KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023

Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2022-23 (2. samling)
KEF Alm.del Bilag 127
Offentligt

Februar 2023

— 11/2022

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Tilsynet med aftaler

i forsyningssektoren

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

11/2022

Beretning om

tilsynet med aftaler

i forsyningssektoren

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2023

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Klima-, energi- og forsyningsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i juni 2023.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må -

ned

–

i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2022, som afgives i februar 2024.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Stibo Complete lager og logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

http://www.stibocomplete.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-795-8

ISBN online 978-87-7434-796-5

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om tilsynet med aftaler i forsynings-

sektoren

Ca. 600 forsyningsselskaber har monopol på at transportere el, gas og

varme til boliger og virksomheder i Danmark. Forsyningsselskaberne ejer

nettet og har omkostninger, som finansieres af forbrugernes betalinger

for forsyning af el, gas og varme. En gennemsnitlig husstand bruger ca.

37.000 kr. årligt på forsyningsydelser. En forudsætning for, at borgere

og virksomheder ikke betaler for meget for forsyningsydelserne, er et ef-

fektivt tilsyn.

Forsyningstilsynet blev ved lov etableret som et organisatorisk og økono-

misk uafhængigt tilsyn i 2018. Tilsynet skal især sikre forbrugernes inte-

resser i forsyningssektoren og skal arbejde for høj effektivitet i forsynings-

sektoren, lavest mulige priser, en sikker og stabil forsyning samt en om-

kostningseffektiv teknologiudvikling og grøn omstilling.

De senere år er forsyningsselskaberne i stigende grad samlet i større kon-

cerner. Der skal i den forbindelse føres tilsyn med, at koncernforbundne

selskaber ikke indgår interne koncernforbundne aftaler uden konkurren-

ce og til overpris, som sendes videre til forbrugerne.

Statsrevisorerne finder, at Forsyningstilsynets tilsyn med forsynings-

selskaberne har været helt utilstrækkeligt. Det gælder både grundla-

get for kontrol og den gennemførte kontrol af, om forsyningsselska-

berne har indgået ulovlige koncernforbundne aftaler.

Statsrevisorerne finder det sandsynliggjort, at Forsyningstilsynet kun-

ne have fundet flere lovbrud

–

og dermed grundlag for påbud til sel-

skaberne om at nedsætte priserne

–

hvis tilsynet havde arbejdet mere

risikobaseret. Kontrollen med varmeforsyningsselskaberne, som ud-

gør 557 ud af samlet 600 forsyningsselskaber, har stort set været fra-

værende med kun ét pristilsyn, hvilket udgør en betydelig risiko for

forbrugerne.

20. februar 2023

Mette Abildgaard

Leif Lahn Jensen

Mikkel Irminger Sarbo

Serdal Benli

Lars Christian Lilleholt*

Monika Rubin

* Statsrevisor Lars Christian

Lilleholt har ikke deltaget ved

behandlingen af denne sag på

grund af inhabilitet.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne finder det meget utilfredsstillende, at en række for-

brugere har betalt overpris for transporten af forsyninger, og at der

er risiko for, at det gør sig gældende for flere forbrugere for både el,

gas og varme.

Statsrevisorerne har bl.a. hæftet sig ved disse undersøgelsesresultater:

•

Forsyningstilsynet har ikke haft tilstrækkelig viden om de forsynings-

selskaber, der skal kontrolleres, og kan dermed ikke vurdere, hvor ri-

sikoen for fejl og lovbrud er størst.

•

Forsyningstilsynet har igangsat færre kontroller i 2020-2021 end i 2018-

2019, og kontrollerne har primært været rettet mod 2 mindre væsent-

lige omkostningsområder hos forsyningsselskaberne.

•

Forsyningstilsynet har kun i ét tilfælde ført pristilsyn med varmeforsy-

ningsselskabernes koncernforbundne aftaler uden for energispareom-

rådet.

•

Forsyningstilsynet har fundet lovbrud i knap halvdelen af de kontrol-

lerede aftaler og har på den baggrund pålagt forsyningsselskaberne at

nedsætte priserne med i alt ca. 62 mio. kr.

•

Forsyningstilsynet har i perioden 2018-2021 udstedt påbud og påtaler

til de selskaber, der har brudt forsyningslovens bestemmelser om kon-

cernforbundne aftaler, og selskaberne har efterlevet påbuddene.

•

Forsyningstilsynet har ikke haft en samlet tilsynsstrategi baseret på ri-

siko og væsentlighed og har ikke fulgt op på effekten af sine kontroller

og reaktioner ved lovbrud.

•

Rigsrevisionens gennemgang af 123 overvågningsprogrammer indsendt

til Forsyningstilsynet viser, at ca. 81 % af programmerne for perioden

2018-2020 ikke fuldt ud opfylder kravet om, at selskaberne sikrer, at

koncernforbundne aftaler indgås på konkurrencelignende vilkår.

Statsrevisorerne konstaterer, at undersøgelsen afdækker uklarhed om og

mangel på lovhjemler til et styrket forsyningstilsyn.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion

.......................................................................................................

1.1. Formål og konklusion

.......................................................................................................................

1.2. Baggrund

...............................................................................................................................................

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

...........................................................................

2. Kontrol med koncernforbundne aftaler

.............................................................................

2.1. Grundlaget for kontrollen

............................................................................................................

2.2. Udførelsen af kontrollen

..............................................................................................................

Bilag 1. Metodisk tilgang

.................................................................................................................................

Bilag 2. Ordliste

...................................................................................................................................................

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionens mandat til at gennemføre undersøgelsen følger af

§ 2, stk. 1, nr. 1 og 2, jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 29. Klima-, Energi- og

Forsyningsministeriet.

I undersøgelsesperioden januar 2018 - december 2021 har der

været følgende ministre:

Lars Christian Lilleholt: juni 2015 - juni 2019

Dan Jørgensen: juni 2019 - december 2022

Beretningen har i udkast været forelagt Klima-, Energi- og

Forsyningsministeriet og Forsyningstilsynet, hvis bemærkninger i

videst muligt omfang er afspejlet i beretningen.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Introduktion og konklusion.. Introduktion og konklusion

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

Monopol

1. Transporten af el, gas, varme og vand til boliger og virksomheder (herefter forbru-

gere) varetages af en række forsyningsselskaber. Når forbrugerne fx betaler deres

elregninger, så betaler de både for selve strømmen og for transporten af strømmen.

Det er forskellige selskaber, der ejer elnettet og rørsystemerne, som anvendes til

transporten. Selskaberne kaldes elnetselskaber, gasdistributionsselskaber og varme-

forsyningsselskaber, men omtales i denne beretning samlet som forsyningsselska-

ber. Der er kun lagt henholdsvis ét elkabel og ét varmerør osv. ud til hver enkelt bolig

eller virksomhed. Forsyningsselskaberne har derfor monopol på at transportere for-

syningerne ud til forbrugerne. Betalingen til transporten går automatisk til det forsyn-

ingsselskab, der ejer nettet omkring boligen eller virksomheden, og forbrugerne kan

derfor ikke skifte forsyningsselskab for at få en bedre pris på transporten af el, gas,

varme og vand.

2. Der er i alt ca. 600 forsyningsselskaber i el-, gas- og varmesektorerne. Selskaberne

indgår ofte i koncerner, hvor nogle selskaber i koncernen har monopol, og nogle ope-

rerer på markeder med konkurrence. Der er fx konkurrence om salg af el, produktion

af el, salg af bredbånd og salg af varmepumper. I takt med at forsyningsselskaber sam-

les i større koncerner, stiger potentialet for samhandel mellem selskaberne inden for

koncernen. Forsyningsselskaberne er derfor forpligtede til at sikre, at deres aftaler

med koncernforbundne selskaber om køb eller salg af ydelser og varer er indgået på

konkurrencelignende vilkår, så forsyningsselskaberne ikke køber ydelser for dyrt og

dermed sender en for høj regning til forbrugerne. Er aftalerne ikke indgået på konkur-

rencelignende vilkår, er de ulovlige, jf. love om elforsyning, gasforsyning, varmeforsy-

ning og om fremme af besparelser i energiforbruget.

3. Forsyningsselskaberne er underlagt regulering og tilsyn for at undgå, at forbruger-

ne betaler overpris for transporten af deres energiforsyning. På el-, gas- og varmeom-

rådet har Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet ansvaret for reguleringen, mens For-

syningstilsynet har ansvaret for tilsynet. Forsyningstilsynet er organisatorisk og øko-

nomisk uafhængigt og kan ikke modtage eller søge instruktion fra andre. En af Forsy-

ningstilsynets opgaver er at føre kontrol med, om el- og gasforsyningsselskabernes

aftaler bliver indgået på konkurrencelignende vilkår, samt om varmeforsyningssel-

skabernes priser i forbindelse med koncernforbundne aftaler kun omfatter nødven-

dige udgifter.

Et monopol betyder, at der

kun findes én udbyder af en

bestemt vare eller ydelse, og

at der derfor ikke er konkur-

rence.

Konkurrencelignende

vilkår

Konkurrencelignende vilkår

indebærer, at prisen og kvali-

teten ved køb eller salg af en

ydelse skal svare til, hvad man

ville kunne få på et marked

med konkurrence. Vi define-

rer konkurrencelignende vil-

kår som en fællesbetegnelse

for det, der i lovene på forsy-

ningsområdet omtales som

markedsmæssige vilkår, mar-

kedsvilkår og markedsbe-

stemte vilkår.

Koncernforbundne

selskaber

Koncernforbundne selskaber

er selskaber, der er en del af

den samme koncern, hvor mo-

derselskabet har bestemmen-

de indflydelse. Det kan fx væ-

re søsterselskaber med sam-

me moderselskab. I lovgivnin-

gen omtales også interesse-

forbundne selskaber. Selska-

ber er interesseforbundne, når

selskaberne har fælles ejer-

skab, også selv om ejerande-

len er lille. Når vi i denne un-

dersøgelse omtaler koncern-

forbundne selskaber, refere-

rer vi også til interesseforbund-

ne selskaber.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

| Introduktion og konklusion

4. På vandområdet har Vandtilsynet (i vandsektorloven benævnt Forsyningssekreta-

riatet) under Erhvervsministeriet ansvaret for tilsynet, men Vandtilsynet har ikke til op-

gave at føre kontrol med, om vandforsyningsselskabernes aftaler er indgået på kon-

kurrencelignende vilkår, og derfor indgår Vandtilsynet ikke i beretningen.

5. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i februar 2022, fordi selska-

berne i forsyningssektoren i de senere år i stigende omfang er blevet samlet i større

koncerner. Hvis aftalerne inden for koncernen ikke indgås på konkurrencelignende

vilkår, er der en risiko for, at forsyningsselskaberne indgår interne aftaler til overpris,

og at regningen sendes videre til forbrugerne af el, gas og varme, som derved betaler

mere end nødvendigt for selve leveringen af energiforsyningen.

6. Formålet med denne undersøgelse er at vurdere, om Forsyningstilsynet har et til-

fredsstillende tilsyn med, om forsyningsselskabernes aftaler med koncernforbundne

selskaber er indgået på konkurrencelignende vilkår.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Forsyningstilsynets tilsyn med, om forsyningsselskabernes aftaler med

koncernforbundne selskaber er indgået på konkurrencelignende vilkår, er

ikke tilfredsstillende. Konsekvensen er, at borgere og virksomheder kan ha-

ve betalt overpris for transporten af el, gas og varme.

Forsyningstilsynet har ikke et dækkende grundlag for kontrollen med forsynings-

selskabernes koncernforbundne aftaler

Undersøgelsen viser, at Forsyningstilsynet ikke har et godt kendskab til gruppen af sel-

skaber, som skal kontrolleres. Forsyningstilsynet har ikke indhentet og inddraget den

nødvendige viden om indgåede aftaler og selskabernes økonomiske og ejermæssige for-

hold til at kunne vurdere, hvor risikoen for fejl og lovbrud er størst. Forsyningstilsynet

har desuden ikke en risikobaseret model for, hvordan Forsyningstilsynet udvælger sel-

skaber og typer af aftaler til kontrol.

Forsyningstilsynet har oplyst, at Forsyningstilsynet i 2023 vil udarbejde en samlet til-

synsstrategi, der skal fastlægge rammerne for planlægning og udførelse af et mere risi-

kobaseret tilsyn.

Forsyningstilsynet har ikke ført en tilstrækkelig kontrol med forsyningsselskaber-

nes koncernforbundne aftaler

Undersøgelsen viser, at Forsyningstilsynet igangsatte betydeligt færre kontroller i perio-

den 2020-2021 end i perioden 2018-2019. Forsyningstilsynet har derudover primært

kontrolleret 2 områder, som udgør en lille del af forsyningsselskabernes samlede om-

kostninger, og har herudover på nær i en enkelt sag ikke ført pristilsyn med varmefor-

syningsselskabernes koncernforbundne aftaler.

Undersøgelsen viser, at Forsyningstilsynet på trods af manglende risikovurdering har

fundet lovbrud i knap halvdelen af de kontrollerede aftaler. For størstedelen af de kon-

cernforbundne aftaler, hvor Forsyningstilsynet vurderede, at der var sket lovbrud, har

Forsyningstilsynet pålagt forsyningsselskaberne at nedsætte priserne for forbrugerne

med sammenlagt ca. 62 mio. kr. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Forsyningstilsy-

net sandsynligvis kunne finde flere lovbrud, hvis Forsyningstilsynet baserede sin kon-

trol på en risikovurdering og i større grad også inddrog et pristilsyn med varmeforsy-

ningsselskabernes koncernforbundne aftaler.

Forsyningstilsynet kan give et påbud eller en påtale, når forsyningsselskaberne ikke

har skriftlige aftaler og dokumentation for koncernforbundne aftaler. Forsyningstilsy-

net har i perioden 2018-2021 givet påbud og påtaler ved disse lovbrud. Forsyningstilsy-

net kan give bøder, indtil et påbud efterleves, ligesom Forsyningstilsynet har mulighed

for at politianmelde selskaber for en række konkrete overtrædelser af forsyningslovene.

Dette er ikke sket i perioden, da selskaberne har overholdt de påbud, som Forsynings-

tilsynet har givet.

Undersøgelsen viser, at Forsyningstilsynet ikke har fulgt op på effekten af sine kontrol-

ler og reaktioner ved lovbrud.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Kontrol med koncernforbundne aftaler.. Kontrol med koncernforbundne aftaler

| Introduktion og konklusion

1.2. Baggrund

7. Forsyningsselskaberne i el-, gas- og varmesektoren har samlet set en omsætning

på ca. 29 mia. kr. om året. Boks 1 viser omsætningen for de enkelte forsyningsområder

i 2021.

Boks 1

Forsyningsselskabernes omsætning i 2021

Elforsyningsselskaber:

Ca. 7 mia. kr. om året fordelt på 40 selskaber.

Gasforsyningsselskaber:

Ca. 1 mia. kr. om året fordelt på 3 selskaber.

Varmeforsyningsselskaber:

Ca. 21 mia. kr. om året fordelt på 557 selskaber.

Note: Der findes 3 gasforsyningsselskaber; Evida Fyn, Evida Nord og Evida Syd, indtil konsolide-

ringen/fusionen i et statsligt selskab er fuldendt.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsyningstilsynet.

Energistyrelsen har oplyst, at omsætningen vil stige for el- og varmesektoren frem mod

2040, hvorimod gassektoren skal omstille sig til et lavere forbrug.

8. Forsyningsselskabernes indtægter kommer fra forbrugerne af el, gas og varme. For-

brugernes betaling til forsyningsselskaberne sker automatisk over el-, gas- og varme-

regningen. Fx udgjorde betalingen til forsyningsselskaberne på elområdet, jf. Forsy-

ningstilsynets Elprisstatistik, i gennemsnit 8 % af forbrugernes elregning i 3. kvartal

2022. Resten af elregningen bestod af 50 % for strøm og abonnement, 3 % til Energi-

net, der ejer og driver det overordnede eltransmissionsnet, mens de resterende 39 %

var moms, afgifter mv.

9. Forsyningsselskaberne er ofte en del af en større koncern med et moderselskab og

flere datterselskaber. Figur 1 viser et eksempel på, hvordan organiseringen af en ener-

gikoncern på elområdet kan se ud, hvor forsyningsselskabet (der har monopol) indgår

som ét blandt flere selskaber i koncernen.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Introduktion og konklusion |

Figur 1

Eksempel på en energikoncern på elområdet

KONCERN

MODERSELSKAB

DATTERSELSKABER

Forsynings-

selskab

(monopol)

Elhandels-

selskab

Elproduktions-

selskab

Drifts-

selskab

Fibernet og

ladestandere

Service- og

administrations-

selskab

Køb af el til nettab

Køb af drift, vedligeholdelse og udbygning af elnettet

Køb af administrationsydelser

Note: Eksemplet er fiktivt, men er inspireret af et eksempel i

”Afrapportering

af analyse af konkurrenceforholdene i elsektoren”, der er udarbejdet af

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet, Forsyningstilsynet og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, april 2021.

Kilde:

Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 1, at koncernen omfatter et moderselskab og 6 datterselskaber.

Datterselskaberne er koncernforbundne, da de alle indgår i samme koncern. Selska-

berne køber ydelser og varer af hinanden inden for koncernen, samtidig sælger de og-

så ydelser og varer til forbrugere eller selskaber uden for koncernen. De farvede pile

er eksempler på betalinger for de ydelser, som forsyningsselskabet køber af de øvri-

ge datterselskaber. Forsyningsselskabet køber fx el til dækning af nettab af elhandels-

selskabet. Nettab er den lille del af strømmen, der går tabt undervejs i elnettet, når for-

syningsselskabet skal transportere strømmen ud til forbrugerne. Derudover kan for-

syningsselskabet købe hjælp til drift og vedligeholdelse af elnettet samt hjælp til ud-

bygning af elnettet hos et driftsselskab. Forsyningsselskabet kan desuden købe ad-

ministrationsydelser, fx hjælp til at administrere lønudbetaling, af service- og admini-

strationsselskabet. Aftaler om disse køb skal indgås på konkurrencelignende vilkår,

jf. elforsyningsloven.

10. Hvis forsyningsselskaberne indgår aftaler med koncernforbundne selskaber, som

ikke er indgået på konkurrencelignende vilkår, indebærer det en risiko for krydssub-

sidiering. Krydssubsidiering er konkurrenceforvridende, fordi de overførte midler kan

gøre de øvrige datterselskabers omkostninger og priser kunstigt lave, hvorved selska-

berne opnår uretmæssige konkurrencefordele.

Krydssubsidiering

Når et selskab, der har mono-

pol, er i koncern med andre

selskaber, som handler på

markeder med konkurrence,

er der risiko for, at aftaler om

køb og salg mellem selskaber-

ne ikke indgås på konkurren-

celignende vilkår. Hvis aftaler-

ne ikke indgås på konkurren-

celignende vilkår, kan selska-

bet med monopol bruge afta-

lerne til at overføre midler til

de øvrige datterselskaber el-

ler moderselskabet i den sam-

me koncern. Dette kaldes

krydssubsidiering.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

| Introduktion og konklusion

11. Den daværende regering nedsatte i 2012 Elreguleringsudvalget, som på baggrund

af et eftersyn af elforsyningssektoren i 2014 påpegede, at der var risiko for krydssub-

sidiering i elsektoren.

Forsyningstilsynet fik desuden udarbejdet en undersøgelse i 2019 om konkurrencesi-

tuationen på elmarkedet. Undersøgelsen havde fokus på de koncernforbundne sel-

skabers aktiviteter, og den indikerede, at der var risiko for, at koncernforbundne sel-

skaber i elsektoren ikke handlede med hinanden på konkurrencelignende vilkår. Un-

dersøgelsen påpegede en række problemer med konkurrenceforholdene i elsekto-

ren og identificerede 17 områder, hvor der var risiko for konkurrenceforvridning i snit-

fladen mellem koncernforbundne datterselskaber. Undersøgelsen viste også, at der

var en risiko for krydssubsidiering, når koncernforbundne selskaber handler med hin-

anden, fx når et selskab betaler for at få udført administrationsopgaver.

Tilsynet med el-, gas- og varmeforsyningsselskaberne

12.

Der blev i oktober 2017 indgået en stemmeaftale ”Et stærkt Forsyningstilsyn” af et

politisk flertal bestående af den daværende regering (Venstre, Liberal Alliance og Kon-

servative), Det Radikale Venstre, Socialdemokraterne og Socialistisk Folkeparti. Det

fremgår af aftalen, at forsyningssektoren hvert år har store omkostninger, som finan-

sieres af borgere og virksomheder, når de betaler for ydelser som el, gas, varme, vand,

affald og tele. En gennemsnitlig husstand bruger ca. 37.000 kr. om året på forsynings-

ydelser, og forsyningssektoren har således stor betydning for husholdningernes øko-

nomi og virksomhedernes konkurrenceevne. Det er derfor vigtigt, at forbrugerne ikke

betaler for meget for de ydelser, de får. En forudsætning herfor er et stærkt og effek-

tivt tilsyn. Det blev besluttet i stemmeaftalen at gennemføre en række tiltag, herunder

en nyorganisering af tilsynet. Aftalen blev implementeret den 1. juli 2018, da lov om

Forsyningstilsynet af 8. juni 2018 trådte i kraft, og det daværende Energitilsyn blev af-

skaffet og erstattet af Forsyningstilsynet. Som en del af aftalen skulle der senest i 2021

foretages en evaluering af tilsynets organisering. Klima- Energi og Forsyningsministe-

riet har oplyst, at evalueringen er færdiggjort i januar 2023.

Forsyningstilsynets driftsudgifter bliver fuldt ud dækket af gebyrer fra el-, gas- og var-

meforsyningsselskaberne. I 2017 udgjorde udgifterne til det daværende Energitilsyn

59 mio. kr. De afholdte udgifter steg i 2018 til 73 mio. kr. og er i de følgende år steget

til 99 mio. kr. i 2021. Forsyningstilsynets indtægts- og udgiftsbevilling blev i perioden

2018-2021 forhøjet med ca. 15 mio. kr. på grund af øgede omkostninger til at føre til-

syn med energispareordningen. Ordningen blev ikke forlænget med udgangen af

2020. Antallet af årsværk til tilsynsopgaven steg i perioden 2017-2021 fra 65 til 103.

Forsyningstilsynet ledes af en direktør, der er udpeget af klima-, energi- og forsynings-

ministeren for en 5-årig periode. Forsyningstilsynet og Forsyningstilsynets direktør

og personale er uafhængigt og kan ikke modtage eller søge instruktion fra andre. For-

syningstilsynet er således organisatorisk og økonomisk uafhængigt.

Forsyningstilsynet skal ifølge loven navnlig sikre forbrugernes interesser i forsynings-

sektorerne ved at arbejde for høj effektivitet, lavest mulige forbrugerpriser på kort og

lang sigt, en sikker og stabil forsyning samt en omkostningseffektiv teknologiudvikling

og en omkostningseffektiv grøn omstilling.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Introduktion og konklusion |

13. Forsyningstilsynets kerneopgaver omfatter:

•

tilsyn med, at energisektorens forsyningsselskaber overholder el-, gas- og varme-

lovgivningen, der bl.a. omfatter aftaler i forhold til krav om markedsmæssighed, jf.

el- og gaslovgivningen, og tilsyn med, at fjernvarmeselskaberne alene indregner

nødvendige omkostninger i varmepriserne (pristilsyn)

økonomisk regulering, der bl.a. for el- og gasområdet omfatter fastsættelse af ind-

tægtsrammer for forsyningsselskaberne, der sætter loft over, hvor meget de må

opkræve hos forbrugerne

godkendelse af bl.a. forsyningsselskabernes beregningsmetoder og betingelser for

fastsættelse af tariffer for transport af energiforsyningen

analyser, statistik og overvågning af forhold på energimarkedet med henblik på at

kunne identificere og håndtere nye forhold i forsyningssektoren

deltagelse i internationalt arbejde som national regulator.

14. I undersøgelsen har vi særligt fokus på kontrollen med, at forsyningsselskaberne

overholder lovkrav om, at aftalerne er indgået på konkurrencelignende vilkår, samt at

der på el- og gasområdet foreligger skriftlig dokumentation for markedsmæssighed på

aftaletidspunktet. Forsyningstilsynet har i sit tilsyn på disse områder adgang til at ind-

hente selskabernes dokumentation for, at aftalerne er indgået på konkurrencelignen-

de vilkår.

For varmeområdet gælder der som udgangspunkt andre regler for tilsynet end for til-

syn med markedsmæssighed på el- og gasområdet. Forsyningstilsynet skal for varme-

området føre tilsyn med, at varmeforsyningsselskaberne alene indregner nødvendige

omkostninger i varmepriserne, herunder også kontrollere, om koncernforbundne afta-

ler er prissat korrekt. Et pristilsyn udgør et element i det, der kaldes tilsyn med mar-

kedsmæssighed. Der er i modsætning til el- og gasområdet ikke krav om, at der på

varmeområdet skal foreligge skriftlige aftaler om koncerninterne transaktioner og do-

kumentation for markedsmæssighed. I forhold til energibesparelser på varmeområ-

det var der som for el- og gasområdet krav om dokumentation for markedsmæssig-

hed på aftaletidspunktet, og tilsynet kunne indhente selskabernes dokumentation. Kli-

ma-, Energi- og Forsyningsministeriet har oplyst, at en komplet vurdering af markeds-

mæssighed

indebærer et tilsyn ud fra OECD’s retningslinjer for prisfastsættelse

transaktioner mellem bl.a. koncernforbundne parter samt Skatteforvaltningens vej-

ledning til selskaber om deres dokumentationspligt i relation til prisfastsættelsen.

15. Hvis Forsyningstilsynet vurderer, at en aftale ikke er indgået på konkurrencelignen-

de vilkår, kan Forsyningstilsynet kræve, at forsyningsselskabet nedsætter prisen for

forbrugerne. Når Forsyningstilsynet træffer en afgørelse om, at et selskab skal ned-

sætte prisen med fx 2 mio. kr., så betyder det, at selskabet skal nedsætte sin regning

til forbrugerne svarende til 2 mio. kr.

Aftaler om realisering af

energibesparelser

Forsyningsselskaberne har si-

den 2006 indgået frivillige af-

taler med Klima-, Energi- og

Forsyningsministeriet, der for-

pligtede selskaberne til at rea-

lisere en given mængde ener-

gibesparelser i energiforbru-

get. Forsyningsselskaberne

opkøber energibesparelser

hos energiforbrugere, enten

direkte eller gennem service-

selskaber, energirådgivere og

håndværksvirksomheder.

Ordningen blev ikke forlænget

med udgangen af 2020.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

| Introduktion og konklusion

Tilsynet med vandforsyningsselskaberne

16. På vandområdet er Vandtilsynet (under Erhvervsministeriet) tilsynsmyndighed, jf.

vandsektorloven. Vandsektorloven giver Vandtilsynet mulighed for at indhente doku-

mentation for, hvordan priser og vilkår for aftaler er fastsat. Ifølge vandsektorloven

kan vandforsyningsselskaberne idømmes bødestraf, hvis de overtræder lovens krav

til aftaler. Hverken Vandtilsynet eller en anden myndighed har pligt til at føre tilsyn med,

om vandforsyningsselskabernes koncernforbundne aftaler er indgået på konkurren-

celignende vilkår.

Før 2016 skulle vandforsyningsselskaberne udarbejde interne overvågningsprogram-

mer, så aftaler blev indgået på konkurrencelignende vilkår, og Vandtilsynet skulle kon-

trollere disse. Kravet om interne overvågningsprogrammer blev afskaffet ved en lov-

ændring i 2016. Baggrunden var dels et politisk ønske om at fjerne administrative byr-

der fra vandforsyningsselskaberne, dels at Vandtilsynet gav udtryk for, at de interne

overvågningsprogrammer ikke var egnede til en mere dybtgående analyse af vandfor-

syningsselskabernes effektivitet.

Erhvervsministeriet har oplyst, at Vandtilsynet derfor siden 2016 ikke har ført kontrol

med, om vandforsyningsselskabernes koncernforbundne aftaler er indgået på konkur-

rencelignende vilkår.

17. Der blev i november 2018 indgået en bred politisk aftale om at justere den økono-

miske regulering af vandsektoren for at effektivisere sektoren ved bl.a. at styrke det

økonomiske tilsyn. På den baggrund anmodede Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet, som er ansvarlig for lovgivningen på området, i januar 2020 Vandtilsynet om at

udarbejde en analyse af effektiviseringspotentialet i vandsektoren. Analysen blev gen-

nemført i 2020, og Vandtilsynet konkluderede, at der var risiko for krydssubsidiering i

vandsektoren, og at der i lovgivningen var begrænsede og uklare muligheder for at føre

et effektivt tilsyn med, at aftaler indgås på konkurrencelignende vilkår.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har udarbejdet et udkast til lovforslag om æn-

dring af vandsektorloven, hvor det bl.a. fremgår, at Vandtilsynet får til opgave at føre

tilsyn med, at vandforsyningsselskabers aftaler bliver indgået på konkurrencelignen-

de vilkår. Lovforslaget har været i høring, og ministeriet forventer, at klima-, energi- og

forsyningsministeren fremsætter lovforslaget i marts 2023.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

18. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsyningstilsynet har et tilfreds-

stillende tilsyn med, om forsyningsselskabernes aftaler med koncernforbundne sel-

skaber er indgået på konkurrencelignende vilkår. Med afsæt i Rigsrevisionens tidlige-

re beretning om effektiv kontrol fra 2017 har vi undersøgt:

•

om Forsyningstilsynet har et dækkende grundlag for kontrollen med forsynings-

selskabernes koncernforbundne aftaler

om Forsyningstilsynet har ført en tilstrækkelig kontrol med forsyningsselskaber-

nes koncernforbundne aftaler.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Introduktion og konklusion |

Metode

19. Undersøgelsen er baseret på dokument- og sagsgennemgang af materiale fra Kli-

ma-, Energi- og Forsyningsministeriet og Forsyningstilsynet. Vi har også indhentet ma-

teriale fra Erhvervsministeriet, herunder Vandtilsynet. For at understøtte revisionen

har vi holdt møder med Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet, Forsyningstilsynet

samt Erhvervsministeriet, herunder Vandtilsynet.

Det indhentede materiale belyser Forsyningstilsynets tilrettelæggelse, udførelse og

evaluering af kontrollen med, om aftaler er indgået på konkurrencelignende vilkår. Ma-

terialet omfatter bl.a. tilsynsstrategi, arbejdsplaner, resultatkontrakter, planlægnings-

dokumenter, interne notater, Forsyningstilsynets afgørelser samt selskabernes inter-

ne overvågningsprogrammer.

20. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Afgrænsning

21. Undersøgelsesperioden omfatter det gennemførte tilsyn fra 2018 til 2021. Under-

søgelsesperioden begynder i 2018, fordi Forsyningstilsynet blev oprettet dette år og

overtog tilsynsopgaverne på el-, gas- og varmeområdet fra Energitilsynet, som sam-

tidig blev nedlagt. Undersøgelsesperioden omfatter ikke 2022, fordi flere tilsynssager

fra 2022 først bliver færdigbehandlet i 2023. Lovgrundlaget for kontrollen med forsy-

ningsselskabernes aftaler og reglerne for selskabernes aftaler blev ikke ændret ved

oprettelsen af Forsyningstilsynet.

Vi har afgrænset os fra at undersøge kontrollen med vandsektoren, fordi det ikke

fremgår af gældende lovgivning, at Vandtilsynet ikke

–

udover i forbindelse med Vand-

tilsynets varetagelse af opgaverne i medfør af lov om kommuners afståelse af vand-

forsyningsselskaber

–

har til opgave at føre tilsyn med, om vandforsyningsselskaber-

nes koncernforbundne aftaler er indgået på konkurrencelignende vilkår.

22. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang uddybet. Bilag 2 indeholder en ordlis-

te, der beskriver udvalgte ord og begreber.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

| Kontrol med koncernforbundne aftaler

2. Kontrol med koncern-

forbundne aftaler

23. Dette kapitel handler om, hvorvidt Forsyningstilsynet har et tilfredsstillende tilsyn

med, om forsyningsselskabernes aftaler med koncernforbundne selskaber er indgået

på konkurrencelignende vilkår. Forsyningstilsynets tilsyn med koncernforbundne af-

taler består af kontroller, og vi undersøger derfor:

•

om Forsyningstilsynet har et dækkende grundlag for kontrollen med forsynings-

selskabernes koncernforbundne aftaler

om Forsyningstilsynet har ført en tilstrækkelig kontrol med forsyningsselskaber-

nes koncernforbundne aftaler.

Vi behandler el-, gas- og varmeområdet samlet i de følgende afsnit, medmindre an-

det er nævnt.

2.1. Grundlaget for kontrollen

24. Vi har undersøgt, om Forsyningstilsynet har et dækkende grundlag for kontrollen

med forsyningsselskabernes koncernforbundne aftaler. Med dækkende grundlag me-

ner vi, om Forsyningstilsynet:

•

har viden om den samlede population af selskaber og koncernforbundne forhold

har viden om selskabernes koncernforbundne aftaler

bruger viden fra el- og gasforsyningsselskabers interne overvågningsprogrammer

i risikovurderingen

har en risikobaseret model for, hvordan Forsyningstilsynet planlægger og udfører

kontrollen med selskabernes aftaler.

Viden om antal selskaber og koncernforbundne forhold

25. Vi har undersøgt, om Forsyningstilsynet har viden om den samlede population af

selskaber og koncernforbundne forhold. For at Forsyningstilsynet kan udvælge de sel-

skaber, der har størst sandsynlighed for at begå lovbrud, skal Forsyningstilsynet have

viden om, hvilke konkrete selskaber der er omfattet af kontrollen.

Vores undersøgelse viser, at Forsyningstilsynet har viden om den samlede population

på el- og gasområdet, mens Forsyningstilsynets viden om populationen på det største

område

–

varmeområdet

–

er begrænset.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Kontrol med koncernforbundne aftaler |

Vores undersøgelse viser videre, at Forsyningstilsynet til brug for kontrollen ikke ind-

samler og bearbejder viden om selskabernes økonomiske og ejermæssige forhold.

Det betyder, at Forsyningstilsynet ikke har viden om forsyningsselskabernes koncern-

forbundne forhold og aftaler på el-, gas- og varmeområdet, herunder hvilke datter-

selskaber forsyningsselskaberne er i koncern med. Forsyningsstilsynet har dermed

ikke et overblik over den population, som Forsyningsstilsynet skal føre tilsyn med.

26. På el- og gasområdet får Forsyningstilsynet overblik over forsyningsselskaberne i

forbindelse med, at selskaberne indsender reguleringsregnskaber. Alle forsyningssel-

skaber på de 2 områder skal indsende reguleringsregnskaber, og hvis selskaber er fu-

sioneret, skal dette oplyses i forbindelse med indsendelsen af regnskabet.

For varmeområdet, hvor der er 557 selskaber, har Forsyningstilsynet oplyst, at det ik-

ke er muligt fuldstændigt at adskille varmeforsyningsselskaber fra selskaber, der ale-

ne bidrager til produktion af varme, på baggrund af de data, som varmeselskaberne

indberetter.

Viden om selskabernes koncernforbundne aftaler

27. Vi har undersøgt, om Forsyningstilsynet har viden om selskabernes koncernfor-

bundne aftaler. Når Forsyningstilsynet skal tilrettelægge kontrollen med forsynings-

selskabernes koncernforbundne aftaler, er det vigtigt at inddrage viden om, i hvilket

omfang selskaberne køber og sælger internt i koncernen. Viden om selskabernes af-

taler er vigtig, fordi Forsyningstilsynet kun kan målrette sit tilsyn mod de aftaler, hvor

risiko og væsentlighed er størst, hvis Forsyningstilsynet har viden om, hvor mange pen-

ge selskaberne køber for, og hvilke ydelser og varer de oftest køber i interne handler

med selskaber i koncernen.

Vores undersøgelse viser, at Forsyningstilsynet ikke indsamler oplysninger om, hvilke

aftaler der er indgået mellem forsyningsselskaber og selskaber i samme koncern. For-

syningstilsynet kan i visse tilfælde have fået viden gennem sine andre tilsynsopgaver,

men Forsyningstilsynet anvender ikke denne viden til at udvælge aftaler til kontrol.

Forsyningstilsynet har ikke indhentet oplysninger om selskabernes økonomi på et til-

strækkeligt detaljeret niveau til, at Forsyningstilsynet kan bruge oplysningerne til at

identificere de mest risikofyldte typer af aftaler.

Forsyningstilsynet har oplyst, at det er korrekt, at Forsyningstilsynet i undersøgelses-

perioden ikke har haft tilstrækkeligt kendskab til selskabskonstruktioner og koncern-

interne aftaler på el- og gasområdet, hvilket ville have været nødvendigt for at kunne

gennemføre en samlet risikovurdering. Forsyningstilsynet har oplyst, at elforsynings-

selskaberne fra den 1. juli 2023 er forpligtet til at indsende en oversigt over selskaber-

nes koncerninterne aftaler.

Dette vil efter Rigsrevisionens vurdering give Forsyningstilsynet viden, som kan styr-

ke grundlaget for tilsynet.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

| Kontrol med koncernforbundne aftaler

Viden på baggrund af krav om interne overvågningsprogrammer

28. Vi har undersøgt, om Forsyningstilsynet bruger viden fra el- og gasforsyningssel-

skabers interne overvågningsprogrammer i risikovurderingen.

På el- og gasområdet er det et lovkrav, at hvert forsyningsselskab skal have et internt

overvågningsprogram, som har til formål at forhindre diskriminerende adfærd i konkur-

rencemæssig forstand, og at selskaberne årligt afrapporterer til Forsyningstilsynet om,

hvordan selskaberne har sikret, at overvågningsprogrammet er overholdt. Overvåg-

ningsprogrammet skal beskrive en række handlingspunkter, hvoraf et af handlings-

punkterne er, hvordan selskaberne sikrer, at aftaler er indgået på konkurrencelignen-

de vilkår. Forsyningstilsynet modtager ikke interne overvågningsprogrammer fra for-

syningsselskaberne på varmeområdet, da det ikke er et lovkrav.

29. Vores undersøgelse viser, at Forsyningstilsynet ikke anvender viden fra el- og

gasforsyningsselskabernes interne overvågningsprogrammer i risikovurderingen.

Selskabernes interne overvågningsprogrammer skal sikre, at selskaberne overholder

el- og gasforsyningslovenes regler om, at koncerninterne aftaler skal indgås på konkur-

rencelignende vilkår, samt at aftalerne skal foreligge skriftligt på aftaletidspunktet. Det

fremgår af Forsyningstilsynets vejledning om udarbejdelse af de interne overvågnings-

programmer, at det ikke er nok alene at henvise til lovens regler eller erklære, at selska-

bet overholder reglerne. Selskaberne skal i deres interne overvågningsprogrammer

beskrive tiltag, der sikrer, at aftaler med andre selskaber indgås på konkurrencelig-

nende vilkår, samt tiltag, der sikrer, at aftalerne foreligger skriftligt på aftaletidspunk-

tet.

30. I 2016 kontrollerede Energitilsynet 5 elforsyningsselskabers interne overvågnings-

programmer og vurderede, at 2 af selskaberne ikke levede op til reglerne. Alligevel

udvidede Energitilsynet ikke stikprøven. Forsyningstilsynet har ikke brugt viden fra

Energitilsynets gennemgang i 2016 til efterfølgende at målrette kontrollen. Undersø-

gelsen viser, at Forsyningstilsynet i perioden 2018-2020 ikke har gennemgået selska-

bernes interne overvågningsprogrammer, som Forsyningstilsynet kunne bruge i risi-

kovurderingen af områderne.

31. Vi har derfor gennemgået alle interne overvågningsprogrammer, som Forsynings-

tilsynet har modtaget i perioden 2018-2020, for at vurdere, om de umiddelbart lever

op til reglerne. Vi har konkret undersøgt, om overvågningsprogrammerne beskriver

tiltag, der sikrer, at aftaler indgås på konkurrencelignende vilkår, og at aftaler forelig-

ger skriftligt på aftaletidspunktet, jf. bekendtgørelsen.

Figur 2 viser resultatet af vores gennemgang af, om 123 overvågningsprogrammer er

fremsendt til Forsyningstilsynet og lever op til kravene i bekendtgørelsen og i Forsy-

ningstilsynets vejledning.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Kontrol med koncernforbundne aftaler |

Figur 2

Rigsrevisionens gennemgang af selskabernes overvågningsprogrammer

for perioden 2018-2020

29 %

19 %

Beskriver ikke konkrete tiltag

Beskriver tiltag,

som ikke er tilstrækkelige

Beskriver tiltag, som kan sikre

konkurrencelignende vilkår

52 %

Note:

Figuren viser Rigsrevisionens vurdering af 114 overvågningsprogrammer. I kategorien ”Beskriver ikke

konkrete

tiltag” indgår yderligere 9 tilfælde, hvor der ikke er fremsendt overvågningsprogram til Forsy-

ningstilsynet.

Kilde:

Rigsrevisionens sagsgennemgang af interne overvågningsprogrammer for perioden 2018-2020.

Det fremgår af figur 2, at 29 % af overvågningsprogrammerne ikke beskriver konkre-

te tiltag, som skal sikre, at aftaler indgås på konkurrencelignende vilkår. 52 % af over-

vågningsprogrammerne beskriver tiltag, som ikke er tilstrækkelige til at sikre, at afta-

ler indgås på konkurrencelignende vilkår. Forsyningsselskaberne har således i ca. 81 %

af overvågningsprogrammerne for perioden 2018-2020 enten ikke eller i utilstrække-

lig grad opfyldt kravet om, at selskaberne skal beskrive tiltag, der sikrer, at aftaler ind-

gås på konkurrencelignende vilkår. 19 % af overvågningsprogrammerne beskriver til-

tag, som kan sikre, at aftaler indgås på konkurrencelignende vilkår og lever op til reg-

lerne på området.

Manglende eller utilstrækkelige beskrivelser af overvågningsprogrammerne betyder

ikke, at selskabernes aftaler er ulovlige, men det betyder, at der er en risiko for, at sel-

skaberne ikke sikrer, at deres aftaler bliver indgået på konkurrencelignende vilkår.

32. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at overvågningsprogrammerne indeholder viden,

som er relevant for Forsyningstilsynet løbende at inddrage i risikovurderingen af el-

og gasområdet.

Risikobaseret model

33. Vi har undersøgt, om Forsyningstilsynet har en risikobaseret model for, hvordan

Forsyningstilsynet planlægger og udfører kontrollen med selskabernes aftaler. Vi har

lagt til grund, at Forsyningstilsynet bør udtage selskaber til kontrol på baggrund af ri-

siko for lovbrud, så resurserne anvendes der, hvor effekten er størst. Forsyningstilsy-

net har bemærket, at viden om indgåede aftaler og selskabernes økonomiske og ejer-

mæssige forhold er urealistisk, bl.a. i forhold til resurseforbruget på et relativt begræn-

set tilsynsområde. Rigsrevisionen skal bemærke, at det ikke er en forudsætning for

en risikobaseret model, at den i udgangspunktet bygger på fuldstændig viden. Model-

len kan tage udgangspunkt i analyser af forsyningsselskaberne og deres aftaler og i vi-

den, som Forsyningstilsynets har fået i forbindelse med sine kontroller.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

| Kontrol med koncernforbundne aftaler

Tilsynsmodellen bør beskrive, hvordan tilsynet skal planlægges, hvordan kontrollerne

skal udvælges og udføres, samt hvordan tilsynet skal evalueres. For at undersøge For-

syningstilsynets tilsynsmodel har vi gennemgået Forsyningstilsynets tilsynsstrategi, til-

synsprocedurer, tilsynsplaner mv.

Vores undersøgelse viser, at Forsyningstilsynet ikke har en risikobaseret model for,

hvordan Forsyningstilsynet udvælger selskaber og typer af aftaler til kontrol. Forsy-

ningstilsynet har alene udarbejdet en tilsynsmodel for aftaler om energibesparelser,

som kun er én af mange typer aftaler mellem koncernforbundne selskaber.

Forsyningstilsynet har oplyst, at Forsyningstilsynet i 2023 vil udarbejde en samlet til-

synsstrategi, der skal fastlægge rammerne for planlægning og udførelse af et mere ri-

sikobaseret tilsyn.

2.2. Udførelsen af kontrollen

34. Et tilfredsstillende tilsyn indebærer både at have et dækkende grundlag og at ud-

føre en tilstrækkelig kontrol. Vi har i dette afsnit undersøgt, om Forsyningstilsynet har

udført en tilstrækkelig kontrol med forsyningsselskabernes koncernforbundne aftaler.

Med tilstrækkelig kontrol mener vi, om Forsyningstilsynet:

•

fører en dækkende kontrol med forsyningsselskabernes koncernforbundne aftaler

reagerer ved lovbrud

følger op på effekten af kontroller og reaktioner ved lovbrud.

Kontrollen med koncernforbundne aftaler

35. Vi har undersøgt, om Forsyningstilsynet har ført en dækkende kontrol med forsy-

ningsselskabernes koncernforbundne aftaler. Ved en dækkende kontrol forstår vi, at

de forretningsområder og aftaler, som er omfattet kontrollen, omfatter væsentlige de-

le af forsyningsselskabernes forretningsområder.

Vores undersøgelse viser, at Forsyningstilsynet ikke har udført en dækkende kontrol.

Kontrollen har primært dækket 2 områder, der udgør en lille del af forsyningsselska-

bernes samlede omkostninger. Da Forsyningstilsynet ikke har baseret kontrollen på

en risikobaseret model, kan Forsyningstilsynet ikke dokumentere, at aftalerne på de

2 områder udgør en større risiko end andre typer aftaler. Den gennemførte kontrol vi-

ste lovbrud i knap halvdelen af de kontrollerede aftaler. I hovedparten af disse sager

afgjorde Forsyningstilsynet, at forsyningsselskabet skulle nedsætte aftalens pris for

forbrugerne, fordi aftalen ikke var indgået på konkurrencelignende vilkår. Forsynings-

tilsynet har pålagt forsyningsselskaberne at nedsætte priserne for forbrugerne med

sammenlagt ca. 62 mio. kr. Forsyningstilsynet har i ét tilfælde gennemført kontrol på

varmeområdet uden for energispareordningen, som medførte en væsentlig prisned-

sættelse, set i forhold til de samlede prisnedsættelser inden for alle forsyningsområder.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Forsyningstilsynet sandsynligvis ville finde flere

lovbrud, hvis Forsyningstilsynet havde udtaget særligt risikofyldte aftaler til kontrol

og i større grad inddrog pristilsyn med varmeforsyningsselskabernes koncernforbund-

ne aftaler.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Kontrol med koncernforbundne aftaler |

Forsyningstilsynet har i perioden 2018-2021 primært kontrolleret, om aftaler er indgå-

et på konkurrencelignende vilkår på energispareområdet, der udgjorde et særligt for-

retningsområde inden for el-, gas- og varmeområdet, og på køb af nettab på elområ-

det. Forsyningstilsynet har ikke haft fokus på den del af varmeforsyningsselskabernes

aftaler, der ikke var omfattet af energispareordningen.

Kontrollen med varmeforsyningsselskaberne

36. Forsyningstilsynet har oplyst, at den nuværende hjemmel om markedsmæssighed

i varmeforsyningsloven alene omfatter energispareområdet og ikke et generelt tilsyn

med, at aftaler indgås på markedsmæssige vilkår på varmeområdet.

37. Forsyningstilsynet har oplyst, at Forsyningstilsynet over for Klima-, Energi- og For-

syningsministeriet i 2018 i forbindelse med høring af et lovforslag om markedsmæssig-

hed i energispareordningen har påpeget behovet for en dækkende, entydig hjemmel

til at føre tilsyn med markedsmæssighed i koncerninterne aftaler på varmeområdet.

38. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har oplyst, at det er Forsyningstilsynets

opgave at føre et generelt tilsyn med, at varmeforsyningsselskaberne alene indreg-

ner nødvendige omkostninger i varmepriserne (pristilsyn), hvilket gør, at Forsynings-

tilsynet kan gribe ind over for priser i fx koncernforbundne aftaler.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har videre oplyst, at tilsynet med, at aftaler

indgås på konkurrencelignende vilkår, er væsentligt mere resursekrævende end an-

dre af Forsyningstilsynets opgaver. Inden for varmeområdet er det særligt resurse-

krævende, fordi der ved pristilsynet ikke er krav om, at der skal foreligge skriftlige af-

taler om koncerninterne transaktioner eller krav til indholdet af aftalerne.

Klima- Energi- og Forsyningsministeriet har oplyst, at Forsyningstilsynets opgaver er

gebyrfinansierede, så fx gebyrer, som opkræves fra varmeforsyningsselskaber, skal

bruges på tilsyn af dette område. Når et tilsyn tilrettelægges, vil der være tale om en

afvejning mellem øget gebyrbetaling og administrative byrder for selskaberne sam-

menholdt med gevinsterne for forbrugerne ved et øget tilsyn.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har oplyst, at ministeriet som en del af et ser-

viceeftersyn af varmeforsyningsloven vil analysere, hvordan der føres tilsyn på varme-

området på den mest hensigtsmæssige måde.

Antal kontroller

39. I perioden 2011-2018 udførte Energitilsynet (nu Forsyningstilsynet) sammenlagt 6

kontroller af, om selskabernes aftaler var indgået på konkurrencelignende vilkår. Kon-

trollerne foretaget fra 2011 til 2018 var enkeltsager, og de var ikke udtryk for en plan-

lagt kontrolindsats fra Energitilsynets side.

Forsyningstilsynet igangsatte i perioden 2018-2021 i alt 76 kontroller af koncernfor-

bundne aftaler. I forhold til tidligere steg antallet af kontroller betydeligt i 2018, hvor

Forsyningstilsynet igangsatte 69 kontroller. Forsyningstilsynet igangsatte efterføl-

gende 23 kontroller i 2019, 9 kontroller i 2020 og 2 kontroller i 2021. I alt har Forsy-

ningstilsynet kontrolleret 103 aftaler i perioden 2018-2021, hvoraf 27 aftaler efterføl-

gende viste sig ikke at vedrøre koncernforbundne forhold.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

| Kontrol med koncernforbundne aftaler

Forsyningstilsynet har oplyst, at antallet af igangsatte kontroller hænger sammen med

varigheden og resurseforbruget af de enkelte sager samt øvrig sagsbehandling i tilsy-

net, som begrænser mulighederne for at igangsætte nye sager.

Udvælgelse af aftaler

40. Gennemgangen af kontroller fra perioden 2018-2021 viser, at 3 af Forsyningstilsy-

nets i alt 76 kontroller var enkeltstående aftaler. Resten var kontrol af aftaler om rea-

lisering af energibesparelser (62 aftaler) og aftaler om køb af el til dækning af nettab

(11 aftaler).

41. Forsyningstilsynet har oplyst, at de udvalgte områder for tilsyn med markedsmæs-

sighed på energispareområdet og nettab er udvalgt på baggrund af kriterier om væ-

sentlighed og risiko. Forsyningstilsynet har oplyst, at energispareaftaler blev valgt

som fokusområde for Forsyningstilsynets kontrol som følge af Statsrevisorernes kri-

tik af energispareordningen i september 2017. Aftaler om køb af el til dækning af net-

tab blev udvalgt som fokusområde, fordi alle elforsyningsselskaber har omkostninger

hertil, og fordi Forsyningstilsynet havde en formodning om, at de fleste elforsynings-

selskaber indgik deres aftaler om køb af el til dækning af nettab med andre selskaber

i koncernen.

Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at Forsyningstilsynet ikke har en samlet risikoba-

seret model for kontrol og derfor ikke kan dokumentere, at de 2 udvalgte typer afta-

ler udgør en større risiko end andre typer aftaler. Da Forsyningstilsynet ikke risikovur-

derer selskaberne og deres aftaler, har Forsyningstilsynet ikke forholdt sig til, om de

udvalgte 2 typer af aftaler (energispareaftaler og aftaler om køb af el til dækning af

nettab) harmonerer med den risiko og væsentlighed, som aftalerne repræsenterer. I

perioden 2018-2021 udgjorde energispareaftaler mindre end 10 % af forsyningssel-

skabernes årlige omkostninger, mens aftaler om køb af el til dækning af nettab, som

kun er relevant for elforsyningsselskaberne, udgjorde ca. 12 % af elforsyningsselska-

bernes årlige omkostninger. Det betyder, at de koncernforbundne aftaler, som udgør

en betydelig del af forsyningsselskabernes omkostninger inden for andre områder,

ikke har været genstand for kontrol. Det drejer sig bl.a. om aftaler vedrørende admini-

stration, fælles it-løsninger samt drift og vedligeholdelse af forsyningsnettet. Fx havde

over halvdelen af forsyningsselskaberne på el- og gasområdet i 2020 én eller slet in-

gen ansatte. Det er en indikation på, at selskaberne køber ydelser og varer fra andre

selskaber i samme koncern, idet de ikke selv råder over ansatte til at udføre opgaver-

ne.

Resultaterne af Forsyningstilsynets kontroller

42. Vores gennemgang viser, at der var ét eller flere lovbrud i 34 af de 76 aftaler, som

Forsyningstilsynet gennemgik i perioden 2018-2021. Det betyder, at der i knap halvde-

len af aftalerne ifølge Forsyningstilsynet var lovbrud. I 22 af de 34 sager afgjorde For-

syningstilsynet, at forsyningsselskabet skulle nedsætte aftalens pris for forbrugerne,

fordi aftalen ikke var indgået på konkurrencelignende vilkår.

Køb af el til dækning af

nettab

Når netselskaberne transpor-

terer el igennem nettet, for-

svinder ca. 10 % undervejs.

Det kaldes nettab.

Da nettabet ikke kan tilskrives

nogen konkret forbruger, skal

netselskabet købe el til dæk-

ning af nettabet for efterføl-

gende at sprede omkostnin-

gerne hertil ud på selskabets

kunder.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Kontrol med koncernforbundne aftaler |

Tabel 1 viser, hvordan antallet af aftaler med lovbrud og prisnedsættelser fordeler sig

på typer af aftaler og på forsyningssektor. Tabellen viser også, hvor mange penge sel-

skaberne samlet set skulle nedsætte aftalernes priser med.

Tabel 1

Lovbrud og prisnedsættelser fordelt på typer af aftaler og forsyningssektor i perioden 2018-2021

Energispareaftaler

Aftaler med lovbrud

Heraf aftaler med prisnedsættelse

Prisnedsættelse

Aftaler om køb af el til nettab

Aftaler med lovbrud

Heraf aftaler med prisnedsættelse

Prisnedsættelse

Enkeltsager

Aftaler med lovbrud

Heraf aftaler med prisnedsættelse

Prisnedsættelse

Alle kontrollerede sager

Procent af samlede kontroller

Heraf aftaler med lovbrud

Heraf aftaler med prisnedsættelse

Prisnedsættelse

1 aftale

0,6 mio. kr.

57 aftaler

75 %

28 aftaler

17 aftaler

43,6 mio. kr.

0 aftaler

0 kr.

1 aftale

0 aftaler

0 kr.

1 aftale

16,6 mio. kr.

18 aftaler

24 %

5 aftaler

18,2 mio. kr.

2 aftaler

17,2 mio. kr.

76 aftaler

100 %

45 %

29 %

61,8 mio. kr.

8 aftaler

5 aftaler

25,2 mio. kr.

0 aftaler

0 kr.

0 aftaler

0 kr.

8 aftaler

5 aftaler

25,2 mio. kr.

19 aftaler

11 aftaler

17,8 mio. kr.

1 aftale

0 aftaler

0 kr.

4 aftaler

1,6 mio. kr.

24 aftaler

15 aftaler

19,4 mio. kr.

Gas

Varme

I alt

Note: Flere af sagerne i tabellen er anket af forsyningsselskaberne til Energiklagenævnet, hvor der endnu ikke foreligger afgørelse.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsyningstilsynet.

Det fremgår af tabel 1, at Forsyningstilsynet har vurderet, at der har været lovbrud i 24

energispareaftaler, og det fremgår videre, at forsyningsselskaberne i 15 af disse afta-

ler skulle nedsætte prisen med i alt 19,4 mio. kr. Der har været lovbrud i 8 aftaler om

køb af el til nettab, hvoraf 5 aftaler har ført til prisnedsættelser på i alt 25,2 mio. kr. Der

har været prisnedsættelse på i alt 17,2 mio. kr. i 2 enkeltaftaler, hvoraf den ene aftale

vedrørte varmeområdet uden for energispareordningen, og som medførte en prisned-

sættelse på 16,6 mio. kr. Forsyningstilsynets gennemførte kontroller har betydet, at

forsyningsselskaberne samlet er blevet pålagt at nedsætte deres priser til forbruger-

ne med knap 62 mio. kr. Boks 2 viser et eksempel på en tilsynssag.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

| Kontrol med koncernforbundne aftaler

Boks 2

Eksempel på tilsyn med et netforsyningsselskab

Forsyningstilsynet gennemførte i 2018 en stikprøvekontrol af markedsmæssigheden af

et netforsyningsselskabs koncerninterne aftale om køb af el til dækning af nettab. Net-

tab opstår ved transport af el over afstande og kan også opstå ved forkert aflæsning og

strømtyveri. Netforsyningsselskabet skal købe el til at dække nettabet.

Forsyningstilsynet påtalte, at det pågældende netforsyningsselskab havde tilsidesat kra-

vet om, at koncerninterne aftaler skal foreligge skriftligt på aftaletidspunktet, og påtalte

også, at selskabet ikke kunne redegøre for eller dokumentere, at aftalen var indgået på

konkurrenceligneende vilkår. Forsyningstilsynets skønsmæssige fastsættelse af mar-

kedsprisen for selskabets indkøbte el til nettab viste, at prisen var for højt fastsat. Prisen

blev nedsat med ca. 800.000 kr.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af sagsoplysninger fra Forsyningstilsynets afgørelsesdatabase.

Undersøgelsen viser, at andelen af aftaler med lovbrud, hvor aftaler ikke var indgået på

konkurrencelignende vilkår, og størrelsen på forsyningsselskabernes prisnedsættel-

se var betydeligt højere blandt aftalerne om køb af el til dækning af nettab end blandt

aftalerne om realisering af energibesparelser. Forsyningstilsynet har ført en mere om-

fattende kontrol med energispareaftaler, selv om køb af el til nettab var mere risiko-

fyldt.

Forsyningstilsynet ved ikke, om de ca. 62 mio. kr. i prisnedsættelse er et højt eller lavt

beløb i forhold til andre aftaletemaer. Det skyldes, at Forsyningstilsynet ikke udvælger

sine kontroller på baggrund af risiko og væsentlighed og derfor ikke ved, om der er an-

dre typer aftaler, som er mere risikofyldte og væsentlige. Forsyningstilsynet har op-

lyst, at der i forbindelse med tilsynet med markedsmæssighed ikke foreligger en sam-

let risikovurdering, og at en samlet risikovurdering kunne have ført til et andet resul-

tat i forhold til nedskrivninger af priser i koncerninterne aftaler.

Reaktioner ved lovbrud

43. Vi har undersøgt, om Forsyningstilsynet har reageret ved selskabers lovbrud. For-

syningslovene på henholdsvis el-, gas- og varmeområdet indeholder en række bestem-

melser om, at Forsyningstilsynet kan give påtale og påbud, hvis Forsyningstilsynet

konstaterer, at selskaberne har handlet i strid med lovgivningen. Herudover indehol-

der lovgivningen sanktionsbestemmelser i form af mulighed for bødestraf for en ræk-

ke overtrædelser af lovgivningen.

Vores undersøgelse viser, at Forsyningstilsynet i perioden 2018-2021 har givet påbud

og påtaler ved selskabers lovbrud. Forsyningstilsynet kan pålægge selskaber bøder,

hvis et påbud ikke efterleves, ligesom Forsyningstilsynet har mulighed for at politian-

melde selskaber ved en række overtrædelser af lovene på området. Dette er ikke sket,

da selskaberne har efterlevet Forsyningstilsynets påbud.

Fra juli 2023 kan selskaber på elområdet endvidere politianmeldes, hvis Forsynings-

tilsynet konstaterer, at der ikke foreligger en aftale på aftaletidspunktet, eller at der

ikke foreligger dokumentation for, at aftalen er indgået på konkurrencelignende vilkår.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Kontrol med koncernforbundne aftaler |

Påbud og påtaler

44. Hvis Forsyningstilsynet konstaterer, at selskaber har handlet i strid med reglerne,

kan Forsyningstilsynet udstede et påbud eller en påtale. Påtale anvendes ved et lov-

brud, der ikke længere finder sted, mens påbud anvendes i tilfælde, hvor Forsynings-

tilsynet konstaterer en bestående lovstridig adfærd, eller hvor selskabet undlader at

handle, hvor en handling er påkrævet. Undersøgelsen viser, at Forsyningstilsynet i pe-

rioden 2018-2021 har udstedt 30 påtaler vedrørende koncerninterne aftaler, fx på bag-

grund af manglende skriftlig aftale, manglende dokumentation for, at aftaler er indgå-

et på konkurrencelignende vilkår eller krydssubsidiering. I 4 tilfælde har Forsynings-

tilsynet givet selskaberne et påbud vedrørende manglende dokumentation for, at af-

taler er indgået på konkurrencelignende vilkår.

Bøder

45. I EU-direktiverne for el- og gasområdet fra 2009 fastsættes regler for, hvordan

det skal sikres, at forbrugere stilles bedst muligt på el- og gasmarkedet. Det fremgår

af direktiverne, at den regulerende myndighed skal sanktionere selskaber, der ikke

overholder loven, og at myndighedens sanktioner skal være effektive og have en af-

skrækkende effekt.

Undlader et selskab at efterkomme Forsyningstilsynets påbud, kan Forsyningstilsy-

net, jf. forsyningslovene på el-, gas- og varmeområdet, pålægge det pågældende sel-

skab daglige eller ugentlige bøder. Formålet med tvangsbøder er, at den, der får på-

lagt bøden, motiveres til at efterleve påbuddet. El-, gas- og varmelovgivningen inde-

holder herudover mulighed for bødestraf for en række konkrete overtrædelser af lo-

vene. Det omfatter bl.a. tilfælde, hvor selskaber undlader at give oplysninger til Forsy-

ningstilsynet og andre relevante myndigheder eller giver urigtige eller vildledende op-

lysninger. Dette kræver, at sagerne rejses af politi og anklagemyndigheden, fx på bag-

grund af en politianmeldelse fra Forsyningstilsynet.

46. Vores gennemgang af Forsyningstilsynets afgørelser i perioden 2018-2021 viser,

at Forsyningstilsynet ikke har anvendt bøder, da de pågældende selskaber har efter-

levet Forsyningstilsynets påbud.

Gennemgangen viser, at nogle selskaber gentagne gange bryder loven. Der er fx et

selskab, som 3 gange har foretaget det samme lovbrud. Herudover har Forsyningstil-

synet i 10 tilfælde identificeret flere lovbrud i samme selskab. I et enkelt tilfælde har

Forsyningstilsynet givet det samme selskab påtaler for 2 identiske lovbrud i 2 forskel-

lige sager. Forsyningstilsynet har ikke hjemmel for at skærpe sine reaktioner, når sel-

skaberne gentagne gange bryder loven, så længe selskaberne efterlever de enkelte

påbud.

47. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har oplyst, at fra juli 2023 udvides straffe-

bestemmelserne for elforsyningsområdet således, at Forsyningstilsynet kan politian-

melde selskaberne, hvis Forsyningstilsynet konstaterer, at der ikke foreligger en afta-

le på aftaletidspunktet, eller at der ikke foreligger dokumentation for, at aftalen er ind-

gået på konkurrencelignende vilkår. Det er politi og anklagemyndigheden, der på eget

initiativ eller efter politianmeldelse vurderer, om et netforsyningsselskab skal tiltales.

Det beror på en konkret vurdering, om Forsyningstilsynet i en konkret situation beslut-

ter at foretage politianmeldelse.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

| Kontrol med koncernforbundne aftaler

Opfølgning på effekten af kontroller og reaktioner ved lovbrud

48. Vi har undersøgt, om Forsyningstilsynet har fulgt op på effekten af sit tilsyn med

henblik på at anvende denne viden til at styrke tilsynet fremadrettet.

Undersøgelsen viser, at Forsyningstilsynet ikke har fulgt op på effekten af tilsynet. For-

syningstilsynet udarbejdede i 2019 en evaluering af kontrollen med energispareafta-

ler, men har ikke generel viden om effekten af kontroller og reaktioner.

Evalueringen af kontrollerne med energispareaftaler viste, at selskaberne havde van-

skeligt ved at leve op til dokumentationskravene. Forsyningstilsynet har ikke brugt den

viden til at tilpasse sine kontroller på andre områder.

Det fremgår af Forsyningstilsynets tilsynsstrategi, at Forsyningstilsynet skal arbejde

målrettet med effekt. Vores gennemgang viser, at Forsyningstilsynet ikke har doku-

menteret, hvordan Forsyningstilsynet arbejder med at indfri målsætningen.

Rigsrevisionen, den 9. februar 2023

Birgitte Hansen

/Claus Vejlø Thomsen

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Metodisk tilgang |

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med denne undersøgelse er at vurdere, om Forsyningstilsynet har et tilfreds-

stillende tilsyn med, om forsyningsselskabernes aftaler med koncernforbundne sel-

skaber er indgået på konkurrencelignende vilkår. Derfor har vi undersøgt følgende:

•

om Forsyningstilsynet har et dækkende grundlag for kontrollen med forsynings-

selskabernes koncernforbundne aftaler

om Forsyningstilsynet har ført en tilstrækkelig kontrol med forsyningsselskaber-

nes koncernforbundne aftaler.

Revisionskriterierne er inspireret af Rigsrevisionens beretning om effektiv kontrol

(15/2016). I beretningen opstiller Rigsrevisionen en række generelle kriterier for, hvad

der bør indgå i myndighedernes tilrettelæggelse af kontrollen under hensyntagen til,

at gældende lovgivning på nogle områder kan stille bestemte krav til, hvordan kontrol-

len skal gennemføres. Kriterierne tager udgangspunkt i den præmis, at kontrol altid er

resursekrævende for både myndigheder og virksomheder, hvorfor det sjældent er

formålstjenesteligt at føre fuld kontrol. Da kontrollen således altid beror på en priori-

tering, bør myndigheder nøje overveje, hvordan kontrollen tilrettelægges, så den dif-

ferentieres i forhold til, hvor risikoen for lovbrud er størst.

Undersøgelsen omhandler primært perioden 2018-2021. Vi er dog i forbindelse med

overblikket over Forsyningstilsynets igangsatte kontroller gået tilbage til 2011, hvor

Energitilsynet udførte opgaven.

Undersøgelsen er baseret på møder og dokument- og sagsgennemgang af materiale

fra Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet og Forsyningstilsynet. Vi har også indhen-

tet materiale fra Erhvervsministeriet, herunder Vandtilsynet.

Nedenfor beskrives vores kvalitetssikring, data og metode i flere detaljer.

Kvalitetssikring

Undersøgelsen er kvalitetssikret via vores interne procedurer, som omfatter høring

hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på forskellige tidspunkter i

undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsrevisionen med relevante

kompetencer.

Væsentlige dokumenter

Undersøgelsen er baseret på lovgivning og vejledninger, som er relevante for tilsynet

med forsyningsselskabernes aftaler. De væsentlige dokumenter er:

•

elforsyningsloven (lovbek. nr. 984 af 12. maj 2021 med senere lovændringer)

naturgasforsyningsloven (lovbek. nr. 126 af 6. februar 2020 med senere lovæn-

dringer)

varmeforsyningsloven (lovbek. nr. 2068 af 16. november 2021 med senere lovæn-

dringer)

vandsektorloven (lovbek. nr. 1693 af 16. august 2021)

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

| Metodisk tilgang

•

bekendtgørelse om markedsmæssighed af aftaler om realisering af energibespa-

relser (bek. nr. 215 af 6. marts 2019)

bekendtgørelse om program for intern overvågning for net- og transmissionsvirk-

somheder og Energinet (bek. nr. 2247 af 29. december 2020)

retningslinjer/vejledninger, som beskriver Forsyningstilsynets tilsyn med markeds-

mæssighed i forsyningsselskabernes aftaler

sagsoversigter over afgørelser vedrørende markedsmæssighed i forsyningssel-

skabernes aftaler for perioden 2011-2021

kontrolsager, hvori Forsyningstilsynet har givet en sanktion i form af et påbud, en

påtale, en indskærpelse eller andet for perioden 2018-2021

forsyningsselskabernes (el- og gasområdet) interne overvågningsprogrammer for

2018, 2019 og 2020

direktiv om fælles regler for det indre marked for elektricitet (Europa-Parlamentets

og Rådets direktiv 2009/72/EF)

direktiv om fælles regler for det indre marked for naturgas (Europa-Parlamentets

og Rådets direktiv 2009/73/EF).

Afsnit 2.1. Grundlaget for kontrollen

I afsnit 2.1 har vi undersøgt, om Forsyningstilsynet har et dækkende grundlag for kon-

trollen med forsyningsselskabernes koncernforbundne aftaler.

Vi har undersøgt om Forsyningstilsynet har viden om den samlede population af sel-

skaber og koncernforbundne forhold samt viden om selskabernes koncernforbund-

ne aftaler. Det har vi gjort, fordi Forsyningstilsynet skal anvende denne viden for at

kunne udvælge de selskaber og aftaler, hvor Forsyningstilsynet har størst sandsynlig-

hed for at finde lovbrud i forbindelse med koncernforbundne aftaler. For at under-

søge dette har vi gennemgået en række dokumenter vedrørende Forsyningstilsynets

tilrettelæggelse af tilsynet, der bl.a. omfatter tilsynsstrategi, arbejdsplaner, retnings-

linjer og metodebeskrivelser.

Vi har undersøgt, om Forsyningstilsynet bruger viden fra el- og gasforsyningsselska-

bers interne overvågningsprogrammer i risikovurderingen. På el- og gasområdet er

det et lovkrav, at hvert enkelt forsyningsselskab opstiller et internt overvågningspro-

gram og årligt afrapporterer til Forsyningstilsynet, hvordan selskabet har sikret over-

holdelsen af sine procedurer. De interne overvågningsprogrammer kan indeholde vi-

den, som kan bidrage til Forsyningstilsynets risikovurdering af, om selskabernes afta-

ler er indgået på konkurrencelignende vilkår. Vi har gennemgået Energitilsynets kon-

trol i 2016 af udvalgte interne overvågningsprogrammer. Vi har endvidere gennemgået

alle forsyningsselskabernes interne overvågningsprogrammer fra 2018, 2019 og 2020

for at undersøge, om overvågningsprogrammerne indeholder viden om selskabernes

aftalepraksis, som kunne have været relevant for Forsyningstilsynet i tilrettelæggel-

sen af kontrollen med, at aftaler indgås på konkurrencelignende vilkår. Rigsrevisionen

har gennemgået 114 overvågningsprogrammer og har herudover lagt til grund for ana-

lysen, at selskaber i 9 tilfælde har undladt at fremsende deres overvågningsprogram-

mer til Forsyningstilsynet.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Metodisk tilgang |

Det fremgår af Forsyningstilsynets vejledning til udarbejdelse af de interne overvåg-

ningsprogrammer, at det er vigtigt, at programmerne ikke kun er en gennemgang af

gældende regler på området. Selskaberne skal i programmerne beskrive de tiltag og

aktiviteter, som selskaberne har iværksat for at sikre, at reglerne bliver overholdt.

Boks A viser, hvad vi har undersøgt i gennemgangen af de interne overvågningspro-

grammer.

Boks A

Gennemgangen af de interne overvågningsprogrammer

1. Behandler overvågningsprogrammet den interne procedure, der skal sikre, at aftaler

skal indgås på konkurrencelignede vilkår?

•

Hvis ja, hvordan beskrives tiltag, der skal sikre, at aftaler indgås på konkurrence-

lignende vilkår?

2. Beskriver det interne overvågningsprogram tiltag, som sikrer, at aftaler foreligger

skriftligt på aftaletidspunktet?

•

Hvis ja, hvordan beskrives tiltagene?

Endelig har vi undersøgt, om Forsyningstilsynet har fastlagt en risikobaseret model

for tilsynet. Tilsynsmodellen skal beskrive, hvordan tilsynet bør planlægges, hvordan

kontrollerne bør udvælges og udføres, samt hvordan tilsynet bør evalueres. I under-

søgelsen lægger vi til grund, at Forsyningstilsynet bør udtage selskaber til kontrol på

baggrund af risiko for lovbrud, så resurserne anvendes der, hvor effekten er størst.

Afsnit 2.2. Udførelsen af kontrollen

I afsnit 2.2. har vi undersøgt, om Forsyningstilsynet har ført en tilstrækkelig kontrol med

forsyningsselskabernes koncernforbundne aftaler.

Vi har undersøgt, om Forsyningstilsynet har ført en dækkende kontrol med forsynings-

selskabernes koncernforbundne aftaler. Med en dækkende kontrol forstår vi, at de

forretningsområder og aftaler, som er omfattet af kontrollen, omfatter væsentlige de-

le af forsyningsselskabernes forretningsområder. Vi har kortlagt antallet af kontroller

af koncernforbundne aftaler i perioden 2011-2021 og har indhentet og gennemgået

dokumentation for gennemførte kontroller i perioden 2018-2021. I undersøgelsen har

vi endvidere vurderet grundlaget for Forsyningstilsynets udvælgelse af aftaler til kon-

trol og den økonomiske væsentlighed af de områder, der er omfattet af kontrollen.

Endelig har vi kortlagt resultatet af de gennemførte kontroller. Ved resultatet forstår

vi andelen af de kontroller, hvor der blev konstateret lovbrud samt andelen heraf, hvor

kontrollen medførte prisnedsættelse.

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Metodisk tilgang.. Metodisk tilgang

| Metodisk tilgang

Vi har undersøgt, om Forsyningstilsynet har reageret ved lovbrud. Ved reaktion forstår

vi, at Forsyningstilsynet kan give påtale og påbud, hvis Forsyningstilsynet konstaterer,

at selskaber har handlet i strid med lovgivningen. Herudover kan Forsyningstilsynet gi-

ve dagbøder, hvis et selskab ikke følger et påbud. Endelig kan Forsyningstilsynet poli-

tianmelde selskaber for en række specifikke lovbrud. Vi har alene vist antallet af reak-

tioner inden for de forskellige kategorier. Vi har ikke foretaget en juridisk vurdering af

Forsyningstilsynets reaktioner.

Endelig har vi undersøgt, om Forsyningstilsynet har fulgt op på effekten af sit tilsyn.

Det har vi gjort, fordi det af Forsyningstilsynets tilsynsstrategi fremgår, at Forsynings-

stilsynet skal arbejde systematisk med at forbedre reguleringen og følge op på sine

anbefalinger.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 127: Statsrevisorernes beretning om tilsynet med aftaler i forsyningssektoren af februar 2023 – 11/2022

Ordliste |

Bilag 2. Ordliste

Datterselskab

Energispareordningen

Et selskab, der er underlagt bestemmende indflydelse af et moderselskab.

Forsyningsselskaberne har siden 2006 indgået frivillige aftaler med Klima-, Energi- og Forsynings-

ministeriet, der forpligtede selskaberne til at realisere en given mængde energibesparelser i ener-

giforbruget. Forsyningsselskaberne opkøber energibesparelser hos energiforbrugere – enten di-

rekte eller gennem serviceselskaber, energirådgivere og håndværksvirksomheder. Den sidste afta-

le i energispareordningen udløb i 2020.

I denne beretning anvender vi forsyningsselskaber som en fællesbetegnelse for net- og distributions-

selskaber. Dvs. de selskaber, som ejer net og rør, der transporterer el, gas, varme og vand ud til slut-

brugeren.

Et moderselskab og dets datterselskaber.

Selskaber, der er en del af den samme koncern.

Prisen og kvaliteten ved køb eller salg af en ydelse skal svare til, hvad man ville kunne få på et mar-

ked med konkurrence.

Når et selskab, der har monopol, er i koncern med andre selskaber, som handler på markeder med

konkurrence, er der risiko for, at aftaler om køb og salg mellem selskaberne ikke indgås på konkur-

rencelignende vilkår. Hvis aftalerne ikke indgås på konkurrencelignende vilkår, kan selskabet med

monopol bruge aftalerne til at overføre midler til de øvrige datterselskaber eller moderselskabet i

den samme koncern. Man lovgiver mod krydssubsidiering, fordi det er en konkurrenceforvridende

aktivitet, som kan betyde, at forbrugeren betaler overpris.

Når netselskaberne transporterer el igennem nettet, forsvinder ca. 10 % undervejs. Det kaldes net-

tab. Da nettabet ikke kan tilskrives nogen konkret forbruger, skal netselskabet købe el til dækning

af nettabet for efterfølgende at sprede omkostningerne hertil ud på selskabets kunder.

Et kapitalselskab, som har en bestemmende indflydelse over ét eller flere datterselskaber. Bestem-

mende indflydelse er beføjelsen til at styre et datterselskabs økonomiske og driftsmæssige beslut-

ninger.

Betyder, at der kun findes én udbyder af en bestemt vare eller ydelse, og at der derfor ikke er kon-

kurrence.

Forsyningsselskaber

Koncern

Koncernforbundne selskaber

Konkurrencelignende vilkår

Krydssubsidiering

Køb af el til dækning af nettab

Moderselskab

Monopol