Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2022-23 (2. samling)
KEF Alm.del Bilag 155
Offentligt
2671040_0001.png
Kontor/afdeling
Havvind
Redegørelse om forløbet frem mod berostillelse af
åben dør-ordningen
Dato
03-03-2023
J nr.
2023-1324
1. Indledning
Klima-, energi- og forsyningsministeren har bedt Energistyrelsen om en
redegørelse for det forløb, der førte til, at Energistyrelsen stillede sagsbehandlingen
af alle verserende projekter under åben dør-ordningen i bero onsdag den 1. februar
2023. Sagsbehandlingen blev stillet i bero som følge af, at Klima-, Energi- og
Forsyningsministeriet i dialog med Statsstøttesekretariatet vurderede, at tildeling af
tilladelser til havvindmølleprojekter og øvrige VE-projekter under åben dør-
ordningen kunne være i strid med EU-retten.
Nærværende redegørelses formål er at beskrive forløbet fra en analyse af åben
dør-ordningen af 18. marts 2021 og frem til, at sagsbehandlingen under åben dør-
ordningen blev stillet i bero den 1. februar 2023 og efterfølgende kommunikeret
offentligt den 6. februar 2023. Redegørelsen starter ved analysen af åben dør-
ordningen af 18. marts 2021, da analysen udgjorde en central del af det faglige
beslutningsgrundlag for den politiske aftale om justering af ordningen, der blev
vedtaget i juni 2021 og implementeret ved lov i første halvår 2022.
2. Baggrund
2.1 Beskrivelse af åben dør-ordningen
I Danmark kan der opstilles VE-anlæg på havet på to måder: gennem statslige
udbud eller gennem åben dør-ordningen.
Energistyrelsen
Carsten Niebuhrs Gade 43
1577 København V
T: +45 3392 6700
E: [email protected]
www.ens.dk
Side 1/13
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 155: Orientering om Energistyrelsens redegørelse for forløbet frem til berostillelse af sagsbehandlingen på åben dør-ordningen
2671040_0002.png
Ved åben dør-ordningen søger en opstiller på eget initiativ og risiko om tilladelse til
opførelse af et VE-anlæg af en selvvalgt kapacitetsstørrelse og på en selvvalgt
placering. Opstiller bærer alle omkostninger og høster samtidig eventuelle
gevinster. Siden 1. juli 2022 har placeringen af VE-anlæg skulle være inden for 15
km fra kysten.
Før et VE-anlæg kan etableres og ibrugtages skal der indhentes tre tilladelser: en
forundersøgelsestilladelse, en etableringstilladelse og en el-produktionstilladelse.
Hertil skal det ansøgte areal være udlagt eller via havplanstillæg kunne udlægges
til vedvarende energi i havplanen
1
.
Tilladelse til at foretage forundersøgelser af et område under åben dør-ordningen
tildeles efter et ”først til mølle”-princip.
Åben dør-ordningen blev etableret i 1999 og var fx tiltænkt
små og kystnære
projekter, som ikke indgår i den centrale udbudsprocedure,
eller
projekter, der
bygger på opdagelse af nye områder, som ikke indgår i den centrale udbudsrunde.
2
Formålet med ordningen var bl.a. at understøtte markedsudviklingen til at fremme
udbygningen af vedvarende energi.
Siden åben dør-ordningen blev etableret i 1999 og frem til 2010 blev der opført
seks
3
havvindmølleparker under ordningen. Derudover er der testet et antal
bølgekraftanlæg under ordningen. Samlet bidrager havvindmølleparkerne med i alt
ca. 120 MW (0,12 GW). Projekterne spænder i størrelsen fra 7,6 MW - 40 MW og
er placeret 0 - 3 km fra kysten.
Der er i dag en markant større interesse fra opstillere for at anvende åben dør-
ordningen, end hvad der historisk set har været (se tabel 1). Pr. 1. februar 2023,
hvor sagsbehandlingen blev stillet i bero, var der 27 ansøgninger om
forundersøgelsestilladelse under åben dør-ordningen under behandling i
Energistyrelsen, fire projekter, som var i gang med forundersøgelser og to
projekter, som har modtaget etableringstilladelse i henholdsvis oktober 2022 og
november 2022. 10 af projekterne har en kapacitet på over 1 GW. Endvidere har
Energistyrelsen siden april 2022 i flere tilfælde modtaget ansøgninger om
forundersøgelsestilladelse fra forskellige opstillere til det samme område, således
at ”først til mølle”-princippet har fundet anvendelse for første gang, siden det blev
introduceret i 2008.
4
1
Havplanen er en helhedsorienteret planlægning for det samlede danske havareal.
specielle bemærkninger til § 14, til lov nr. 375 af 02. juni 1999
3
Rønland (17, 2 MW - 2003), Samsø (23 MW, 2003), Avedøre Holme (10,8 MW – 2009/2010),
Frederikshavn (7,6 MW – 2003), Sprogø (21 MW, 2009) og på Middelgrunden (40 MW, 2000).
4
Jf. lov nr. 503 af 17. juni 2008.
2
De
Side 2/13
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 155: Orientering om Energistyrelsens redegørelse for forløbet frem til berostillelse af sagsbehandlingen på åben dør-ordningen
2671040_0003.png
Tabel 1:
Ansøgninger om forundersøgelsestilladelse under åben dør-ordningen
modtaget siden 2010
År
2010
Ansøgninger
Lillebælt Syd
Rønland
Mejl Flak
Nordre Flint
Jammerland Bugt
Omø
0
Aflandshage
Frederikshavn
Jyske Rev 2
Jyske Rev 4
New Wind Farm Area 1-4
Fanø Bugt
New Wind Farm Area 2
Gulstav
Moselgrund
Treå Mølle Brugt
Kadet Banke
Paludan Flak
Christiansø
0
53*
1*
Status
Har indsendt forundersøgelsesrapport december 2022.
Afslag på forundersøgelse pga. manglende fremdrift.
Ansøgning trukket november 2021
I gang med forundersøgelser
I gang med forundersøgelser
I gang med forundersøgelser
Etableringstilladelse givet november 2022
Etableringstilladelse givet oktober 2022
Afvist pga. statslige arealreservationer
Afvist pga. statslige arealreservationer
Afvist pga. statslige arealreservationer
Afvist pga. statslige arealreservationer
Afvist pga. statslige arealreservationer
Ansøger har trukket ansøgning pga. statslige arealreservationer maj 2019.
Der blev aldrig sendt en opdateret ansøgning.
Ansøgning trukket januar 2022
Afventer forundersøgelsestilladelse. Opdateret ansøgning i 2022.
Afventer forundersøgelsestilladelse. Opdateret ansøgning i 2022.
Trukket tilbage af opstiller maj 2021
Afventer forundersøgelsestilladelse
Afventer forundersøgelsestilladelse
2011
2012
2013-15
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
* se bilag 1.
Anmærkning:
Der er i perioden 2010-2014 indkommet flere ansøgninger end dem, som
fremgår, men disse ansøgninger var fremsendt med meget få oplysninger om projekterne og
var ikke fuldt oplyst. Der er ikke senere indsendt yderligere oplysninger, hvorfor de ikke er
blevet videre sagsbehandlet.
3. Justering af åben dør-ordningen
3.1 Analyse om åben dør-ordningen den 18. marts 2021
Som opfølgning på Energiaftalen af 29. juni 2018 udgav Energistyrelsen den 18.
marts 2021 en analyse af åben dør-ordningen
5
. Analysens formål var at undersøge
ordningen i lyset af markedsudviklingen siden 1999.
Analysen identificerede en række udfordringer ved ordningen, herunder en tendens
til ansøgninger om større projekter længere fra kysten, højere grad af
besværliggørelse af netplanlægning på land og arealplanlægning på havet,
borgermodstand og fravær af mulighed for indtægter til staten.
Samlet set blev det vurderet, at ordningen ikke var tidssvarende blandt andet på
grund af havvindsteknologiens udvikling siden ordningens etablering, herunder at
prisen på havvind var faldet markant, og havvind var fuldt ud eller tæt på
konkurrencedygtigt med andre energiformer. Analysen lagde op til enten at lukke
ordningen eller at justere den, så den bedre understøttede de politiske
5
Analyse af åben dør-ordningen
https://ens.dk/sites/ens.dk/files/Vindenergi/analyse_af_aaben_doer-ordningen.pdf
Side 3/13
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 155: Orientering om Energistyrelsens redegørelse for forløbet frem til berostillelse af sagsbehandlingen på åben dør-ordningen
2671040_0004.png
målsætninger samtidig med, at den håndterede ordningens udfordringer. I analysen
blev der anbefalet en justering af ordningen bl.a. af hensyn til lokal opbakning og
muligheden for at etablere mindre, ikke-kommercielle projekter med henblik på
teknologiudvikling.
3.2 Politisk aftale om justering af åben dør-ordningen for VE-anlæg på
havet af 2. juni 2021 og implementering
Den 2. juni 2021 indgik den daværende regering (Socialdemokratiet) en politisk
aftale med Venstre, Dansk Folkeparti, Socialistisk Folkeparti, Radikale Venstre,
Enhedslisten, Det Konservative Folkeparti, Liberal Alliance og Alternativet om at
justere ordningen. De primære justeringer var at indføre en afstandsbegrænsning,
så der kun kunne opføres havvindmølleparker efter åben dør-ordningen inden for
15 km fra kysten, at kommunernes indsigelsesret blev ændret til en vetoret, og at
ordningen blev gjort teknologineutral. Aftalekredsen blev ikke orienteret om
potentielle EU-retlige udfordringer, da disse ikke på daværende tidspunkt (juni
2021) var identificeret.
Som opfølgning på den politiske aftale om at justere åben dør-ordningen fremsatte
den daværende klima-, energi- og forsyningsminister den 23. februar 2022 forslag
om lov om ændring af lov om fremme af vedvarende energi, herunder justering af
rammer for etablering af vedvarende energi-anlæg på havet uden for udbud (åben
dør-ordningen) for Folketinget.
Forud for fremsættelsen af lovforslaget vurderede Klima-, Energi- og
Forsyningsministeriet, at det konkrete lovforslag ikke indeholdt EU-retlige aspekter,
hvilket også fremgår af lovforslaget. Det er det enkelte EU-lands ansvar at sikre, at
EU-retten overholdes. Vurderingen blev foretaget som led i det almindelige
lovforberedende arbejde forud for fremsættelsen. Energistyrelsen foretog i
forbindelse med det lovforberedende arbejde en vurdering af lovforslagets
konsekvenser, herunder forholdet til statsstøttereglerne, af justeringen af åben dør-
ordningen og ikke ordningen som helhed.
Processen for lovbehandling var som følger: Fremsættelse den 23. februar 2022, 1.
behandling den 16. marts 2022, 2. behandling den 15. maj 2022 og 3. behandling
og vedtagelse den 19. maj 2022. Lovforslaget trådte i kraft den 1. juli 2022.
I perioden den 4. april 2022 til og med den 19. maj 2022, det vil sige mellem 1.
behandling og vedtagelse af lovforslaget modtog Energistyrelsen 14 ansøgninger
under åben dør-ordningen, se bilag 1. I forbindelse med lovarbejdet sendte klima-,
energi- og forsyningsministeren den 17. maj 2022 et brev til klima-, energi og
forsyningsudvalget og orienterede om, at der inden for den senest måned på det
tidspunkt var indkommet 12 nye ansøgninger under åben dør-ordningen.
Side 4/13
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 155: Orientering om Energistyrelsens redegørelse for forløbet frem til berostillelse af sagsbehandlingen på åben dør-ordningen
2671040_0005.png
4. Udbuddet af Thor Havvindmøllepark
Udbuddet af Thor Havvindmøllepark blev afgjort i december 2021, dvs. efter
indgåelse af den politiske aftale om justering af åben-dør ordningen, men før aftalen
blev implementeret med lovforslag, jf. ovenfor.
Ved udbudsafgørelsen for havvindmølleparken Thor i december 2021 var fem
aktører villige til at betale 2,8 mia. kr. for at etablere havvindmølleparken. Thor
Havvindmøllepark blev således den første udbudspark i Danmark, som kunne
opføres uden støtte, og som forventes at medføre en indbetaling til staten. Thor
Havvindmøllepark havde en optimal placering ift. bl.a. vind- og havbundsforhold og
var det første udbud i en årrække i Danmark, hvilket kan have haft betydning for den
store interesse i at byde på projektet.
5. Klimaaftale om grøn strøm og varme 25. juni 2022
Den 25. juni 2022 indgik regeringen (Socialdemokratiet), Venstre, Socialistisk
Folkeparti, Radikale Venstre, Enhedslisten, Det Konservative Folkeparti, Dansk
Folkeparti, Liberal Alliance, Alternativet og Kristendemokraterne Klimaaftale om
grøn strøm og varme.
Af aftalen fremgik bl.a., at ”aftalepartierne
ønsker at høste det fulde
havvindspotentiale”,
og at ”Danmark
skal gå til opgaven på en måde, der forener
massiv grøn omstilling med godt købmandskab. Danmarks havarealer og
havvindsressourcer skal bidrage til fremtidens velfærd og velstand, og at Danmark
når størst mulig indtægt og gevinst for det danske samfund, borgere og
virksomheder i respekt for natur og biodiversitet”.
6. Forløbet i 2022 frem til berostillelse
6.1 Redegørelse for sagsbehandlingen af hhv. nye ansøgninger og
etableringstilladelser og forhold af særlig betydning for
sagsbehandlingen
Lovgrundlag og trin i sagsbehandlingen
Forundersøgelser og efterfølgende udnyttelse af energi meddeles efter VE-loven.
6
En forundersøgelsestilladelse meddeles i henhold til VE-lovens § 23, stk. 4, jf. § 22
af klima-, energi- og forsyningsministeren på baggrund af en vurdering af
ansøgerens finansielle og tekniske kapacitet samt områdets relevans for udnyttelse
af energi i forhold til det pågældende projekt. For så vidt angår betingelsen
vedrørende områdets relevans for udnyttelse af energi, beror det på en konkret
vurdering af forskellige forhold, herunder væsentlige hensyn til miljø, sikkerhed,
forsvars- og beredskabsformål, skibsfart, luftfart, fiskeri, større infrastrukturprojekter
og overordnede planmæssige og samfundsøkonomiske forhold.
6
Lovbekendtgørelsen nr. 1791 af 2. september 2021
Side 5/13
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 155: Orientering om Energistyrelsens redegørelse for forløbet frem til berostillelse af sagsbehandlingen på åben dør-ordningen
2671040_0006.png
De centrale trin ved Energistyrelsens sagsbehandling af en ansøgning om
forundersøgelsestilladelse er som følger:
Når Energistyrelsen modtager en ansøgning, bliver ansøgningen
gennemgået med henblik på at vurdere, om ansøgningen er fuldt oplyst.
Når ansøgningen er fuldt oplyst, sendes ansøgningen i myndighedshøring
med henblik på at afklare, om der er andre arealinteresser i området, der
kan være til hinder for forundersøgelserne og på sigt etablering af
projektet. Høringsparter er relevante kommuner og myndigheder med
interesser for aktiviteter på havet.
Energistyrelsen foretager en vurdering af, om forundersøgelserne må
forventes at påvirke internationale naturbeskyttelsesområder samt visse
beskyttede dyrearter væsentligt.
På baggrund af høringen og opfølgende dialog med øvrige myndigheder
og opstiller, udarbejder Energistyrelsen en faglig indstilling til klima-,
energi- og forsyningsministeren, der træffer afgørelse om, hvorvidt der kan
gives forundersøgelsestilladelse.
Mange nye ansøgninger og sagsbehandlingen af dem
Energistyrelsen havde før den 4. april 2022 to verserende ansøgninger om
forundersøgelsestilladelse. Fra den 4. april 2022 og frem til 1. februar 2023 modtog
Energistyrelsen 54 nye ansøgninger om forundersøgelsestilladelse under åben
dør-ordningen, jf. bilag 1. Af disse ansøgninger er:
44 modtaget i perioden 4. april – 30. juni 2022 (følger regler, der var
gældende indtil den 1. juli 2022).
10 modtaget i perioden 1. juli 2022 – 6. februar 2023 (følger nugældende
regler).
17 er sidenhen trukket tilbage, heraf 16 som følge af overlap med statslige
arealreservationer til udbud.
12 overlapper med andre ansøgninger og ligger derfor i ”kø”.
Da Energistyrelsen traf beslutning om at sætte sagsbehandlingen i bero den 1.
februar 2023, var der således 27 ansøgninger om forundersøgelsestilladelse under
sagsbehandling i Energistyrelsen, når der ses bort fra ansøgninger, der ”ligger i kø”
eller var trukket tilbage.
I takt med at Energistyrelsen vurderede, at de modtagne ansøgninger var fuldt
oplyste, blev de løbende sendt i myndighedshøring i perioden maj-november 2022,
som udgangspunkt med en frist på fire uger. Fem ansøgninger indkom i december
2022-januar 2023 og er ikke sendt i høring.
Myndighedshøringen gennemføres dels med henblik på, at kommunerne kan
anvende deres indsigelses- eller vetoret, dels med henblik på at indhente bidrag til
afklaringen af, om der er hensyn til miljø, sikkerhed, forsvars- og beredskabsformål,
skibsfart, luftfart, fiskeri, større infrastrukturprojekter og overordnede planmæssige
Side 6/13
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 155: Orientering om Energistyrelsens redegørelse for forløbet frem til berostillelse af sagsbehandlingen på åben dør-ordningen
2671040_0007.png
og samfundsøkonomiske forhold m.v., som kan være til hinder for, at området er
relevant for udnyttelse af energi i forhold til det konkrete projekt.
Grundet den betydelige mængde af ansøgninger opfordrede Energistyrelsen primo
september 2022 alle høringsparter til at forholde sig til potentielle kumulative
effekter af betydning for ovennævnte hensyn i deres høringssvar. Det vil sige, at
myndighederne blev bedt om at forholde sig til den samlede effekt af projekterne på
deres myndigheds ressort. I den forbindelse bemærkes, at langt størstedelen af de
aktive ansøgninger var ansøgt i områder, som ikke var udlagt til vedvarende energi
i havplanen og derfor ikke havde været omfattet af den strategiske miljøvurdering
af den på det tidspunkt gældende havplan. Tilladelser til at gennemføre projekterne
ville derfor også kræve udlæg af de ansøgte arealer i havplanen, evt. via
havplanstillæg.
Som opfølgning på de enkelte høringer, forholdte Energistyrelsen sig i efteråret og
vinteren 2022/2023 til indkomne høringssvar, udarbejdede høringsnotater, var i
dialog med opstillere og relevante myndigheder om diverse høringssvar med
henblik på at oplyse sagerne og med henblik på at kunne udarbejde faglige
indstillinger som grundlag for afgørelser om at tildele forundersøgelsestilladelser.
Flere myndigheder påpegede i den proces potentielle udfordringer i forhold til
blandt andet søfart, forsvar og natur ved etablering af havvind i mange af de
ansøgte områder. Eksempelvis indkom supplerende vurderinger i forhold til flere af
de oprindeligt afgivne høringssvar, herunder fra:
Søfartsstyrelsen som af 18. november og 9. december 2022 indsendte
supplerende høringssvar, hvor styrelsen påpegede potentielle udfordringer
af varierende karakter ved etablering af havvind i 11 af 19 områder.
Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse som 21. december 2022 afgav
høringssvar til 4 ansøgninger, hvor der var behov for afklaring af, hvorvidt
projekterne kunne sameksistere med forsvarsmæssige interesser.
Miljøstyrelsen som 6. januar 2023 fremsendte faglige
opmærksomhedspunkter til 19 projekter baseret på projekternes
beliggenhed i nærhed til kendte naturinteresser, herunder især vedr.
Natura 2000 og fuglebeskyttelse.
Først til mølle-princippet
I en række tilfælde blev der i perioden april 2022 til juni 2022 modtaget
ansøgninger fra forskellige opstillere til det samme område, og det var derfor
nødvendigt at redegøre for åben dør-ordningens ”først til mølle”-princip over for
disse ansøgere. Det skete første gang den 7. april 2022, hvor Energistyrelsen
modtog en ansøgning om forundersøgelsestilladelse for et område, hvor der
forinden den 4. april 2022 var modtaget en ansøgning fra en anden virksomhed.
Energistyrelsen redegjorde for åben dør-ordningens ”først til mølle”-princip over for
disse ansøgere den 8. april 2022.
Side 7/13
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 155: Orientering om Energistyrelsens redegørelse for forløbet frem til berostillelse af sagsbehandlingen på åben dør-ordningen
2671040_0008.png
Statslige arealreservationer
Den 20. juni 2022 blev det klart, at der var modtaget ansøgninger i syv forskellige
områder, som enten helt eller delvist var placeret i områder reserveret til statslige
udbud, jf. VE-lovens § 22, stk. 3.
7
Konsekvensen af en arealreservation er, at der
ikke kan ansøges om forundersøgelsestilladelse under åben dør-ordningen for det
pågældende areal, hvorfor en ansøgning på et sådan areal skal afvises.
Energistyrelsen kontaktede den 22. juni 2022 de pågældende ansøgere og
offentliggjorde den 24. juni 2022 en nyhed herom på styrelsens hjemmeside. Dette
førte til, at i alt 16 ansøgninger efterfølgende blev trukket tilbage af ansøgerne.
Ansøgninger på over 1 GW
Den 8., 13., 14., 22., 23. og 24. juni 2022 modtog Energistyrelsen otte ansøgninger
i områder mere end 20 km fra kysten, som hver havde en kapacitet på over 1 GW.
Projekterne var utraditionelle i åben dør-sammenhæng som følge af den store
kapacitet og placering mere end 20 km fra kysten. Efter at have sikret, at
ansøgningerne var fuldt oplyste, vurderede Energistyrelsen, at det var nødvendigt
at få klarlagt, om der var hjemmel til at behandle ansøgningerne under åben dør-
ordningens dagældende regler, eller om ansøgningerne faldt uden for ordningens
formål.
8
Vurderingen blev udarbejdet af Energistyrelsen i august 2022 på baggrund
af drøftelse med Kammeradvokaten. Det blev i den forbindelse konkluderet, at
ansøgningerne var omfattet af åben dør-ordningens dagældende regler.
Energistyrelsen sendte herefter ansøgningerne i myndighedshøring den 31. august
2022.
9
Relevansvurderingen
Sideløbende med gennemførelsen af myndighedshøringerne samt
væsentlighedsvurderingerne og den øvrige sagsbehandling af ansøgningerne
havde Energistyrelsen som led i relevansvurderingen, jf. VE-lovens § 22, stk. 7,
undersøgt netkapaciteten, herunder behovet for netudbygning. Samtidig blev
rammerne for skønnet ved relevansvurderingen undersøgt, herunder i forhold til
inddragelse af mere overordnede planmæssige hensyn til den samlede udbygning
af havvindmøller ved vurderingen.
Havplanen
Energistyrelsen var endvidere i dialog med Søfartsstyrelsen om processen for at
indhente havplanstillæg til åben dør-projekterne. Det skyldes, at 24 af de i alt 27
7
Oplysningerne om arealreservationer kan findes på Energistyrelsens hjemmeside, og fremgår
ligeledes af Danmarks havplan (havplan.dk.
8
https://via.ritzau.dk/pressemeddelelse/status-for-energistyrelsens-behandling-af-de-senest-
modtagne-aben-dor-ansogninger-om-etablering-af-
havvindmolleparker?publisherId=13560344&releaseId=13654974
9
https://ens.dk/presse/energistyrelsen-sender-seks-ansoegninger-om-
forundersoegelsestilladelse-under-aaben-doer
Side 8/13
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 155: Orientering om Energistyrelsens redegørelse for forløbet frem til berostillelse af sagsbehandlingen på åben dør-ordningen
2671040_0009.png
verserende ansøgninger om forundersøgelsestilladelse under åben dør-ordningen
er beliggende uden for områder, der er udlagt til vedvarende energi i havplanen.
10
I
december 2022 indkaldte Erhvervsministeriet til tværministerielle drøftelser om
havplanen, herunder for at drøfte håndtering af åben dør-projekter. I regi heraf blev
der opfordret til, at relevante ministerier vurderede konsekvenserne for de enkelte
ressortområder ved at udlægge de ansøgte åben dør-projekter til vedvarende
energi i havplanen.
Ansøgninger om etableringstilladelse
Ud over ansøgningerne om forundersøgelsestilladelse har Energistyrelsen i
sommeren og efteråret 2022 godkendt to miljøkonsekvensrapporter for
Aflandshage Havvindmøllepark og Frederikshavn Havvindmøllepark og givet
etableringstilladelse til de to projekter.
6.2 Analyse og regeringssag
Som følge af den store interesse for åben dør-ordningen i 2022 og som opfølgning
på intentionerne i Klimaaftalen af den 25. juni 2022 bad Klima-, Energi- og
Forsyningsministeriets departement Energistyrelsen om at udarbejde en analyse af
mulighederne for at indføre en evt. betalingsmodel for havarealer, som kunne
benyttes til åben dør-projekter, hvis der var politisk ønske herom. Derudover blev
Energistyrelsen bedt om at vurdere mulighederne for at indføre øvrige krav om fx
bæredygtighed, sociale klausuler m.v. i tilladelserne for at ligestille åben dør-
projekter med udbud, hvis der var politisk ønske herom.
Det var i forbindelse med arbejdet med analyse af mulighederne for at indføre en
evt. betalingsmodel, at der blev rejst spørgsmål om åben dør-ordningens
forenelighed med EU’s statsstøtteregler. Energistyrelsen havde ikke i perioden
mellem analysen af 18. marts 2021 om åben dør og frem til dette analysearbejde
fundet det relevant at vurdere åben dør-ordningen i sin helhed henset til EU-retten,
herunder statsstøtteretligt.
Nedenstående beskrivelse er en sammenfatning af væsentlige nedslagspunkter i
forløbet, frem til sagsbehandlingen under åben dør-ordningen blev stillet i bero.
I perioden august 2022 til november 2022 blev der afholdt adskillige møder mellem
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets departement, Energistyrelsen og
Kammeradvokaten med henblik på blandt andet at belyse muligheder for at
introducere en betalingsmodel for havarealer og indførsel af en række andre krav i
forbindelse med åben dør-projekter. Spørgsmål om udbudspligt blev adresseret,
10
Statslige og kommunale myndigheder må som udgangspunkt ikke efter anden lovgivning
vedtage planer om eller meddele tilladelse m.v. til anlæg eller arealanvendelser, der er i strid med
havplanen eller er i strid
med et forslag til havplan eller ændringer af havplanen, der er
offentliggjort af erhvervsministeren, jf. lov om maritim fysisk planlægning § 14, stk. 1.
Side 9/13
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 155: Orientering om Energistyrelsens redegørelse for forløbet frem til berostillelse af sagsbehandlingen på åben dør-ordningen
2671040_0010.png
men spørgsmål om mulig statsstøtte i forbindelse med ordningen blev ikke berørt
under drøftelserne.
I løbet af efteråret 2022 fremgik det i medierne, at flere aktører i branchen var
villige til at betale til staten for at etablere havvind under åben dør-ordningen.
På baggrund af et notatudkast fra Kammeradvokaten konkluderede Energistyrelsen
ultimo oktober 2022, at det forventeligt ville være juridisk muligt at indføre betaling
for udnyttelsen af havarealet samt øvrige krav, og at dette ville kræve lovændring.
Kammeradvokaten fremsendte endeligt notat om indførelse af betalingsmodel for
havareal under åben dør-ordningen til Energistyrelsen primo november, hvorefter
Energistyrelsen orienterede Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets departement
om vurderingen. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets departement bad
Energistyrelsen om at påbegynde arbejdet med at udvikle en konkret
betalingsmodel.
Primo november blev der afholdt et tværministerielt møde i Klima-, Energi-, og
Forsyningsministeriets departement, hvor det blev besluttet, at der skulle
igangsættes et tværministerielt arbejde med henblik på blandt andet at udvikle
mulige betalingsmodeller for åben dør-projekter.
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets departement udarbejdede herefter med
input fra Erhvervsministeriet, Skatteministeriet, Finansministeriet og
Justitsministeriet en oversigt over udestående spørgsmål i relation til arbejdet med
indførelse af betalingsmodeller under åben dør-ordningen. Et af de udestående
spørgsmål gik blandt andet på at undersøge en mulig statsstøtteproblematik i
relation til manglende betaling for koncessionerne under den nuværende åben dør-
ordning.
Medio november bad Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets departement på
den baggrund Energistyrelsen om at besvare en række spørgsmål om åben dør-
ordningen, herunder om åben dør-ordningen på daværende tidspunkt indebar
statsstøtte. Energistyrelsen påbegyndte arbejdet med en statsstøtteretlig vurdering
af åben dør-ordningen.
Som led i arbejdet med at belyse beslutningsgrundlaget for evt. indførsel af nye
krav, herunder krav om betaling, blev der i den følgende tid og frem til medio
december løbende sendt udkast til notitser mellem Klima-, Energi- og
Forsyningsministeriets departement, Energistyrelsen, Justitsministeriet,
Erhvervsministeriet, Skatteministeriet og Finansministeriet.
Primo december 2022 sendte Energistyrelsen udkast til et notat om statsstøtteretlig
vurdering af åben dør-ordningen og indførelse af betaling til Klima-, Energi- og
Forsyningsministeriets departement. Notatudkastet indeholdte Energistyrelsens
Side 10/13
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 155: Orientering om Energistyrelsens redegørelse for forløbet frem til berostillelse af sagsbehandlingen på åben dør-ordningen
2671040_0011.png
statsstøtteretlige overvejelser i forhold til VE-lovens mulighed for at tillade
etablering af havvindmølleparker gennem åben-dør proceduren, samt hvorvidt en
eventuel fremtidig indførelse af en betalingsmodel for havarealet kunne have
indflydelse på den statsstøtteretlige vurdering. Energistyrelsen konkluderede i
notatudkastet, at tildeling af vederlagsfri etableringstilladelser under åben dør-
ordningen umiddelbart ikke udgjorde statsstøtte.
Energistyrelsen lagde blandt andet vægt på, at staten generelt ikke kræver betaling
eller leje i forbindelse med, at havarealer eller havbunden stilles til rådighed for
virksomheder, og at den vederlagsfri adgang til havbunden for åben dør-parker
derfor ikke udgjorde afkald på statsmidler i statsstøtteretlig forstand.
EU-Kommissionen havde i en anden sag konkluderet, at der ikke var tale om
statsstøtte ved vederlagsfri tildeling af havareal til Femern Bælt-projektet.
Statsstøttesekretariatet blev herefter løbende inddraget i arbejdet.
Erhvervsministeriet anbefalede, at Energistyrelsens statsstøttevurdering blev
drøftet nærmere i Statsstøtteudvalget.
I perioden medio-ultimo december 2022 blev der afholdt en række tværministerielle
møder og der pågik tværministeriel dialog. Genstand for møderne var primært
udarbejdelse af beslutningsgrundlag for en evt. introduktion af en betalingsmodel
og som led heri blev først-til-mølle-princippet og andre statsstøtteretlige aspekter
drøftet.
Erhvervsministeriet, Skatteministeriet og Finansministeriet tilkendegav, at
statsstøttevurderingen først burde forelægges for Statsstøtteudvalget, når der var
en betalingsmodel, som udvalget, kunne forholde sig til. Erhvervsministeriet,
herunder Statsstøttesekretariatet, samt Skatteministeriet og Finansministeriet
påpegede, at der burde rækkes ud til EU-Kommissionen på grund af risiko for, at
åben dør-ordningen indebar statsstøtte, herunder i lyset af markedsudviklingen og
først til mølle-princippet. Det blev drøftet, hvornår det var relevant at inddrage EU-
Kommissionen. Det blev besluttet, at der skulle laves et samlet notat om de
statsstøtteretlige aspekter med henblik på en mulig forelæggelse for
statsstøtteudvalget.
Primo januar påpegede Statsstøttesekretariatet på et tværministerielt møde, at de
statsstøtteretlige aspekter mere generelt hurtigst muligt blev drøftet med
Kommissionen, og at det i så fald ikke var relevant at drøfte i statsstøtteudvalget før
denne drøftelse med EU-Kommissionen.
Fredag den 20. januar 2023: Forberedende Grønt Udvalg drøftede åben dør-
ordningen. I materialet til drøftelsen blev det anbefalet, at der blev taget kontakt til
EU-kommissionen. Der var ikke på daværende tidspunkt en konsolideret vurdering
af, om den gældende ordning indebar statsstøtte, men det blev drøftet, i hvilket
Side 11/13
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 155: Orientering om Energistyrelsens redegørelse for forløbet frem til berostillelse af sagsbehandlingen på åben dør-ordningen
2671040_0012.png
omfang en eventuel statsstøtteretlig problematik kunne mitigeres med indførsel af
en betalingsmodel. Spørgsmålet om indførelse af betalingsmodeller eller lignende
blev aldrig drøftet i Udvalget for Grøn Omstilling eller andre regeringsudvalg.
Mandag den 23. januar 2023: Tværministerielt møde, herunder med deltagelse af
repræsentanter fra Statsstøttesekretariatet, om åben dør-ordningen. Der blev her
enighed om, at rette uformel henvendelse til EU-Kommissionen med henblik på, at
afklare et særligt juridisk spørgsmål om tilskyndelsesvirkning i tilknytning til
indførelse af en eventuel betalingsmodel. Det blev samtidig besluttet at beskrive
den gældende ordning og tilladelsesproceduren forholdsvist udførligt, herunder
først til mølle-princippet, i en note til EU-Kommissionen, så Kommissionen blev
orienteret om åben dør-ordningen i den nuværende markedssituation.
Onsdag den 25. januar 2023: Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet og
Erhvervsministeriet sendte en note til EU-Kommissionen og anmodede om et
uformelt møde hurtigst muligt med henblik på at drøfte spørgsmålet med relation til
en fremtidig betalingsmodel.
Fredag den 27. januar 2023: Justitsministeriet orienterede de øvrige ministerier, om
at det efter ministeriets opfattelse var afgørende for sagen at få afklaret, om åben
dør-ordningen er i overensstemmelse med statsstøttereglerne. Dette ledte til, at der
nu var tværministeriel enighed om at drøfte spørgsmålet om, hvorvidt åben dør-
ordningen var i overensstemmelse med EU-reglerne om statsstøtte med EU-
Kommissionen på det kommende møde den 30. januar 2023.
Mandag den 30. januar 2023: Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets
departement, Energistyrelsen og Erhvervsministeriet afholdt uformelt møde med
EU-Kommissionen, DG Konkurrence, hvor spørgsmålet om mulig
statsstøtteproblematik i forbindelse med åben dør-ordningen blev drøftet, herunder
anvendelsen af først-til-mølle princippet. Den umiddelbare vurdering var, at
ordningen, navnlig først til mølle-princippet i kombination med markedsudviklingen,
kunne være i strid med EU-retten.
Ministeren blev samme dag og for første gang orienteret om dialogen med EU-
Kommissionen og bekymringen om, at der var betydelig risiko for, at tildeling af
tilladelser på baggrund af åben dør-ordningen kunne være i strid med EU-retten.
Tirsdag den 31. januar 2023: Tværministerielt møde, herunder med deltagelse af
repræsentanter fra statsstøttesekretariatet, om mødet med EU-Kommissionen. Der
blev drøftet opfølgning med henblik på at afstemme, hvad der blev drøftet på
mødet med Kommissionen dagen forinden, videre proces og evt. offentlige
udmeldinger.
Side 12/13
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 155: Orientering om Energistyrelsens redegørelse for forløbet frem til berostillelse af sagsbehandlingen på åben dør-ordningen
2671040_0013.png
Onsdag den 1. februar 2023: Tværministerielt møde, hvor grundlaget for
berostillelse blev drøftet. Det blev blandt andet drøftet, om der var behov for at
trykprøve vurderingen yderligere. Det blev vurderet, at der måtte anses for at være
betydelig risiko for at udstedelse af tilladelser under åben dør-ordningen ville kunne
udgøre ulovlig statsstøtte. Det blev vurderet på det foreliggende grundlag, at der
ikke ville kunne meddeles tilladelser under åben dør-ordningen, før denne tvivl var
afklaret. Der var enighed om, at der inden for ganske kort tid skulle kommunikeres
til ansøgerne med henblik på, at de kunne varetage deres interesser.
Energistyrelsen besluttede på den baggrund at sætte sagsbehandlingen i bero
øjeblikkeligt.
Klima-, energi- og forsyningsministeren blev af Klima-, Energi- og
Forsyningsministeriets departement orienteret om, at Energistyrelsen havde stillet
sagsbehandlingen i bero, og at berostillelsen var en administrativ beslutning.
Beslutningen var begrundet i vurderingen af, at der var betydelig risiko for, at åben
dør-ordningen kunne være i strid med EU-retten, og at der ikke kunne træffes
afgørelser, så længe dette ikke var afklaret. Det bemærkes i den forbindelse, at
hvis afgørelser, der måtte blive truffet af Energistyrelsen eller af klima-, energi- og
forsyningsministeren efter indstilling fra Energistyrelsen efterfølgende viser sig, at
være i strid med statsstøttereglerne, ville ansøgerne risikere at skulle tilbagebetale
støtten til staten.
Søndag den 5. februar 2023: Klima-, energi- og forsyningsministeren orienterede
EU’s konkurrencekommissær Margrethe Vestager om, at sagsbehandlingen under
åben dør-ordningen var blevet stillet i bero.
Mandag den 6. februar 2023: Klima-, energi- og forsyningsministeren orienterede
forligskredsen bag aftalen om justering af åben dør-ordningen for VE-anlæg på
havet af 2. juni 2021 om, at meddelelse af tilladelser på baggrund af åben dør-
ordningen kunne være i strid med EU-retten, og at Energistyrelsen derfor havde
stillet sagsbehandlingen i bero. Efterfølgende blev udviklere, myndigheder,
brancheorganisationerne og den øvrige offentlighed orienteret.
Side 13/13