temaer og grønne forskningsmissioner.
3) Fordeling af sektorspecifikke øremærkede statslige grønne midler i seneste aftale.
2. Opfyldelse af klimamål
Der er ligheder og forskelle i tilgangen til anskueliggørelse af 2030-målet
Den til enhver tid siddende regering skal vurdere, om regeringens klimaindsats anskueliggør opfyldelsen af
klimalovens mål. Det skal ifølge klimaloven gøres hver september med udgivelsen af klimaprogrammet.
Klimarådet foretager sin tilsvarende vurdering af regeringens klimaindsats hvert år i februar. Klimaloven angiver
ikke præcist, hvordan spørgsmålet om anskueliggørelse skal vurderes, og det er derfor relevant at gøre
opmærksom på ligheder og forskelle i den daværende regerings og Klimarådets tilgang. Klimarådet fremhæver her
rådets vigtigste observationer på baggrund af
Klimaprogram 2022.
I gennemgangen i det følgende refererer
”regeringen” til den daværende S-regering.
Ligheder i tilgangen til anskueliggørelse
•
Overordnet metode.
Regeringen kan overordnet set siges at have taget Klimarådets metode til
vurdering af klimaindsatsen til sig. Det ses ved, at elementerne fra Klimarådets metode er omtalt i
regeringens tilgang til anskueliggørelse af klimalovens mål. Det er elementer som fremskrivning af
udledninger, konkretisering, effekt, risiko og understøttende initiativer. Regeringen afbilder fx
klimaindsatsen på en konkretiseringsskala, som også Klimarådet benytter i sine årlige vurderinger af
indsatsen. Her vises indsatsens konkretisering fordelt på vedtagne virkemidler, udspil, strategier, analyser
af virkemidler og tekniske reduktionspotentialer.
•
Risici.
Klimaprogrammet beskriver, hvordan regeringen vil håndtere de væsentligste risici, når de
politiske aftaler om reduktionseffekter skal implementeres. Klimaprogrammet beskriver også regeringens
overordnede risikohåndtering i forhold til at nå 2030-målet. Risikovurderingen af klimaindsatsens effekt
er ligeledes et centralt element i Klimarådets årlige vurdering af målopfyldelse.
Vedtagne reduktioner hvert år.
Regeringen har fokus på at vedtage konkrete reduktioner hvert år.
Klimarådets metode lægger også vægt på, at der bør vedtages nye virkemidler med reduktionseffekt hvert
år. Hermed tages der højde for klimalovens formuleringer om øget konkretisering af klimaindsatsen over
tid.
•
Side 6
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 4: Klimarådets kommentering af Klimaprogram 2022
2643324_0007.png
Forskelle i tilgangen til anskueliggørelse
•
Proces.
Regeringen lægger vægt på fire forhold angående processen for klimaindsatsten, som adskiller
sig fra Klimarådets tilgang. For det første bruger regeringen scenarier til at vise, at der er flere veje til at nå
klimamålet. For det andet lægger regeringen vægt på, at der stadig er tidsmæssige, politiske
beslutningsrum til rådighed, baseret på analyser af teknologiers omstillingshastighed og modenhed. For
det tredje finder regeringen det vigtigt, at den har fremlagt en køreplan for, hvornår den vil foretage
forskellige politiske initiativer. Og for det fjerde, at der er aftalt genbesøg i de politiske aftaler, der er
indgået. Regeringen bruger altså analysen af beslutningsrum, køreplanen og de aftalte genbesøg til at
argumentere for, at der er tid endnu til at træffe de nødvendige beslutninger for at nå målet i 2030.
Klimarådet har derimod valgt i sin metode at se på de reelle initiativer og analyser, som er offentliggjort på
tidspunktet, hvor rådet foretager sin årlige vurdering. Selv om det er positivt med en tydelig
proceskøreplan for de kommende politiske udspil, er det de offentliggjorte initiativer, der lægges til grund
for Klimarådets vurdering, og ikke en annoncering af, at der kommer fremtidige initiativer. Hvor
regeringen således argumenterer for, at målet
kan
nås, lægges der i Klimarådets metode i højere grad vægt
på, at regeringen viser,
hvordan
den har tænkt sig at nå målet, herunder i væsentlig grad i form af
vedtagne virkemidler, udspil eller strategier.
•
Tid og guidende principper.
Regeringen betoner, at vurderingen af, om klimaindsatsen anskueliggør
målopfyldelse, bør baseres på en afvejning mellem meget tidligt at træffe alle beslutninger om indsatser
eller afvente ny viden, blandt andet med henblik på at tage højde for klimalovens guidende principper.
Denne afvejning kan begrunde, at der ventes med beslutninger.
Klimarådet inddrager derimod ikke eksplicit de guidende principper i sin vurdering af, om de nationale
mål nås. I stedet foretager rådet en vurdering af, om de nødvendige reduktioner (i ton CO
2
e) nås med
klimaindsatsen, som den foreligger på tidspunktet for vurderingen. De guidende principper inddrages
derimod i Klimarådets anbefalinger til klimapolitikken, så politikerne kan tage højde for dem, når de
vælger en vej mod målopfyldelse.
•
Produktion af power-to-X.
Regeringen viser et overblik over klimaindsatsen fordelt på en
konkretiseringsskala svarende til Klimarådets skala. Her har regeringen vist potentialet fra
produktionen
af power-to-X-brændstoffer som en indsats, der bidrager med reduktioner til at opfylde 2030-målet.
Klimarådet påpeger derimod, at det kun er selve
anvendelsen
af power-to-X-brændstoffer til fortrængning
af fossile brændsler i Danmark, der kan opgøres som bidrag til de nationale klimamål. Det kan nemlig ikke
vides, om danskproducerede power-to-X-brændstoffer bruges i Danmark eller eksporteres. På samme vis
medregner man normalt heller ikke reduktioner fra produktion af fx biobrændstoffer, da de handles på et
internationalt marked. Først når de fortrænger fossile brændsler og dermed reducerer en udledning,
tælles det med i det pågældende land. I sin strategi har regeringen ikke peget på virkemidler til at sikre
national anvendelse af power-to-X-brændstofferne. Det er muligt, at den vedtagne CO
2
-afgift og det
vedtagne fortrængningskrav for vejtransporten vil tilskynde til anvendelse af power-to-X-brændstofferne i
Danmark, men disse reduktioner er allerede regnet med én gang under reduktionerne fra vedtagne
virkemidler. Derfor tæller produktionspotentialet for power-to-X ikke med i Klimarådets visning af
regeringens indsatser med reduktionspotentiale. Klimarådet anser til gengæld denne indsats som et
understøttende tiltag og lægger dette til grund i rådets vurdering af klimaindsatsen.
Nye virkemidler kan sikre 2025-målet
Ifølge klimaprogrammet udestår et reduktionshov på 0,4 mio. ton CO
2
for at nå 2025-målets nedre grænse på 50
pct. Reduktionsbehovet er 3,5 mio. ton til målets øvre grænse på 54 pct. Dermed er Danmark stadig et lille stykke
fra at nå den nedre grænse af reduktionsmålet for 2025, og længere endnu, hvis man politisk vil mere sikkert ind i
målintervallet.
Danmarks forpligtelser over for EU kan tilsige, at vi stræber efter mere end blot akkurat at nå 50 pct. EU har sat et
loft over de samlede danske udledninger i de ikke-kvotebelagte sektorer i perioden 2021-30, og Klimarådet har
tidligere vist, at det ikke er givet, at Danmark opfylder EU-forpligtelsen blot ved at nå 70-procentsmålet i 2030.
9
Flere reduktioner frem mod 2025 vil hjælpe til at opfylde EU-forpligtelsen.
Side 7
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 4: Klimarådets kommentering af Klimaprogram 2022
2643324_0008.png
2025 nærmer sig hastigt, og derfor skal der hurtig politisk handling til, hvis der ønskes yderligere reduktioner
inden for den korte tidshorisont. Klimaprogrammet nævner en række mulige virkemidler, som vil kunne vedtages
med henblik på at nå 2025-målet. Disse viser, at målet er inden for rækkevidde. Der kan fx nævnes følgende
virkemidler, som også er vist grafisk i figur 1:
•
•
•
•
•
CO
2
-afgift på benzin og diesel på yderligere 100 kr. pr. ton (o,4 mio. ton CO
2
e)
Øget CO
2
-afgift på yderligere 100 kr. pr. ton i industri mv. (o,2 mio. ton CO
2
e)
Hurtigere indfasning af CO
2
-afgift på industri mv. (o,3 mio. ton CO
2
e)
Forhøjelse af CO
2
e-fortrængningskrav til 6,6 pct. (0,4 mio. ton CO
2
e)
Kvælstofkvote nedsat med 15 pct. (o,3 mio. ton CO
2
e)
Figur 1
Anm.:
Kilde:
Eksempler på virkemidler til at nå 2025-målet
Der er ikke taget højde for eventuelle overlap mellem virkemidlernes reduktionseffekter.
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,
Klimaprogram 2022,
2022.
Klimarådet vurderer, at der i tillæg til reduktionspotentialerne i figur 1 er et potentiale for at reducere
udledningerne fra lavbundsjorder ud over det, som er lagt til grund i
Klimafremskrivning 2022.
Rådet har i
analysen
Kulstofrige lavbundsjorder
fra 2020 foreslået en række virkemidler, som skønnes at have en stærkere
effekt på udtagning af jorderne end den nuværende tilskudsordning. Det drejer sig om et auktionsbaseret tilskud
på kort sigt med udsigt til en afgift på længere sigt, når grundlaget for afgiften er på plads.
Side 8
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 4: Klimarådets kommentering af Klimaprogram 2022
2643324_0009.png
3. Sektorvise kommentarer
Der er behov for planlægning af infrastruktur til indfanget CO
2
Fangst og lagring af CO
2
(CCS) skal ifølge de politiske aftaler
10
bidrage med reduktioner på 3,2 mio. ton CO
2
e i
2030, hvilket er en betydelig andel af reduktionsbehovet for at nå 70-procentsmålet. Fangstanlæg og
lagerfaciliteter er ved at blive udviklet og planlagt, men det er stadig uvist, hvilken infrastruktur til transport af
CO
2
’en der vil vinde indpas. CO
2
kan transporteres i rørledninger, i tankbiler eller i skibe. Dertil kan der være
behov for midlertidige lagertanke, inden CO
2
’en eksempelvis pumpes ombord på et skib. På land vil lastbiler være
en fleksibel og billig løsning ved mindre mængder CO
2
. Omvendt har rørledninger potentielt storskalafordele, og
kan dermed være billigere, hvis der fanges og transporteres større mængder CO
2
, særligt i områder med flere
punktkilder.
Den første politiske aftale om tilskud til området er fra 2020,
11
og tilskudsmidlerne forventes tildelt ved udbud til
det vindende projekt i slutningen af 2022. Vinderen vælger sin egen infrastrukturløsning og har dermed alene
incitament til at designe en løsning til færrest mulige omkostninger for selskabet, og som passer specifikt til
vinderens projekt. Dermed er der risiko for, at der ikke tages stilling til, om det er hensigtsmæssigt med
rørledninger eller ej på en given lokation. Desuden er der risiko for, at eventuelle rørledninger
underdimensioneres, og at der ikke sikres tredjepartsadgang.
Sideløbende med ovennævnte udbud organiserer Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet klyngesamarbejder i en
række større byer for at koordinere håndteringen af indfanget CO
2
på tværs af punktkilder. Klyngesamarbejderne
skal i januar 2023 afrapportere deres forventninger til fremtidige udledninger i deres områder, potentialer for og
muligt design af CO
2
-infrastruktur, væsentlige barrierer samt overvejelser om ejerskab.
12
Klyngesamarbejderne har
primært en rådgivende rolle og er stadig afhængige af tilskud for at etablere fælles CO
2
-infrastruktur.
Samarbejderne er dog en god begyndelse til at koordinere infrastruktur på CCS-området.
Det igangværende udbud skal sikre, at CCS kommer godt i gang på dansk grund. For at det kan lade sig gøre, er det
fornuftigt at overlade meget af planlægningen til den enkelte aktør. Alligevel stiller Klimarådet spørgsmålstegn
ved, om der er tænkt nok over ejerskabet af den fremtidige CO
2
-infratruktur, hensigtsmæssige geografiske
placeringer, og om staten indtager en tilstrækkeligt koordinerende rolle. Der kan være behov for en kollektiv
infrastruktur, der er ejet, drevet og reguleret som et naturligt monopol, hvis der er tale om områder med mange
punktkilder.
Et naturligt monopol kan opstå, hvis kapitalomkostningerne til infrastrukturen er så høje, at det i et givet område
kun kan betale sig at etablere ét kollektivt net i det givne område, som det eksempelvis er med el- og
fjernvarmenet. Reguleringen af den kommende CO
2
-infrastruktur bør dermed sikre forskellige aktørers adgang til
infrastrukturen, og at ejeren ikke tager for høj betaling for andre aktørers brug af den.
Det kræver håndfaste virkemidler at undgå CO
2
fra afbrænding af importeret affald
Folketinget har besluttet, at de kommunale forbrændingsanlæg skal konkurrenceudsættes. Beslutningen
forudsætter, at konkurrenceudsættelsen vil føre til, at forbrændingsanlæg lukker. På den måde regner partierne
bag beslutningen med, at man kan undgå den import af affald, som ellers er nødvendig af hensyn til
driftsøkonomien, i takt med at det danske affald frem mod 2030 bliver genanvendt i stigende grad. Den politiske
intention er at undgå, at udledninger fra udlandets affald belaster det danske klimaregnskab. Der er allerede
indregnet en forventet reduktionseffekt af konkurrenceudsættelsen i
Klimafremskrivning 2022.
Men Klimarådet peger på, at anlæggene også efter konkurrenceudsættelsen vil kunne importere affald. Dermed
vurderer rådet, at konkurrenceudsættelsen ikke i sig selv kan forventes at føre til lukninger. Der er således ikke
vedtaget deciderede virkemidler til at lukke anlæg eller på anden vis undgå affaldsimport. Klimarådet vurderer på
den baggrund, at der kan forventes højere udledninger fra affaldsforbrænding end i den officielle fremskrivning,
hvis der ikke gøres mere politisk. Fortsætter importen som illustreret i en følsomhedsanalyse i
Klimafremskrivning 2022,
vil konsekvensen være, at udledningerne fra affaldssektoren bliver op mod 0,6 mio. ton
CO
2
e større i 2030 end fremskrevet.
13
Side 9
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 4: Klimarådets kommentering af Klimaprogram 2022
2643324_0010.png
Et yderligere forhold forstærker usikkerheden. Lovgivningen om konkurrenceudsættelse er ikke fremsat endnu, og
efter eventuel vedtagelse går der yderligere tid, inden lovgivningen træder i kraft. Og først herefter skal udviklingen
monitoreres og afrapporteres. Af den grund vil vi formentlig være et stykke på den anden side af 2025, inden det
står klart, om konkurrenceudsættelsen har formået at lede til et stop for import af udenlandsk affald. Det betyder,
at der samlet set kun bliver meget kort tid til at reagere politisk med supplerende virkemidler, som skal nå at have
effekt i 2030.
Den daværende regering anerkender i klimaprogrammet, at der er risiko for, at der ikke sker en tilstrækkelig
tilpasning af forbrændingskapaciteten som følge af konkurrenceudsættelse af det forbrændingsegnede affald. Der
henvises derpå til de alternativer, der er skitseret i
Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi.
De
mulige alternativer er dog ikke vedtaget endnu.
Samlet set mangler Klimarådet at se mere håndfaste virkemidler til at undgå importeret affald, hvis man skal
kunne medregne den reduktion, som allerede er indregnet i fremskrivningen i 2030. Kommende regeringer kan
også overveje, om der alternativt skal satses på CO
2
-fangst fra forbrændingsanlæggene i stedet for at stoppe
importen. I så fald er det i et 2030-perspektiv meget sent, hvis der ventes til efter 2025.
Indenrigsfly undgår de mest problematiske biobrændstoffer, men der er stadig plads til forbedringer
Den daværende regering beskriver sit udspil om grøn indenrigsluftfart i klimaprogrammet. Udspillet lægger op til,
at der skal være én grøn rute i 2025 og at alle indenrigsruter i 2030 skal være drevet af CO
2
-neutrale drivmidler.
2025-ruten skal opnås via udbud af en indenrigsrute, der skal flyve på 100 pct. CO
2
-neutralt brændstof, mens grøn
indenrigsluftfart i 2030 skal opnås ved at give tilskud til produktion af CO
2
-neutralt brændstof.
Det fremgår ikke af udspillet, hvordan det skal sikres, at det producerede brændstof anvendes i Danmark, hvilket
er en forudsætning for, at det bidrager til de nationale klimamål.
I udspillet foreslår den daværende regering, at flere forskellige drivmidler skal konkurrere om produktionsstøtten,
men dog vil den daværende regering udelukke 1.-generationsbiobrændstoffer på grund af bæredygtighedshensyn.
14
Det finder Klimarådet positivt, da især 1.-generationsbiobrændstoffer har et højt klimaftryk i et
livscyklusperspektiv. 1.-generationsbiobrændstoffer er biobrændstoffer, der produceres af fødevare- eller
foderafgrøder som fx raps eller soja. Når forbruget af disse afgrøder øges, stiger prisen på disse afgrøder. Det
tilskynder til, at der opdyrkes nye arealer, som skal findes ved at rydde mere skov og dræne flere kulstofrige jorder.
Dette medfører drivhusgasudledninger i en sådan grad, at brug af 1.-generationsbiobrændstoffer kan føre til højere
udledninger globalt end de fossile brændstoffer, som fortrænges.
15
Et andet område efterlader dog plads til forbedringer. Klimarådet finder det uhensigtsmæssigt, at udspillet ikke
lægger op til at udelukke brugt fritureolie fra statsstøtte. Brugt fritureolie er et restprodukt fra fx restauranter, og
udnyttelsen af denne ressource er sådan set hensigtsmæssig. Men mængden af brugt fritureolie er begrænset, så
hvis den brugte madolie bliver efterspurgt som input til produktionen af statsstøttet flybrændstof, kan det føre til
snyd, hvor ny olie sælges som brugt fritureolie.
16
Det er svært at kontrollere for denne form for snyd. I EU’s direktiv
for vedvarende energi har man lavet en grænse for, hvor meget brugt fritureolie, der kan tælles med i opfyldelsen af
medlemslandenes forpligtelser for andelen af vedvarende energi. Det vil være passende, hvis der blev indført en
lignende begrænsning på statens fremme af brugt fritureolie i forbindelse med danske indenrigsflyvninger.
Klimapåvirkning fra udenrigsflyvning bør i højere grad reguleres
Indenrigsflyvning udgør kun en lille andel af udledningen fra flyrejser. I 2019 udgjorde indenrigsflyvning således 3
pct. af energiforbruget til indenrigs- og udenrigsflyvning fra brændstof solgt i danske lufthavne.
17
Det er grunden
til, at udspillet om grøn indenrigsflyvning kan finansieres med en passagerafgift på kun 13 kr. på alle flyrejser. Den
daværende regerings udspil om indenrigsflyvning bør derfor ikke stå alene. Klimarådet har således i
Statusrapport
2022
foreslået, at Danmark også tager ansvar for den del af den internationale luftfart, der benytter danske
lufthavne, når klimaindsatsen skal planlægges frem mod 2050. En del af løsningen kan være en højere
passagerafgift i en størrelsesorden som vores nabolande. Norge, Sverige, Tyskland og Storbritanniens
passagerafgifter varierer fra ca. 40 til 110 kr. for europæiske rejser og fra ca. 150 til 720 kr. for længere rejser.
18
Side 10
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 4: Klimarådets kommentering af Klimaprogram 2022
2643324_0011.png
Generelt set betaler luftfarten ikke tilstrækkeligt for sin klimapåvirkning. Flyrejser er fritaget for energiafgift,
fritaget for moms, begunstiget med gratiskvoter under EU’s kvotehandelssystem, ureguleret med hensyn til
klimapåvirkningen fra kondensstriber og utilstrækkeligt reguleret under FN’s luftfartsorganisation, ICAO.
19
EU-
Kommissionen foreslår i sin
Fit for ’55-pakke
en række tiltag til at regulere flyrejsernes klimapåvirkning, herunder
udfasning af gratiskvoter i 2027. Hvis de fremlagte forslag vedtages, vil der komme en markant større betaling for
flysektorens udledninger, men sektoren vil stadig være underbeskattet med hensyn til momsfritagelse,
klimapåvirkning fra kondensstriber og manglende regulering af rejser ind og ud af EU.
20
Danmark kan på den
baggrund indføre en passagerafgift i en størrelsesorden, som de fleste af vores nabolande har gjort, og som kan
kompensere for underbeskatningen.
Referencer
Klimarådet,
Kommentering af Klimastatus og -fremskrivning 2022,
2022
Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget,
Alm. Del – endeligt svar på spørgsmål 525,
2022
3
Klimarådet,
Kommentering af Klimastatus og -fremskrivning 2022,
2022
4
Energistyrelsen,
Forudsætninger for KP22-scenarier – Landbrug, jorder og skov,
2022
5
Klimarådet på baggrund af Energistyrelsen,
Klimastatus og -fremskrivning 2022,
2022
6
Climate and Clean Air Coalition og United Nations Environmental Programme (UNEP),
Global Methane
Assessment,
2021
7
European Commission, United States of America,
Global Methane Pledge,
2021
8
Uddannelses- og Forskningsministeriet,
Aftale om fordeling af forskningsreserven mv. i 2022,
2021
9
Klimarådet,
Statusrapport 2022,
2022
10
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,
Klimaaftale for energi og industri mv. 2020,
2020;
Finansministeriet,
Aftale om Finanslov 2022,
2021 og Skatteministeriet,
Grøn skattereform for industri
mv.,
2022
11
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,
Klimaaftale for energi og industri mv. 2020,
2020
12
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,
Kommissorium for klyngesamarbejder om udvikling af
infrastruktur til og transport af CO
2
, 2022
13
Energistyrelsen,
Klimastatus- og Fremskrivning 2022 Sektornotat 9A Affaldsforbrænding,
2022
14
Regeringen,
Grøn luftfart for alle,
2022
15
Klimarådet,
Status for Danmarks klimamålsætninger og -forpligtelser 2018,
2018
16
Euractiv,
Discrepancy in British and Irish used cooking oil imports raises biofuel fraud concerns,
2022
(https://www.euractiv.com/section/agrifuels/news/discrepancy-in-british-and-irish-used-cooking-oil-
imports-raises-biofuel-fraud-concerns/)
17
Energistyrelsen,
National energibalance 2019,
2022
18
Skatteverket,
Tax rate per country – tax on air travel,
2022; Skatteetaten,
Air passenger tax,
2022;
Zoll,
Aviation tax – tax rates,
2022; UK Government,
Rates for Air Passenger Duty,
2022
19
Klimarådet,
Regulering af flysektoren,
2019
20
Klimarådet,
Statusrapport 2022,
2022
1
2
I arbejdet med vurderingsnotatet har Klimarådet og Klimarådets sekretariat haft drøftelser med Klima-, Energi- og
Forsyningsministeriet.
Side 11