KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2022-23 (2. samling)
KEF Alm.del Bilag 126
Offentligt

Februar 2023

Statusrapport 2023

Danmarks nationale klimamål og

internationale forpligtelser

klimaraadet.dk

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Februar 2023

Statusrapport 2023

Danmarks nationale klimamål og

internationale forpligtelser

Peter Møllgaard

Jette Bredahl Jacobsen

Niels Buus Kristensen

Jørgen Elmeskov

Bente Halkier

Per Heiselberg

Marie Trydeman Knudsen

Poul Erik Morthorst

Katherine Richardson

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Statusrapport 2023

Danmarks nationale klimamål og internationale forpligtelser

Udgivet i februar 2023 af

Klimarådet

Nikolaj Plads 26, 2. sal

1067 København K

+45 22 68 85 88

[email protected]

klimaraadet.dk

ISSN

Design

Tryk

2794-3712

B14

Stibo Complete A/S

5041 0004 Svanemærket tryksag Stibo Complete A/S

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Indhold

Indledning, konklusioner og anbefalinger

1.1

1.2

1.3

1.4

Formålet med Klimarådets statusrapport

EU-rammerne for dansk klimapolitik

Status på opfyldelse af klimalovens mål

Anbefalinger til klimapolitikken

EU-rammerne for dansk klimapolitik

2.1

2.2

2.3

2.4

2.5

2.6

2.7

Status på implementering af EU’s

Fit for 55-pakke

EU-forpligtelser for ikke-kvotesektoren og sektoren for arealanvendelse og skov

EU’s energieffektiviseringsforpligtelser

EU’s vedvarende energiforpligtelser

Forslag til regulering af biomasse til energiformål i EU

EU’s kvotedirektiv og det nye kvotesystem for boliger, transport og mindre industrier

Fremtidig retning for EU’s klimapolitik

Status på opfyldelse af klimalovens mål

3.1

3.2

3.3

Vurdering af 2030-målet

Status på 2025-målet

Nye langsigtede klimamål nødvendiggør negative udledninger

118

123

Anbefalinger til klimapolitikken

4.1

4.2

4.3

4.4

4.5

4.6

4.7

4.8

4.9

Klimapolitik og implementering

Klimapolitiske målsætninger og vigtige fokusområder for ny klimapolitik

2025-indsats

Regulering af landbrugets udledninger

Omstilling fra gas til grøn varme

Tilstrækkeligt med grøn strøm

Prioritering af kulstoffri power-to-X

Reduktion af klimaaftryk fra forbrug herunder fødevarer

Biomasse med omtanke

132

136

143

150

156

167

174

178

181

189

Noter

198

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Indledning, konklusioner

og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Rapportens hovedkonklusioner

1. EU-rammerne for dansk klimapolitik

EU’s klimapolitik er i hastig udvikling, og mange direktiver bliver strammet op i disse år. Det har

stor betydning for de rammer, som dansk klimapolitik skal forholde sig til.

→

Overordnet set forventes Danmark ikke at leve op til EU’s skærpede reduktionsforpligtelser

for drivhusgasudledninger i ikke-kvotesektoren og i sektoren for arealanvendelse og skov

med den politik, som allerede er vedtaget. Der udestår et akkumuleret reduktionsbehov på

omkring 18 mio. ton CO2e for hele forpligtelsesperioden fra 2021 til 2030.

→

For at indfri dette reduktionsbehov er det ikke tilstrækkeligt at opfylde Danmarks egne kli-

mamål for 2025 0g 2030. Der vil formodentlig stadig udestå et reduktionsbehov på mindst 6

mio. ton. Dermed er der behov for yderligere tiltag for at overholde forpligtelserne. Det kan fx

være fremrykkede reduktioner i landbruget, højere afgifter på diesel eller køb og annullering

af CO2-kvoter. Man skal dog være opmærksom på, at annullering af kvoter ikke bidrager til

Danmarks langsigtede omstilling.

→

Det er på nuværende tidspunkt usikkert, om Danmark med vedtagen politik vil kunne opfylde

EU-forpligtelserne om anvendelse af vedvarende energi i transportsektoren. Forpligtelserne

stiller krav til anvendelse af brint og avancerede biobrændstoffer.

→

Europa-Kommissionens forslag til et nyt energieffektiviseringsdirektiv vil stille store krav til

energibesparelser i Danmark. Hvis forslaget vedtages, er der derfor behov for forstærket

fokus på dette område i dansk klimapolitik.

→

Europa-Parlamentet har et ændringsforslag om biomasse til det reviderede direktiv for ved-

varende energi, og forslaget kan få konsekvenser for Danmark, hvis det vedtages. Forslaget

kan begrænse Danmarks muligheder for at støtte biomasse, som vi i dag bruger meget af,

men det kan også hjælpe til med overgangen til et energisystem, der er mindre afhængigt af

biomasse til gavn for den globale omstilling.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

2. Status på opfyldelse af klimalovens mål

Danmark har et mål om at reducere udledningerne af drivhusgasser med 70 pct. i 2030 sam-

menlignet med 1990. Det indebærer, at Danmark skal halvere sine udledninger på ti år fra 2020 til

2030, hvilket er en betydelig udfordring.

→

Regeringen har på et overordnet plan skitseret en vej til at opfylde 70-procentsmålet. Det

skyldes blandt andet skattereformen for industrien fra 2022 og retningen i det nye regerings-

grundlag. Den skitserede vej indeholder dog betydelige risikoelementer. Det gælder især:

•

stort fokus på CCS, som endnu er en uprøvet teknologi i Danmark

usikkerhed om den reelle effekt af den nye skattereform

regeringens planer om reduktioner i landbruget, som er baseret på umodne teknologier

og underlagt en række hensyn, særligt at konkurrenceevnen i erhvervet ikke må forringes.

→

Samlet set finder Klimarådet det ikke anskueliggjort, at regeringens klimaindsats opfylder

70-procentsmålet. Selv om anskueliggørelse i praksis ikke er sort eller hvidt, er der på nuvæ-

rende tidspunkt

for

høj risiko for, at regeringens skitserede vej ikke vil bringe Danmark i mål.

I 2025 er det danske mål at reducere udledningerne med 50 til 54 pct. sammenlignet med 1990.

→

Klimamålet i 2025 er lige om hjørnet. Det betyder også, at vinduet for at vedtage ny politik,

der kan bidrage til at opfylde målet, er ved at lukke. Klimarådet vurderer, at reduktionsbehovet

for at nå målets nedre grænse er på cirka 0,9 mio. ton CO2e, mens afstanden til målets øvre

grænse er 4,0 mio. ton. De store prisstigninger på energi giver dog anledning til væsentlig

usikkerhed om disse skøn.

Klimaloven indeholder også danske målsætninger for det lange sigte.

→

Regeringen foreslår at skærpe de langsigtede danske mål. Skærpelserne vil øge det danske

bidrag til den globale klimakamp, men de vil samtidig forstærke og fremrykke behovet for

at fange og lagre CO2. Det er vanskeligt på nuværende tidspunkt at se, hvordan den store

fangst skal kunne realiseres, hvis ikke det bliver teknisk og økonomisk muligt at fange CO2

direkte fra luften, og hvis et højt forbrug af biomasse skal undgås.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

3. Anbefalinger til klimapolitikken

Klimarådet identificerer i alt otte vigtige fokusområder for klimapolitikken det kommende år.

→

Implementering.

Der er vedtaget mange nye klimapolitiske tiltag, som betyder, at der skal ske

store forandringer på ganske kort tid. For mange af tiltagene gælder det, at implementerin-

gen vil kræve en stor indsats fra myndighedernes side.

→

2025-indsats.

2025-målet er få år ude i horisonten, og der er for nuværende stadig et ude-

stående reduktionsbehov selv for at nå målets nedre grænse på 50 pct. reduktion. Folke-

tinget bør snarest muligt vedtage virkemidler, der kan opfylde behovet. Virkemidlerne kan fx

omfatte en højere afgift på diesel.

→

Regulering af landbrugets udledninger.

Der er sat et mål for reduktioner i landbruget, som

ser ud til at kunne sikre, at 2030-målet nås, hvis det opfyldes. Men der mangler stadig en

konkret regulering af landbrugets udledninger. Klimarådet anbefaler, at der snarest vedtages

en regulering af landbrugets udledninger, hvor en ensartet afgift på drivhusgasudledninger

bør udgøre grundstenen.

→

Udfasning af gasfyr.

Der er taget beslutning om at udfase gas til rumopvarmning. Omstillin-

gen skal gå stærkt, samtidig med at de valgte løsninger skal fungere på lang sigt. Det kræver

blandt andet, at der tages hånd om en række barrierer i forbindelse med omstillingen.

→

Tilstrækkeligt med grøn strøm.

Den grønne omstilling indebærer en kraftigt stigende efter-

spørgsel efter strøm. Det kræver en omfattende udbygning af vind- og solenergi og et fokus

på at sikre elforsyningssikkerheden.

→

Prioritering af kulstoffri power-to-X.

Der er planer om en betydelig udbygning af power-to-X

i Danmark. Men da nogle elektrobrændstoffer indeholder kulstof, som er en knap ressource,

bør man nøje overveje, hvornår elektrobrændstoffer skal anvendes. Som udgangspunkt bør

man prioritere de elektrobrændstoffer, der er uden kulstof.

→

Klimaaftryk fra forbrug herunder fødevarer.

Danmark har et stort klimaaftryk fra forbrug.

Klimarådet peger på, at et pejlemærke for forbrugets klimaaftryk kan være en god idé til at

guide indsatsen, der skal mindske dette aftryk. Særligt danskernes nuværende forbrug af

fødevarer er ikke klimamæssigt bæredygtigt, og der er behov for at omstille forbruget, så vi

serverer og spiser en mere klimavenlig kost.

→

Biomasse med omtanke.

Danmarks forbrug af biomasse er højere, end hvad der er klima-

mæssigt velbegrundet og langsigtet bæredygtigt. Der bør derfor laves en samlet langsigtet

strategi for at mindske Danmarks forbrug af biomasse. Sideløbende bør der sikres mere

retvisende incitamenter til anvendelse af biomasse.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

1.1 Formålet med Klimarådets

statusrapport

Regeringen står over for en stor opgave med at opfylde målsæt-

ningerne i den danske klimalov og sikre, at Danmark kan være et

foregangsland til inspiration for resten af verden. På den måde

yder Danmark et bidrag til at hjælpe den globale klimaindsats på

vej. I denne statusrapport gør Klimarådet status for dansk klimapo-

litik og kigger frem mod de vigtige beslutninger, der ligger foran os.

Klimarådet gør status og giver anbefalinger

Dette er Klimarådets årlige statusrapport. Klimarådet gør i denne rapport sta-

tus for dansk klimapolitik og kigger frem mod de vigtige beslutninger, der ligger

foran os. Klimarådet laver løbende analyser af konkrete emner og fremsætter i

den forbindelse anbefalinger til klimapolitikken. Statusrapporten samler op på

årets arbejde og sætter det ind i en samlet ramme.

Rapporten fokuserer på både Danmark og EU

Dansk klimapolitik er forankret i vores egne nationale mål, krav fra EU samt

vores globale forpligtelser og ambitioner om at bidrage ude i verden. Disse

elementer udgør fundamentet for statusrapportens fire dele.

•

Kapitel 1.

Det indledende kapitel opsummerer de øvrige kapitler.

Kapitel 2.

Rapporten starter herefter med at redegøre for den seneste ud-

vikling i EU, og hvad den har af konsekvenser for dansk klimapolitik.

•

Kapitel 3.

Efterfølgende gennemgås de danske klimamål. Her har Klimarådet

en officiel rolle i at vurdere udsigterne til, at målene nås. Denne vurdering

bygger blandt andet på udmeldingerne fra regeringen.

•

Kapitel 4.

Endelig giver rapporten anbefalinger til nye klimapolitiske tiltag,

som kan bidrage til at opfylde de danske nationale mål, efterleve Danmarks

EU-forpligtelser og påvirke udledningerne af drivhusgasser uden for landets

grænser.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Dansk klimaindsats skal ses i en global kontekst

I Parisaftalen fra 2015 har verdens lande sat et mål om at holde opvarmningen

et godt stykke under 2 grader med sigte på 1,5 grader. Verden er dog stadig

langt fra at indfri dette mål. FN’s meteorologiske organisation rapporterer, at

koncentrationen af drivhusgasser i atmosfæren aldrig har været målt højere,

og allerede i dag er den globale gennemsnitstemperatur steget med cirka 1,1

grader siden førindustriel tid.

En ekstremt tør sommer i Europa og massive

oversvømmelser i Pakistan og Vestafrika indikerede i 2022, hvilke konsekven-

ser klimaforandringerne kan få for verdenssamfundet.

Det er nødvendigt, at verdens lande styrker klimaindsatsen for at nå Parisafta-

lens mål og afbøde klimaforandringerne. FN’s klimatopmøde, COP27, gav dog

ikke anledning til den store optimisme, da landene mødtes i november. Kun et

fåtal af landene skærpede deres klimamål og -planer.

Danmark er et af de 194 lande, der har tiltrådt Parisaftalen. Klimarådets status-

rapport tager temperaturen på den danske klimaindsats.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

1.2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

EU har stor betydning for rammer og muligheder i dansk klima-

politik. Danmark har været tidligt ude med ambitiøse klimamål

for drivhusgasreduktion, og det har efterladt et indtryk af, at vi er

langt foran de fleste andre lande. Men realiteten er, at EU’s klima-

politik på flere områder går længere end den danske. Det stiller

krav til Danmark og skubber på den danske klimaindsats. På flere

områder får vi skærpede forpligtelser, og selv om Danmarks egne

klimamål kræver betydelig handling, er det langt fra garanteret,

at den nationale indsats automatisk sikrer, at EU-forpligtelserne

bliver opfyldt. Derfor kan vi ikke bare fokusere på vores egne mål.

Kravene fra EU skal i høj grad indtænkes i udformningen af dansk

klimapolitik.

EU sætter afgørende rammer for dansk klimapolitik

Dansk og europæisk klimapolitik er tæt forbundne, og det danske klimapo-

litiske råderum defineres i høj grad fra Bruxelles. Derfor er EU det naturlige

udgangspunkt for en status for dansk klimapolitik. Klimarådet har en væsentlig

rolle i at vurdere status for opfyldelse af Danmarks EU-forpligtelser og formidle

den seneste udvikling på den europæiske klimascene. Denne statusrapport

indeholder et kapitel, der fokuserer på de rammer, som EU-lovgivningen sætter

for Danmark, og vurderer betydningen for dansk klimapolitik.

Fit for 55-pakken

er ved at blive vedtaget

EU-landene vedtog i juni 2021 EU's nye klimalov. Loven sætter et mål om

mindst 55 procents reduktion af EU's drivhusgasudledninger i 2030 sammen-

lignet med 1990, hvor målet tidligere lød på 40 pct. Dertil kommer et mål om

klimaneutralitet i 2050.

Det kræver en opstramning af EU’s klimaregulering, når det nye mål på 55 pct.

skal opfyldes. Derfor har Europa-Kommissionen fremlagt den såkaldte

Fit for

55-pakke,

der indeholder forslag til revisioner af næsten hele EU’s regulering på

klima- og energiområdet. I løbet af 2022 er forslagene blevet behandlet, og både

Europa-Kommissionen, Europa-Parlamentet og Ministerrådet har fastlagt

deres positioner på de fleste forslag. I slutningen af 2022 indgik de tre EU-in-

stitutioner aftaler om centrale dele af den nye lovgivning. Det drejer sig blandt

andet om reglerne for EU’s kvotemarked, medlemslandenes forpligtelser uden

for kvotesektoren og en fælles CO

-told rettet mod varer fra lande uden for EU.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Skærpede EU-forpligtelser stiller krav til dansk fokus

De vigtigste elementer for Danmark i de nye regler er stramningerne af EU’s

mål for henholdsvis ikke-kvotesektoren og sektoren for arealanvendelse og

skov (LULUCF). Disse europæiske mål skal nås ved, at medlemslandene pålæg-

ges nationale forpligtelser for perioden frem mod 2030. Ikke-kvotesektoren

dækker primært over udledninger fra transport, boligopvarmning, landbrug,

affald og mindre industri, mens LULUCF-sektoren dækker over ændringer i de

kulstofpuljer, der er lagret i jorder, skove og øvrig vegetation. De to forpligtel-

ser kan i praksis opfattes som én, da under- og overskud i vid udstrækning kan

overføres mellem de to sektorer.

Danmark ser på nuværende tidspunkt ikke ud til at opfylde de skærpede

EU-forpligtelser. Med den nuværende politik og hidtidige beslutninger udestår

et akkumuleret reduktionsbehov på cirka 18 mio. ton CO

e for den samlede

periode fra 2021 til 2030. Selv hvis Danmark frem mod 2030 gennemfører nye

tiltag, der opfylder de danske klimamål for 2025 og 2030, er Klimarådets vur-

dering, at der stadig vil mangle reduktioner for mindst 6 mi0. ton CO

e i forhold

til EU-forpligtelserne. Og hvis den danske reduktionsindsats frem mod 2030

udskydes til slutningen af perioden, vil reduktionsbehovet være endnu højere.

EU-forpligtelserne kræver særskilt opmærksomhed. Rapportens tal viser, at

der formodentlig er behov for flere tiltag, end dem som vil være nødvendige for

at opfylde Danmarks nationale mål. Tiltagene kan fx være sikring af tidlige og

markante reduktioner i landbruget eller en øget afgift på diesel, som Klimarådet

tidligere har anbefalet. Danmark kan også købe og annullere CO

-kvoter sva-

rende til 4 mio. ton, som er den tilbageværende mængde, vi har ret til at bruge.

Et sådant tiltag vil dog ikke bidrage til Danmarks langsigtede omstilling.

Danmark står til at skulle spare på energien

EU har gennem en årrække haft fokus på energieffektivisering og energibespa-

relser. Som led heri skal medlemslandene opfylde nationale energisparefor-

pligtelser frem mod 2030. Danmark ser med den hidtil vedtagne politik ud til

opfylde sin nuværende forpligtelse, men vi må regne med, at forpligtelsen bliver

strammet.

Kommissionen foreslår i sin

Fit for 55-pakke,

at EU’s samlede energisparemål

skal hæves. Det vil betyde, at også de nationale forpligtelser skærpes. EU's

institutioner er endnu ikke nået til enighed om EU's’ nye mål, og derfor er der

på nuværende tidspunkt ikke klarhed over, hvad Danmarks forpligtelse bliver.

Men det tyder på, at Danmark ikke kommer i mål alene med eksisterende tiltag,

når man hører de udmeldte positioner fra henholdsvis Ministerrådet, Kommis-

sionen og Parlamentet. Dermed er der højst sandsynligt behov for øget fokus på

besparelser og effektiv udnyttelse af energien de kommende år.

Kommissionen foreslår også mere specifikke krav på området i tillæg til

højere energisparemål. Fx stilles der krav om energirenoveringer af offentlige

bygninger og om maksimumsgrænser for energiforbruget i den eksisterende

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

bygningsmasse. Begge krav vil kræve en dedikeret indsats fra dansk side for at

kunne blive opfyldt.

Nyt direktiv for vedvarende energi presser Danmark

Forslaget til et nyt direktiv om vedvarende energi er et væsentligt element

i Kommissionens

Fit for 55-pakke.

Pakkens oprindelige forslag hævede det

nuværende EU-mål fra 32 pct. til 40 pct. i 2030, og i foråret 2022 opdaterede

Kommissionen forslaget til 45 pct. vedvarende energi i 2030. Skærpelsen er

et led i ambitionen om at stoppe EU’s afhængighed af russisk kul, olie og gas.

Forslaget er endnu ikke vedtaget, men er i trepartsforhandlinger mellem EU’s

institutioner.

EU’s mål om vedvarende energi er ikke udmøntet i bindende forpligtelser til

de enkelte medlemslande. Men Danmark ser ud til at bidrage med, hvad der

kan betragtes som Danmarks rimelige andel af EU’s mål, med den udbygning af

vedvarende energi, som allerede er aftalt. Der er imidlertid også nye forslag til

mere vedvarende energi i transportsektoren. Her kan særligt forpligtelser for

brugen af brint og såkaldte avancerede biobrændstoffer, som laves på restpro-

dukter, blive svære at opfylde for Danmark uden yderligere politiske initiativer

på transportområdet.

Biomasse er fortsat en udfordring i EU

Biomasse regnes som vedvarende energi. Når EU tilskynder til øget brug af ved-

varende energi med et højere mål, vil det derfor også tilskynde til et øget for-

brug af biomasse til energiformål. Dette kan være problematisk, da det risikerer

at gå ud over kulstoflagring og biodiversitet. Derfor foreslår Kommissionen at

skærpe kravene til bæredygtigheden af biomasse. Kravene er dog ikke særligt

vidtgående. Nogle af de nye krav indgår allerede i de danske bæredygtigheds-

krav til træbiomasse, og resten vil generelt ikke være svære for danske aktører

at overholde.

Europa-Kommissionen har fremlagt en række yderligere forslag til retsakter,

der skal øge kulstoflagringen i skove, mindske afskovning og beskytte biodiver-

siteten. Eksempler er forordning om afskovningsfrie forsyningskæder, forslag

til forordning om naturgenopretning og forslag til certificering af kulstoflag-

ring. Forslagene viser, at en samlet regulering af både klima og biodiversitet

kræver inddragelse af andre forvaltningsområder end kun energi.

De annoncerede tiltag i EU er næppe tilstrækkelige. Selv om mange af tiltage-

ne er skridt i den rigtige retning, vil de formentlig ikke i sig selv være nok til at

håndtere den samlede udfordring med bioenergiens negative konsekvenser for

klima og biodiversitet. Det skyldes, at der mangler tiltag, der adresserer om-

fanget af forbruget af biomasse til energi og forbruget af andre arealkrævende

produkter som fx fødevarer.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Europa-Parlamentet vil begrænse brugen af biomasse

Forhandlingerne er stadig i gang i EU, og et af de udestående punkter handler

netop om reguleringen af biomasseforbruget i direktivet for vedvarende energi.

Danmark er storforbruger af biomasse til energi, men også i EU forventes det,

at biomasse vil udgøre en stigende andel af den vedvarende energi. Europa-Par-

lamentet har derfor foreslået at begrænse mulighederne for at støtte brug af

primær træbiomasse til energi.

Hvis Parlamentets forslag vedtages, kan det få konsekvenser for Danmark. På

den ene side kan det mindske Danmarks muligheder for at støtte brug af træbio-

masse fra skove til energi. På den anden side kan det fremme overgangen til en

mere effektiv og elbaseret energiforsyning, der flugter med det langsigtede mål

om klimaneutralitet, og som reducerer Danmarks biomasseforbrug til et globalt

bæredygtigt niveau.

Mange nye EU-tiltag er vedtaget

Samlet set er klimaområdet på EU-niveau i hastig udvikling i disse år. Mange

nye tiltag understøtter også den danske reduktionsindsats. Som supplement til

ovennævnte områder kan nævnes:

•

Kvotesystem.

Revisionen af kvotedirektivet sænker antallet af kvoter i EU’s

kvotesystem. Det bidrager til at presse kvoteprisen op.

Ekstra kvotesystem.

Der kommer et nyt kvotesystem for landtransport, byg-

ninger og mindre industri fra 2027. Dermed sættes der en fælleseuropæisk

pris på udledninger fra disse sektorer for første gang.

•

CO2-grænsetilpasningsmekanisme.

Den såkaldte

Carbon Border Adjust-

ment Mechanism

(CBAM) er nu vedtaget. Det er en slags CO2-told, som er

rettet mod udvalgte varer fra lande uden for EU.

•

Social fond.

Den sociale fond skal bruges til at kompensere for de forde-

lingsmæssige virkninger af klimapolitikken. Fonden er baseret på midler fra

salg af kvoter i kvotesystemet.

EU-politikken er konstant i bevægelse

Fit for 55-pakken

forventes færdigforhandlet i løbet af 2023. Men allerede i

2024 skal Kommissionen fremlægge et forslag til EU’s klimamål i 2040. Og i

2027 skal den fælles landbrugspolitik igen revideres. Det kan blive en anledning

til at skærpe reguleringen af udledningen fra landbruget, der har manglet i

Fit

for 55-pakken.

Også Kommissionens forslag om at fremme optag og lagring af

kulstof kan sætte en retning for, hvordan handel med negative udledninger kan

foregå, og det kan få betydning for dansk klimapolitik.

→ Læs mere om EU-rammerne for dansk klimapolitik i kapitel 2.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

1.3 Status på opfyldelse af

klimalovens mål

Dansk klimapolitik drives blandt andet frem af vores klimamål. Kli-

marådet har en lovfæstet rolle i at vurdere udsigterne til, at målene

nås. Særligt 70-procentsmålet i 2030 sætter rammen om de tiltag,

der gennemføres i dagens klimapolitik. Regeringen har skitseret

en vej til at opfylde målet, men Klimarådet vurderer, at vejen inde-

holder så mange risici, at det endnu ikke er anskueliggjort, at målet

nås. Allerede i 2025 skal Danmark opfylde målet om 50-54 procents

reduktion. Der eksisterer endnu et mindre reduktionsbehov for at

nå selv den nedre del af dette målinterval, men de høje energipri-

ser gør, at der er en del usikkerhed om, hvor stort behovet reelt er.

Danmark har klimamål frem til 2050

Klimaloven udstikker den danske indsats for at reducere vores egne udled-

ninger af drivhusgasser. Danmark har i dag lovbundne mål for 2025, 2030 og

2050, mens der inden for to år skal sættes et mål for 2035. I 2025 skal de danske

udledninger være reduceret med 50-54 pct. i forhold til 1990, i 2030 er tallet

70 pct., mens Danmark skal være helt klimaneutral senest i 2050. Regeringen

vil fremrykke året for klimaneutralitet til 2045 og supplere med et mål om 110

pct. reduktion i 2050.

Særligt 2030-målet er omdrejningspunktet for dansk klimapolitik. Derfor får

dette mål mest opmærksomhed i denne statusrapport.

Der er en plan for at opfylde 70-procentsmålet

Regeringen har nu på et overordnet plan skitseret en vej for at opfylde

2030-målet. Hvor der tidligere har været væsentlige huller i den plan, der skal

få os i mål, anviser det nye regeringsgrundlag sammen med de seneste års politi-

ske aftaler, hvordan samtlige reduktioner skal findes. Det er positivt.

De planlagte reduktioner frem mod 2030 er vist i figur 1.1. Figuren viser vejen

fra 2020, som er seneste år med fuld statistik for de faktiske danske udlednin-

ger, til målet i 2030. Indsatsen fordeler sig på de reduktioner, som Energi-

styrelsen forventer på baggrund af tidligere års klimapolitik og den generelle

markedsudvikling, og på reduktioner som følge af 2022’s nye politiske aftaler

og udmeldte politik. Samlet set får reduktionerne lige akkurat Danmark inden

or 70-procentsmålet.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Mio. ton CO e

Faktiske udledninger 2020

Reduktioner

2030-udledninger e er reduktioner

11,7

23,1

44,9

10,1

En halvering på et

årti fra 2020-30

Fremskrevne reduktioner

Ny og udmeldt politik 2022

70-procentsmålet

Figur 1.1

Anmærkning:

Kilder:

Den skitserede vej til at nå 70-procentsmålet i 2030

’Ny og udmeldt politik 2022’ svarer til 2022’s vedtagne virkemidler, udspil og strategier.

Klimarådet.

Planen er krævende og udfordrende

Den skitserede vej er ambitiøs og bestemt ikke uden udfordringer. Samlet set skal

Danmark halvere sine udledninger på ti år fra 2020 til 2030. Det er oplagt, at det-

te indebærer en væsentlig omstilling af det danske samfund, som ikke sker uden

en betydelig indsats fra alle parter i samfundet. Og kigger man på de enkelte sek-

torer, er udfordringen endnu tydeligere. Elproduktion og opvarmning skal stort

set være fossilfri i 2030, mens industrien skal mere end halvere sine udledninger.

De skitserede reduktioner i landbruget er på papiret mindre, men til gengæld

kræver denne indsats formodentlig brug af helt nye teknologier, som vi endnu

ikke har erfaring med, eller store strukturelle ændringer af dansk landbrug.

Så godt nok har Danmark en plan, men det bliver en udfordring at realisere den.

Klimarådet skal vurdere udsigterne til at nå målet i 2030

Klimaloven pålægger Klimarådet at vurdere, om regeringens klimaindsats

anskueliggør, at det danske 2030-mål nås. Vurderingen af udsigterne til målop-

fyldelse skal ikke ses som en karakterbedømmelse af regeringens indsats på

klimaområdet. Det er snarere en vurdering af, om der realistisk set er udsigt til

at nå Danmarks klimamål i overensstemmelse med klimalovens formuleringer

ud fra regeringens vedtagne og foreslåede initiativer. Ifølge klimaloven skal der

ske en øget konkretisering over tid, således at der stilles større krav til anskue-

liggørelse, i takt med at målåret nærmer sig.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Klimarådets vurdering af anskueliggørelse følger en systematisk og transparent

tilgang. Den tager sit udgangspunkt i Energistyrelsens seneste klimafremskriv-

ning fra april 2022. Her estimeres udledningerne i 2030 på basis af den hidtil

vedtagne politik, og fremskrivningen sætter dermed tal på det forventede re-

duktionsbehov, som skal opfyldes gennem vedtagelse af yderligere virkemidler,

hvis 70-procentsmålet skal nås.

Klimarådet fokuserer på konkretisering og risiko

Der findes ikke en entydig målestok til at afgøre, om regeringens klimaindsats

anskueliggør, at klimamålene nås, og som dermed kan give et indiskutabelt svar

på klimalovens spørgsmål. Klimarådets stillingtagen er derfor en helhedsvur-

dering baseret på en systematisk gennemgang og analyse af klimaindsatsen.

Klimarådet har udviklet et metodisk grundlag til at analysere klimaindsatsen, så

helhedsvurderingen bliver så transparent og objektiv som muligt, og så indsat-

sen kan sammenlignes fra år til år. Metoden, som også blev benyttet i statusrap-

porterne i 2021 og 2022, er baseret på især to parametre:

•

Konkretisering.

Hvert enkelt initiativ bedømmes på, hvor konkret redukti-

onspotentialet er vurderet på en skala fra A til E. A betyder, at Folketinget

har vedtaget det konkrete virkemiddel, B bruges, når regeringen har fremlagt

et udspil, der endnu ikke er vedtaget, C angiver en regeringsstrategi for at

realisere et reduktionspotentiale, D betegner analyser af virkemidler, der

ofte går forud for en egentlig strategi, men hvor regeringen ikke har taget

stilling til, om og hvordan den vil indfri det analyserede potentiale, mens E

angiver, at regeringen har peget på et teknisk reduktionspotentiale uden at

indikere, hvordan det er økonomisk og praktisk muligt at indfri potentialet.

•

Risiko.

Hermed menes, hvor sandsynligt det er i henhold til Klimarådets

vurdering, at den angivne reduktion kan realiseres senest i 2030. Der kan fx

være tale om høj risiko, hvis reduktionen er baseret på endnu umodne tekno-

logier, eller hvis det er usikkert, om incitamenterne i et initiativ er stærke nok.

Danmark startede 2022 med et reduktionsbehov på cirka

11 mio. ton CO2e

Klimarådets kortlægning af regeringens klimaindsats frem mod 2030 er

opsummeret i figur 1.2. De forventede danske udledninger i 2030 er reduceret

væsentligt siden 2020, hvor klimaloven blev vedtaget. Den seneste klimafrem-

skrivning fra Energistyrelsen forudser, at Danmark har kurs mod en reduktion

på 55 pct. i 2030 sammenlignet med 1990. Det giver et resterende reduktions-

behov på 11,4 mio. ton CO

e, efter at Klimarådet har opjusteret tallet en smule

de steder, hvor rådet finder belæg for at korrigere fremskrivningen. Det gælder

særligt i vurderingen af udledninger fra affaldsforbrænding.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Klimarådets risikovurdering

Lav risiko

Moderat risiko

Høj risiko

Procenttal refererer til reduktioner i . 1990

Mio. ton CO e

-5

Fremskrevne udledninger med

uændret politik (BF20)

Vedtagne virkemidler (A)

Strategier (C)

Udspil (B)

Fremskrevne udledninger med

uændret politik (KF22 korr.)

Analyser (D)

101,7 pct.

63,0 pct.

63,2 pct.

70,4 pct.

74,6 pct.

70-procentsmålet

55,4 pct.

44,8 pct.

Reduktionsbehov:

5,5 mio. ton CO e

Regeringens klimaindsats det seneste år

Figur 1.2

Vurdering af regeringens initiativer i forhold til reduktionseffekt,

konkretiseringsstadie og risiko i 2030

Kilde:

Klimarådet.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

Tekniske

reduktionspotentialer (E)

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Ny politik sænker reduktionsbehovet til 5,5 mio. ton

I løbet af 2022 har Folketinget vedtaget væsentlig ny klimapolitik, der reduce-

rer reduktionsbehovet med 5,9 mio. ton CO

e. Det er i figur 1.2 vist med den

nedadgående grønne søjle (markeret med A), hvor reduktionerne samtidig er

grupperet efter risiko. Det mest prominente nye initiativ er den grønne skat-

tereform for primært industrien, som i regeringens beregninger ventes at give

en samlet reduktion i 2030 på 4,3 mio. ton. Dertil skal blandt andet lægges be-

tydelige bidrag fra den planlagte kilometerbaserede vejafgift for lastbiler og fra

reguleringen af metanudslip fra biogasanlæg. Samlet set mindsker den vedtagne

politik reduktionsbehovet til 5,5 mio. ton CO

Den gule søjle i figur 1.2 viser reduktionseffekten fra regeringens strategier.

En strategi skal her forstås som konkrete reduktioner, som regeringen tager

ejerskab til ved at anvise konkrete politiske virkemidler til at indfri reduktio-

nerne. I figuren stammer hovedparten af den gule søjle fra landbruget. Her har

regeringen med sit regeringsgrundlag forpligtet sig til at opfylde landbrugets

eget reduktionsmål fra landbrugsaftalen fra 2021 med en afgift som hovedin-

strument. Konkret vil regeringen indfri landbrugsaftalens udviklingsspor,

som indeholder reduktioner på 5 mio. ton CO

e. Disse reduktioner er nok til at

indfri 70-procentsmålet.

Regeringens skitserede vej indeholder væsentlige risikoele-

menter

Danmarks 2030-mål nås, hvis regeringens planer opfyldes. Der er dog tale om

planer med væsentlige risikoelementer, hvoraf Klimarådet her vil påpege de

vigtigste:

•

Afgift i landbruget.

Klimarådet vurderer på det foreliggende grundlag, at

regeringens strategi for en afgift i landbruget er særdeles risikofyldt. Rege-

ringsgrundlaget understreger blandt andet, at ”afgiften skal udformes på en

måde, hvor erhvervet understøttes, således at erhvervets konkurrenceevne

ikke forringes, og der dermed ikke flyttes arbejdspladser ud af landet samlet

set.” Det er dog endnu ikke klart, hvorvidt og hvordan disse hensyn kan

opfyldes. Dette skal blandt andet ses i lyset i af, at kendte tekniske tiltag ikke

har et tilstrækkeligt reduktionspotentiale. Klimarådet vurderer derfor, at der

er høj risiko for, at regeringen vil ende i en modstrid mellem sine politiske

hensyn, brugen af en afgift som primært instrument og ønsket om at redu-

cere cirka 5 mio. ton CO2e i landbruget i 2030.

•

CO2-afgift i industrien.

Det er meget usikkert, om CO2-afgiften på industri-

området reelt vil give en reduktion på 2,5 mio. ton, som regeringen anslår.

Fx vurderer De Økonomiske Råds formandskab de strukturelle effekter af

afgiften til at være væsentligt lavere, end den politiske aftale bag den grøn-

ne skattereform gør, og samtidig hviler aftalens beregninger på et skrøbeligt

empirisk grundlag. En afgift er et godt instrument, men man bør politisk have

øje for, om afgiftssatsen er høj nok, når skattereformen efter planen skal

genbesøges i år.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

•

CO2-fangst og -lagring.

Den planlagte målopfyldelse hviler i høj grad på CCS,

som bidrager med op til 3,2 mio. ton. Men teknologien er endnu ikke i drift i

Danmark i stor skala, og samtidig skal der etableres en helt ny værdikæde for

både fangst, transport og lagring af CO2. Det er en betragtelig udfordring, og

dermed er der betydelig risiko for, at dette centrale element i regeringens

plan ikke kommer til at levere i tide og i det ønskede omfang. Det kan være

fornuftigt at satse på ny teknologi, men det er vigtigt, at regeringen løbende

har fokus på risikoen på området.

70-procentsmålet er endnu ikke anskueliggjort

Klimarådets samlede vurdering af regeringens indsats for at opfylde 70-pro-

centsmålet hviler på to forhold. På den ene side har regeringen nu skitseret en

vej til at at nå 70 pct. reduktion i 2030. På den anden side viser Klimarådets

gennemgang, at denne vej på nuværende tidspunkt indebærer betydelige risici.

Samlet set finder Klimarådet det ikke anskueliggjort, at regeringens klimaind-

sats opfylder 70-procentsmålet.

Den vigtigste faktor i vurderingen er de planlagte reduktioner i landbruget.

Rådet finder det på nuværende tidspunkt for usikkert, om regeringen kan finde

reduktioner for 5 mio. ton i 2030 på en måde, der understøtter landbrugser-

hvervet og ikke rammer blandt andet konkurrenceevnen, som ønsket i rege-

ringsgrundlaget. Regeringsgrundlaget anviser her ikke selv en vej og henviser i

stedet til den nedsatte ekspertgruppe på området.

Når landbrugsafgiftens usikkerhed lægges sammen med blandt andet risiciene

ved den vedtagne skattereform og satset på CCS, fremstår den samlede plan så

risikabel, at opfyldelsen af 2030-målet ikke er anskueliggjort på det nuværende

grundlag. Selv om anskueliggørelse i praksis ikke er sort eller hvidt, er der på

nuværende tidspunkt for høj risiko for, at regeringens skitserede vej ikke vil

bringe Danmark i mål.

Skal risiciene begrænses, så regeringens plan får større chance for at lykkes, bør

følgende have prioritet:

•

Der skal vedtages en regulering af landbruget, der på troværdig vis kan sikre

reduktioner for 5 mio. ton CO2e.

Der skal løbende være opmærksomhed på, om vedtagne afgifts- og til-

skudssatser er tilstrækkelige til at sikre de forventede reduktioner.

Der skal massivt fokus på implementering inden for blandt andet CCS, så de

politiske ambitioner rent faktisk fører til reelle reduktioner.

Disse handlingsanvisninger uddybes yderligere i afsnit 1.4.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Status for 2025-målet er omgærdet af betydelig usikkerhed

Klimamålet i 2025 er lige om hjørnet. Målet opgøres som et gennemsnit af åre-

ne 2024-2026, så der er i skrivende stund kun ti måneder til, at udledningerne

begynder at tælle. Det betyder også, at vinduet for at vedtage ny politik, der kan

bidrage til at opfylde målet, er ved at lukke.

Der er lige nu væsentlig usikkerhed om, hvor store reduktioner der mangler

for at opfylde målet. Den foregående regerings klimaprogram vurderede i

september 2022, at det udestående reduktionsbehov var 0,4 mio. ton CO

for at nå målets nedre grænse på 50 pct. Klimarådet opjusterer i denne rapport

reduktionsbehovet til 0,9 mio. ton baseret på en række forhold. Det drejer sig

om forsinkelser af tilskudspuljerne til CCS og negative udledninger, længere

tidshorisont for udtagning og vådlægning af lavbundsjorder og vanskeligheder

ved at dokumentere effekter af tiltag i landbruget. Afstanden til den øvre græn-

se på 54 pct. er 4,0 mio. ton.

Der er dog betydelig usikkerhed om de 0,9 mio. ton. Krigen i Ukraine og de høje

energipriser har allerede haft stor betydning for energiforbruget hos danske

forbrugere og virksomheder, men den samlede effekt heraf de næste år er uvis.

Energistyrelsens næste klimafremskrivning vil give mere afklaring om redukti-

onsbehovet, når den udkommer til april.

Regeringen bør stile efter mere end 50 pct. reduktion i 2025

Både det formodede reduktionsbehov i 2025 og den store usikkerhed tilsiger

politisk opmærksomhed. Samtidig er der gode argumenter for at stile efter at

komme længere ind i målintervallet fra 50 til 54 pct. i stedet for bare at sigte

efter de 50 pct. Tre argumenter kan her fremhæves:

•

Der er større sikkerhed for, at de danske EU-forpligtelser opfyldes, hvis

Danmark foretager større reduktioner midt i dette årti frem for senere. Flere

af disse forpligtelser vedrører de akkumulerede udledninger for alle år frem

mod 2030.

•

Større reduktioner i 2025 giver et større bidrag til den globale klimaindsats.

En øget, planlagt indsats giver større sikkerhed for, at målet rent faktisk

opfyldes.

Klimaneutralitet i 2045 øger behovet for hastighed i

omstillingen

Danmark har med 70-procentsmålet kursen sat mod klimaneutralitet. Det er

dog endnu for tidligt håndfast at vurdere udsigterne til, om de langsigtede mål

nås, hvad end der er tale om klimalovens mål om klimaneutralitet senest i 2050

eller regeringens forslag til skærpede mål.

Regeringens forslag er at fremrykke året for klimaneutralitet til 2045. Der er

ingen tvivl om, at det øger behovet for hurtigt at sætte retning for den omstil-

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

ling, vi ved, der skal til. Det gælder blandt andet markante reduktioner mod en

helt fossilfri transportsektor og negative udledninger, hvor vi optager CO

fra

atmosfæren.

Navnlig behovet for negative udledninger understreges af regeringens forslag

om 110 pct. reduktion i 2050, som vil kræve optag af yderligere 8 mio. ton CO

årligt. Det er meget. Måske bliver det en reel teknisk og økonomisk mulighed

at trække CO

direkte ud af atmosfæren, men ellers er vi nødt til at forlade os på

traditionel fotosyntese, hvor CO

’en optages af træer og planter. Det vil enten

kræve massiv import af biomasse med henblik på CCS, hvilket næppe kan ske

bæredygtigt, eller det vil sætte danske kulstofressourcer og arealer under alvor-

ligt pres, som Klimarådet dokumenterede i sidste års statusrapport.

Skærpede klimamål hjælper klimaet på den lange bane

Danmarks klimamål handler om at levere et bidrag til den globale kamp mod

klimaforandringerne. Danmark skal ifølge klimaloven bidrage til at indfri ”Pa-

risaftalens målsætning om at begrænse den globale temperaturstigning til 1,5

grader celsius”.

Klimarådets beregninger viser, at de skærpede mål særligt i an-

den halvdel af dette århundrede betyder, at Danmark akkumuleret set vil have

udledt væsentligt mindre CO

i en nettobetragtning og dermed have forstærket

sit bidrag til Parisaftalens mål.

Beregningerne viser dog også, at Danmarks samlede mål, inklusive skærpel-

serne, kun er konsistente med Parisaftalen under særlige præmisser.

Disse

præmisser er blandt andet, at de 1,5 grader godt må overskrides midlertidigt,

og at Danmark ikke behøver at yde et bidrag, der ligger væsentligt udover, hvad

vores andel af verdens befolkning ville tilsige, selv om vi er et velstående land og

har et betydeligt historisk ansvar. Det er i sidste ende et politisk spørgsmål, om

disse præmisser er rimelige. De nye mål ændrer altså ikke på, at det kan diskute-

res, hvorvidt Danmark gør nok for klimaet.

→ Læs mere om status og udsigter for at nå de danske klimamål i kapitel 3.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

1.4 Anbefalinger til klimapolitikken

Klimapolitikken skal adressere mange forskellige målsætninger.

Klimaloven har fokus på både det korte og lange sigt og den na-

tionale og globale dimension. Det betyder, at der er behov for en

bred vifte af tiltag. Klimarådet anbefaler i denne statusrapport, at

regeringen gør en indsats for at få implementeret de mange afta-

ler, der allerede er vedtaget. Derudover giver rådet anbefalinger

til ny politik på en række områder. Det drejer sig om 2025-målet,

regulering af landbrugets udledninger, udfasning af gasfyr og

reduktion af klimaaftrykket fra danskernes forbrug. Endelig gør

rådet opmærksom på en række områder, som også bør have po-

litisk fokus: tilstrækkelig med grøn strøm, prioritering af kulstoffri

power-to-X og reduktion af Danmarks biomasseforbrug til et bæ-

redygtigt niveau.

Klimapolitikken kan opdeles i to elementer, der skal sikre, at klimamålene

nås. Der skal vedtages ny politik, der kan reducere udledningerne og omstille

samfundet, og samtidig skal den allerede vedtagne politik føres ud i livet, så den

reelt får en effekt.

Implementering er nøglen til at få reduktionerne til at ske

De seneste år er der besluttet mange nye tiltag på klimaområdet, som indebærer,

at der skal ske store forandringer på ganske kort tid. Reduktionsbehovet i 2030

er nu tæt på at være dækket. Men der er stadig et stykke vej fra, at en politisk af-

tale med forventet reduktionseffekt vedtages, til drivhusgasudledningerne rent

faktisk reduceres. Dette stykke arbejde kan under ét betegnes

implementering.

Klimaindsatsen rettet mod målene i 2025 og 2030 skal i højere grad end tidli-

gere have fokus på at implementere den vedtagne politik. Det har regeringen

da også selv påpeget i regeringsgrundlaget, hvoraf det fremgår: ”Det er helt

centralt for regeringen at holde tempo og sikre en grundig implementering af de

mange tiltag, som er politisk vedtaget, så vi kommer helt i mål”.

Der er udfordringer med implementering inden for landbrug,

energi og CCS

På flere områder er der i dag tydelige implementeringsudfordringer. Det gæl-

der fx:

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

•

Udtagning og vådlægning af lavbundsjorder støder på praktiske barrierer,

selv om der er afsat midler til udtagningen.

Udbygning med sol- og vindenergi forsinkes og udskydes på grund af ad-

ministrative forhindringer og lokal modstand, selv om en række økonomiske

rammer er på plads.

•

Etablering af CCS-anlæg til fangst og lagring af CO2 kræver stor statslig

involvering og koordination og ikke kun vedtagelse af tilskudspuljer.

Der findes ikke en ensartet model til at overkomme disse forskellige udfordrin-

ger. For mange af udfordringerne gælder det, at implementering vil kræve en

stor indsats fra myndighedernes side.

Klimapolitikken skal adressere flere forskellige målsætninger

Anden del af klimapolitikken handler om ny politik. Her skal ses i mange ret-

ninger, som afspejlet i klimaloven, regeringsgrundlaget og Danmarks med-

lemskab af EU. Man kan identificere fem forskellige målsætninger, som nye

klimapolitiske initiativer skal adressere:

•

2025-målet.

Danmark skal reducere sine nationale drivhusgasudledninger

med 50-54 pct. i 2025. Klimarådet vurderer i denne rapport, at der stadig

udestår et reduktionsbehov for at opfylde målet.

•

2030-målet.

Danmark skal reducere sine nationale drivhusgasudledninger

med 70 pct. i 2030. Regeringen har skitseret en vej til at nå målet, men Kli-

marådet vurderer i denne rapport, at vejen indeholder betydelige risici, der

bør tages hånd om.

•

EU-forpligtelser.

Danmark er forpligtet over for EU til at opfylde en række

mål på klimaområdet. Vigtigst er de forbundne forpligtelser om at reducere

drivhusgasudledningerne uden for kvotesektoren og i LULUCF-sektoren. De

nuværende forpligtelser gælder for de akkumulerede udledninger for hele

perioden frem mod 2030 og kræver dedikeret fokus.

•

Den langsigtede omstilling.

Efter 2030 skal Danmark opfylde stadigt højere

reduktionsmål. Det kræver både adfærdsændringer samt udvikling og an-

vendelse af ny teknologi, hvis Danmark på den lange bane skal blive et klima-

neutralt og senere klimapositivt samfund, der sideløbende er et foregangs-

land på klimaområdet. Omstilling, adfærdsændringer og teknologiudvikling

tager tid, og derfor er det nødvendigt allerede i dag at igangsætte tiltag,

som kan få effekt på den lange bane.

•

Reduktion af udledninger uden for Danmarks grænser.

Danmark kan og bør,

i henhold til klimaloven, også arbejde målrettet på at reducere udledninger-

ne uden for Danmarks grænser. Det kan være udledninger, som er forbundet

med dansk import, men også udledninger, som ikke er direkte relateret til

Danmark, men som Danmark kan påvirke. Det kan fx være gennem myndig-

hedssamarbejde, eksport af grønne løsninger eller ved som foregangsland

at inspirere andre lande til at reducere deres udledninger.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Statusrapporten identificerer de vigtigste fokusområder i

klimapolitikken

Den danske klimapolitik står over for nogle store opgaver. Der skal ske mange

og store forandringer af både adfærdsmæssig og teknologisk karakter, hvis alle

de klimapolitiske målsætninger skal indfris. Alt kan dog næppe løses på én gang.

Denne rapport fremhæver derfor en række vigtige områder, som nye klimatil-

tag særligt bør fokusere på det kommende år. Fokusområderne er vist i figur

1.3. Samtidig viser figuren, hvilke klimapolitiske målsætninger de fremhævede

fokusområder primært er rettet mod.

2025-målet kræver hurtig handling

2025-målet skal opfyldes om ganske få år, men der er for nuværende stadig et

udestående reduktionsbehov selv for at nå målintervallets nedre grænse på 50

procents reduktion. Folketinget bør snarest muligt vedtage virkemidler, der

kan opfylde behovet, og samtidig have øje for argumenterne for at stile efter at

komme længere ind i målintervallet fra 50 til 54 pct. end blot de 50. Klimarådet

fremhæver en række virkemidler, der kan tages i brug, fx højere afgift på diesel,

annoncering af en afgift i landbruget og fremrykning eller forhøjelse af den

allerede vedtagne afgift i industrien.

Klimapolitiske målsætninger

EU-forpligtelser

2025-målet

2030-målet

Langsigtet omstilling

Globale udledninger

2025-indsats:

· Forhøjelse af dieselafgi

· Annoncering af afgi i

landbrug

· Fremrykning/ forhøjelse

af drivhusgasafgi for

industri mv.

Regulering af landbrugets

udledninger

Tilstrækkeligt med grøn

strøm

Reduktion af klimaa ryk fra

forbrug herunder fødevarer

Omstilling fra gas til grøn

varme

Prioritering af kulsto fri

power-to-X

Biomasse med omtanke

Fokusområder i klimapolitikken

Figur 1.3

Anmærkning:

Vigtige fokusområder i klimapolitikken det kommende år

De klimapolitiske fokusområder er placeret under de klimapolitiske målsætninger, som tiltagene primært adresserer.

Det betyder ikke, at tiltagene ikke også kan have en effekt på andre målsætninger.

Klimarådet.

Kilde:

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Regulering af landbruget er den store knast for at nå

2030-målet

En omkostningseffektiv opfyldelse af 70-procentsmålet i 2030 indebærer, at

der skal hentes mange reduktioner i landbruget. Samtidig er det nødvendigt at

reducere landbrugets udledninger, hvis Danmark skal leve op til sine EU-for-

pligtelser. Landbrugsaftalen fra 2021 har da også sat et mål for reduktioner

i landbruget, som ser ud til at kunne dække det reduktionsbehov, der stadig

udestår for at nå 70 pct. i 2030.

Landbruget er i dag stort set ikke reguleret med klimaet for øje. Der mangler så-

ledes en konkret regulering af landbrugets udledninger, som sikrer reduktioner

på omkring 5 mio. ton CO

e, som skitseret i regeringsgrundlaget. Klimarådet

anbefaler på den baggrund, at der snarest vedtages en regulering af landbru-

gets udledninger, hvor en ensartet afgift på drivhusgasudledninger bør udgøre

grundstenen. Reguleringen bør ikke fastlåse den nuværende produktionsstruk-

tur i erhvervet, der har en stor animalsk andel. Samtidig bør den tilskynde til

udvikling og demonstration af nye teknologier og produktionsmetoder og und-

gå at fastlåse erhvervet på teknologier, der ikke peger frem mod den langsigtede

omstilling af landbruget.

Udfasning af gasfyr kræver øje for mange udfordringer

Der er taget beslutning om udfasning af gas til rumopvarmning. Omstillingen

skal gå stærkt, samtidig med at de valgte løsninger skal fungere på lang sigt.

Det kræver blandt andet, at der tages hånd om en række barrierer og hensyn i

forbindelse med omstillingen, fx:

•

Der skal sikres tilstrækkelig høj tilslutningsprocent i forbindelse med fjern-

varmeprojekter.

Fjernvarmekonverteringer bør ikke føre til øget biomasseforbrug.

Der skal sikres samspil mellem varmepumper på kort sigt og fjernvarme på

lang sigt.

Energiineffektive bygninger skal gøres klar til at udnytte lavtemperaturvar-

me.

Flaskehalsproblemer i form af mangel på arbejdskraft og materialer skal

håndteres.

Tilstrækkeligt med grøn strøm er afgørende for den samlede

omstilling

Den grønne omstilling indebærer en kraftigt stigende efterspørgsel efter strøm.

Samtidig skal elforsyningen i fremtiden være baseret på vedvarende energi.

Det kræver en omfattende udbygning af vind- og solenergi, som også afhænger

af, hvor meget grøn strøm og brint Danmark vil eksportere. I forbindelse med

omstillingen af elsystemet skal man tage højde for, at vind og sol ikke er regulér-

bare energikilder på samme måde som traditionelle kraftværker. Det er vigtigt,

at energimyndighederne håndterer denne problemstilling rettidigt.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Kulstoffri power-to-X bør have prioritet

Der er planer om en betydelig udbygning af power-to-X i Danmark. Pow-

er-to-X-brændstoffer kan være et fornuftigt alternativ til fossile brændstoffer,

hvor direkte elektrificering ikke er mulig, eksempelvis i dele af skibs- og luftfar-

ten. Kulstoffrie power-to-X-brændstoffer bør dog prioriteres over brændstoffer,

som er produceret med kulstof. Det skyldes, at kulstof fra biomasse er en knap

ressource.

Der skal øget opmærksomhed på klimaaftrykket fra dansker-

nes forbrug

Danmark har et stort klimaaftryk fra forbrug, der forårsager udledninger både

herhjemme og i udlandet. Det er problematisk for klimaet, og derfor er der

behov for at nedbringe dette klimaaftryk. Klimarådet peger på, at et pejlemær-

ke for forbrugets klimaaftryk kan være en god idé. I forlængelse heraf bør der

igangsættes tiltag for at nedbringe klimabelastningen fra forbruget af særligt

klimabelastende varegrupper.

Fødevarer er et eksempel på en særligt klimabelastende varegruppe. Dansker-

nes forbrug af fødevarer er ikke klimamæssigt bæredygtigt, og der er behov

for at omstille forbruget, så vi serverer og spiser en mere klimavenlig kost.

Klimarådet anbefaler blandt andet, at der serveres klimavenlig mad i offentlige

køkkener, og at der igangsættes et arbejde med at udforme en model for afgifter

på klimabelastende fødevarer. Begge tiltag kan bidrage til at omstille fødevare-

forbruget.

Biomassen skal bruges med omtanke

Danmark har et højt forbrug af biomasse, hvoraf en stor del er importeret.

Det høje forbrug skyldes blandt andet, at prisen på biomasse ikke afspejler

klimapåvirkningen ved at fælde biomassen og brænde den af. Det har ført til et

højere forbrug af biomasse, end der er klimamæssigt velbegrundet og langsigtet

bæredygtigt. Der bør derfor laves en samlet, langsigtet strategi for at aftrappe

og prioritere Danmarks forbrug af biomasse. Sideløbende bør der sikres mere

retvisende incitamenter til anvendelse af biomasse.

→ Læs mere om Klimarådets anbefalinger til dansk klimapolitik i kapitel 4.

1 Indledning, konklusioner og anbefalinger

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

EU-rammerne for

dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Det handler kapitlet om

EU er afgørende for dansk klimapolitik

Klimapolitikken i Danmark bliver i høj grad påvirket af de regler og forpligtelser, der vedtages i EU. På

en række områder går EU foran og trækker medlemslandene i en mere ambitiøs klimapolitisk ret-

ning. Det gælder også for Danmark. EU har et mål om en reduktion på mindst 55 pct. af de samlede

drivhusgasudledninger i 2030 sammenlignet med 1990. For at nå det mål fremlagde Europa-Kom-

missionen i 2021 en samlet lovpakke, den såkaldte

Fit for 55-pakke,

der indeholder en lang række

forslag til opstramning af direktiver og forordninger på klima- og energiområdet.

Der er nu indgået aftaler mellem Europa-Parlamentet, Ministerrådet og Europa-Kommissionen om

dele af pakken, mens andre dele stadig er under forhandling. Det betyder nye forpligtelser for

Danmark, og selv om Danmarks egne klimamål kræver betydelig handling, er det ikke sikkert, at det

er nok til også at opfylde EU-forpligtelserne. I dette kapitel gives en status på implementeringen af

EU’s samlede

Fit for 55-pakke,

og Klimarådet vurderer, om Danmark kan forventes at leve op til de

nye EU-forpligtelser med vedtagen politik.

Rammerne for EU’s drivhusgasudledninger frem til 2030 er vedtaget

En vigtig milepæl blev nået sidst i 2022, da EU-parterne indgik aftale om en revision af de tre retsak-

ter, der tilsammen udstikker rammerne for EU's klimaregulering, nemlig kvotedirektivet, forordningen

om indsatsfordeling i ikke-kvotesektoren og forordningen om arealanvendelse og skov (LULUCF).

Desuden blev aftalen om den såkaldte CO2-told vedtaget, og tidligere på året blev der indgået en

aftale om CO2-krav til biler. Klimarådet ser især nærmere på de nye regler for ikke-kvotesektoren og

sektoren for arealanvendelse og skov, da der her indgår nye forpligtelser, som Danmark skal opfylde.

Andre dele af

Fit for 55-pakken

er stadig under forhandling

Efter fremlæggelsen af

Fit for 55-pakken

er der kommet nye forslag til ændringer, primært som en

reaktion på krigen i Ukraine og energikrisen i Europa. I foråret 2022 udsendte Kommissionen den

såkaldte

REPowerEU-plan.

Planen handler om hurtigt at mindske EU’s afhængighed af russisk olie og

gas ved blandt andet at fremskynde den grønne omstilling. Planen indeholder forslag om at spare

mere på energien og øge andelen af vedvarende energi. Planen indgår nu i forhandlingerne om

den resterende del af

Fit for 55-pakken.

Klimarådet dykker særligt ned i Kommissionens forslag og

EU-parternes holdning til de skærpede energieffektiviseringsmål og det nye forslag til direktivet for

vedvarende energi, herunder regulering af biomasse til energiformål.

Klimapolitikken i EU er under konstant udvikling

Fit for 55-pakken

forventes færdigforhandlet i løbet af 2023. Men allerede i 2024 skal Kommissio-

nen fremlægge et forslag til EU’s klimamål i 2040. Og i 2027 skal den fælles landbrugspolitik igen

revideres. Det kan blive en anledning til at skærpe EU-reguleringen af udledningerne fra landbruget,

der i

Fit for 55-pakken

har været mangelfuld set fra et klimaperspektiv. Også Kommissionens forslag

om at fremme optag og lagring af kulstof kan sætte en retning for, hvordan handel med negative

udledninger kan foregå.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Kapitlets konklusioner

→

Forpligtelser for ikke-kvotebelagte sektorer.

Danmark forventes ikke at leve op til de nye

forpligtelser til drivhusgasudledningerne i ikke-kvotesektoren og sektoren for arealanvendel-

se og skov med den politik, som allerede er vedtaget. Der udestår et samlet reduktionsbehov

på omkring 18 mio. ton CO2e i perioden 2021-2030.

→

Utilstrækkelige danske klimamål.

For at indfri EU-forpligtelserne er det sandsynligvis ikke

tilstrækkeligt at opfylde Danmarks egne klimamål for 2025 og 2030. Selv hvis Danmark når

sit 2025-mål og landbrugsaftalens udviklingsspor gennemføres fuldt ud, vil der formentlig

stadig udestå et reduktionsbehov på mindst 6 mio. ton.

→

Yderligere tiltag.

Dermed er der behov for yderligere tiltag. Det kan fx være fremrykkede

reduktioner i landbruget, incitamenter til at øge CO2-optaget i skove eller højere afgift på

diesel. Det er også muligt at annullere 4 mio. kvoter mere, hvilket dog ikke vil gavne Danmarks

langsigtede omstilling til et klimaneutralt samfund.

→

Energispareforpligtelsen.

Danmarks gældende energispareforpligtelse fra 2018 forventes op-

fyldt. Kommissionen har dog fremlagt et forslag om ændringer af energieffektiviseringsdirektivet,

og det ser ikke ud til, at Danmark vil opfylde de skærpede energisparekrav uden yderligere tiltag.

→

Energibesparelser i bygninger.

Der er også nye EU-forslag til øgede energibesparelser i

bygninger. Hvis Kommissionens forslag vedtages, vil Danmark skulle gøre væsentligt mere for

at spare på energien både i offentlige og private bygninger.

→

Vedvarende energi og biomasse.

Danmark ser ud til at opfylde sin andel af EU’s nye mål for

vedvarende energi i 2030. Det gælder også, hvis Parlamentets forslag til regulering af bio-

masse vedtages. Parlamentet foreslår at sætte et loft for, hvor stor en mængde primær træ-

biomasse, der kan regnes som vedvarende energi. Forslaget begrænser Danmarks mulighed

for at give økonomisk støtte til brug af træbiomasse til energiformål, men vil samtidig forbed-

re muligheden for at begrænse afbrændingen af træbiomasse, som er en knap ressource.

→

Vedvarende energi i transportsektoren.

Men det er på nuværende tidspunkt usikkert, om

Danmark vil opfylde forpligtelsen om anvendelsen af vedvarende energi i transportsektoren.

Det gælder både det eksisterende krav fra 2018 og de nye forslag til mere vedvarende energi i

transportsektoren. Det er særligt forpligtelser til elektrobrændstoffer som brint og avancere-

de biobrændstoffer, der vil kræve en ekstra indsats, hvis Danmark skal opfylde forpligtelserne.

→

Klima og biodiversitet.

Brug af bioenergi er i dag reelt for billigt i forhold til klimapåvirknin-

gen, og derfor bruger Danmark og EU mere bioenergi, end hensigtsmæssigt er. Samtidig kan

forbrug af bioenergi have konsekvenser for arealanvendelsen og dermed for biodiversiteten.

Der er tiltag på vej i EU, som skal mindske afskovningen og beskytte biodiversitet. En samlet

regulering af klima og biodiversitet kræver både en ændret incitamentsstruktur og inddragel-

se af andre forvaltningsområder end energi.

→

Kulstoflagring.

Kommissionen ønsker på længere sigt at fremme optag og lagring af kulstof

gennem et marked for certifikater, også kaldet carbon farming. Men hvis Kommissionens forslag

skal lede til en positiv klimaeffekt, er der en række svære udfordringer, som skal håndteres.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

2.1 Status på implementering af EU’s

Fit

for 55-pakke

Klimapolitikken i Danmark bliver i væsentligt omfang påvirket af

de regler og forpligtelser, der vedtages i EU. EU’s klimalov fra 2021

danner rammen om EU’s klimapolitik og har et mål om at reduce-

re de samlede drivhusgasudledninger i EU med mindst 55 pct. i

2030. For at kunne opfylde dette mål, fremlagde Kommissionen i

2021 en række forslag på klima- og energiområdet, der er samlet i

en større lovpakke kaldet

Fit for 55.

På mange områder går EU for-

an resten af verden, og pakken betyder, at også Danmark skal yde

en ekstra indsats. I dette afsnit gives først en status på vedtagel-

sen af

Fit for 55-pakken,

hvorefter Klimarådet ser på, om Danmark

kan forventes at opfylde de forpligtelser, der er vedtaget i EU-lov-

givningen.

Kommissionen har fremlagt forslag til at nå målet om mindst

55 pct. reduktion i 2030

I juni 2021 blev EU's nye klimalov vedtaget. Loven fastsatte et 2030-mål om

mindst 55 pct. reduktion af EU's drivhusgasudledninger sammenlignet med

1990 og et mål om klimaneutralitet senest i 2050. Det tidligere mål for 2030 var

på 40 pct. reduktion. For at nå det nye strammere mål, fremlagde Kommissio-

nen i juli 2021

Fit for 55-lovpakken,

der er en samlet pakke af ændringsforslag til

den eksisterende klima- og energilovgivning. Lovpakken viser, hvordan EU kan

nå det nye reduktionsmål på 55 pct. og omfatter en revision af 15 retsakter, som

udgør størstedelen af EU's klima- og energiregulering. I december 2021 blev der

også fremsat forslag til en revision af Bygningsdirektivet, som i april 2022 blev

fulgt af forslag til en revision af den såkaldte F-gas-forordning. Den omhandler

reguleringen af kemiske stoffer med særligt høje opvarmningseffekter.

Dele af

Fit for 55-pakken

blev opdateret, da Kommissionen i maj 2022 fremlag-

de den såkaldte

REPowerEU-plan.

Planen berører blandt andet direktivet for

vedvarende energi og energieffektiviseringsdirektivet, og ændringerne indgår

nu i forhandlingerne om de to direktiver.

REPowerEU-planen

har til formål at

begrænse EU’s afhængighed af russiske fossile brændsler. Planen er en reaktion

på den russiske invasion af Ukraine og handler om at fremskynde omstillingen

til ren energi samt finde nye leverandører af især naturgas.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Danmark er ikke langt foran EU

Hvis EU’s køreplan for at nå 55 pct. reduktion i 2030 gennemføres, vil det være

et stort og væsentligt bidrag til at opfylde Parisaftalen og holde den globale tem-

peraturstigning nede. Faktisk vil bidraget fra EU’s klimamål målt pr. indbygger

matche bidraget fra Danmarks nationale klimamål, hvis man ser på, hvor meget

de respektive mål vil påvirke den globale temperaturstigning. Det har Klimarå-

det vist i analysen

Danmarks klimamål

fra december 2022.

EU’s klimapolitik er altså skærpet så meget, at forestillingen om, at Danmark

er langt foran, ikke længere kan anses for gældende, når det kommer til at re-

ducere påvirkningen af temperaturen fra egne udledninger. Det kan endvidere

diskuteres, om EU’s og Danmarks bidrag er tilstrækkelige til at nå Parisaftalens

temperaturmål.

De overordnede EU-rammer for 2030 er vedtaget

Store dele af

Fit for 55-pakken

er nu vedtaget. I december 2022 nåede EU-par-

terne til enighed om revisionen af de tre, måske væsentligste, retsakter, der

udstikker rammerne for reguleringen af udledningen af drivhusgasser i EU. De

tre retsakter er kvotedirektivet, forordningen om indsatsfordeling i ikke-kvote-

sektoren og forordningen om arealanvendelse og skov (LULUCF).

Kvotedirektivet udstikker rammerne for EU’s kvotesystem, mens de to forord-

ninger indeholder de nationale forpligtelser, som medlemslandene er under-

lagt i de sektorer, som ikke indgår i EU’s oprindelige kvotesystem. Det vil sige

sektorer som transportsektoren, boligsektoren og land- og skovbrug.

EU opretter et nyt kvotesystem

Som noget nyt oprettes der et yderligere kvotesystem, der omfatter trans-

portsektoren, opvarmning af boliger og dele af industrien, der tidligere var

undtaget kvotesystemet. Sektorerne vil fortsat være omfattet af forpligtelserne

i ikke-kvotesektoren. Figur 2.1 illustrerer sammenhængen mellem EU-regule-

ringen og de enkelte sektorer.

Revisionen af kvotedirektivet vil kort blive gennemgået i afsnit 2.6, mens de to

forordninger gennemgås mere detaljeret i afsnit 2.2, som en del af Klimarådets

årlige vurdering af Danmarks EU-forpligtelser. Kvotedirektivet er vigtigt for

dansk klimapolitik, men det er ikke forbundet med særlige danske forpligtelser.

Derfor er det ikke med i Klimarådets vurdering af Danmarks EU-forpligtelser.

Der er også vedtaget mere specifikke regler

Det er ikke kun de tre ovenfor nævnte retsakter, der nu er opnået enighed om.

Der er også indgået fire andre aftaler: Aftalen om den såkaldte CO

-grænse-

tilpasningsmekanisme, der udgør en slags CO

-told; aftalen om en revision af

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Kvotesystem 1 (ETS1)

Kvotesystem 2 (ETS2)

LULUCF-forordningen

Skovbrug

Elektricitet

Jorder

Store anlæg

Mindre anlæg

Landbrug

Industri

Store industrianlæg

Mindre industrianlæg

Fordøjelse, husdyrgødning i

stalde, gødskning af marker

og fossilt energiforbrug

Varme

Større fjernvarmeanlæg

Husholdninger og

mindre fjernvarmeanlæg

ransport

Lu fart

ud af EU

Lu fart

inden for EU

Skibsfart

Vej- og banetransport

A fald

A faldsforbrænding

Deponi, spildevand, biogas

Indsatsfordelingsforordningen (Ikke-kvotesektoren)

Figur 2.1

Anmærkning:

Kilde:

Oversigt over sammenhængen mellem EU-reguleringen og udledningskilder

I Danmark og Sverige er affaldsforbrænding inkluderet i kvotesystem 1, mens det ikke er tilfældet for andre lande.

Klimarådet

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

markedsstabilitetsreserven, som er en del af kvotesystemet; aftalen om den

sociale fond, der skal hjælpe udsatte borgere og regioner med den grønne om-

stilling, og aftalen om CO

-krav til person- og varebiler. De øvrige lovforslag i

Fit for 55-pakken

forhandles stadig, blandt andet på baggrund af de nye forslag

fra Kommissionen i

REPowerEU-planen.

Tabel 2.1 viser en oversigt over status

for implementering af alle retsakter i

Fit for 55-pakken.

Retsakt

Aftale indgået

Status for forhandlingerne mellem EU-parterne

Trilogforhandlinger mellem

Ministerrådet, Parlamentet

og Kommissionen

Endnu ikke fastlagte posi-

tioner fra Ministerrådet og

Parlamentet

Kvotedirektivet, Forordningen om indsatsfordelin-

gen i ikke-kvotesektoren, LULUCF-forordningen

Forordning om CO2-grænsetilpasningsmekanisme

(CO2-told), Afgørelse om markedsstabilitetsreser-

ven, Forordning om den sociale fond

Forordning om CO2-krav til biler

Forordning om iblandingskrav for flybrændstof,

Forordning om vedvarende energi og lavemissi-

onsbrændstof i skibe, Forordning om etablering af

infrastruktur for alternative brændstoffer

Direktivet for vedvarende energi, Energieffektivi-

seringsdirektivet

Bygningsdirektivet, Energibeskatningsdirektivet,

Forordning om F-gasser, Forordning om CO2-krav

til tunge køretøjer

Tabel 2.1

Anmærkning 1:

Status for implementering af

Fit for 55-pakken

EU’s klima- og energilovgivning bliver besluttet gennem den almindelige lovgivningsprocedure, som bliver brugt på over 90

pct. af alle EU’s politikområder, fx på klima- og energiområdet. Kommissionen kommer med lovforslag, fx om energieffektivise-

ring, hvorefter Europa-Parlamentet og Ministerrådet diskuterer lovforslaget og kommer med hver deres ændringsforslag, hvis

de har forslag til ændringer. Når begge institutioner har behandlet lovforslaget og vedtaget ændringsforslag til lovforslaget,

fortsætter forhandlingerne typisk på trepartsmøder mellem Parlamentet, Ministerrådet og Kommissionen. Det er de såkaldte

trilogforhandlinger. Når EU-institutionerne har opnået enighed og har indgået en aftale om et lovforslag, er lovforslaget næsten

vedtaget. Herefter mangler der blot et juridisk og sprogligt tjek, og derefter en endelig godkendelse fra både Ministerrådet og

Europa-Parlamentet, hvilket, som regel, er en formalitet.

Ministerrådet har vedtaget sin position på bygningsdirektivet.

Klimarådet, Europa-Kommissionen og Ministerrådet.

Anmærkning 2:

Kilder:

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Andre miljøforslag understøtter også EU’s klimamål

EU-lovgivningen på klima- og energiområdet er omfattende. Selv hvis man

isoleret ser på rammerne, som udstikkes af EU-lovgivningen, så kan Klimarådet

ikke analysere det hele. Klimarådet kigger på de væsentligste elementer i

Fit for

55-pakken

og har særligt fokus på de forpligtelser, som Danmark påtager sig i

EU. Det er disse forpligtelser, som Klimarådet skal gøre status på.

Andre relevante lovforslag fra EU vil blive beskrevet og analyseret, når det er

relevant for kapitlets emner. Det gælder fx:

•

forordningen om skovrydningsfrie forsyningskæder

forslaget til forordning om naturgenopretning

forslaget om certificering af kulstoflagring

biodiversitetsstrategien og den nye skovstrategi for 2030

energibeskatningsdirektivet.

Disse lovforslag behandles kort i afsnit 2.5 om regulering af biomasse og i afsnit

2.7 om forventninger til EU’s fremtidige klimapolitik.

Statusrapporten behandler ikke al klimalovgivning

Der er en række væsentlige områder i EU-lovgivningen, som ikke vil blive

behandlet i denne rapport. Det drejer sig fx om EU’s taksonomiforordning med

tilhørende rapporteringskrav, som skal fremme grønne investeringer, integrere

bæredygtighed i risikovurderinger og virksomhedsadfærd, og øge gennemsig-

tigheden i økonomiske og finansielle aktiviteter. Taksonomiforordningen er

nærmere beskrevet i Klimarådets

Kommentering af Global Strategi 2022.

Rapporten behandler heller ikke EU’s reaktion på den øgede brug af subsidier i

blandt andet USA. I januar 2023 annoncerede Europa-Kommissionens præsi-

dent, Ursula von der Leyen, et nyt udspil, der hedder

Net-Zero Industry Act,

som

et modtræk til den amerikanske

Inflation Reduction Act.

Det amerikanske initia-

tiv rummer mulighed for markant amerikansk statsstøtte til virksomheder, der

producerer grøn teknologi, men det kræver, at virksomheden er placeret i USA.

Kommissionens udspil giver medlemslandene bedre mulighed for at give

statsstøtte til egne virksomheder for at tilskynde til, at produktionen af grønne

teknologier skal ske i EU fremfor på andre kontinenter. Klimarådet har ikke

haft mulighed for at vurdere, hvordan den grønne omstilling i Danmark og EU

påvirkes af de ændrede regler, men påpeger, at det ud fra et klimahensyn er po-

sitivt, at det amerikanske initiativ vil kunne reducere udledningerne i USA med

cirka 1.000 mio. ton CO

e i 2030 ifølge landets energimyndigheder. Det vil

dermed få USA markant tættere på sit 2030-klimamål på 50-52 pct. reduktion i

forhold til 2005.

Man kunne også nævne EU’s elmarkedsregulering, som kan få betydning for

Danmarks muligheder for at etablere en kapacitetsmekanisme for at sikre

elforsyningssikkerheden. Det kunne fx være en strategisk reserve til ekstreme

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

hændelser, såsom længere perioder med tørke eller uden vind. Klimarådet ser

nærmere på dette i en kommende analyse af elforsyningssikkerheden.

Fire klima- og energiforpligtelser i EU kræver særlig national

regulering

Som medlem af EU har Danmark påtaget sig en række bindende forpligtelser

på klima- og energiområdet, som skal opfyldes gennem nationale initiativer, og

som presser Danmark til hurtigere handling. Det drejer sig om følgende forplig-

telser, der er opsummeret i tabel 2.2:

•

forpligtelsen til reduktion af drivhusgasudledningerne i ikke-kvotesektoren

forpligtelsen til lagring af kulstof i jorder og skove

energispareforpligtelsen

forpligtelserne om vedvarende energi i transportsektoren.

Forpligtelse vedrører

Forpligtelse

Retsakt

Opfyldelse

Nyligt vedtagne forpligtelser for 2030

Drivhusgasudledning i

ikke-kvotesektoren

Lagring af kulstof i jord

og skov

Stimål for 2021-2030 med slutpunkt for stien i 2030 på

50 pct. reduktion i forhold til 2005.

2021-2025: Kulstofbalancen må ikke forværres i forhold

til et beregnet, historisk referenceniveau.

2026-2029: Stimål med slutpunkt for stien i 2030 på en

reduktion på 0,4 mio. ton i forhold til det gennemsnitli-

ge nettooptag for 2016-18.

2030: Reduktion på 0,4 mio. ton i forhold til det gen-

nemsnitlige nettooptag for 2016-2018.

Forpligtelser for 2030, vedtaget 2018. Revisioner forhandles stadig

Energibesparelser

Nye årlige besparelser på 0,8 pct. af det gennemsnitli-

ge, endelige energiforbrug i perioden 2016-2018.

Andel af vedvarende energi

i transportsektoren

Reelt 7 pct. vedvarende energi i 2030.

Specifikt krav på 1,75 pct. avanceret biobrændstof.

Direktivet for vedvarende energi, 2018

Direktiv om energieffektivitet

Forordningen om indsatsfordelingen

2023

Forordningen om arealanvendelse og

skov, 2023

●

Tabel 2.2

Anmærkning:

Vurdering af Danmarks EU-forpligtelser

De enkelte forpligtelser er angivet med henholdsvis grøn, gul eller rød for at illustrere status for opfyldelsen af forpligtelsen.

Grøn indikerer, at forpligtelsen er opfyldt eller forventes opfyldt med allerede vedtagne virkemidler. Gul indikerer, at forpligtel-

sen kan opfyldes, men at det kræver yderligere virkemidler. Rød betyder, at forpligtelsen ikke kan opfyldes.

Klimarådet.

Kilde:

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Danmark opfylder ikke klimaforpligtelser

De to første forpligtelser er vedtaget som en del af

Fit for 55-pakken

og inde-

holder nye og mere ambitiøse mål end hidtil. Danmark opfylder ikke det nye

reduktionsmål for ikke-kvotesektoren med vedtagen politik, blandt andet fordi

Danmark endnu ikke har vedtaget regulering, der sikrer, at udledningerne ned-

bringes i tilstrækkelig grad. Det gælder særligt fra landbruget.

Det kan dog lade sig gøre at opfylde forpligtelserne for ikke-kvotesektoren og

nå målet om at reducere med 50 pct. i 2030 opgjort i forhold til 2005, hvis der

gennemføres ny klimapolitik, der reducerer udledningerne i landbruget, trans-

portsektoren, husholdningerne og i de små- og mellemstore industrier. Derfor

har disse forpligtelser en gul farve i tabel 2.2.

For LULUCF-sektoren forventes målet opfyldt for perioden 2021-2025, men

ikke for perioden 2026-2029 eller for 2030 uden yderligere politik. Derfor har

også denne forpligtelse en gul markering i tabel 2.2.

Danmark lever op til den nuværende energispareforpligtelse

EU-parterne forhandler stadig om revisionerne af direktivet om energieffekti-

visering. Derfor er energispareforpligtelsen fra det nuværende energieffektivi-

seringsdirektiv, og det blev sidst revideret i 2018. Den gældende energispare-

forpligtelse fra 2018 forventes opfyldt. Derfor er denne markering grøn i tabel

2.2. Det vil dog formentlig ændre sig, når et nyt direktiv vedtages som en del af

Fit for 55-pakken.

Danmark opfylder ikke nødvendigvis begge transport-

forpligtelser

EU-parterne forhandler også stadig om ændringer til direktivet for vedvarende

energi, der ligeledes er fra 2018. I transportsektoren har Danmark en todelt

forpligtelse i 2030, der har til formål at øge andelen af vedvarende energi i

transportsektoren. Danmark forventes at opfylde det overordnede krav om

vedvarende energi i transportsektoren, men det er på nuværende tidspunkt

usikkert, om Danmark med vedtagen politik vil opfylde kravet til brug af avan-

cerede biobrændstoffer. Derfor er der her en gul markering i tabellen.

De fire forpligtelser er bindende for Danmark. Hvis Danmark ikke opfylder

dem, vil Kommissionen typisk lægge forpligtelserne oveni næste periodes

forpligtelser, og i sidste ende kan Kommissionen rejse en traktatkrænkelsessag

mod Danmark. Danmark har dog tradition for at leve op til sine EU-forpligtel-

ser, og Klimarådet forventer, at fremtidige regeringer også vil respektere de

pålagte forpligtelser.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Danmarks forpligtelser beskrives nærmere

I de følgende afsnit 2.2-2.4 beskrives de fire EU-forpligtelser nærmere, her-

under hvor langt Danmark forventes at være fra at opfylde forpligtelserne, og

hvad der skal til for, at det kan ske. I afsnit 2.2 beskrives EU-forpligtelserne i ik-

ke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren. Her ser Klimarådet på, hvordan disse

forpligtelser kan opfyldes og på sammenhængen mellem EU-forpligtelserne og

de danske klimamål for 2025 og 2030. I afsnit 2.3 beskrives Danmarks energi-

effektiviseringsforpligtelser og forslagene til revision af energieffektiviserings-

direktivet og bygningsdirektivet, mens afsnit 2.4 omhandler forpligtelserne i

direktivet for vedvarende energi.

I forhandlingerne om direktivet for vedvarende energi indgår også spørgsmål

om regulering af biomasse. Det omtales nærmere i afsnit 2.5. Afsnit 2.6 inde-

holder en kort beskrivelse af revisionen af kvotedirektivet og det nye kvotesy-

stem for boliger, transport og mindre industri, mens afsnit 2.7 kigger frem og

ser på forventningerne til den fremtidige EU-regulering på klimaområdet.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

2.2 EU-forpligtelser for ikke-kvotesekto-

ren og sektoren for arealanvendelse

og skov

Danmark har fået nye EU-forpligtelser i ikke-kvotesektoren og

sektoren for arealanvendelsen og skov. Forpligtelserne er nyttige,

fordi de tvinger den danske klimapolitik til at håndtere alle de for-

skellige udledningskilder, inklusive dem som ofte bliver nedpriori-

teret. De nye forpligtelser kræver, at Danmark vedtager ny politik

på området. Selv hvis Danmark opfylder sit nationale 2025-mål og

2030-mål, ser det ikke ud til at være tilstrækkeligt til at sørge for,

at de nye EU-forpligtelser bliver opfyldt.

Drivhusgasudledningerne i ikke-kvotesektoren

Ikke-kvotesektoren omfatter udledningen fra transport, landbrug, individuel

opvarmning med olie og gas, mindre industrier samt affaldsdeponier og spilde-

vandsanlæg, F-gasser og en række mindre udledningskilder.

Ikke-kvotesektorens udledninger skal reduceres

Reduktionsmålet for hele EU i ikke-kvotesektoren i 2030 er hævet fra 30 pct. til

40 pct. i forhold til udledningerne i 2005. Hvert land får et nationalt redukti-

onsmål, der afhænger af bruttonationalproduktet pr. indbygger. Lande med et

højt bruttonationalprodukt pr. indbygger får et højere reduktionsmål end EU's

gennemsnit.

Danmarks forpligtelse for ikke-kvotesektoren er steget markant. Danmark har

indtil vedtagelsen af den nye forordning skullet reducere udledningerne fra

ikke-kvotesektoren med 39 pct. i 2030 sammenlignet med 2005. Denne for-

pligtelse er steget til 50 pct. Samtidig er den tilhørende reduktionssti og udled-

ningsbudgettet for perioden 2021-2030 blevet strammet tilsvarende. Reduk-

tionsstien angiver den årlige reduktion på vej mod målet om de 50 pct. i 2030.

Der er altså ikke tale om et mål i et enkelt år, som fx det danske 70-procentsmål

i 2030, men derimod om et mål for den samlede udledning i hele perioden.

De nationale reduktionsmål opfyldes af både nationale indsatser og EU-regule-

ring. Den fælles EU-regulering, der også påvirker udledningerne i ikke-kvote-

sektoren, er blandt andet:

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

•

Nyt kvotesystem for boligopvarmning, vejtransport og mindre industrier.

Fra 2027 vil udledninger fra energiforbrug i individuel boligopvarmning,

transport og mindre industrier blive omfattet af et nyt kvotesystem, der skal

fungere separat fra det eksisterende kvotesystem. Det kan øge varmepriser

og transportomkostninger i mange medlemslande, men også fremme udvik-

lingen af og reducere priserne på lavemissionsteknologier.

•

CO2-krav til person- og varebiler.

Den nyligt vedtagne aftale om forordnin-

gen om CO2-krav til person- og varebiler supplerer nationale reguleringer i

ikke-kvotesektoren. Forordningen forhøjer kravene til bilproducenter om at

reducere udledningerne pr. km fra de biler, de sælger, i 2030. Fra 2035 skal

alle solgte biler være nuludledningsbiler.

•

Anden EU-regulering.

Anden EU-regulering understøtter også indsatsen,

men er stadig under forhandling mellem EU-parterne. Det drejer sig fx om

F-gasforordningen, CO2-standarder for tunge køretøjer, energieffektivisering

af boliger.

Danmark ser ikke ud til at opfylde den nye forpligtelse

Statusrapport 2022

vurderede Klimarådet, at Danmark ville opfylde det hidti-

dige reduktionskrav. Men forøgelsen af reduktionsmålet fra 39 til 50 pct. opgjort

i forhold til 2005 betyder, at Danmark ikke længere forventes at kunne opfylde

reduktionskravene uden yderligere tiltag.

Det udestående reduktionsbehov er relativt stort. Klimarådet har estimeret, at

Danmark skal reducere udledningerne fra blandt andet transportsektoren og land-

bruget med cirka 15,7 mio. ton CO

e for hele perioden 2021-2030. Beregningen

er lavet på basis af Energistyrelsens

Klimastatus og -fremskrivning 2022

korrigeret

for effekter af de tre aftaler, som er indgået efter udgivelsen af fremskrivningen:

•

aftalen om en grøn skattereform

aftalen om kilometerbaseret afgift på lastbiler

aftalen om grøn strøm og varme.

Klimarådets estimerede reduktionsbehov er nogenlunde det samme som estime-

ret i 2022 på trods af de nye aftaler. Det skyldes, at den endelige aftale om ik-

ke-kvotesektoren er blevet mere ambitiøs end foreslået af Kommissionen, og at

de forventede udledninger i klima-og energifremskrivningen fra 2022 er blevet

opjusteret. I

Statusrapport 2022

estimerede Klimarådet, at det nye højere mål

på 50 pct. ville medføre et reduktionsbehov på 15,6 mio. ton. Og i dag vurderer

Klimarådet, at der er et reduktionsbehov på 15,7 mio. ton i 2030, på trods af de

tre nye aftaler fra 2022.

Figur 2.2 viser forpligtelsen i ikke-kvotesektoren for perioden 2021-2030. Her

ses det, at udledningerne er større end den nye reduktionssti tillader, især sidst i

perioden. Det skal bemærkes, at beregningen af det udestående reduktionsbehov i

ikke-kvotesektoren er behæftet med væsentlig usikkerhed, som kan gå begge veje.

Ikke desto mindre vurderes det udestående reduktionsbehov som betydeligt.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Mio. ton CO e

-5

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Udledninger

Reduktionssti

Akkumuleret reduktionsbehov

Figur 2.2

Anmærkning:

Danmarks ikke-kvotesektorforpligtelse i 2021-2030

Reglerne for forpligtelsen i ikke-kvotesektoren sætter begrænsninger på underskud i et givent år. Er underskuddet for stort, så

tilskrives landet ekstraudledninger, hvilket øger reduktionsbehovet. I figuren og beregningerne af reduktionsbehovet, er disse

elementer ikke inkluderet, da hensigten er at identificere reduktionsbehovet for at opfylde forpligtelsen.

Klimarådet; Energistyrelsen,

Klimastatus og fremskrivning 2022,

2022; Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram

2022,

2022; Skatteministeriet,

Svar til Klimarådet vedrørende effekter af Grøn Skattereform,

2022.

Kilder:

Fleksibilitetsmekanismer kan hjælpe med at opfylde reduk-

tionsbehovet

Reduktionsbehovet kan mindskes ved at bruge såkaldte fleksibilitetsmeka-

nismer. Fleksibilitetsmekanismer giver, som navnet antyder, mulighed for

en fleksibilitet i forhold til at opfylde målene i ikke-kvotesektoren. Fx kan et

medlemsland reducere udledningerne i sektoren for arealanvendelse og skov ud

over det, der kræves i denne sektor for at opfylde LULUCF-forordningen, og,

inden for visse grænser, bruge denne overopfyldelse til at dække reduktionsbe-

hovet i ikke-kvotesektoren.

Der er tre typer af fleksibilitetsmekanismer, der er beskrevet i boks 2.1. Fuld

brug af LULUCF-kreditter og kvoteannullering under det eksisterende kvote-

system kan potentielt reducere reduktionsbehovet med 10,9 mio. ton CO

e. I

givet fald vil det udestående reduktionsbehov blive cirka 4,8 mio. ton CO

e for

perioden 2021-2030:

•

LULUCF-kreditter.

Af de 10,9 mio. ton CO2e udgør LULUCF-kreditter cirka

2,9 mio. ton ifølge Klimarådets beregninger ud fra

Klimastatus- og frem-

skrivning 2022.

De 2,9 mio. LULUCF-kreditter kommer fra en overopfyldelse

af LULUCF-forpligtelsen i perioden 2021-25, hvilket er beskrevet yderligere

senere i afsnit 2.2. I perioden 2026-30 forventes Danmark ikke at overopfyl-

de LULUCF-forpligtelsen. Derfor er der ingen LULUCF-kreditter at benytte i

ikke-kvotesektoren i denne periode.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

•

Kvoteannulleringer.

Danmark har mulighed for at mindske reduktionsbe-

hovet med 8 mio. ton i perioden 2021-2030 ved at annullere et tilsvarende

antal kvoter fra EU’s kvotesystem. Regeringen har indtil videre bundet sig

til at annullere 4 mio. kvoter. Det er muligt at tage stilling til de resterende

4 mio. kvoter i 2024. Boks 2.3 uddyber Klimarådets holdning til at anvende

kvoteannulleringer.

Lagring af kulstof i jorder og skov

EU regulerer optag og lagring af kulstof i jorder og skov via forordningen om

arealanvendelse og skov, den såkaldte LULUCF-sektor. Forordningen blev

opdateret som led i

Fit for 55-pakken.

Den nye forordning, som er endeligt ved-

taget i 2023 ændrer reguleringen af LULUCF-sektoren grundlæggende efter

2025. Boks 2.2 giver en kort introduktion til LULUCF-sektoren og regulerin-

gen af den. Ændringen sker af primært to årsager:

For at tilpasse reguleringen til EU's nye klimamål om at reducere de samlede

udledninger med 55 pct. i 2030. Det nye mål tæller udledninger og optag fra

jorder og skov på linje med øvrige udledninger og optag, hvilket ikke tidlige-

re har været tilfældet.

2. For at øge det samlede nettooptag i sektoren med henblik på at opveje

drivhusgasudledninger, der vanskeligt kan nedbringes til nul. Det skønnes

nødvendigt for at realisere EU's nettonulmål for 2050.

Det er nødvendigt at øge optaget af kulstof i jorder og skove

Der er vedtaget et relativt højt EU-mål. Konkret er det vedtaget at øge EU's

samlede nettooptag i jorder og skove fra cirka 250 mio. ton CO

e i 2020 til cirka

310 mio. ton CO

e i 2030. Fra 2026 fordeles det fælles EU-mål om nettooptag

til de enkelte medlemsstater efter deres andel af det forvaltede areal til land-

brug, skovbrug og beboede områder i EU. Det nye mål fra 2026 indebærer et

betydeligt behov for at gøre mere for at øge optaget og reducere udledningen i

de fleste EU-lande.

Reduktionsbehovet stiger betydeligt i LULUCF-sektoren

Den nye LULUCF-forordning deles op i tre perioder: 2021-2025, 2026-2029

og 2030. Figur 2.3 illustrerer de tre forpligtelser samt Danmarks over- og

underopfyldelse af dem.

Danmark overopfylder forpligtelsen i LULUCF-sektoren i den første periode

fra 2021-2025. Overopfyldelsen skyldes, at Danmark med de gældende op-

gørelsesmetoder og regler kan generere LULUCF-kreditter, selv om der er en

nettoudledning fra sektoren. Klimarådet har beregnet en samlet overopfyldelse

på cirka 14,2 mio. LULUCF-kreditter. De overskydende kreditter for denne

periode kan ikke overføres til de to efterfølgende forpligtelsesperioder.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Boks 2.1 Fleksibilitetsmekanismer til opfyldelse af målene i ikke-kvotesektoren

Der er tre typer af fleksibilitetsmekanismer, som omfatter:

•

LULUCF-kreditter.

LULUCF-kreditter kan optjenes i de enkelte lande, hvis man har et over-

skud, dvs. hvis man udleder mindre, end man optager i sektoren for arealanvendelse og

skov. Danmark har maksimalt adgang til at modregne 7,3 mio. LULUCF-kreditter i ikke-kvo-

tesektorens udledninger i perioden 2021-2025 og en tilsvarende mængde igen i perioden

2026-2030. Kreditter optjent i 2021-2025 kan kun bruges til at dække underskud i ikke-kvote-

sektoren i samme periode, og der kan kun ske modregning, hvis der samlet set er et redukti-

onsbehov i ikke-kvotesektoren i den pågældende delperiode.

•

Kvoteannulleringer.

Danmark kan mindske reduktionsbehovet med op til 8 mio. ton CO2 ved

at annullere en tilsvarende mængde kvoter fra EU's eksisterende kvotesystem. Kvoterne

annulleres fra en pulje af kvoter, som Danmark alternativt kan sælge på auktion.

•

Køb af udledningstilladelser i andre EU-lande.

Danmark har mulighed for at købe udlednings-

tilladelser fra andre landes forpligtelser i ikke-kvotesektoren. Det kræver dog, at det sælgen-

de land overopfylder sin forpligtelse i ikke-kvotesektoren.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Boks 2.2 LULUCF-sektoren og EU’s regulering

Om lagring af kulstof i jorder og skov

Sektoren for arealanvendelse og skov, LULUCF-sektoren, omfatter kulstofoptag og udledninger i

landbrugsjorder, skove og andre former for arealer. Planter optager CO2 som led i fotosyntesen

og lagrer det som kulstof i jord og i træer. Kulstoffet kan omdannes til CO2 igen ved afbrænding

af biomasse til energiformål, ved naturlig forrådnelse af planter eller ved dræning af kulstofrige

lavbundsjorder.

CO2-optag reducerer atmosfærens indhold heraf og forsinker klimaforandringer. Omvendt vil

CO2-udledninger fra sektoren bidrage til opvarmningen på linje med CO2-udledninger fra af-

brænding af fossile brændstoffer. Danmark har som et af få EU-lande haft en nettoudledning fra

LULUCF-sektoren, hvor vi altså har udledt mere fra jorder og skove, end der er blevet optaget.

Det skyldes de betydelige udledninger fra dræning af kulstofrige lavbundjorder, som ikke opvejes

af optag i skov.

Reguleringsprincipperne for LULUCF-sektoren ændres grundlæggende

Frem til 2026 er princippet helt overordnet, at udledninger og optag for seks forskellige LU-

LUCF-kategorier sættes i forhold til seks forskellige referenceniveauer. Forskellen mellem

referenceniveauet og udledningerne i hver kategori kaldes kulstofbalancen. Hvis der opnås

forbedringer for de seks kulstofbalancer samlet set, optjenes der LULUCF-kreditter, som i be-

grænset omfang kan modregnes i udledninger i ikke-kvotesektoren. Hvis der samlet er tale om

en forringelse af kulstofbalancen, genereres der LULUCF-debets, som skal lægges oveni udlednin-

gerne i ikke-kvotesektoren.

Opgørelsesmetoden i LULUCF-sektoren var uhensigtsmæssig. Der har været betydelige proble-

mer med fastsættelse af retvisende referenceniveauer for eksisterende skove, som er en af de

seks LULUCF-kategorier. For landbrugsjorder medførte referenceprincippet, at der kunne optje-

nes kreditter, når udledninger fra kulstofrige lavbundsjorder faldt på grund af den gradvise og

naturlige iltning af jordernes kulstofpuljer, uden at man ellers gjorde noget for at vådlægge dem.

Endelig har den hidtidige regulering ikke ført til en effektiv prissætning af udledninger eller optag

af CO2 i sektoren eller til handlingsincitamenter for de ansvarlige aktører.

Fra 2026 er det aftalt at anvende en helt ny og mere simpel regulering. Her skal nettooptaget

overholde en national reduktionssti fra 2026 til 2029 og et separat reduktionsmål for året 2030.

Nettooptaget er summen af det samlede optag og udledninger fra LULUCF. På denne måde bliver

LULUCF-sektorens udledninger og reduktionsforpligtelser opgjort nogenlunde ligesom udlednin-

gerne i alle andre sektorer.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Mio. ton CO e

Udledninger

Akkumuleret reduktionsbehov

Reduktionssti 2026-2030

2021-2025-kreditter

Forpligtelse 2030

-5

-10

-15

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Figur 2.3

Anmærkning:

Danmarks LULUCF-forpligtelse 2021-25, 2026-29 og 2030

For perioden 2021-25 beregnes reduktionsbehov henholdsvis overskud for seks forskellige delkategorier med hver deres refe-

rence. For perioden 2026-29 fastlægger de nye regler en reduktionssti og for 2030 et reduktionsmål.

Klimarådet; Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2022,

2022.

Kilder:

I perioderne 2026-2029 og 2030 ser Danmark ikke ud til at opfylde forplig-

telsen. Klimarådet har ud fra

Klimastatus og -fremskrivning 2022

estimeret, at

Danmark vil have et samlet reduktionsbehov på cirka 7,8 mio. ton CO

e i perio-

den 2026-29 og cirka 1,7 mio. ton i 2030. Forpligtelserne for perioden 2026-29

og for året 2030 skal overholdes hver for sig uden mulighed for overførsel af

over- eller underopfyldelse mellem perioderne.

Ændring i reguleringsmetoden er central. Det store skifte fra en markant

overopfyldelse i perioden 2021-25 til et betydeligt reduktionsbehov i perio-

den 2026-29 og 2030 skyldes ikke en forventning om store fysiske ændringer i

udledningerne, hvilket også kan ses i figur 2.3. Stigningen skyldes helt overve-

jende ændringerne i reguleringsprincipperne.

Reduktionsbehovet er større end i sidste statusrapport

LULUCF-forpligtelsen ser sværere ud end i 2022, da Klimarådet estimerede

reduktionsbehovet baseret på Kommissionens forslag til en ny LULUCF-for-

pligtelse. Det samlede reduktionsbehov i perioden 2026-30 på 9,4 mio. ton

e er væsentlig højere end de 6,7 mio. ton CO

e, som Klimarådet forventede

Statusrapport 2022.

Det skyldes revisioner af både historiske og fremskrevne

tal i

Klimastatus og -fremskrivning 2022

i forhold til fremskrivningen fra 2021.

Det er ikke første gang, der sker betydelige ændringer i opgørelsen af udled-

ninger fra jorder og skove. De hyppige ændringer i LULUCF-opgørelser gør

planlægning svær, og som tidligere påpeget af Klimarådet i

Statusrapport 2022,

er der behov for at gøre fremskrivningerne mere robuste.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

De danske 2025- og 2030-mål sammenlignet

med de nye EU-forpligtelser

De nyligt vedtagne forpligtelser for ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren

er tæt forbundet med Danmarks nationale 2025- og 2030-mål. Dette afsnit

ser på, hvordan Danmark kan opfylde EU’s nye forpligtelser, og om tiltag til at

opfylde de nationale klimamål er tilstrækkelige til, at Danmark også opfylder

EU-forpligtelserne. Klimarådet undersøgte også denne problemstilling i

Status-

rapport 2022.

Her var konklusionen, at det langt fra var sikkert, at Danmarks

opfyldelse af 70-procentsmålet er tilstrækkelig til at opfylde EU-forpligtelser-

ne. I dette afsnit undersøges det, om denne konklusion er ændret af, at forplig-

telserne er endeligt vedtaget, at regeringens valgte vej til 2030-målet er blevet

tydeligere, og at en opfyldelse af 2025-målet inkluderes.

EU-forpligtelserne og de danske klimamål er forskellige

EU-forpligtelserne er ikke udformet på samme måde som Danmarks 2025- el-

ler 2030-mål. Det betyder, at en EU-forpligtelse på 50 pct. reduktion i ik-

ke-kvotesektoren kan være sværere at opfylde end det danske 70-procentsmål.

Der er især tre væsentlige forskelle, man skal have for øje:

Opgørelsen af målene.

EU-forpligtelserne er som tidligere beskrevet stimål,

det vil sige, at udledningerne skal følge en bestemt reduktionssti over

årene. Samlet er der et budget for de samlede udledninger i en periode. De

danske klimamål er derimod punktmål, det vil sige mål for udledningerne i

et bestemt år, nemlig i 2025 og 2030. Danmarks mål opgøres dog som et

gennemsnit over tre år (2024-2026 og 2029-2031).

Referenceåret.

Referenceårene er forskellige. For ikke-kvotesektoren er

referenceåret 2005, for LULUCF-forpligtelsen er referencen den gennem-

snitlige årlige nettoudledning i perioden 2016-2018, og for Danmarks mål er

referenceåret 1990.

Omfanget.

Omfanget er forskelligt. Hvor Danmarks mål dækker alle udledninger

bortset fra international skibs- og luftfart, så dækker ikke-kvotesektoren og LU-

LUCF-sektoren hver kun en del af de samlede udledninger. Se figur 2.1 for nær-

mere illustration af, hvilke udledninger de forskellige EU-reguleringer dækker.

LULUCF- og ikke-kvotesektorforpligtelserne betragtes under et

LULUCF- og ikke-kvotesektorforpligtelserne kan til en vis udstrækning ansku-

es som én forpligtelse. Det skyldes, at overskud i den ene sektor kan bruges til

at kompensere for et underskud i den anden. Der er dog begrænsninger, som

man skal holde sig for øje. Med opdelingen af LULUCF-forpligtelsen er det ikke

længere muligt at overflytte under- og overskud i LULUCF-sektoren mellem

perioderne 2021-2025, 2026-2029 og 2030.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Opdelingen mellem 2026-2029 og 2030 er ny i forhold til Kommissionens

oprindelige forslag og gør det ikke nemmere for Danmark at opfylde forpligtel-

sen. Der er også restriktioner for overflyttelsen af under- og overskud mellem

LULUCF-sektoren og ikke-kvotesektoren, men disse ser ikke ud til at blive

en begrænsning for Danmark. Derfor vil de to forpligtelser i resten af afsnittet

blive analyseret som én forpligtelse, men der er i beregningerne taget højde for

de nævnte begrænsninger.

Fleksibilitetsmekanismer mindsker reduktionsbehovet

Danmark har som udgangspunkt et samlet reduktionsbehov på 25,2 mio.

ton CO

e i perioden 2021-2030, som vist i tabel 2.3. Danmark har imidlertid

adgang til at benytte en række fleksibilitetsmekanismer, som beskrevet i boks

2.1. Danmark kan mindske reduktionsbehovet med 2,9 mio. ton CO

e uden

omkostninger ved at udnytte muligheden for at bruge LULUCF-kreditter fra

perioden 2021-2025, i det omfang reglerne tillader det. Hvis Danmarks udled-

ninger i 2021-2025 bliver lavere, fx som følge af opfyldelsen af 2025-målet, kan

Danmark bruge tilsvarende færre LULUCF-kreditter. Dette er der taget højde

for i tabelrækken, der beskriver effekten af opfyldelse af 2025-målet.

Danmark har mulighed for at annullere kvoter. Regeringen har på nuværende

tidspunkt bundet sig til at annullere 4 mio. kvoter. Tages der udgangspunkt i de

kvoteannulleringer, som regeringen har bundet sig til, mindskes reduktionsbeho-

vet til 18,3 mio. ton CO

e ved brug af LULUCF-kreditter og kvoteannulleringer.

Opfyldelse af 70-procentsmålet bidrager til EU-forpligtelserne

Opfyldelse af Danmarks nationale klimamål vil mindske reduktionsbehovet

markant, men det ser ikke ud til at være nok til opfylde EU-forpligtelserne.

Tabel 2.3 viser, hvordan Danmarks mål bidrager til at nedbringe reduktions-

behovet for EU-forpligtelserne. 70-procentsmålet bidrager blandt andet ved

de store reduktioner, der skal realiseres fra landbrugsaftalens udviklingsspor

ifølge regeringsgrundlaget fra december 2022. Udviklingssporet reducerer der-

med udledningerne i ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren og vil dermed

bidrage markant til at mindske reduktionsbehovet for de to EU-forpligtelser.

Bidraget fra udviklingssporet afhænger af, hvor hurtigt udviklingssporet

gennemføres. Klimarådet har antaget en eksponentiel indfasning for landbru-

gets udviklingsspor. En eksponentiel indfasning er en normal antagelse for nye

teknologier, som er gældende for flere af de tiltag, der ligger i landbrugsaftalens

udviklingsspor.

Andre tiltag, fx udtagning af kulstofrige lavbundsjorder, tager

erfaringsmæssigt lang tid, da flere jordejere skal inddrages og eventuelle nabo-

og miljøproblemer skal løses, inden jorderne kan vådlægges.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

2025-målet bidrager ligeledes til at opfylde EU-forpligtelserne

Opfyldelsen af Danmarks 2025-mål kan bidrage til at mindske reduktionsbe-

hovet, udover hvad opfyldelsen af 2030-målet bidrager med. Det skyldes, at

EU-forpligtelserne er stimål. Jo tidligere udledningerne reduceres, jo lettere

bliver det at overholde stimålets samlede budget. Opfyldelsen af 2025-målet vil

kunne reducere udledningerne tidligt i perioden frem mod 2030. Klimarådet

vurderer i afsnit 3.3, at udledningerne i 2025 er 0,9-4,0 mio. ton CO

e højere

end 2025-målet.

Bidraget fra 2025-målet afhænger af, hvordan 2025-målet opfyldes. Hvor stort

et bidrag 2025-målet kan give til opfyldelsen af EU-forpligtelserne afhænger

af, hvor mange af reduktionerne til at nå 2025-målet der findes i ikke-kvote-

sektoren eller LULUCF-sektoren. Hvis man tager udgangspunkt i Klima-,

Energi- og Forsyningsministeriets virkemiddelkatalog, kan man få en indikati-

on af, hvor meget af 2025-målopfyldelsen vil ske i ikke-kvotesektoren og/eller

LULUCF-sektoren og dermed bidrage til EU-forpligtelserne.

Opfyldes den nedre grænse af 2025-målet på 50 pct. med de billigste reduktio-

ner fra virkemiddelkataloget, vil cirka 60-70 pct. af reduktionsbehovet dækkes

af tiltag inden for ikke-kvotesektoren eller LULUCF-sektoren. Det er tiltag

som ’nedsat kvælstofkvote’, og ’fremrykning og forøgelse af CO

-afgiften i

industrien mv.’

Regeringen har ikke lagt en plan for opfyldelsen af 2025-målet. Den manglen-

de plan giver en usikkerhed i beregningen for, hvad bidraget fra 2025-målet

bliver. På grund af denne usikkerhed, angiver tabel 2.3 et spænd for bidraget fra

2025-målet på 50-75 pct. af reduktionsbehovet. Samlet set giver det et bidrag

til EU-forpligtelserne på 1,8-2,6 mio. ton CO

EU-forpligtelserne kræver selvstændigt fokus

Danmarks tiltag for at opfylde de nationale mål er ikke tilstrækkelig til at

EU-forpligtelserne også opfyldes. Det viser tabel 2.3. Der vil mangle reduktio-

ner på 6-7 mio. ton CO

e for at opfylde EU-forpligtelserne, selv hvis Danmark

når 70-procentsmålet ved at realisere alle reduktioner i landbrugspakkens

udviklingsspor, selv hvis vi opfylder 2025-målet med virkemidler, der i stort

omfang er rettet mod ikke-kvotesektoren, og selv hvis vi udnytter fleksibili-

tetsmulighederne i en vis udstrækning. EU-forpligtelserne kræver derfor et

selvstændigt fokus i klimapolitikken, og regeringen bør øge indsatsen for at nå

forpligtelserne.

EU-forpligtelserne bidrager dermed til, at Danmark holder fokus på at få redu-

ceret udledningerne i landbruget og transporten og at få reduceret udledninger-

ne på den korte bane, og ikke først i 2030.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Mio. ton CO2e

Ikke-kvotesektoren

LULUCF-sektoren (2026-2029)

LULUCF-sektoren (2030)

Samlet reduktionsbehov

(før besluttet brug af fleksible mekanismer og yderligere tiltag)

Bidrag fra fleksibilitetsmekanismer

LULUCF-kreditter (2021-2025)

Besluttede kvoteannulleringer

Samlet reduktionsbehov

(før yderligere tiltag)

Bidrag fra yderligere tiltag

Opfyldelse af 2030-målet via landbrugsaftalen

Opfyldelse af 2025-målet

Reduktionsbehov efter yderligere tiltag

Forpligtelse

264,9

9,4

2,1

Udledninger

280,7

17,2

3,7

Reduktionsbehov

15,7

7,8

1,7

25,2

2,9

4,0

18,3

9,6

1,8 - 2,6

6,1 - 6,9

Tabel 2.3

Anmærkning 1:

Danmarks reduktionsbehov for forpligtelserne i ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren

Bidraget fra landbrugsaftalens udviklingsspor er begrænset af, at over- og underopfyldelse ikke kan flyttes mellem de to

LULUCF-forpligtelsesperioder. Med landbrugsaftalen ser 2030-LULUCF-forpligtelsen ud til at blive overopfyldt, men denne

overopfyldelse kan ikke bidrage til 2026-2029-forpligtelsen, som ikke ser ud til at blive opfyldt.

Bidraget fra yderligere tiltag er behæftet med væsentlig usikkerhed, da der endnu ikke er taget beslutning om, hvordan 2030-

eller 2025-målet præcist skal nås, og hvordan udledningerne vil være i perioden frem mod målene.

Klimarådet anbefaler ikke nødvendigvis, at målene opfyldes med de beskrevne tiltag. I beregningen er der taget udgangspunkt i

regeringsgrundlaget samt ministeriets virkemiddelkatalog.

Klimarådet; Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2022,

2022; Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Appendiks 2 -

Virkemiddelkatalog til Klimaprogram 2022,

2022.

Anmærkning 2:

Anmærkning 3:

Kilder:

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Ny politik kan bidrage til forpligtelserne

Der er gode muligheder for at reducere udledningerne i ikke-kvotesektoren

og LULUCF-sektoren ud over de muligheder, som er nævnt i tabel 2.3. Her

fremhæves to muligheder:

•

Dieselafgift.

Klimarådet har tidligere anbefalet en forhøjet afgift på diesel.

Dette er nærmere beskrevet i afsnit 4.3. Afgiften vil både reducere udled-

ningerne samt flytte grænsehandlen med diesel ud af landet. Potentialet for

reduktion i grænsehandel kan i sig selv give op mod 3,5 mio. ton CO2, uden

at dansk forbrug flyttes til udlandet.

•

Øgede incitamenter til at lagre CO2 i skovene.

Danmark brænder i dag store

mængde træ af for at omdanne det til energi. Hvis man mindsker forbruget

af biomasse fra danske skove, vil nettoudledningerne i LULUCF-sektoren bli-

ve væsentligt reduceret. Der er i dag ingen afgift eller anden prissætning af

optag og udledning i LULUCF-sektoren. Øgede incitamenter til at lagre CO2 i

skove vil kunne bidrage til at opfylde de danske LULUCF-forpligtelser. Det er

nærmere beskrevet i afsnit 2.5 og 4.10.

Danmark har mulighed for at annullere flere kvoter

Danmark kan også vælge at annullere yderligere 4 mio. kvoter som led i at op-

fylde EU-forpligtelserne. Regeringen skal inden udgangen af 2024 tage stilling

til, om Danmark vil annullere flere kvoter, end vi allerede har gjort. Klimarådet

har tidligere frarådet, at Danmark benytter kvoteannulleringer. Dels fordi kli-

maeffekten var meget usikker og først kom langt ude i fremtiden, og dels fordi

kvoteannulleringer ikke bidrager til opfyldelse af Danmarks langsigtede mål om

klimaneutralitet.

De seneste reformer af kvotemarkedet betyder dog, at klimaeffekten ved kvote-

annulleringer vil komme tidligere, end de ville før reformerne. Præmisserne for

Klimarådets anbefaling om ikke at annullere kvoter til opfyldelse af EU-for-

pligtelserne er således ikke længere fuldt gældende. Klimarådet har endnu

ikke haft mulighed for at analysere

Fit for 55-pakkens

betydning for effekten

af en yderligere dansk kvoteannullering. Rådet kan derfor heller ikke på det

nuværende informationsgrundlag decideret anbefale, at Danmark fremadrettet

bør annullere kvoter. Rådet vil have fokus på dette spørgsmål i sit kommende

arbejde. Problemstillingen er uddybet i boks 2.3.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Boks 2.3 For og imod kvoteannullering

Klimarådet har analyseret muligheden for kvoteannullering blandt andet i analysen

Det oppuste-

de CO2-kvotesystem

fra 2017.

I denne og senere analyser har Klimarådet anbefalet, at Danmark

ikke benyttede kvoteannullering, hvilket var begrundet i især tre forhold:

Et stort overskud af kvoter i markedet medførte, at kvoteannulleringerne ikke ville have en

nævneværdig effekt på kort sigt. Det skyldes, at de annullerede kvoter ikke ville være blevet

anvendt før overskuddet var reduceret markant.

2. Der er stor, politisk usikkerhed ved effekten af annulleringer. Der er risiko for, at annulleringen

neutraliseres i fremtidige revisioner af kvotesystemet, idet den fremtidige udstedelse af

kvoter må formodes at afhænge af kvoteoverskuddet til den tid.

3. Kvoteannulleringer bidrager ikke til Danmarks langsigtede mål om nettonuludledninger.

Penge brugt på kvoteannulleringer kunne være blevet brugt på at reducere udledninger, som

både ville bidrage til EU-forpligtelserne og de danske klimamål.

Med den seneste reform af kvotemarkedet er argument 1 blevet svækket. Med de nye regler i

kvotemarkedet, vil kvoteoverskuddet forsvinde hurtigere, og effekten af kvoteannulleringer vil

derfor indtræffe tidligere, end hvad tidligere beregninger har vist.

Spørgsmålet er, om Danmark bør benytte kvoteannulleringer til at opfylde EU-forpligtelserne.

Svaret afhænger i høj grad af balancen mellem de tre nævnte forhold, og af hvad prisen er på

at reducere udledningerne i ikke-kvotesektoren sammenlignet med kvoteprisen. Kvoteprisen er

steget markant, siden Klimarådet lavede sin første analyse i 2017, hvilket har gjort kvoteannulle-

ringer markant dyrere. Ligeledes er Danmarks forpligtelse i ikke-kvotesektoren blevet forhøjet, og

derfor er det blevet dyrere at reducere de nødvendige udledninger.

Klimarådet kan ikke på det nuværende grundlag anbefale, at man annullerer yderligere kvoter.

Men situationen har ændret sig med den seneste reform af kvotesystemet, og det har alt andet

lige svækket argumentet for ikke at benytte kvoteannulleringer.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Reduktionsbehovet er usikkert

Reduktionsbehovet kan risikere at blive højere eller lavere end de 6-7 mio. ton

e, som tabel 2.3 viser. Både udledningerne i fremskrivningen og effekten af

tiltag er usikre. Fx kan der komme flere eller færre elbiler end fremskrivningen

viser. Historisk har der ligeledes været meget store udsving i fremskrivningerne

af LULUCF-sektorens udledninger.

Reduktionerne fra landbrugsaftalen er især kilde til stor usikkerhed. Det er der

primært tre grunde til:

Nye teknologier.

Der er tale om nye teknologier, der ikke er afprøvet i stor

skala, og vådlægning af lavbundsjorder tager erfaringsmæssigt lang tid med

de givne virkemidler.

Manglende virkemidler.

Der er på nuværende tidspunkt ikke vedtaget

virkemidler til implementering af udviklingssporet. Selv om en drivhusgasaf-

gift for landbrugets udledninger er nævnt i regeringsgrundlaget, er det dog

usikkert, hvordan og hvornår den implementeres.

Usikkerhed.

Det er usikkert, om effekten af tiltagene allerede vil kunne ses i

2025, som det er antaget i beregningerne. Der er også usikkerheder i forbin-

delse med allerede vedtagne virkemidler i landbruget, som ikke nødvendig-

vis leverer de reduktioner, der er antaget.

Dermed er der større sandsynlighed for, at landbrugsaftalen bidrager med fær-

re og ikke flere CO

e-reduktioner end antaget. Usikkerhederne understreger

behovet for tidlige og ambitiøse tiltag. Jo før der vedtages virkemidler, der får

effekt, jo større er bidraget til at nå EU-forpligtelserne.

Dette kan man gøre for at opfylde forpligtelserne:

•

Landbrugsaftalens udviklingsspor kan opfyldes med øje for tidlige reduktioner, blandt

andet med en drivhusgasafgift.

2025-målet kan opfyldes helt eller delvist gennem reduktioner i ikke-kvotesektoren

og sektoren for arealanvendelse og skov.

Dieselafgiften kan hæves, så den nuværende grænsehandel i Danmark neutraliseres.

Der kan indføres en incitamentsstruktur, der fremmer lagring af CO2 i skovenes kul-

stofpuljer.

Danmark kan benytte alle tilgængelige kvoteannulleringer. Det skal dog opvejes mod,

at det potentielt er dyrt, og at det ikke bidrager til Danmarks langsigtede mål.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

2.3 EU’s energieffektiviserings-

forpligtelser

Et vigtigt element i EU's klima- og energiregulering omhandler

energieffektiviseringer. EU stiller krav til landenes samlede energi-

forbrug i energieffektiviseringsdirektivet. Der er ændringer på vej

i energieffektiviseringsdirektivet i forbindelse med

Fit for 55-pak-

ken, og der forhandles også om nye forpligtelser i bygningsdirek-

tivet. I dette afsnit ser Klimarådet først på den eksisterende ener-

gispareforpligtelse. Herefter fokuseres på de forslag til ændringer

i energieffektiviseringsdirektivet, som vurderes at have størst

betydning for Danmark, nemlig EU’s overordnede energieffekti-

viseringsmål, den bindende energispareforpligtelse for Danmark

samt kravene til den offentlige sektor. Desuden indeholder afsnit-

tet en beskrivelse af forslagene til ændringer i bygningsdirektivet

og betydningen for Danmark.

Eksisterende energispareforpligtelse

EU-lovgivningen fra 2018 giver Danmark en national energispareforpligtelse

for perioden 2021-2030. Forpligtelsen for 2030 indebærer, at Danmark skal

finde energibesparelser svarende til 0,8 pct. årligt frem til 2030 i forhold til det

gennemsnitlige slutforbrug for perioden 2016-2018. Dette leder til en samlet

forpligtelse for energibesparelser på 268 PJ akkumuleret for perioden fra 2021-

2030 set i forhold til udviklingen uden nye tiltag.

Danmarks energispareforpligtelse fra 2018 forventes at blive

opfyldt

Med de nuværende, vedtagne politiske aftaler ser Danmark ud til at nå dette

mål. Det gælder også, selv om alle pengene i erhvervspuljen ikke er anvendt.

Energispareforpligtelsen opfyldes nemlig hovedsageligt via den danske er-

hvervspulje, så det er afgørende, hvor godt dette virkemiddel fungerer.

Erhvervspuljen er en tilskudspulje til dansk erhvervsliv på 3,5 mia. kr., der

løber frem til 2029. Både små og store private virksomheder i langt de fleste

brancher kan få tilskud til næsten alle typer projekter, der sparer energi eller

fra energiudledninger. Tilskuddet dækker op til 50 pct. af virksomheder-

nes omkostninger.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

I 2021 var det kun 165 mio. kr. af puljens 600 mio. kr., som blev brugt. Det

reducerer effekten af erhvervspuljen i forhold til det forventede, og dermed

reduceres de forventede energibesparelser. Justerer man for den reducerede

effekt, så ser den nuværende forpligtelse dog stadig ud til at blive opnået.

EU’s forslag til ændringer i energieffektivise-

ringsdirektivet

Kommissionen har foreslået at øge alle EU’s energieffektiviserings- og ener-

gisparemål som led i

Fit for 55-pakken.

Energieffektiviseringsdirektivet rum-

mer tre vigtige delmål:

•

et overordnet energieffektiviseringsmål udtrykt i absolutte energimængder

en bindende national energispareforpligtelse

et mål for renovering af offentlige bygninger.

De foreslåede ændringer i disse delmål gennemgås i det følgende.

Kommissionen foreslår at stramme det overordnede energief-

fektiviseringsmål

Det primære energiforbrug i EU må højst være 42,8 EJ, og det endelige

energiforbrug må højst være 33 EJ i 2030. Det foreslog Kommissionen i

Fit for

55-pakken.

Det svarer til, at energiforbruget skal reduceres med 9 pct. i 2030 i

forhold til Kommissionens 2020-referencescenarie, REF2020.

Det primære energiforbrug er et udtryk for hvor meget energi, der benyttes til

at producere fx 1 kWh strøm eller 1 GJ varme hos slutbrugeren. Det primære

energiforbrug er typisk højere end den endelige energiforbrug, da der blandt

andet er et tab undervejs fra energiproduktion til slutbruger. Det endelig ener-

giforbrug er energiforbruget hos slutbrugerne, hvad enten det er i transportsek-

toren, hos virksomhederne til produktion af varer eller husholdningernes el- og

varmeforbrug.

REPowerEU-pakken

fra foråret 2022 foreslog Kommissionen en yderlige-

re stramning tilsvarende et reduktionsmål for 2030 på 13 pct. i forhold til

2020-referencescenariet. Det er væsentligt mere ambitiøst end de mål, man

vedtog i 2018, som var en reduktion i energiforbruget på 32,5 pct. i forhold til

Kommissionens 2007-fremskrivning. 2018-målet svarer til en reduktion på

kun 2 pct. i 2030 i forhold til det nye 2020-referencescenarie, se figur 2.4.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Historisk udvikling

REF2020 ekskl. omgivelsesvarme

2007-fremskrivning

Minus 13 pct.

Minus 9 pct.

32,5 pct. mål (Minus 2 pct.)

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

Figur 2.4

Anmærkning:

Udviklingen i det endelige energiforbrug i EU27

Det nuværende energieffektiviseringsmål måles på basis af en fremskrivning fra 2007 og målet er, at det endelige energiforbrug

skal være 32,5 pct. lavere i 2030 end denne fremskrivning for 2030. De nye mål i

Fit for 55-pakken

er udregnet som en reduktion

fra Kommissionens 2020 referencescenarie.

Peter Bach,

Nye EU-krav om energieffektivisering,

2022 og Klimarådet.

Kilder:

Ministerrådet og Parlamentet står langt fra hinanden

Der er endnu ikke indgået en aftale om revision af energieffektiviseringsdirek-

tivet. Ministerrådet mener, at reduktionen i energiforbruget skal være 9 pct. i

2030 sammenlignet med 2020-referencescenariet, hvilket svarer til Kommis-

sionens oprindelige forslag. Parlamentet går videre end

REPowerEU

og har

foreslået en reduktion på 14,4 pct. i det endelige energiforbrug og 14,6 pct. i

det primære energiforbrug. Det fremgår af tabel 2.4, hvor de nye mål også er

omregnet, så de kan sammenlignes med det eksisterende mål.

Danmarks bindende energispareforpligtelse bliver strammet

Det overordnede energieffektiviseringsmål er vejledende, men energieffektivi-

seringsdirektivet indeholder også en bindende energispareforpligtelse for hvert

medlemsland. Forpligtelsen skal medvirke til, at det overordnede energieffekti-

viseringsmål bliver realiseret. Den bindende energispareforpligtelse betyder, at

alle medlemslande årligt skal opnå en vis mængde nye energibesparelser. Det er

det mål, som fremgår i vurderingen af Danmarks EU-forpligtelser i tabel 2.2.

Energieffektiviseringsdirektivet skelner mellem energieffektiviseringer og

energibesparelser:

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Energiforbrug 2030

Endeligt

Primært

47,2

47,1

42,8

Ændring ift. REF2020

Endeligt

Primært

Ændring ift. 2007-baseline

Endeligt

-32,5 pct.

-29,7 pct.

Primært

-32,5 pct.

-32,7 pct.

-38,8 pct.

Aktuelle mål

Reference 2020

Kommissionens forslag

2021

Kommissionens forslag i

REPowerEU

Ministerrådets fælles

holdning

Parlamentets holdning

35,4

36,2

33,0

-9,0 pct.

-36,0 pct.

31,5

40,9

-13,0 pct.

-38,8 pct.

-41,5 pct.

33,0

42,8

-9,0 pct.

-36,0 pct.

-38,8 pct.

31,0

40,2

-14,4 pct.

-14,6 pct.

-39,8 pct.

-42,5 pct.

Tabel 2.4

Anmærkning 1:

Mål for samlet energiforbrug i 2030 i EU27 fra forskellige forslag

Kommissionen opgør energiforbruget i Mtoe, som betyder millioner ton olie ækvivalenter. I tabellen er tallene omregnet til

ExaJoule (EJ). 1 EJ = 0,0419 Mtoe. Danmarks energiforbrug opgøres normalt i PJ. 1 EJ = 1000 PJ.

I de aktuelle mål indgår omgivelsesvarme. Omgivelsesvarme medregnes derimod ikke i de nye mål, ligesom der også er andre

mindre justeringer. De eksisterende mål kan derfor ikke direkte sammenlignes med forslagene til nye mål for 2030.

Peter Bach,

Nye EU-krav om energieffektivisering,

2022.

Anmærkning 2:

Kilder:

•

Energieffektiviseringer.

Energieffektiviseringer er defineret som forholdet

mellem output og input, det vil sige hvor energieffektivt en vare kan produ-

ceres.

•

Energibesparelser.

Energibesparelser er defineret som en mængde sparet

energi, der konstateres ved at måle og/eller anslå energiforbruget før og

efter gennemførelsen af et tiltag, fx en energisparepulje, til forbedring af

energieffektiviteten. Energibesparelsen måles i forhold til den forventede

udvikling uden nye tiltag.

Kommissionen foreslår at øge energispareforpligtelsen. I det gældende ener-

gieffektiviseringsdirektiv er forpligtelsen for perioden 2021-2030 nye årlige

besparelser på 0,8 pct. af det gennemsnitlige, endelige energiforbrug i perioden

2016-2018. I Kommissionens forslag skal dette stige til 1,5 pct. fra 2024-2030,

og det nye mål skal beregnes i forhold til gennemsnittet af energiforbruget i

2017-2019, hvorimod det nuværende mål regnes i forhold til det gennemsnitli-

ge energiforbrug i perioden 2016-2018.

Den bindende energispareforpligtelse er den vigtigste regulering til at sikre,

at det overordnede energieffektiviseringsmål nås, men den er ikke i sig selv

tilstrækkelig. Også andre tiltag forventes at bidrage til at nå det samlede mål,

herunder fx eco-design-direktivet, bygningsdirektivet, CO

-krav til biler, kvo-

tedirektivet, mv.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Danmark opfylder næppe ny energispareforpligtelse

Danmark vil mangle omkring 40 PJ for perioden 2021-2030 i nye energibe-

sparelser, hvis Kommissionens forslag vedtages. Og det er kun, hvis alle midler

i erhvervspuljen og andre tilskudsordninger bliver brugt, eller hvis energibe-

sparelserne gennemføres tidligt i perioden og uden tilskud. Indtil nu er alle

midlerne i erhvervspuljen ikke blevet brugt. Når man tager højde for det, kan

reduktionsbehovet stige til omkring 100 PJ over perioden 2021-2030, som vist

i tabel 2.5. Danmark forventes dermed ikke umiddelbart at opfylde den nye,

højere energispareforpligtelse med nuværende politik.

For at opfylde Kommissionens forslag om en højere energispareforpligtelse, kan

regeringen øge opmærksomheden på erhvervspuljen for at sikre fuld udnyttelse

af puljen. Den kunne også fremrykke og forhøje CO

-afgiften for energisektoren

og industrien, hvilket vil give et yderligere incitament til at spare på energien.

EU-parterne er endnu ikke nået til enighed om en aftale. Rådet ønsker en gradvis

indfasning af målet om 1,5 pct. årlige besparelser, mens Parlamentet omvendt

foreslår at målet øges til 2 pct. allerede 2024. De akkumulerede energisparefor-

pligtelser for Danmark i forskellige forslag fremgår af tabel 2.5. Her fremgår det

også, hvad de forskellige forslag betyder for Danmarks reduktionsbehov.

Med gældende virkemidler

Mål

Indmeldt til Kommissionen

346

Justeret

284

Reduktionsbehov

-16

102

187

Forpligtelse

Gældende

Kommissionens forslag fra juni 2021

Rådets fælles holdning

Parlamentets fælles holdning

268

386

344

471

Reduktionsbehov

-78

-2

125

Tabel 2.5

Danmarks akkumulerede energispareforpligtelse 2021-2030 og reduktionsbehov med forskellige

mål

Anmærkning:

Kolonnen ’Justeret’ er en grov justering af de samlede energibesparelser på basis af de ubrugte midler i erhvervspuljen. Der er

betydelig usikkerhed om reduktionsbehovet, idet andre forhold også kan spille ind.

Peter Bach:

Nye EU-krav om energieffektivisering,

2022 og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Minianalyse – Energieffek-

tivisering,

2021.

Kilder:

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Det offentlige skal gå foran

Der er nye krav til energieffektiviseringer i den offentlige sektor i Kommis-

sionens forslag til revision af energieffektiviseringsdirektivet. Den offentlige

sektor omfatter både stat, regioner og kommuner. Kommissionens forslag

omfatter to dele:

Samlet energiforbrug.

Alle offentlige myndigheders endelige energiforbrug

skal samlet set reduceres med 1,7 pct. hvert år sammenlignet med energifor-

bruget to år før revisionen af energieffektiviseringsdirektivet træder i kraft.

Årlig renovering.

Medlemslandene skal sikre, at der årligt renoveres mindst

3 pct. af det totale areal, som er opvarmet og/eller kølet i bygninger, som

ejes af offentlige myndigheder. Det er en stramning i forhold til tidligere,

hvor kravet kun gjaldt de statslige bygninger, specielt for Danmark, som har

en stor kommunal sektor. Bygningerne skal over tid renoveres til ”næsten

energineutral bygning”.

EU’s forslag til ændringer i bygningsdirektivet

De foreslåede ændringer i bygningsdirektivet stiller også nye krav om energibe-

sparelser og renovering af både offentlige og private bygninger. Kommissionen

har en vision om, at hele bygningsmassen skal være klimaneutral senest i 2050.

Derfor stilles der forslag om:

•

et maksimalt årligt energiforbrug pr. m2 i en bygning

at det resterende energiforbrug skal være dækket fuldt ud af vedvarende

energi fra lokalområdet

at der skal laves en plan for, hvordan bygningernes energimærker gradvist

kan forbedres.

Forslag til nyt bygningsdirektiv er ambitiøst

I Kommissionens forslag til revision af bygningsdirektivet fremlægges en vision

for at opnå en samlet bygningsmasse, hvor ingen bygninger i 2050 udleder

drivhusgasser, når de er i brug. Forslaget har således fokus på at reducere de

driftsrelaterede drivhusgasudledninger, det vil sige udledningerne forbundet

med bygningernes energiforbrug, men indeholder også de første skridt til hånd-

tering af CO

-udledninger i hele et livscyklusperspektiv.

I forslaget indgår der følgende maksimumsgrænser for det samlede, årlige pri-

mære energiforbrug i en nulemissionsbygning i Danmark:

•

Beboelsesejendom:

Kontorejendom:

Mindre end 60 kWh pr. m2 pr. år

Mindre end 85 kWh pr. m2 pr. år

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Samtidig skal energiforbruget dækkes fuldt ud af energi fra vedvarende energi-

kilder i bygningen eller lokalområdet, hvor det er muligt. Forslaget til ændring i

bygningsdirektivet er nærmere beskrevet i notatet

Nye EU-krav om energieffek-

tivisering.

Kommissionen fokuserer på renovering af eksisterende

bygninger

I en dansk kontekst virker kravene umiddelbart meget lidt ambitiøse for nye

bygninger, idet Danmark allerede i dag har et krav om, at nye boliger ikke må

bruge mere end cirka 35 kWh pr. m

pr. år.

For eksisterende bygninger vil Kommissionens forslag dog kræve betydelige

energirenoveringer, da det gennemsnitlige energiforbrug i fx parcelhuse i

dag ligger væsentlig over 60 kWh pr. m

. Flere nylige rapporter har vurderet,

at der er et samfundsøkonomisk rentabelt besparelsespotentiale på cirka 30

pct. i 2050, svarende til et nettovarmeforbrug pr. m

på omkring 85 kWh.

Bygninger, der renoveres til dette niveau og opvarmes med varmepumper, vil

dog i mange tilfælde kunne opfylde den foreslåede grænse, hvis man anvender

bygningsdirektivets gældende omregningsfaktorer fra endeligt til primært

energiforbrug. Men de gældende omregningsfaktorer betyder, at energireno-

verede bygninger, der er opvarmet med fjernvarme kan kræve yderligere tiltag

som fx opsætning af solceller for at overholde grænsen.

Hertil skal dog bemærkes, at Klimarådet forventer, at bygningsdirektivets om-

regningsfaktorer ændrer sig i de kommende år, især på fjernvarmeområdet. Det

skyldes at fjernvarme i fremtiden forventes i højere grad at være baseret på store

varmepumper i stedet for fossile brændsler eller biomasse. Og det betyder igen,

at Kommissionens forslag passer rimelig godt med den optimale samfunds-

økonomiske balance for energirenovering. Det gælder særligt, hvis vi opnår en

udvikling med yderligere elbaseret, vedvarende energi i fjernvarmesektoren og

konvertering af individuelle gas-, olie- og brændefyr til varmepumper.

Danmarks samlede energiforbrug pr. m2 er relativt lavt

Danmark har et relativt højt varmeforbrug sammenlignet med andre EU-lande.

Det viser figur 2.5. Ser man på det samlede energiforbrug pr. m

, ligger vi dog i

den pæne ende, også sammenlignet med vores nordiske naboer. En del af forkla-

ringen er imidlertid, at det danske boligareal er relativt højt. Så hvis energifor-

bruget måles pr. bolig, ligger Danmark ikke længere så godt.

Danmark skal lave en plan for energirenovering af bygninger

I henhold til Kommissionens forslag skal alle medlemslande lave en national

plan for renovering af bygninger, som skal sikre renovering af både offentlige

og private beboelsesejendomme og erhvervsbygninger. Formålet er at opnå en

yderst energieffektiv og CO

-fri bygningsmasse senest i 2050. Den nationale

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

kWh pr. m

300

250

200

150

100

Danmark

Luxemborg

Bulgarien

Slovenien

Kroatien

Frankrig

Portugal

Grækenland

Schweiz

Spanien

Storbritannien

Tjekkiet

Cypern

Litauen

EU-27

Holland

Sverige

Italien

Finland

Østrig

Ungarn

Polen

Malta

Irland

Letland

Romanien

Tyskland

Estland

Andet energiforbrug

Energiforbrug til opvarmning

Figur 2.5

Anmærkning 1:

Samlet energiforbrug pr. kvadratmeter på tværs af EU-lande i 2019

Energiforbruget dækker alle anvendelser – dvs. både varme, vand, air-conditioning, lys og andet energiforbrug. Det bemærkes,

at tallene i figuren ikke umiddelbart kan sammenlignes med Kommissionens forslag til maksimalt primærenergiforbrug.

Varmeforbruget er klimakorrigeret. Det vil sige, at forbruget i 2019 er korrigeret til et gennemsnitligt klimaår.

Odyssee-Mure,

Energy efficiency trends in buildings in the EU,

2021.

Anmærkning 2:

Kilde:

plan skal indeholde en køreplan med nationalt fastsatte mål for 2030, 2040 og

2050, og målbare indikatorer for fremskridt hen imod 2050-målet om klima-

neutralitet. Planen skal også indeholde konkrete frister for, hvornår bygninger

frem mod 2040 og 2050 skal opnå højere energiklasser end dem, de har i dag.

Konkret foreslås det, at medlemsstaterne sikrer at:

•

Offentlige bygninger og andre ikke-boliger med energimærke G skal forbed-

res til mindst energimærke F i 2027 og energimærke E efter 2030.

Boligbyggeri med energimærke G skal mindst forbedres til energimærke F i

2030 og mindst energimærke E efter 2033.

Der skal fastsættes tidsfrister for yderligere forbedringer i 2040 og 2050.

Medlemsstaterne har mulighed for at undtage visse bygningstyper, fx beva-

ringsværdige, religiøse eller midlertidige bygninger. En nylig undersøgelse

viser, at Kommissionens forslag til energirenovering af eksisterende bygninger

kan være problematiske særligt i udkantskommuner, hvor omkostninger til

nødvendige forbedringer for en del bygninger med energimærke G eller F vil

overstige 25 pct. af bygningernes værdi.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Ministerrådet vil lempe Kommissionens forslag markant

Der er endnu ikke indgået aftale mellem EU-parterne om ændringerne i

bygningsdirektivet. Ministerrådet ønsker markante ændringer set i forhold til

Kommissionens forslag. Der er først og fremmest tale om lempelser i mind-

stekravene til energiforbruget pr. m

. Parlamentet har endnu ikke vedtaget

sin holdning til Kommissionens forslag. Afhængig af hvad der kommer ud af for-

handlingerne mellem EU-institutionerne i 2023, kan dette emne blive vigtigt

for dansk klimapolitik i de kommende år.

Kommissionens forslag vil kræve nye virkemidler

Hvis Kommissionens forslag vedtages, vil Danmark skulle gennemføre nye

virkemidler for at kunne opfylde forpligtelserne. Selv om det kan give udfor-

dringer at energirenovere alle eksisterende bygninger i Danmark, er der et

betydeligt besparelsespotentiale, som både er samfundsøkonomisk fornuftigt

og vil bringe Danmark tættere på Kommissionens forslag.

For at realisere det kan en række virkemidler bringes i anvendelse. Fx kan

myndighederne give tilskud til energirenovering af bygninger og optimering

af bygningers tekniske installationer og føre kontrol med bygningsreglemen-

tets krav om energieffektiviseringer ved ombygninger. Energiforbedringer af

eksisterende bygninger medfører samtidig en række positive sideeffekter som

bedre komfort og sundhed kan desuden medvirke til en væsentlig mere effektiv

varmeforsyning, hvad enten den er baseret på individuelle varmepumper eller

lavtemperatur fjernvarme. Det viste Klimarådet i en nylig analyse

Fra gas til

grøn varme

fra december 2022.

For at fremme energirenovering af offentlige

bygninger, kan regeringen ophæve anlægsloftet for energiinvesteringer i kom-

munerne. Klimarådet planlægger en analyse, som vil se nærmere på emnet.

Dette kan man gøre på området for at opfylde forslagene fra Kommissionen:

•

sikre fuld udnyttelse af erhvervspuljen

fremrykke og forhøje CO2-afgiften

optimere bygningers tekniske installationer, fx gennem bedre information og tilbud

om gratis energitjek

sikre, at bygninger kan udnytte lavtemperaturfjernvarme i områder med fjernvarme

give tilskud til samfundsøkonomisk fordelagtige energiforbedringer af eksisterende

boliger

håndhæve eksisterende krav om energieffektivisering ved ombygninger

ophæve af anlægsloftet for energiinvesteringer i kommunerne.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

2.4 EU’s vedvarende energiforpligtelser

EU’s direktiv om vedvarende energi har til formål at øge andelen af

vedvarende energi i det samlede energiforbrug. Direktivet indebæ-

rer også en række forpligtelser for Danmark. Disse forpligtelser ser

ud til at blive revideret i forslaget til et nyt direktiv om vedvaren-

de energi. Forslaget kan betyde, at Danmark bliver nødt til at øge

fokus på brugen af brint og elektrobrændstoffer, ligesom der kan

være behov for at øge tilskyndelsen til at bruge avancerede bio-

brændstoffer i transportsektoren. Dette afsnit fokuserer først og

fremmest på de forpligtelser, der vil være bindende for Danmark.

Eksisterende forpligtelser

I transportsektoren har Danmark en todelt forpligtelse i 2030, der har til formål

at øge andelen af vedvarende energi i transportsektoren. Forpligtelsen består dels

af et overordnet krav om brug af vedvarende energi i transportsektoren, dels af et

specifikt krav om brug af såkaldte avancerede biobrændstoffer. Avancerede bio-

brændstoffer er en underkategori af biobrændstoffer, som blandt andet kommer

fra husdyrgødning, skaller fra palmeolieproduktion og halm. Kravene stammer

fra det nuværende direktiv for vedvarende energi, som blev vedtaget i 2018.

Danmark opfylder den overordnede forpligtelse i transport-

sektoren i 2030

Det nuværende overordnede krav er, at andelen af vedvarende energi i transport-

sektoren i 2030 skal udgøre mindst 14 pct. Dette krav ser ud til at blive nået med

en markant overopfyldelse, da det ifølge

Klimastatus og -fremskrivning 2022

for-

ventes, at Danmark vil nå 41 pct. vedvarende energi i transportsektoren i 2030,

med de specielle regneregler, som direktivet foreskriver.

Det er usikkert, om forpligtelsen for avancerede biobrænd-

stoffer bliver opfyldt

Det er ikke muligt på nuværende tidspunkt at sige, om Danmark opfylder den

vspecifikke forpligtelse for avancerede biobrændstoffer. I det nuværende direktiv

for vedvarende energi fra 2018 skal avancerede biobrændstoffer udgøre 0,1 pct.,

0,5 pct. og 1,75 pct. af vej- og banetransportens energiforbrug i henholdsvis

2022, 2025 og 2030.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

I 2020 var Danmarks andel af avancerede biobrændstoffer 0,3 pct., så alt tyder

på, at kravet opfyldes for 2022.

Danmark opfylder dog ikke nødvendigvis

kravet om en minimumsandel af avancerede biobrændstoffer i 2025 og 2030.

Det er på trods af, at man i 2022 vedtog et CO

-fortrængningskrav, som skal

tilskynde til brugen af bæredygtige brændstoffer i transporten. CO

-fortræng-

ningskravet kræver nemlig ikke et specifikt brug af avancerede biobrændstof-

fer, så anvendelsen vil afhænge af prisen på de forskellige typer bio- og elektro-

brændstoffer i forhold til, hvor meget CO

brændstofferne fortrænger.

CO2-fortrængningskrav hjælper, men er ikke nødvendigvis nok

-fortrængningskravet erstattede i 2022 det tidligere iblandingskrav. For-

trængningskravet stiger løbende og er i perioden 2022-2024 på 3,4 pct., men

det stiger trinvist til 7 pct. i 2030. Det stiller krav om lavere vugge-til-grav-ud-

ledninger i den benzin og diesel, der anvendes i transportsektoren, mens et

iblandingskrav stiller krav om en minimumsandel af iblanding af biobrændstof-

fer. Et fortrængningskrav giver dermed incitament til at bruge bio- og elektro-

brændstoffer med de laveste CO

-udledninger i forhold til prisen. Det giver

alt andet lige en fordel for avancerede biobrændstoffer, som har meget lave

vugge-til-gravudledninger, men det garanterer ikke deres anvendelse.

Avancerede biobrændstoffer skal stadig konkurrere med andre biobrændstoffer

og elektrobrændstoffer om at levere den billigste CO

-fortrængning. Hvem der

vinder den konkurrence er svært at sige på nuværende tidspunkt.

Klimastatus

og -fremskrivning 2022

fremskriver ikke forbruget af avancerede biobrænd-

stoffer særskilt, men det beskrives, at forpligtelsen for 2025 forventes opfyldt

hovedsageligt på grund af forbruget af biogas i transportsektoren. Det er dog

på nuværende tidspunkt ikke muligt at sige, om forpligtelsen for 2030 vil blive

opfyldt.

Klimarådet har i et høringssvar til Energistyrelsen foreslået, at frem-

skrivningen fremover inkluderer data for det forventede brug af avancerede

biobrændstoffer.

Teknologispecifikke krav er ofte uhensigtsmæssige

Det specifikke krav til brug af avancerede biobrændstoffer er principielt set

uhensigtsmæssigt. Teknologispecifikke krav skal helst undgås og kun bruges,

hvor der er et ønske om teknologimodning af umodne, men perspektivrige tek-

nologier. Perspektivet for avancerede biobrændstoffer i transporten er generelt

ikke gode. Det skyldes hovedsageligt to faktorer:

Begrænset tilgængelighed.

Der bør kun bruges biobrændstoffer, der hvor

der hverken kan elektrificeres eller benyttes ikke-kulstofholdige brændstof-

fer. Det skyldes, at det er en meget begrænset mængde af bioressourcer,

der bæredygtigt kan bruges til at producere biobrændstoffer. Derfor er det

uhensigtsmæssigt, at EU-kravet tvinger brugen af avancerede biobrænd-

stoffer ind i hele transportsektoren, selv om det måske kun er begrænsede

dele af sektoren, hvor de avancerede biobrændstoffer bør benyttes.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Potentielle afledte effekter.

Flere af de biomasseressourcer, der er på EU’s

liste over avancerede biobrændstoffer, er ikke restprodukter.

Mange be-

nyttes allerede i dag i andre industrier, og ved at trække ressourcerne ind i

biobrændstofproduktionen skaber man en efterspørgsel efter konventionel-

le produkter andre steder i økonomien med dertilhørende drivhusgasudled-

ninger. Derudover, er det ikke alle biomasseressourcer på EU’s liste, som kan

anvendes til produktion at biobrændstoffer på bæredygtig vis. Det gælder

fx palmeolieskaller, som har en alternativ værdi i form af næring til den jord,

hvor oliepalmerne gror.

I lyset af det uhensigtsmæssige krav, bør man se tiden an, inden Danmark ved-

tager yderligere regulering på området.

Forslag til nyt direktiv for vedvarende energi

Med

Fit for 55-pakken

foreslog Kommissionen en revision af direktivet for

vedvarende energi. Direktivet blev vedtaget første gang i 2009 og indeholder

en lang række bestemmelser, hvoraf Klimarådet i dette afsnit vil fremhæve det

overordnede mål for andelen af vedvarende energi i 2030 og de bindende mål,

der gælder for transportsektoren. I afsnit 2.5 beskrives også direktivets regule-

ring af forbruget af træbiomasse til energiformål.

EU’s overordnede mål for vedvarende energi i 2030 er blevet

forhøjet

I 2009 var EU’s overordnede mål for 2020, at 20 pct. af det endelige, udvidede

energiforbrug skulle komme fra vedvarende energikilder. Hvert enkelt land

fik i den forbindelse en forpligtelse for, hvor høj en andel vedvarende energi de

skulle nå op på i 2020. Danmark skulle nå 30 pct. vedvarende energi, hvilket

Danmark overopfyldte i en sådan grad, at det har været muligt at sælge en del af

vores overopfyldelse til Nederlandene.

Målet for vedvarende energi i 2030 er blevet forhøjet ad flere omgange siden

2009. Senest har Kommissionen foreslået at forhøje EU-målet til 40 pct. i

Fit

for 55-pakken

fra 2021, og med

REPowerEU-planen

i 2022 foreslås målet

forhøjet yderligere til 45 pct.

Figur 2.6 viser den historiske udvikling i andelen

af vedvarende energi, samt udviklingen i 2030-målet.

EU-målet er endnu ikke lagt fast. Ministerrådet er uenig i Kommissionens

forslag om en yderligere forhøjelse til 45 pct. og ønsker at holde fast i de 40 pct.

Parlamentet er derimod enige i Kommissionens forslag.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Pct.

2010

2015

2020

2025

2030

REPowerEU

Fit for 55

Nuværende mål

Stats- og regeringschefer, 2014

Historisk udvikling

2020-målet

Figur 2.6

Kilde:

Vedvarende energiandel i EU

Eurostat,

Data Browser: Share of energy from renewable sources,

2022.

Danmark bidrager tilstrækkeligt til det foreslåede 2030-mål

for vedvarende energi

EU’s medlemslande har ikke nationale forpligtelser i forhold til den generelle

andel af vedvarende energi i energiforbruget. Til gengæld skal hvert land udar-

bejde en national energi- og klimaplan for 2021-2030. I planen angives, hvor

stor en andel landet forventer, at vedvarende energi vil udgøre af det samlede

energiforbrug i 2030. Hvis EU samlet set ikke når målet, er det Kommissionens

opgave at vurdere, hvilke medlemslande, der ikke bidrager nok til det fælles mål

og anmode disse lande om at gøre mere.

Kommissionen vurderer, hvorvidt medlemslandenes bidrag er rimelige ud fra

en række parametre. Parametrene er bruttonationalproduktet pr. indbygger,

potentialet for vedvarende energi og hvor godt medlemslandets elnet er forbun-

det med andre lande. Disse parametre regnes sammen og kan give en indikation

af, hvad medlemslandenes rimelige bidrag til EU-målet bør være. Hvis et land

bidrager med mindre, end denne beregning tilsiger, bliver landet bedt om at

bidrage mere.

Danmark ser ud til at bidrage tilstrækkeligt til det foreslåede EU-mål for vedva-

rende energi på 45 pct. Danmarks rimelige bidrag til EU’s mål for vedvarende

energi forventes at være 53-59 pct., hvilket opfyldes ifølge Energistyrelsens

seneste klimafremskrivning fra 2022. I fremskrivningen kommer Danmark op

på en andel vedvarende energi på 64 pct. Spændet på 53-59 pct. skyldes uklar-

heder i EU-lovgivningen, hvor det er uklart, hvilke scenarier der skal lægges til

grund for potentialet for vedvarende energi.

Hvis EU-målet for vedvarende

energi derimod ender med kun at blive 40 pct., vil Danmarks rimelige bidrag

blive en andel vedvarende energi på 49-54 pct.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Kommissionen foreslår nye transportforpligtelser

Kommissionen foreslår tre nye forpligtelser i transportsektoren:

•

Drivhusgasintensitet.

Den nuværende forpligtelse for vedvarende energi i

transportsektoren skal erstattes af en forpligtelse for drivhusgasintensite-

ten i transportsektoren.

•

Elektrobrændstoffer.

Landene skal forpligtes til at bruge en vis mængde

elektrobrændstoffer som fx brint.

•

Avancerede biobrændstoffer.

Forpligtelsen for anvendelsen af avancerede

biobrændstoffer skal hæves.

Forpligtelsen for drivhusgasintensiteten minder om det danske CO

-fortræng-

ningskrav. Forpligtelsen indebærer, at mængden af CO

e pr. energienhed

anvendt i transportsektoren skal reduceres med 13 pct. i 2030 i forhold til

mængden af CO

e fra en MJ benzin eller diesel. Det er inklusive de CO

e-udled-

ninger, der kommer fra produktionen af benzin og diesel, de såkaldte opstrøm-

semissioner.

Det danske CO

-fortrængningskrav på 7 pct. i 2030 fungerer på samme måde

som forpligtelsen, men dækker kun flydende og gasholdige brændstoffer og

inkluderer dermed ikke elektricitet. Derudover gælder det danske CO

-for-

trængningskrav energiforbruget til vejtransport og ikke-vejgående maskiner

som landbrugsmaskiner, men ikke skibs-, luft- og banefart, som EU-forpligtel-

sen inkluderer.

Danmark ser ud til at opfylde den foreslåede forpligtelse for

drivhusgasintensiteten

Klimarådets beregninger indikerer, at Danmark når op over 15 pct. reduktion

i drivhusgasintensiteten i transportsektoren hovedsageligt på grund af et stort

forbrug af elektricitet i elbiler. Figur 2.7 viser den forventede udvikling for

Danmark. Beregningerne er behæftet med usikkerhed, da fremskrivningen ikke

indikerer, hvilke biobrændstoffer der vil blive anvendt, eller hvor stor fortræng-

ningsgrad de anvendte biobrændstoffer har. Usikkerheden er dog næppe så

stor, at den kan ændre konklusionen om, at Danmark ser ud til at ville kunne

opfylde forpligtelsen.

Forhandlingerne kan gå i begge retninger

Parlamentet og Ministerrådet er uenige om, hvordan drivhusgasintensitets-

forpligtelsen skal ændres. Parlamentet foreslår at forhøje forpligtelsen for

-intensitet fra 13 pct. til 16 pct. Oveni forhøjelsen ønsker Parlamentet at

ændre opgørelsesmetoderne, således at bidraget fra elektricitet bliver mindre

fra 2030 og fremover. På nuværende tidspunkt er det dog ikke klart, hvordan

Parlamentets ændrede opgørelsesmetode skal fungere. Ministerrådet går i en

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Reduktion af drivhusgasintensitet

Pct.

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Bidrag fra el

Bidrag fra biobrændsto fer og brint

Foreslået EU-forpligtelse 2030

Figur 2.7

Kilder:

Danmarks opfyldelse af drivhusgasintensitetsforpligtelsen

Klimarådet; Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2022,

2022; European Environment Agency,

Reporting Obligations

Database (ROD): Fuel Quality Directive Article 7a 2021:

Denmark, 2022.

lempeligere retning og foreslår at give medlemslandene frihed til at vælge enten

en drivhusgasintensitetsforpligtelse på 13 pct. eller en andel vedvarende energi

på 29 pct. i 2030.

Danmark ser ud til at nå en andel vedvarende energi i transporten på 41 pct. i

2030. Danmark vil derfor godt kunne opfylde forpligtelsen, hvis Ministerrådets

forslag vedtages. Omvendt ser Danmark ikke ud til at opfylde forpligtelsen, hvis

Parlamentets forslag vedtages.

Et mål om drivhusgasintensitet øger tilskyndelsen til at benytte drivmidler,

som medfører de største CO

-reduktioner sammenlignet med den nuværende

forpligtelse om en andel af vedvarende energi i transportsektoren. Det vil i

mange tilfælde være elektricitet fra vedvarende kilder, fordi denne elektricitet

ikke medfører udledninger, og fordi elektriske køretøjer kan køre tre gange læn-

gere pr. energienhed end køretøjer på biobrændstoffer kan.

Kommissionens

foreslåede opgørelsesmetode tager i nogen grad højde for denne større effekti-

vitet. Det er nødvendigt for at sikre en fair konkurrence mellem teknologier, at

effektivitetsgevinsten ved elektriske køretøjer ikke udvandes eller fjernes.

Forpligtelsen for elektrobrændstof kan være uhensigtsmæssig

Elektrobrændstoffer får en særskilt forpligtelse i Kommissionens forslag. I

2021 foreslog Kommissionen, at andelen af elektrobrændstoffer skulle udgøre

2,6 pct. i 2030, men i forbindelse med

REPowerEU-planen

foreslog Kommis-

sionen at hæve dette til 5 pct. i 2030. Parlamentet ønsker højere forpligtelser

og foreslår 5,7 pct. i 2030 samt en forpligtelse på 2,6 pct. i 2028. Ministerrådet

ønsker at fastholde forpligtelsen på Kommissionens oprindelige forslag.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

En forpligtelse specifikt for elektrobrændstoffer kan være uhensigtsmæssig. Li-

gesom med den nuværende forpligtelse for avancerede biobrændstoffer, så er der

ikke gode argumenter for at tilskynde til at anvende en specifik teknologi. Man

pålægger transportsektoren at bruge en specifik teknologi med denne forplig-

telse og med forpligtelsen for avancerede biobrændstoffer, og denne teknologi

er ikke nødvendigvis den mest omkostningseffektive. Meget tyder på, at direkte

elektrificering bliver den dominerende energiform for både personbiler, varebi-

ler og i et stort omfang også lastbiler, fordi det er mest omkostningseffektivt.

Danmark skal bruge langt mere elektrobrændstof i transporten

Danmark er meget langt fra at opfylde den foreslåede forpligtelse om anven-

delsen af elektrobrændstoffer. Ifølge fremskrivningen vil brint udgøre mindre

end 1 pct. af energiforbruget i transporten i 2030. Det skal dog siges, at frem-

skrivningen ikke tager stilling til, hvordan det danske CO

-fortrængningskrav

bliver opfyldt af brændstofleverandørerne. Denne problemstilling er nærmere

beskrevet i starten af dette afsnit.

Fortrængningskravet kan bidrage til et større forbrug af brint, og derfor er det

først og fremmest nødvendigt at lave en fremskrivning, hvor det undersøges,

hvor meget Danmark mangler for at opfylde en forpligtelse for elektrobrænd-

stoffer, hvis den bliver vedtaget.

Danmark kan få svært ved foreslået biobrændstofsforpligtelse

EU-landene har allerede i dag en forpligtelse for brugen af avancerede bio-

brændstoffer for 2022, 2025 og 2030. Forpligtelsen er beskrevet i starten af

dette afsnit. Kommissionen foreslår, at denne forpligtelse hæves fra de nuvæ-

rende 1,75 til 2,2 pct. af energiforbruget i transporten i 2030.

Kommissionen foreslår, at forpligtelsen om avancerede biobrændstoffer udvides,

så andelen ikke længere kun skal ses i forhold til energiforbruget til vej- og bane-

transport, men også fly og skibe. Forslaget om at udvide forpligtelsen vil gøre den

markant sværere at opfylde, da energiforbruget til fly og skibe øger det samlede

danske energiforbrug fra sektoren med 50-60 pct., når udenrigstransport tælles

med. Både Ministerrådet og Parlamentet støtter Kommissionens forslag.

Danmark kan få svært ved opfylde den foreslåede forpligtelse. Som med den

nuværende forpligtelse er det ikke muligt at se, om den forhøjede forpligtelse

ser ud til at blive opfyldt, da fremskrivningen ikke indeholder en særskilt frem-

skrivning af forbruget af avancerede biobrændstoffer. Og ligesom den nuværen-

de forpligtelse kan denne teknologispecifikke forpligtelse være en uhensigts-

mæssig måde at regulere transportsektorens udledninger.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Brintforpligtelsen i industrien får ikke stor betydning

Hvis det står til Kommissionen skal der sættes mål om industriens brug af brint.

Kommissionen har foreslået, at 50 pct. af brintforbruget i industrien i 2030 skal

komme fra vedvarende kilder. Det kan fx være brint produceret af vand og el fra

vindmøller via elektrolyse.

Forpligtelsen vil sandsynligvis ikke få den store betydning i Danmark. Der

indsamles ikke data for forbruget af brint i industrien i Danmark, men Kli-

ma- Energi- og Forsyningsministeriet vurderer, at der er tale om et meget lille

forbrug af brint udover forbruget på de danske raffinaderier, der er undtaget

forpligtelsen. Derfor vil forpligtelsen ikke få stor betydning for Danmark, hver-

ken i form af nedbragte udledninger eller udgifter til grøn brint.

I andre europæiske lande bruges mere brint i industrien. Derfor forventes

forpligtelsen at betyde en stigning i europæiske virksomheders efterspørgsel

efter brint. Det kan give Danmark en fordel, hvis vi bliver en stor producent af

grøn brint.

Parlamentet støtter Kommissionens forslag. Derudover foreslår Parlamentet,

at forpligtelsen hæves til 70 pct. vedvarende energi i brintforbruget i 2035.

Ministerrådet foreslår at reducere forpligtelsen til 35 pct. i 2030, og samtidig

foreslås der en 2035-forpligtelse på 50 pct. Udover procentsatsen foreslår både

Ministerrådet og Parlamentet ændringer til, hvilket brintforbrug forpligtelsen

skal dække.

De foreslåede forpligtelser for varmesektoren opfyldes

EU’s medlemslande har i dag en vejledende forpligtelse for anvendelsen af

vedvarende energi til opvarmning og køling. Kommissionen foreslår at gøre

denne forpligtelse bindende, at forhøje forpligtelsen, og at indføre en specifik

forpligtelse for vedvarende energi i fjernvarme.

Kommissionen foreslår, at landene er undtaget forpligtelserne, hvis der er mere

end 60 pct. vedvarende energi i henholdsvis varmesektoren eller fjernvarme-

sektoren. Dette ser ud til at blive tilfældet i Danmark ifølge fremskrivningen,

og forpligtelserne vil derfor ikke kræve yderligere tiltag for at Danmark kan

opfylde dem. Forslaget er endnu ikke vedtaget, og der er rum for fortolkning i

forhold til, hvordan forpligtelsen samt undtagelsen skal forstås.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Dette kan man gøre for at opfylde forpligtelserne:

Det er uvist, om Danmark opfylder den nuværende eller den forhøjede forpligtelse for

avancerede biobrændstoffer i transportsektoren. Det er også uvist, om Danmark kan

opfylde den foreslåede forpligtelse for elektrobrændstoffer. Der er forskellige ting, man

kan gøre:

•

Myndighederne kan foretage en detaljeret fremskrivning af forbruget af vedvarende

energi i transporten, så uvisheden reduceres.

Regeringen kan vedtage et krav om iblanding af avancerede biobrændstoffer og et

krav om tilsætning af elektrobrændstoffer for brændstofleverandører.

Regeringen kan fremadrettet arbejde for en revision af direktivet for vedvarende

energi. Dette gælder særligt for iblandingskravet, som er uhensigtsmæssigt sam-

menlignet med mere generelle reguleringsmetoder, fx en CO2-afgift eller et CO2-for-

trængningskrav. Disse metoder vil dog ikke nødvendigvis sikre, at EU-forpligtelserne

opfyldes.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

2.5 Forslag til regulering af biomasse til

energiformål i EU

Forslaget til et nyt direktiv for vedvarende energi indeholder også

forslag til ændret regulering af biomasse. Generelt søger EU’s

Fit

for 55-pakke

at fremme vedvarende energi, herunder biomasse,

og bane vej for øget kulstoflagring i skove. Samtidig skal anden

EU-regulering mindske afskovning og skovforringelse. Den frem-

tidige regulering er endnu ikke på plads, men kan få betydning for

Danmarks brug af biomasse. Dette afsnit beskriver, hvordan for-

slag til nye EU-regler håndterer biomasse til energi i lyset af biodi-

versitetskrisen og behovet for kulstoflagring.

Bioenergi er energi, der stammer fra biologiske materialer som træer, planter

og animalske produkter. Bioenergi er defineret som vedvarende energi og er

et centralt element i EU’s klimaregulering og opfyldelse af EU’s klimamål.

Bioenergi kan både bidrage til at mindske og øge den globale opvarmning.

Samtidig har brug af bioenergi konsekvenser for arealforbruget og dermed også

for biodiversiteten.

Forbruget af bioenergi vokser både i Danmark og i EU

EU-reguleringen fremmer brug af bioenergi, men indeholder også tiltag for at

begrænse de negative konsekvenser, som brug af biomasse kan have. Det sker

fx gennem bæredygtighedskrav til biomasse og i forslaget til forordning om

naturgenopretning.

Bioenergi stod for cirka 60 pct. af EU’s og 73 pct. af Danmarks forbrug af ved-

varende energi i 2021.

Bioenergiens andel af det samlede energiforbrug i EU

blev fordoblet fra 2000 til 2015, og Kommissionen forventer, at andelen mindst

fordobles igen frem til 2050.

Direktivet for vedvarende energi ventes at forhøje målet for andelen af vedva-

rende energi i EU til 40-45 pct. i 2030. Det vil kræve mere energi fra de energi-

former, der er defineret som vedvarende, fx vind, sol og biomasse.

Afbrænding af biomasse er generelt ikke klimaneutral

Afbrænding af træbiomasse påvirker koncentrationen af CO

i atmosfæren

og bidrager til global opvarmning. Afbrænding til energiformål bogføres som

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

-neutral, idet udledningen skal bogføres i LULUCF-sektoren i det land,

hvor træerne fældes. Dette bogføringsprincip giver et kraftigt incitament til

at øge forbruget af bioenergi, fordi det opfattes som godt for klimaet, så længe

bæredygtighedskrav er opfyldt. Men hverken bæredygtighedskrav eller bogfø-

ringen i LULUCF-sektoren er nok til at sikre klimaneutralitet. Det er nærmere

forklaret i boks 2.4.

Biomasse er desuden en knap ressource, som kan anvendes til mange formål.

Derfor er der et behov for at begrænse brugen af biomasse til energiformål.

Ny EU-regulering af bioenergi er på vej

Den nuværende klima- og energiregulering af vedvarende energi har stærke

incitamenter til at øge forbruget af bioenergi og til at afsætte areal til at produ-

cere biomasse. Reguleringen giver samtidig kun relativt svage incitamenter til

at beskytte biodiversiteten og til at lagre kulstof i fx skove.

Samtidig er der et

fravær af tiltag, der begrænser forbruget af biomasse og andre arealkrævende

produkter.

Kommissionen har fremlagt en række forslag, der skal fremme brugen af ved-

varende energi og samtidig øge kulstoflagringen i skove, mindske afskovning

og beskytte biodiversiteten. Boks 2.5 viser et udvalg af nye reguleringer fra EU,

som direkte eller indirekte regulerer brugen af biomasse til energiformål. Nogle

af forslagene er allerede vedtaget, mens andre stadig er under forhandling. Det

gælder fx forhandlingerne om direktivet for vedvarende energi, hvor et af de

udestående punkter handler om reguleringen af biomasseforbruget.

Øget brug af biomasse kan mindske kulstoflagringen

Biomasse kommer fra arealer, hvor der fremover skal optages og lagres mere kul-

stof fra atmosfæren for at nå EU’s klimamål. Øget brug af skovbiomasse til energi

i EU kan gøre indhug i skovenes kulstofpuljer. Kulstofpuljer er en betegnelse for

skovenes lager af kulstof. Årlig hugst mindsker altså skovenes årlige nettooptag

af CO

Nettooptaget i EU's skove er faldet fra 443 mio. ton CO

i 2013 til 326

mio. ton i 2020, og øget hugst anses for én blandt flere grunde til faldet.

Hvis forbruget af biomasse til energi og nettolagringen af CO

i EU’s skove skal

øges på én gang, kan man øge produktionen af biomasse i EU. Øget produktion

kan ske ved at konvertere arealer til skov eller anden biomasseproduktion eller

ved at intensivere driften. Alternativt kan man øge importen af biomasse til EU.

I begge tilfælde kan en konsekvens være, at kulstofpuljer udenfor EU reduce-

res, eller at presset på biodiversiteten øges.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Boks 2.4 Biomassens klimaeffekt

Afbrænding af biomasse påvirker koncentrationen af CO2 i atmosfæren

Brug af biomasse til energi påvirker koncentration af CO2 i atmosfæren og bidrager til global

opvarmning. Dette gælder også for træbiomasse, selv om biomassen opfylder bæredygtigheds-

kravene. Det skyldes både direkte og indirekte effekter:

•

Direkte effekter.

Afbrænding af biomasse udleder CO2. Faktisk fører bioenergi ofte til højere

CO2-udledninger pr. nyttiggjort energienhed end den fortrængte fossile energi.

Udlednin-

gen opvejes først over lang tid. Det skyldes dels, at man har undgået den gradvise udledning

fra resttræet, hvis det var blevet efterladt i skoven, og at der er over tid optages CO2 i nye

planter på de arealer, biomassen kom fra. I en periode har afbrænding af bioenergi altså

forøget CO2-indholdet i atmosfæren.

Klimarådet pegede på en metode til at kvantificere

denne klimapåvirkning i Kommentering af Global afrapportering 2022.

Metoden estimerede

en emissionsfaktor for træbiomasse anvendt i danske kraftvarmeværker til at være cirka 40

pct. af emissionsfaktoren for kul. Andre er kommet til lignende resultater.

•

Indirekte effekter.

Indirekte effekter kan opstå, hvis landbrugsarealer inddrages i biomasse-

produktion, og det medfører, at der ryddes skov andre steder for at opretholde fødevarepro-

duktionen. Skovrydningen fører til, at skovens kulstoflager udledes til atmosfæren som CO2.

Regnskabsregler løser ikke problemet med biomassens klimaeffekt

EU anvender FN’s principper for klimaregnskaber. De fastlægger, at biomasse ved afbrænding

kan regnes som CO2-neutralt i energisektoren, da udledningen skal indgå i oprindelseslandets

LULUCF-regnskab. FN anser således ikke biomasse for CO2-neutral. Hvis biomassen er høstet

i Danmark, vil udledningerne indgå i det danske drivhusgasregnskab i LULUCF-sektoren. Hvis

biomasse er importeret, skal udledningerne medregnes i det eksporterende lands LULUCF-regn-

skab. FN’s regnskabsprincip indebærer, at udledningerne fra afbrænding af træbiomasse auto-

matisk modregnes i optag i landets samlede forvaltede skovareal.

FN’s regnskabsprincip gør det ikke retvisende at regne afbrænding af biomasse som CO2-neutral.

Det skyldes blandt andet, at Danmark har ringe kontrol med, i hvilket omfang lande uden for EU

medregner udledningerne retvisende, og om landet har bindende og tilstrækkelige klimamål, som

betyder, at udledninger kompenseres af reduktioner andre steder.

Hvis ikke det er tilfældet, vil

Danmarks import og forbrug af biomasse fra de lande medføre en global merudledning. Desuden

er opgørelser af udledninger fra LULUCF-sektorerne særdeles usikre.

Der er tegn på, at udtag af

træ til bioenergi underrapporteres i EU-landenes skovstatistikker og dermed også i LULUCF-regn-

skaberne.

Selv indenfor EU er der altså tvivl om, hvor retvisende LULUCF-regnskaberne er.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Boks 2.5 Direkte og indirekte EU-regulering af biomasse til energiformål

Europa-Kommissionens lovforslag indeholder en række tiltag, der regulerer forbruget af biomas-

se til energi. Nogle fremmer brugen af bioenergi, andre søger at begrænse risici og beskytte

biodiversiteten.

•

Forslag til revideret direktiv for vedvarende energi.

Forslaget hæver målet om andelen af

vedvarende energi i EU fra 32 til 40-45 pct. i 2030. Samtidig skærpes bæredygtighedskrave-

ne til biomasse, der skal kunne få støtte og medregnes som vedvarende energi. Princippet

om at regne CO2 fra afbrænding af biomasse som nuludledning fastholdes.

•

Forordning om skovrydningsfrie forsyningskæder.

Forordningen fastsætter obligatoriske

due diligence-regler for at sikre, at kun produkter, der ikke har medført afskovning i 2020 eller

senere, er tilladt på EU-markedet.

•

LULUCF-forordningen.

Forordningen sætter som mål, at nettooptaget af kulstof i EU's LU-

LUCF-sektor øges fra 249 mio. ton CO2e i 2019 til 310 mio. ton i 2030. Samtidig indføres et nyt

opgørelsesprincip fra 2026.

Dette er beskrevet nærmere i afsnit 2.2.

•

Biodiversitetsstrategien.

Strategien sætter et fælles mål om 30 pct. beskyttet natur heraf

10 pct. strengt beskyttet og anbefaler at minimere brugen af hele træer og fødevare- og

foderafgrøder til energiformål, uanset om de produceres i EU eller importeres.

•

Forslag til forordning om naturgenopretning.

Forslaget indeholder et bindende mål om gen-

opretning af specifikke levesteder og arter samt et mål om, at tiltagene skal dække mindst 20

pct. af EU's land- og havområder inden 2030. Som led heri skal medlemsstaterne genoprette

og vådlægge organiske lavbunds jorde, der anvendes til landbrug. Genopretningen skal være

indført på mindst 30 pct. af områderne i 2030 og 70 pct. i 2050, og der er krav til hvor stor en

del, der skal være vådlagte.

•

Forslag til certificering af kulstoflagring.

Forslaget handler om de såkaldte carbon removals,

der skal bane vejen for, at lagring af kulstof kan få værdi og udgøre et incitament for aktører-

ne.

Dette forslag beskrives nærmere i afsnit 2.7.

•

Forslag til revideret energibeskatningsdirektiv.

Forslaget lægger op til, at afgifterne

fremover skal afspejle energiprodukternes miljø- og klimapåvirkning pr. GJ. Der foreslås

minimumsafgifter på biobrændsel med differentierede satser, afhængigt af om brændslet

opfylder bæredygtighedskrav. Der er tale om relativt lave minimumssatser, som medlemslan-

dene frit kan forhøje.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Øget brug af biomasse kan øge presset på biodiversiteten

Biodiversiteten er i hurtigere tilbagegang end nogensinde før i menneskets

historie. Gennemsnitligt 25 pct. af de dyre og plantearter, som er gennemgået

og vurderet af EU’s internationale natur og miljøorganisation IPBES, er truet.

Det tyder på, at 1 million arter kan forventes at uddø, mange i løbet af de næste

årtier, medmindre årsagerne adresseres.

Den vigtigste årsag til nedgangen

er menneskers forbrug af areal, herunder omlægning af skove og andre arealer

til landbrug. Globalt er der siden 1990 omlagt cirka 420 millioner hektar skov,

hvorved skovenes kulstoflagre er udledt til atmosfæren.

Hver europæer bruger i dag tre gange så meget areal på jorden, som der i

gennemsnit er til rådighed pr. verdensborger.

Det skyldes blandt andet vores

import af arealkrævende produkter, fx træ, soja eller palmeolie. Importen bety-

der, at EU forbruger 1 hektar dyrkbart areal udenfor EU for hver 4 hektar, der

dyrkes inden for EU.

Øget skovrejsning og dyrkning af energiafgrøder i EU kan

øge arealforbruget uden for EU yderligere, og alene arealet til energiafgrøder i

EU forventes at stige med cirka 20 millioner hektar frem til 2050.

Både EU og

de andre lande, der har underskrevet Parisaftalen, forventer at anvende store

arealer til negative udledninger for at opfylde deres langsigtede klimaløfter. Be-

hovet for areal til negative udledninger via fx skovrejsning og BECCS er opgjort

til 1,2 mia. hektar, hvilket svarer til det nuværende dyrkede areal på kloden.

Forbruget af areal er den centrale faktor i løsningen af klima- og biodiver-

sitetskrisen. Hvis begge kriser skal løses, skal Danmark og EU nedbringe

forbruget af areal og biomasse til et bæredygtigt niveau. Ellers risikerer EU

at eksportere løsningen af kriserne til andre lande, fx ved at importere mere bio-

masse fra lande uden for EU. Klima- og biodiversitetskriserne skal desuden ses

i sammenhæng, da løsningen på den ene krise ellers kan underminere løsningen

af den anden.

Ifølge den nye globale biodiversitetsaftale skal biodiversitet

inddrages i alle relevante politikområder.

En skæv incitamentsstruktur fremmer bioenergi

FN’s regnskabsprincipper kombineret med manglende regulering af LU-

LUCF-sektoren på aktørniveau medfører en incitamentsstruktur, der fremmer

bioenergi mere, end dens værdi som klimaløsning berettiger til. Det skyldes, at

udledningerne fra bioenergi skal betragtes som nul hos slutbrugerne og i stedet

opgøres i LULUCF-sektoren. Det giver udfordringer, når biomasse handles

over grænser.

Der er endnu ingen afgift eller anden prissætning på optag og udledning i

LULUCF-sektoren. Derfor sker der en skævvridning, som kan betragtes som

et indirekte subsidie til afbrænding af biomasse og brug af træ i øvrigt. Endelig

er brug af bioenergi typisk ikke pålagt CO

- eller energiafgifter og modtager

ofte betydelige subsidier for at konkurrere mod fossil energi.

Det gælder også

i Danmark, hvor fx eksisterende biomassefyrede kraftvarmeværker stadig får

støtte til elproduktion. Når bioenergi støttes for at undgå skift til fossil energi på

den korte bane, bliver omstilling til andre grønne energikilder forsinket.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Biomasse er for billig i forhold til klimapåvirkningen

Den nuværende mangel på prissætning af CO

-udledninger og -optag i Dan-

mark og på europæisk plan betyder, at brug af biomasse fra europæiske skove

i dag reelt er for billig set i forhold til klimapåvirkningen. Konsekvensen er, at

træbiomasse fra EU’s skove afbrændes i større omfang, end hvad der er mest

hensigtsmæssigt for at nå vores klimamål.

Som modsvar på de reducerede kulstofpuljer – eller puljer, der er mindre end

de ellers kunne have været – skal EU og Danmark finde reduktioner andre

steder i økonomien, og det kan blive unødigt dyrt. Biomasse fra lande uden for

EU er også for billig set i forhold til klimapåvirkningen. Men det overlader EU

og Danmark til oprindelseslandene, så længe vi importerer biomasse fra dem.

Nye reguleringer og forslag søger at balancere forskellige

hensyn

Nogle af EU's nye reguleringstiltag har til formål at gøre incitamentsstrukturen

mere balanceret. Det drejer sig om LULUCF-forordningen, certificering af

kulstoflagring, forordning om naturgenopretning og forordning om skovryd-

ningsfrie forsyningskæder samt bæredygtighedskrav til biomasse. Alle disse

reguleringer kan være med til at begrænse de negative effekter ved anvendelsen

af biomasse.

Den reviderede LULUCF-forordning strammer mål og regler for LU-

LUCF-sektoren indenfor EU, som beskrevet i afsnit 2.2. Det kan måske føre

til, at lande, der sælger træ til energi, begrænser salget eller indfører afgifter for

at opfylde de nationale mål for LULUCF-sektoren. Det er dog ikke muligt at

afgøre, om prissætningen vil blive på niveau med EU's kvotepris og dermed om-

kostningseffektiv. Selv hvis det skulle ske, risikerer det at føre til en øget import

af biomasse fra tredjelande uden bindende og troværdig LULUCF-regulering.

Nye regler for certificering af kulstoflagring, som beskrives i afsnit 2.7, kan for-

stærke incitamenterne til kulstoflagring. Forordningen om naturgenopretning

tager skridt til at beskytte arealer af hensyn til biodiversiteten. Forordningen om

skovrydningsfrie forsyningskæder kan forhindre salg af produkter, der for nylig

har medført afskovning. Hvis det globale forbrug er uændret eller stiger, risike-

rer den dog i højere grad at ændre handelsvejene end at forhindre afskovning.

Kommissionen foreslår også at stramme bæredygtighedskravene til biomasse

i direktivet for vedvarende energi. Formålet er at mindske de negative effekter

på biodiversitet og klima, som et øget forbrug af bioenergi kan medføre, uden at

begrænse forbruget af biomasse til energi. Nogle af de nye krav indgår allerede i

de danske bæredygtighedskrav til træbiomasse, og resten vurderes ikke at være

svære at overholde for danske aktører.

De beskrevne tiltag er alle fremskridt. Men de incitamenter, der fremmer bru-

gen af bioenergi og af det globale areal, er fortsat stærkere end incitamenterne

til at lagre kulstof i naturlige systemer og bevare biodiversitet. Kun ét forslag

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

har indtil nu direkte adresseret størrelsen af biomasseforbruget. Det kom fra

Parlamentet i september 2022 under forhandlingerne om direktivet for vedva-

rende energi.

Parlamentets foreslår at begrænse brug af primær træbio-

masse til energi

Parlamentet har foreslået at begrænse direktivets incitament til at øge forbru-

get af primær træbiomasse til energi. Primær træbiomasse er træ, der kommer

direkte fra skoven, det vil sige både stammer og hugstrester som toppe og grene.

Parlamentet foreslog, at primær træbiomasse kun skulle medregnes i opfyldel-

sen af det fælles EU-mål for vedvarende energi med en mængde, der svarer til

forbruget af dette brændsel i perioden 2017-2022. Parlamentet foreslog samti-

dig at begrænse mulighederne for at give økonomisk støtte til energiproduktion

med primær træbiomasse. Det vides endnu ikke, om forslaget bliver vedtaget.

Forslaget vil formentlig kun påvirke dansk energiforsyning i

begrænset omfang

Parlamentets forslag vil potentielt kunne få konsekvenser for Danmark. Præcis

hvilke konsekvenser er endnu uklart. Danmarks nuværende støtte til brug af

biomasse til elproduktion vil formentlig kunne fortsætte helt eller delvist som

planlagt, da den er under udfasning.

Biomassebaseret elproduktion har fået 15 øre pr. kWh i støtte i mange år. I

2019 blev ordningen lukket for nye værker, men fortsatte for eksisterende

ikke-afskrevne værker. De tilbageværende støttemodtagere kan forvente at

få støtten på 15 øre, indtil værkerne er afskrevet, hvilket sker løbende frem til

2039. Afskrevne værker kan i dag få en lavere støttesats, der beregnes ud fra

forskellen mellem prisen på kul inklusive CO

-afgift og prisen på biomasse.

Støttesatsen forventes at være nul fremover, da prisen på biomasse ikke forven-

tes at overstige prisen på kul inklusive CO

-afgift.

Hvis Parlamentets forslag bliver vedtaget, kan det dog ikke udelukkes, at den

danske støtte til biomassebaseret elproduktion vil skulle ophøre tidligere end

planlagt. Hvis det er tilfældet, vil det potentielt kunne få økonomiske konse-

kvenser for energiselskaber og fjernvarmeforbrugere. Elforsyningssikkerhe-

den vil muligvis kunne blive påvirket i en periode, indtil der er tilstrækkelig

spidslastkapacitet integreret i elsektoren. Hvis støtten ophører, vil andre kilder

til vedvarende energi blive mere konkurrencedygtige. Samtidig vil Danmark

få bedre mulighed for at begrænse forbruget af biomasse og areal til et globalt

bæredygtigt niveau. Desuden vil staten kunne spare støtteomkostninger til

biomasse.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Danmark vil formentlig stadig kunne bidrage tilstrækkeligt til

EU-mål

En vedtagelse af Parlamentets forslag vil formentlig ikke give Danmark pro-

blemer med at levere sit bidrag til at opfylde et fælles EU-mål om 40-45 pct.

vedvarende energi i 2030. Det er der tre grunde til.

Danmark ser pt. ud til at bidrage med mere vedvarende energi end vores

rimelige andel af EU-målet, som beskrevet i afsnit 2.4.

2. Danmarks forbrug af biomasse i 2030 forventes at være på niveau med for-

bruget i 2017-2022.

Det vil formentlig betyde, at Danmark stadig vil kunne

medregne hele, eller langt hovedparten af sit forbrug af biomasse, som

vedvarende energi i 2030.

3. Et formindsket forbrug af primær biomasse, forårsaget af den mulige støt-

teudfasning, vil i givet fald kunne erstattes af andre former for vedvarende

energi.

Det er relevant at begrænse forbruget af primær biomasse

Parlamentets forslag er relevant, fordi det adresserer det stigende forbrug af

primær biomasse, og fordi det begrænser mulighederne for at støtte brug af

biomasse til energi. Denne støtte bør begrænses for at undgå, at forbruget af

biomasse i EU og Danmark bliver for højt – både set i forhold til den tilgænge-

lige biomasseressource på globalt plan og i forhold til ambitionen om at opnå et

stigende netto-optag af CO

i skovene. Brug af biomasse er i forvejen favoriseret

ved ikke at være omfattet af energi- og CO

-afgifter, fordi det betragtes som

-neutralt, selv om dette generelt ikke er tilfældet.

Parlamentets forslag er ikke den eneste og ikke nødvendigvis den bedste måde

at begrænse forbruget af biomasse. Men hvis det ikke bliver vedtaget, vil der

være behov for andre tiltag med samme formål. Det gælder ikke mindst for

Danmark, der har et stort og stigende biomasseforbrug. Klimarådet anbefaler

derfor, at regeringen forbedrer balancen i incitamentsstrukturen og udarbejder

en langsigtet strategi for, hvordan Danmarks forbrug af biomasse bedst aftrap-

pes til et bæredygtigt niveau. Anbefalingen kan findes i kapitel 4.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

2.6 EU’s kvotedirektiv og det nye kvote-

system for boliger, transport og min-

dre industrier

EU’s kvotesystem står foran markante ændringer i 2020’erne. I

2022 blev der nemlig indgået aftale om omfattende ændringer

i EU’s eksisterende kvotedirektiv, som omfatter store udledere.

Samtidig er EU-parterne blevet enige om at etablere et nyt kvote-

system for boligopvarmning, transport og mindre industrier. Det

betyder, at cirka 80 pct. af EU’s drivhusgasudledninger nu bliver

reguleret af et kvotesystem. Dette afsnit beskriver et udvalg af

de vedtagne ændringer i kvotedirektivet, og hvad de betyder for

Danmark.

Omfattende revision af EU's kvotesystem er vedtaget

I december 2022 opnåede man enighed i EU om en omfattende revision af det

eksisterende kvotedirektiv og oprettelse af et nyt kvotesystem for boligopvarm-

ning, transport og mindre industrier.

EU’s kvotesystem har til formål at begrænse udledningerne i de underlagte

sektorer, som omfatter store industrivirksomheder, elproducenter og luftfart.

Systemet har eksisteret siden 2005, dog er mængden af sektorer udvidet siden

dengang. Systemet fungerer ved, at virksomheder, der er omfattet af kvotesy-

stemet, skal aflevere en kvote for hvert ton CO

, virksomheden udleder. Kvoter-

ne handles på et marked, mens antallet af kvoter er bestemt politisk. Prisen på

at udlede afhænger således af markedsprisen og derfor af udbuddet og efter-

spørgslen efter kvoter. Kvoterne auktioneres som udgangspunkt, men særligt

konkurrenceudsatte virksomheder får tildelt kvoter gratis i et vist omfang.

De enkelte medlemslande har ikke en national forpligtelse inden for kvotesy-

stemet. Alligevel opsummerer Klimarådet i dette afsnit hovedændringerne i

det eksisterende kvotesystem og indretningen af det nye kvotesystem, fordi

systemerne sætter rammerne for danske udledninger og påvirker kvoteprisen,

som danske virksomheder skal betale.

Det eksisterende kvotesystem udvides og strammes

EU’s nuværende kvotesystem dækker udledninger fra energi i elproduktion,

fjernvarme, store industrianlæg, olie- og gasproduktion samt flytrafik. Revisio-

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

nen af kvotedirektivet indeholder blandt andet en udvidelse til også at omfatte

skibsfart og en reduktion i antallet af kvoter på markedet. Reglerne fastlægger i

princippet, hvornår der ikke længere vil blive udstedt nye kvoter, hvilket ser ud

til at blive omkring år 2040 for det eksisterende kvotesystem. Denne beregning

bygger på Kommissionens forslag til ændringer i kvotedirektivet.

De vedtagne ændringer i kvotesystemet sker især på følgende hovedpunkter:

•

Skibsfart inkluderes.

For første gang vil halvdelen af udledningerne fra

skibsfart til og fra tredjelande inddrages gradvist i kvotesystemet fra 2024 til

2026. I første omgang er skibe over 5.000 ton omfattet, men det kan senere

udvides til skibe over 400 ton.

•

Færre kvoter i systemet.

Kvotesystemet strammes både ved reduktion af

den årligt udstedte kvotemængde med i alt 117 mio. ton over to år og ved,

at antallet af kvoter nedsættes med 4,3 pct. pr. år i perioden 2024 til 2027

og med 4,4 pct. pr. år fra 2028 til 2030. Kvotenedsættelsen beregnes ud

fra den gennemsnitlige, korrigerede kvotemængde i perioden 2008-2012.

Disse procentvise reduktionsfaktorer skal sikre, at kvotesystemet bidrager til

opfyldelse af det nye 55-procentsmål i 2030 ved at udstede færre kvoter og

dermed tillade en mindre udledning. Reduktionen betyder, at den samlede

kvotemængde skal reduceres med 62 pct. i 2030 sammenlignet med 2005.

Til sammenligning var den tidligere reduktionsfaktorer 2,2 pct. pr. år og den

samlede kvotemængden skulle reduceres med 43 pct. i 2030 sammenlignet

med 2005.

•

Færre gratiskvoter til luftfart.

Kvotesystemets bestemmelser om luftfart

strammes også ved at reducere antallet af gratiskvoter og undersøge

muligheden for at inddrage drivhusgaseffekten ved de såkaldte flystriber.

Kommissionen skal i 2028 fremsætte forslag om at inddrage flystriber i

kvotesystemet, der ifølge Kommissionens analyser har cirka dobbelt så stor

klimaeffekt som CO2 fra fossilt flybrændsel. Luftfarten vil ikke modtage gra-

tiskvoter i 2026 og derefter.

Stramningen reducerer det store kvoteoverskud

Stramningen af det eksisterende kvotesystem vil hurtigere kunne reducere det

store kvoteoverskud, som har plaget kvotesystemet tidligere. Et mindre over-

skud af kvoter betyder også, at nationale klimatiltag inden for kvotesektoren

vil have en højere grad af lækage end tidligere. Lækagen sker ved, at nationale

afgifter, tilskud eller anden regulering medfører en reduktion af forbruget af

kvoter i Danmark. De frigivne kvoter vil i et vist omfang blive brugt af virk-

somheder i andre lande, og dermed er en del af den danske CO

-reduktion blot

flyttet til udlandet. Markedsstabilitetsreserven skal dog medvirke til at sikre, at

overskydende kvoter kan tages ud af markedet.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Der kommer et nyt kvotesystem for boliger, transport og min-

dre industrier – men uden landbruget

EU-parterne har aftalt at etablere et nyt kvotesystem for CO

-udledninger fra

opvarmning af boliger, transport og mindre industrier fra 2027. I det nye sy-

stem skal brændselsleverandører købe kvoter svarende til drivhusgasudlednin-

gerne fra deres salg af fossile brændsler. Også her vil kvotemængden gradvist

blive reduceret, og det forventes, at den sidste kvote i det nye system bliver

udstedt omkring år 2045.

Det betyder, at al energiforsyning til disse sektorer

skal komme fra vedvarende energi på det tidspunkt.

Tidligere stod de kvoteomfattede sektorer for cirka 40 pct. af drivhusgasud-

ledningerne i EU. Med de vedtagne udvidelser af det eksisterende kvotesystem

og det nye kvotesystem vil cirka 80 pct. af EU's nuværende udledninger blive

kvoteomfattet. Landbrugets udledninger er fortsat ikke omfattet af kvotere-

gulering. Det gælder både landbrugets udledninger fra fossilt energiforbrug og

deres drivhusgasudledninger fra dyr og jorder.

Nyt kvotesystem er komplekst og medfører dobbeltregulering

Det har været et ønske i forhandlingerne om det nye kvotesystem at beskytte

forbrugere mod høje CO

-priser. Derfor har man indført forskellige mekanis-

mer, der skal sikre forbrugerbeskyttelse. Fx bliver det nye kvotesystem først

etableret i 2028 fremfor i 2027, hvis olie eller gaspriserne er høje i 2026. Og

hvis kvoteprisen i det nye system er over 45 euro pr. kvote i to måneder, så skal

der udstedes lidt flere kvoter. Samtidig skal provenuet fra auktionering af kvo-

ter i systemet føres tilbage til medlemslandene og til den sociale fond, der skal

hjælpe borgere og mindre industrier med energieffektiviseringer.

Det nye kvotesystem komplicerer den europæiske klimapolitik. Den nye regu-

lering skaber nemlig dobbeltregulering, fordi de omfattede sektorer også bliver

reguleret af forordningen om indsatsfordelingen. Der er et stort overlap imel-

lem de udledninger, der er dækket af det nye kvotesystem, og de udledninger,

der er omfattet af nationale forpligtelser i det, man indtil nu har kaldt ikke-kvo-

tesektoren. Det er stort set kun landbrugets udledninger inden for denne sek-

tor, som ikke er dækket af det nye system. Det viser figur 2.1. Man får dermed to

typer regulering, der påvirker næsten de samme udledninger. Det gør det mere

komplekst at vurdere effekten af nationale klimatiltag på EU-niveau, og samlet

set bliver reguleringen mindre omkostningseffektiv, end den kunne have været.

Det nye kvotesystem giver anledning til at genbesøge de danske CO

-afgifter,

særligt hvis regeringen ønsker en ensartet CO

-pris på tværs af sektorer. I

Danmark har man besluttet at lade de nationale CO

-afgifter være afhængige af

om en virksomhed er inden for eller uden for det nuværende kvotesystem. Med

det nye kvotesystem er det derfor relevant at genbesøge de danske CO

-afgifter

og overveje, om det nye kvotesystem giver anledning til, at der skal være en

lavere afgiftssats på leverandører af fossile brændsler til aftagere uden for den

nuværende kvotesektor.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Danmark har også mulighed for at undlade at kvotebelægge kilder til udledning

under det nye kvotesystem frem til 2030, hvis de i forvejen betaler en CO

-af-

gift, der er højere end kvoteprisen i det nye system. Hvis sektoren undtages,

skal staten dog annullere en tilsvarende kvotemængde.

Markedsstabilitetsreserven, CO2-told og den sociale fond er

vedtaget

Det er ikke kun selve kvotesystemet, der ændres. En række aftaler skal sørge

for, at kvotesystemet kan fungere effektivt i fremtiden ved både at undgå læ-

kage til udlandet og sikre den sociale sammenhængskraft og opbakning til den

grønne omstilling. Der er tale om tre aftaler:

•

Markedsstabilitetsreserven.

Markedsstabilitetsreserven bevares og fast-

holder et højt optag af eventuelt overskydende kvoter frem til 2030. Mar-

kedsstabilitetsreserven er en mekanisme, der tager kvoter ud af markedet,

hvis der er et stort overskud af kvoter, og frigiver kvoter, hvis der er meget få

kvoter på markedet. Dermed er reservens formål at løse den ubalance mel-

lem efterspørgsel og udbud af kvoter, som har præget markedet i mange år.

•

CO2-grænsetilpasningsmekanisme.

En CO2-grænsetilpasningsmekanis-

me etableres. Mekanismen kaldes Carbon Border Adjustment Mechanism

(CBAM) og er en slags CO2-told. Hovedprincippet er, at der skal købes

CBAM-certifikater svarende til CO2-indholdet i visse varer, når de indføres

i EU. Tolden pålægges fx ved import af cement, aluminium, kunstgødning,

elektricitet, brint, jern og stål. Prisen på certifikaterne svarer til den aktuelt

gældende kvotepris. Systemet erstatter gradvist tildelingen af gratiskvo-

ter, der blev indført som beskyttelse mod kulstoflækage, frem til 2034.

CBAM-mekanismen er nærmere beskrevet i

Statusrapport 2022.

•

Social fond.

Den sociale fond skal bruges til at kompensere for de forde-

lingsmæssige virkninger af klimapolitikken og vil sammen med modernise-

ringsfonden og innovationsfonden modtage midler fra auktioneringen af

kvoter i kvotesystemet.

Dette kan man gøre for at opfylde forpligtelserne og sikre konsistens med

dansk klimaregulering:

Der vil komme dobbeltregulering i EU. Det skyldes, at transportsektoren, husholdninger-

nes opvarmning og de mindre industrier både vil ligge under forordningen om indsatsfor-

delingen og under det nye kvotesystem. Derfor kan regeringen med fordel:

•

analysere effekten af det nye kvotesystem for de berørte sektorer i sammenhæng

med den nuværende klimaregulering af sektoren.

overveje om der bør gives et nedslag i den danske CO2-afgift for kvoteprisen i

sektorer, der er omfattet af det nye kvotesystem, særligt hvis regeringen ønsker en

ensartet pris på tværs af sektorer.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

2.7 Fremtidig retning for EU’s klimapolitik

Klimapolitikken i EU er under konstant udvikling.

Fit for 55-pakken

forventes færdigforhandlet i løbet af 2023. Men allerede i 2024

skal Kommissionen fremlægge et forslag til EU’s klimamål i 2040.

Og i 2027 skal den fælles landbrugspolitik igen revideres. Det kan

blive en anledning til at skærpe reguleringen af udledningerne fra

landbruget, der i

Fit for 55-pakken

har været mangelfuld set fra et

klimaperspektiv. Også Kommissionens forslag om at fremme op-

tag og lagring af kulstof kan sætte en retning for, hvordan handel

med negative udledninger kan foregå, hvilket kan få betydning for

dansk klimapolitik.

Fit for 55-pakken

forventes færdigforhandlet i løbet af 2023. I foråret 2023 har

Sverige formandskabet i EU. Sverige vil prioritere at få vedtaget de udestående

dele af

Fit for 55-pakken.

Det drejer sig blandt andet om direktivet for vedva-

rende energi, energieffektiviseringsdirektivet, bygningsdirektivet, iblandings-

krav for luftfarten og CO

-fortrængningskrav i skibsfarten. Ændring af ener-

gibeskatningsdirektivet ventes tidligst at kunne vedtages under det spanske

formandskab i efteråret 2023.

EU’s klimamål kan hæves til 57 pct. reduktion i 2030

Det svenske formandskab ønsker også at diskutere og vedtage en opdatering

af EU's Nationale handleplan (NDC, Nationally Determined Contribution) i

2023, som formelt vil angive EU's øgede klimaambition i forhold til Parisaf-

talen. Kommissionen meddelte i efteråret 2022, at kompromisset om LU-

LUCF-forordningen betyder, at EU's reduktionsmål for 2030 reelt øges fra 55

pct. til 57 pct. Kompromisset indebærer, at EU-landene tilsammen skal have et

nettooptag i skove og jorder på 310 mio. ton CO

in 2030.

EU-målet kan hæves til 57 pct., hvis det fulde nettooptag i skove og jorder på

310 mio. ton medregnes i opfyldelsen af EU’s klimamål. I dag er der indtil vi-

dere ”kun” indregnet et nettooptag på 225 mio. ton CO

for at opfylde 55-pro-

centsmålet. Det fremgår af EU’s klimalov, der sætter et loft på 225 mio. ton

som bidrag til målopfyldelse fra LULUCF-sektoren.

Der er dog stadig diskussioner blandt medlemslandene om, hvorvidt EU skal

indmelde et reduktionsmål for 2030 på mere end de 55 pct., som indgår i EU's

klimalov. Nogle lande vil angiveligt foretrække, at reduktionsmålet på 55 pct.

fastholdes, og at ambitionerne i stedet reduceres på andre områder.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Udspil til nyt EU klimamål for 2040 skal fremlægges i 2024

Den europæiske klimalov kræver, at Kommissionen skal komme med forslag til

et nyt klimamål for 2040, og et indikativt drivhusgasbudget for perioden 2020-

2050, der er i overensstemmelse med Parisaftalens temperaturmål. Det skal ske

senest seks måneder efter den første globale statusopgørelse, hvor Parisaftalens

medlemslande skal vurdere deres kollektive fremskridt i forhold til efterle-

velsen af Parisaftalens mål. Den første globale statusopgørelse skal finde sted i

forbindelse med COP28 i de Forenede Arabiske Emirater i december 2023.

Forslaget til et klimamål for 2040 skal blandt andet baseres på resultaterne fra

den globale statusopgørelse og på vurderinger af EU's foreløbige fremskridt

mod realisering af eksisterende mål. Det kan være en anledning til at foretage

en foreløbig vurdering af

Fit for 55-pakken,

for at se om den sikrer de mest hen-

sigtsmæssige rammer for realiseringen af EU's nettonulmål for 2050. Kommis-

sionens udspil til et 2040-mål vil reelt lægge vejen frem mod nettonulmålet for

2050. Det kan i sig selv få betydning for fx investeringer og kvotepris i perioden

frem til 2030.

I foråret 2023 forventes Kommissionen at starte en høringsproces om, hvilket

reduktionsmål EU bør fastsætte for 2040, samt hvilken overordnet arkitektur

EU's klimaregulering skal have efter 2030.

Her kan alt i princippet komme i

spil, heriblandt de fremtidige rammer for klimaindsatsen i landbrug og skov,

opdelingen mellem kvote og ikke-kvotesektorerne og ambitionsniveauerne i de

enkelte dele af samfundet. Der ventes et egentligt udspil om EU’s 2040-mål fra

Kommissionen i foråret 2024 og et andet udspil om den fremtidige arkitektur

for klimareguleringen nogle måneder senere.

Reguleringen af landbruget i

Fit for 55-pakken

er mangelfuld

EU’s klimaindsats er blevet strammet betydeligt. Det er sket gennem vedtagel-

sen af kvotedirektivet og gennem reguleringen af ikke-kvotesektoren og LU-

LUCF-sektoren. Andre dele af

Fit for 55-pakken

forhandles stadig, men vil også

skærpe klimaambitionerne yderligere. Klimarådet vurderer dog, at klimaregu-

leringen af landbruget stadig er mangelfuld. Dermed har vedtagelsen af dele af

Fit for 55-pakken

ikke ændret Klimarådets vurdering fra 2022, hvor rådet også

fremhævede den mangelfulde regulering af landbruget.

Selv om landbruget er en sektor præget af standardprodukter og en stærk pri-

skonkurrence internt i EU, så er der stadig ikke en fælles EU-klimaregulering

af landbrugets drivhusgasudledninger. I øjeblikket er der kun visse frivillige

og begrænsede muligheder for at støtte klimatiltag i relation til EU's fælles

landbrugsstøtte. Landbrugets drivhusgasudledninger er derfor overvejende re-

guleret af forordningen om indsatsfordeling som en del af ikke-kvotesektoren,

som omtalt i afsnit 2.2. I forordningen om indsatsfordeling har medlemslande-

ne stærkt differentierede reduktionsforpligtelser, og det overlades til de enkelte

medlemsstater at fastsætte reduktionskrav til landbruget og andre sektorer

omfattet af forordningen.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Manglen på fælles EU-regulering og krav til landbruget skaber risiko for

konkurrenceforvridning og lækage af dansk landbrugsproduktion. Danmark

har både et af de strammeste reduktionsmål for ikke-kvotesektoren og en af de

højeste andele af landbrugsudledninger på tværs af alle medlemslande. Derfor

kan det være vanskeligt at undgå strammere reduktionskrav til danske land-

brugsbedrifter end for konkurrenter i andre EU-lande.

Historisk har EU etableret fælles miljøregulering på en lang række områder

for at undgå netop denne type problemer, herunder for mange af de øvrige

udledninger omfattet af ikke-kvotesektoren. Det gælder fx for lette og tunge

køretøjer, F-gasser og affaldsdeponier samt det nye kvotesystem for fossile

brændstoffer til bygningsopvarmning, vejtransporten og mindre industrier.

Fælles klimaregulering af landbruget kan se ud på flere måder

Der er forskellige muligheder for at lave en fælles EU-klimaregulering af land-

bruget. Man kan fx inkludere landbrugssektoren i det eksisterende kvotesystem

og på den måde sætte en pris på udledningen fra landbruget. Der kan også op-

rettes en fælles landsektor med en samlet udledningstilladelse og mulighed for

at handle med udledningsrettigheder inden for landsektoren. På den måde kan

optag i skove og jorder delvist kompensere for landbrugets restudledninger.

Fælles for mulighederne er vigtigheden af at tænke reguleringen sammen med

den fælles landbrugspolitik.

•

Landbrug i kvotesystemet.

Hvis landbruget inkluderes i et EU-kvotesystem,

vil det sikre ensartede incitamenter og betingelser for landbrugsbedrifter i

hele EU. Den forventede danske drivhusgasafgift på landbruget, må baseres

på data om de enkelte landbrugsbedrifters udledninger. Et EU-kvotesystem

vil i princippet kræve samme type data. Derfor kan et dansk afgiftssystem

for landbruget potentielt inspirere EU til at inkludere landbrugssektoren i

EU's kvoteregulering, enten i form af landbrug i hele EU eller dansk land-

brug alene. EU's hidtidige kvotesystem er tidligere blevet udvidet med nye

del-sektorer som fly og skibe. Kvotedirektivet rummer også mulighed for, at

enkeltlande på visse betingelser kan flytte sektorer fra ikke-kvotesektoren

til kvotesektoren (art. 24).

•

Landsektorsøjle.

En anden mulighed er at oprette en samlet sektor for land-

brug og LULUCF. Kommissionens forslag til LULUCF-forordningen foreslog

en samlet landsektor for landbrug og LULUCF efter 2030. Men også i dette

forslag ville reguleringen ske i form af nationale reduktionsmål frem for

fælles EU-regulering af sektoren. Forslaget mødte dog modstand både i Mi-

nisterrådet og i Parlamentet. Kompromiset blev, at Kommissionen skal levere

en rapport om eventuelt at inkludere ikke-CO2-udledninger fra landbruget

under LULUCF-reguleringen senest seks måneder efter den første globale

statusopgørelse, det vil sige senest medio 2024.

EU's fælles landbrugspolitik skal revideres i 2027. Hvis et lille land som Dan-

mark skal have indflydelse på Kommissionens forslag til den fælles landbrugs-

politik, skal eventuelle forslag bringes i spil tidligt. Det kunne være et område,

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

hvor Danmark med fordel kunne spille ind med forslag til en gennemgribende

reform af EU’s landbrugsstøtte, så den i langt højere grad blev tænkt sammen

med EU’s klimapolitik.

Kommissionen foreslår et marked for negative udledninger

Ifølge EU’s klimalov skal EU opnå klimaneutralitet senest i 2050. Hvis målet

om klimaneutralitet skal efterleves, skal drivhusgasudledningerne reduceres

betydeligt, samtidig med at CO

skal fjernes fra atmosfæren for at modvirke de

tilbageværende udledninger.

Tre forskellige tilgange kan bidrage til et øget

optag og lagring af CO

, også kaldet negative udledninger:

Teknologisk lagring.

Denne form for lagring drejer sig om fangst af CO2 fra

afbrænding af biomasse (også kaldet BECCS) eller Direct Air Carbon Capture

and Storage (DACCS), som kan lagres i geologiske reservoirer. Herunder

hører også lagring af CO2 i form af biokul.

Naturlige optag.

Naturlige optag og lagring af kulstof i fx jorder og skove

sker ved hjælp af fotosyntese og fx gennem tilførsel af organisk materiale

samt udtagning og vådlægning af kulstofrige jorder.

Lagring i produkter og materialer.

Lagring af kulstof i langtidsholdbare ma-

terialer, som fx træ, der kan anvendes i byggesektoren, hvor det kan erstatte

mere CO2-intensive materialer som cement eller mursten.

Med den nuværende politik forventer Kommissionen ikke, at EU kan realisere

negative udledninger i det omfang, som 2050-målet kræver. Kulstofoptaget

i de naturlige systemer har været faldende i de seneste år, og for nuværende

foretages der ingen væsentlig teknologisk lagring af CO

i EU. Derfor har Kom-

missionen fremført et forslag, som skal fremme fangst og lagring af CO

gennem

handel med certifikater for negative udledninger.

Med det nye forslag vil man etablere et separat og frivilligt certifikatmarked for

private aktørers handel med negative udledninger, som skal fremme negative

udledninger. Derudover sigter forslaget efter at fastsætte fælles minimums-

standarder for certificering og handel med negative udledninger, som der

allerede i dag eksisterer en lang række private og offentlige ordninger for i flere

EU-lande.

Det bemærkes, at CCS ikke er omfattet af Kommissionens forslag, da det ikke

fører til negative udledninger, men reducerer en udledning fra et fossilt værk, fx

en cementindustri eller et kulkraftværk. Kvotedirektivet har siden 2013 givet

incitamenter til geologisk lagring af fossile CO

-udledninger, idet man er blevet

fritaget for at aflevere kvoter for den lagrede CO

-mængde. Det nyligt revidere-

de kvotedirektiv mangler dog stadig incitamenter til fangst og lagring af CO

fra

afbrænding af biomasse, BECCS, selv om det i forhandlingerne blev efterspurgt

af både Danmark og Sverige.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Carbon farming kan fremme negative udledninger, men syste-

met har store udfordringer

Kommissionens forslag til oprettelsen af et certifikatmarked vil blandt andet

gøre det muligt for landmænd og skovbrugere at blive såkaldt kulstofforvaltere.

Det vil sige, at de kan tjene penge på skabe negative udledninger. Dette kaldes

også Carbon Farming. Carbon Farming er en naturbaseret tilgang til at fremme

optaget af kulstof. Der kan sælges certifikater, når kulstof bliver optaget via

dyrkning og lagring af kulstof i jord og biomasse.

Hvis det nye forslag går igennem, vil det skabe yderligere incitamenter til at

fremme optag og lagring af kulstof i de naturlige systemer som jorder og skove.

Der er dog en lang række udfordringer, som skal håndteres effektivt, hvis Kom-

missionens forslag skal sikre en positiv klimaeffekt, heriblandt:

•

Monitorering.

Det er svært og dyrt at måle og overvåge kulstofoptag i jord

og biomasse. For at certificeringssystemet skal fungere, er der behov for

præcise og gennemsigtige systemer for monitorering, rapportering og veri-

ficering af kulstofoptag.

•

Additionalitet.

Systemet skal sikre, at støtten kun gives til de tiltag, som ikke

ville blive gennemført uden finansiering fra kulstofcertifikater. Hvis additio-

nalitet ikke sikres, vil køberen af certifikatet undlade at reducere sine egne

udledninger, ved at købe certifikater baseret på reduktioner, som ville have

fundet sted af sig selv. Det vil resultere i, at udledningerne samlet set ikke

reduceres i forhold til et scenarie uden disse certifikater.

•

Lækage.

Carbon farming skal resultere i en stigning af den samlede mæng-

de kulstof i jorder og biomasse. Det er derfor vigtigt, at øget optag af kulstof

ét sted, ikke leder til udslip et andet sted. Derfor skal det sikres, at carbon

farming fx ikke leder til udflytning af fødevare- og foderproduktion, som

risikerer at lede til skovrydning, øgede drivhusgasudledninger og tab af

biodiversitet uden for EU’s grænser.

•

Permanens.

En stor risiko ved carbon farming er, at kulstofoptaget let kan frigi-

ves igen. Frigivelse af kulstof kan fx ske, hvis dyrkningspraksisser ændres, eller

hvis en skov fældes eller brænder. Hvis optaget ikke er permanent, risikerer

man at sælge et ton midlertidigt lagret CO2 fra landbrugssektoren, for at kom-

pensere for et ton CO2 permanent udledt til atmosfæren fra fx industrien.

•

Biodiversitet.

Certificeringsmarkedet for negative udledninger vil etablere

en pris for lagring af kulstof i jorder og biomasse. Det vil give private aktører

et økonomisk incitament til at fremme driftsformer med hurtig og effektiv

kulstoflagring. Det kan fx ske ved at udlægge arealer til dyrkning af mono-

kulturer som fx energipil. Dermed kan der opstå en konflikt med hensynet

til biologisk mangfoldighed, som forudsætter at der afsættes arealer til

beskyttet og urørt natur. Derfor skal certificeringssystemet sikre, at et øget

fokus på kulstoflagring ikke sker på bekostning af mål om at bevare og øge

biodiversiteten.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Kommissionens forslag vil få betydning for biokul

I den danske landbrugsaftale fra 2021 omtales muligheden for at lagre kulstof i

jorden i form af biokul.

Biokul er en betegnelse for det restprodukt, der er til-

bage, når biomasse forkulles gennem pyrolyse eller termisk forgasning. Biokul

har et højt indhold af kulstof og nedbrydes kun langsomt. Biokul kan nedpløjes i

markerne og derved agere som et stabilt kulstofoptag.

I landbrugsaftalen indgår biokul med en betydelig forventet effekt i aftalens ud-

viklingsspor. Biokul vurderes her at have et teknisk reduktionspotentiale på 2,0

mio. ton. CO

e i 2030. Klimarådet vurderer dog, at der er høj risiko forbundet

med dette potentiale, fordi potentialet for biomasse til pyrolyse er tæt forbun-

det med den fremtidige konkurrence om biomasse.

Men biokul kan under alle

omstændigheder spille en væsentlig rolle i opfyldelsen af de danske klimamål.

Det er fortsat uafklaret, om Kommissionen vil godkende lagring af biokul som

et LULUCF-tiltag. Biokul kan derimod spille en væsentlig rolle i Kommissio-

nens forslag om handel med certifikater for kulstoffjernelse. Her forventes det

nemlig, at det bliver muligt at få en pris for lagring af kulstof gennem biokul.

På den måde kan forslaget understøtte implementeringen af landbrugsaftalens

udviklingsspor, hvilket også er beskrevet i kapitel 3.

Det er vigtigt at have øje for risikoen ved biokul

Pyrolyseteknologien er dog stadig under udvikling, og der er bekymringer om

risikoen for giftige stoffer i biokullet. Giftige stoffer ser ud til at kunne undgås

via proces- og temperaturstyring. Som med anden biomasse gælder det, at

lagring af kulstof i biokul kun bør medregnes som negative udledninger, hvis

inputtet er klimaneutralt.

Kommissionens forslag skal nu diskuteres i Parlamentet og Ministerrådet. Side-

løbende vil Kommissionen i samarbejde med en ekspertgruppe udvikle detalje-

rede certificeringsmetoder for de forskellige tilgange til negative udledninger.

Dette arbejde forventes påbegyndt i første kvartal af 2023.

2 EU-rammerne for dansk klimapolitik

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Status på opfyldelse

af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Det handler kapitlet om

Danmark har i dag lovbundne mål for 2025, 2030 og 2050. I 2025 skal de danske udledninger

være reduceret med 50-54 pct. i forhold til 1990, i 2030 er tallet 70 pct., mens Danmark skal

være helt klimaneutral senest i 2050. Klimarådet har en lovbunden opgave med at vurdere rege-

ringens klimaindsats i lyset af de danske mål. I dette kapitel præsenteres den samlede vurdering.

2030-målet har særligt fokus

Kapitlet starter med at vurdere udsigterne til at nå 2030-målet. Dette mål er i særlig grad omdrej-

ningspunktet for dansk klimapolitik, og der er til målet knyttet en såkaldt handlepligt for regerin-

gen. Klimarådet har med afsæt i klimaloven til opgave at vurdere, om regeringens klimaindsats

anskueliggør, at 70-procentsmålet i 2030 nås.

Danmark har også klimamål i 2025 og på lang sigt

Kapitlet giver en status på udsigterne til at opfylde klimalovens 2025-mål. I den forbindelse ses

der nærmere på en række usikkerheder, der kan have betydning for udsigterne. Det gælder især

den nye udvikling, som de høje energipriser har givet anledning til.

Endelig giver Klimarådet en perspektivering af de langsigtede klimamål. Regeringen vil skærpe

det langsigtede mål. Kapitlet ser på, hvad det kræver, og hvad bidraget til den globale klimakamp

vil være.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Kapitlets konklusioner

2030-målet

→

70-procentsmålet kræver, at Danmark skal halvere udledningerne på ti år fra 2020 til 2030.

Det er en betydelig udfordring, som kræver en stor indsats i mange sektorer.

→

Der udestår i Klimarådets beregninger et reduktionsbehov på 5,5 mio. ton CO2e for at nå

70-procentsmålet. Regeringen vil indføre en afgift i landbruget, som skal indfri denne sektors

mål. Dette sektormål vil kunne opfylde størstedelen af 70-procentsmålets reduktionsbehov.

→

Regeringen har derfor nu på et overordnet plan skitseret en vej til 70-procentsmålet i 2030.

Men vejen dertil er stadig uklar og behæftet med betydelige risici.

→

Klimarådet har i en samlet afvejning af konkretisering og risiko vurderet, at regeringens

klimaindsats ikke anskueliggør, at 70-procentsmålet i 2030 nås. Anskueliggørelse er i praksis

ikke sort og hvidt, men rådet lægger vægt på, at indsatsen skal vise, at målet nås med en vis

sikkerhed, som skal øges, jo tættere vi kommer på 2030. Der er på nuværende tidspunkt

for

høj risiko for, at regeringens skitserede vej ikke vil bringe Danmark i mål.

→

Vurderingen af følgende risikoelementer er centrale og skal ses i tillæg til den betydelige

usikkerhed ved at fremskrive udledningerne til 2030:

•

Risiko ved initiativer i landbrug.

Regeringens initiativer om at indfri landbrugsaftalens

reduktionsmål er forbundet med høj risiko. Det skyldes, at regeringen skriver, at der ikke

må ske tab af erhvervets konkurrenceevne, og der dermed ikke må udflyttes arbejdsplad-

ser samlet set. Men det kan blive svært at undgå med en afgift, og regeringen har endnu

ikke vist hvordan. Uden strukturelle tilpasninger vil hele potentialet skulle nås med rent

tekniske tiltag, men flere af de udpegede tiltag er endnu umodne.

•

Risiko ved CCS.

Regeringen regner med betydelige reduktioner fra CO2-fangst og -lagring

(CCS) på i alt 3,2 mio. ton i 2030. Teknologien er endnu uprøvet i Danmark, og der er risici

forbundet med at etablere og opskalere de nødvendige anlæg gennem hele værdikæden.

•

Risiko ved effekt af industriafgift.

Der er tvivl om, hvorvidt CO2-afgiften for især industri-

en er høj nok til at indfri de forventede 2,5 mio. ton i 2030. Særligt regeringens forvent-

ninger til produktionsnedgang i CO2-intensive brancher synes usikre.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

2025-målet

→

2025-målet ser for nuværende ikke ud til at blive opfyldt. Der mangler 0,9 mio. ton CO2e for

at nå målets nedre grænse og 4,0 mio. ton for at nå den øvre. Der er under ét år til 2024, hvor

målperioden for 2025-målet reelt starter, da målet opgøres som et gennemsnit over 2024-

2026.

De langsigtede mål

→

Regeringen har sat nye langsigtede klimamål. Tidspunktet for klimaneutralitet skal fremrykkes

fra 2050 til 2045, og derudover ønsker regeringen et reduktionsmål på 110 pct. i 2050. De

skærpede klimamål vil især betyde, at Danmark i endnu højere grad bidrager til at mindske

temperaturstigningen i sidste halvdel af århundredet.

→

Skærpelserne vil forstærke og fremrykke behovet for at fange og lagre CO2. Det er vanskeligt

på nuværende tidspunkt at se, hvordan den store fangst skal kunne realiseres, hvis ikke det

bliver teknisk og økonomisk muligt at fange CO2 direkte fra luften, og hvis et højt forbrug af

biomasse skal undgås.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

3.1 Vurdering af 2030-målet

Regeringen har skitseret en vej til 70-procentsmålet. Der skal ske

en drastisk reduktion i udledningerne frem mod 2030. Nogle en-

kelte brancher forventes at blive næsten udledningsfri i dette årti,

mens det vil tage væsentligt længere tid for andre. Klimarådet

vurderer, at klimaindsatsen er blevet mere konkret, om end store

dele af indsatsen er forbundet med risiko. Særligt på landbrugs-

området er der en betydelig risiko forbundet med, om regeringen

kan nå en bebudet reduktion, der er nok til at indfri 70-procents-

målet i 2030. Det er en af grundene til, at Klimarådet vurderer, at

målet endnu ikke er anskueliggjort.

Overblik over regeringens udmeldte vej til 2030

Folketinget har de seneste tre år vedtaget aftaler på klimaområdet. De forventes

indfaset gradvist frem mod 2030. Aftalerne er hovedsageligt vedtaget af brede

politiske flertal.

I regeringsgrundlaget fra 2022 har regeringen skitseret sine tanker om den

videre klimapolitik. Regeringen vil indføre en klimaafgift på landbrug, som i

kombination med supplerende virkemidler skal reducere reduktionsmålet for

landbrug samt sektoren for arealanvendelse og skov (LULUCF). Hvis landbru-

gets reduktionsmål indfris, vil reduktionerne være i samme størrelsesorden,

som der mangler for at indfri 70-procentsmålet i 2030.

Regeringen har skitseret en vej til at nå 70-procentsmålet

Regeringens udmelding om en afgift i landbruget betyder, at der nu politisk er

skitseret en overordnet vej til 70-procentsmålet i 2030. Dette kapitel vil starte

med at illustrere, hvad regeringens vej indebærer. Derefter præsenteres Klima-

rådets vurdering af, om målopfyldelsen er anskueliggjort og heri en vurdering

af, hvor konkret og risikofyldt vejen er.

Udledningerne skal halveres på ti år

Danmark står over for nogle store omvæltninger i de kommende år, da udled-

ningerne omtrent skal halveres fra 2020 til 2030. Det skal de, hvis reduktioner-

ne fra

Klimastatus og -fremskrivning 2022

og fra den nye og udmeldte politik

skal lykkes. Figur 3.1 tager udgangspunkt i udledningerne i 2020, som er det

seneste år med fuld statistik for de historiske, faktiske udledninger.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Mio. ton CO e

Faktiske udledninger 2020

Reduktioner

2030-udledninger e er reduktioner

11,7

23,1

44,9

10,1

En halvering på et

årti fra 2020-30

Fremskrevne reduktioner

Ny og udmeldt politik 2022

70-procentsmålet

Figur 3.1

Anmærkning 1:

Anmærkning 2:

Regeringens skitserede vej til 2030

Klimarådet har korrigeret

Klimastatus og -fremskrivning 2022

som uddybet i boks 3.2 senere i dette kapitel.

’Fremskrevne reduktioner’ er forskellen mellem udledningerne i 2020 og 2030 ifølge

Klimastatus og -fremskrivning 2022

inklu-

sive Klimarådets korrektioner. ’Ny og udmeldt politik’ er politisk vedtagne virkemidler, udspil og strategier siden fremskrivnin-

gen inklusive Klimarådets korrektioner for overlap.

Klimarådet.

Kilde:

Regeringens forventede reduktioner er markeret af de stiplede blå og grønne

firkanter. Den blå firkant viser, hvad tidligere vedtagne virkemidler og den mar-

kedsmæssige udvikling forventes at bidrage med frem mod 2030. Den grønne

firkant viser den forventede reduktionseffekt af det seneste års vedtagne virke-

midler, fremlagte politiske udspil og strategier. Strategier drejer sig primært

om planerne om en drivhusgasafgift i landbruget.

Den forventede reduktion varierer meget i de forskellige sek-

torer

Regeringens skitserede vej har forskellige udtryk i de enkelte sektorer. For at

give et bedre indblik i, hvad halveringen af udledningerne på et årti indebærer,

ses der i det følgende nærmere på de enkelte sektorers omstilling.

Den mulige udvikling frem mod 2030 kan samles til et overblik, hvor de væ-

sentligste udledningskilder for hver sektor er vist. Tabel 3.1 viser de opgjorte

faktiske CO

e-udledninger i 2020, fremskrevne reduktionseffekter, der allere-

de er indregnet i klimafremskrivningen, reduktioner fra virkemidler vedtaget

i 2022 og reduktioner, der er udmeldt en politik for, men som endnu ikke er

vedtaget. Næstsidste kolonne viser dermed de forventede udledninger i 2030,

når man fratrækker reduktionseffekter fra fremskrivningen og fra den politiske

indsats i 2022. Den sidste kolonne viser den procentvise ændring i udledninger-

ne i årtiet 2020-2030.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Fremskrevne reduktioner

Ny og udmeldt politik 2022

Mio. ton CO e

Faktiske

udledninger 2020

Energi og industri

→

Udledningerne går fra 15,1 mio. ton CO2e i 2020 til 3,0

mio. ton i 2030.

Reduktionen består af en næsten komplet udfasning af

fossil energi i energisektoren. Det er en forlængelse af

en udvikling, som har været i gang på området længe.

Udledningerne i cementproduktion og øvrig industri skal

halveres.

CO2-fangst og -lagring skal i gang og i relativt stor skala.

Sektoren har stadig et højt biomasseforbrug i 2030, som

regnes som CO2-neutralt.

Industriens procesenergi og mineralogiske processer

skal omstilles ved hjælp af vedvarende energi, energief-

fektivisering, elektrificering, biogas, biobrændstoffer og

på sigt brint.

→

Reduktioner

2030-udledninger

e er reduktioner

Mio. ton CO e

Faktiske

udledninger 2020

ransport

→

Udledningerne går fra 12,4 mio. ton CO2e i 2020 til 9,6

mio. ton i 2030.

Reduktionen skyldes primært et skift til elbiler i den lette

vejtransport. Det beskedne fald skyldes blandt andet

trægheden i udskiftningen af bilparken på grund af

bilernes lange levetid.

I den tunge vejtransport skyldes reduktionen elbusser,

ellastbiler, mindre kørsel, forøgelse af vognlængder og

andre effektiviseringer. For busserne sker der markante

reduktioner, mens lastbilerne knap nok starter før 2025.

Dertil forventes en mindre reduktion fra indenrigssøfart.

→

Reduktioner

2030-udledninger

e er reduktioner

Figur 3.2

Anmærkning 1:

Anmærkning 2:

Sektorernes udledninger frem mod 2030 i regeringens skitserede vej

Klimarådet har korrigeret

Klimastatus og -fremskrivning 2022

som uddybet i boks 3.2 senere i dette kapitel.

Klimarådet har sektorfordelt reduktioner fra CCS efter samme forholdsmæssige fordeling som i analyserne bag

Klimaprogram

2022.1

Klimarådet.

Kilde:

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Fremskrevne reduktioner

Ny og udmeldt politik 2022

Mio. ton CO e

Faktiske

udledninger 2020

Landbrug og LULUCF

→

Der forventes en nogenlunde konstant udledning, hvis

der ikke vedtages ny politik.

De tekniske reduktionsmuligheder består fx i udtagning

af lavbundsEUr, håndtering af gylle og gødning, foder-

tilsætningsstoffer, udbredelse af økologi og binding af

kulstof ved hjælp af pyrolyse. En supplerende mulighed

kan være strukturel omstilling fra animalsk til plantebase-

ret produktion.

Figuren illustrerer regeringens udmeldte reduktions-

potentiale for landbrugets udviklingsspor på 5 mio. ton.

Det er stadig usikkert, hvilke konkrete reduktioner en

drivhusgasafgift og supplerende virkemidler i landbruget

vil resultere i.

→

Reduktioner

2030-udledninger

e er reduktioner

Mio. ton CO e

Faktiske

udledninger 2020

A fald

→

Udledningerne går fra 2,9 mio. ton CO2e i 2020 til 1,1 mio.

ton i 2030.

Faldet skyldes primært en reduktion af udledningerne fra

affaldsforbrænding i takt med mere udsortering af plast

og en udmeldt politik om nedlukning af forbrændings-

kapacitet.

Det er også en mulighed at indfange udledningerne ved

hjælp af CCS. Sektoren rummer dermed også mulighed

for negative udledninger ved indfangning af CO2 fra det

biogene affald, fx organisk køkkenaffald.

Der er vedtaget lovgivning, som forventes at reducere

metanudslip fra biogasanlæg, som også indgår her.

→

Reduktioner

2030-udledninger

e er reduktioner

Figur 3.2

Anmærkning 1:

Anmærkning 2:

Sektorernes udledninger frem mod 2030 i regeringens skitserede vej

Klimarådet har korrigeret

Klimastatus og -fremskrivning 2022

som uddybet i boks 3.2 senere i dette kapitel.

Klimarådet har sektorfordelt reduktioner fra CCS efter samme forholdsmæssige fordeling som i analyserne bag

Klimaprogram

2022.1

Klimarådet.

Kilde:

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

100

2030-mål nås ikke uden fokus på implementering

Udviklingen frem mod 2030 stiller store krav til, at allerede vedtagne tiltag

implementeres, hvis reduktionerne skal realiseres som forudsat.

Der er stor forskel på, hvad implementeringen kræver på de forskellige områ-

der. Der er fx allerede implementeret nye bilafgifter og tilskud til energireno-

vering og varmepumper. Andre områder kræver et fortsat politisk fokus, så

det bliver mere konkret, hvad der skal ske. Det gælder fx inden for landbrug,

affaldsforbrænding, design af tilskudspuljen til negative udledninger og vær-

dikæden for CCS. Med

Aftale om grøn skattereform for industri mv.

er der fx nu

vedtaget reduktionseffekter på i alt 3,2 mio. ton CO

e fra CCS. Det er et stort

tal, i lyset af at CCS ikke er i drift i stor skala i Danmark i dag.

Metode til vurdering af anskueliggørelse af

2030-målet

Klimarådet skal vurdere regeringens vej til at nå 2030-målet

Klimaloven beskriver Klimarådets opgaver. En af rådets mest centrale opgaver

er at vurdere klimapolitikken og eksplicit tage stilling til, om regeringens klima-

indsats anskueliggør, at 70-procentsmålet i 2030 opfyldes.

Klimarådet anvender en vurderingsmetode, som blev udviklet til Klimarådets

Statusrapport 2021.

Metoden bruges til at kunne sammenfatte en gennemgang

af klimapolitikken i de enkelte sektorer. Det giver et samlet billede af regerin-

gens klimaindsats, som understøtter en helhedsvurdering af, om opfyldelse af

70-procentsmålet på nuværende tidspunkt er anskueliggjort.

Klimarådets vurdering bygger på systematik og transparens

Klimaloven indeholder en række formuleringer om, hvad en vurdering af an-

skueliggørelse af målopfyldelse skal bygge på. Klimarådet har på den baggrund

opstillet en metode, som vurderer klimaindsatsen på en ensartet måde over tid.

Metoden baserer sig på en sektorvis gennemgang af den fremlagte klimapolitik.

Det er en systematisk, kvalitativ helhedsvurdering, og Klimarådet har vurderet

anskueliggørelse i 2021 og 2022 ved hjælp af metoden. Statusrapporterne fra

2021 og 2022 indeholder beskrivelser af metoden, og derfor gengiver denne

rapport blot en kort opsummering af væsentlige elementer. Se baggrundsno-

tatet

Klimarådets vurderingsmetode

på Klimarådets hjemmeside for den fulde

metodebeskrivelse.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

101

mio. ton

CO2e

Sektor

Faktiske

udledninger

2020

Reduktionseffekter og -potentialer i 2030

Fremskrevne

reduktioner

8,0

4,0

Virkemidler (A)

Udspil og stra-

tegier (B+C)

Forventede

udledninger

2030

3,0

Ændring i

udledning

Energi og industri

i alt

El og fjernvarme

Energi og industri

Individuel opvarm-

ning

Olie/gas og raffi-

nering

Cementproduktion

Øvrig industri

CCS

Transport i alt

Transport

Let vejtransport

Tung vejtransport

Øvrig transport

Landbrug og arealer

Landbrug og LULUCF

i alt

Dyrenes fordøjelse

Gødningshåndtering

Gødskning på marker

LULUCF

Affald i alt

Affald

Affaldsforbrænding

Øvrigt affald

CCS

Samlet

15,1

-80 pct.

3,9

2,4

3,6

1,8

0,1

0,4

0,2

-95 pct.

-91 pct.

1,9

-0,4

-0,1

2,0

1,1

1,6

0,7

0,2

0,1

-0,3

0,7

0,5

-0,8

0,3

-0,3

0,3

10,1

0,6

1,0

0,7

1,4

0,9

0,4

0,1

0,9

0,5

0,4

5,9

0,2

5,0

1,0

0,5

2,5

0,6

5,8

1,7

0,4

2,9

-2,4

9,6

5,4

2,9

1,3

9,4

3,4

1,4

3,3

1,4

1,1

0,7

1,2

-0,8

23,1

-10 pct.

-71 pct.

-48 pct.

-22 pct.

-17 pct.

-28 pct.

-35 pct.

-17 pct.

-56 pct.

-23 pct.

-63 pct.

-56 pct.

-11 pct.

-48 pct.

1,2

5,6

12,4

6,5

4,0

1,8

14,5

4,1

3,1

4,2

3,1

2,9

1,6

1,3

44,9

Tabel 3.1

Anmærkning 1:

Sammenligning af sektorernes udvikling i regeringens skitserede vej til 2030

Procentsatser i 2030 er relativt til 2020. Fremskrevne reduktioner i 2030 er opgjort som et gennemsnit af 2029-2031 i henhold

til klimaloven. Afrundinger kan resultere i, at summer ikke stemmer.

Klimarådet har korrigeret

Klimastatus og -fremskrivning 2022

som uddybet i boks 3.2 senere i dette kapitel.

Klimarådet har sektorfordelt reduktioner fra CCS efter samme forholdsmæssige fordeling som i analyserne bag

Klimaprogram

2022.2

CCS med biogene energikilder kan give negative reduktioner og er ikke begrænset til de opgjorte restudledninger i tabel-

len.

En mulig udvikling i landbruget er her illustreret ved at vise en fordeling af reduktionspotentialer som i landbrugsaftalens udvik-

lingsspor.

Klimarådet.

Anmærkning 2:

Anmærkning 3:

Anmærkning 4:

Kilde:

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

102

Boks 3.1 Uddrag af Klimarådets vurderingsmetode

Metoden består grundlæggende af en sektorvis gennemgang i fire trin. Trin 1 er en vurdering af

fremskrivningen af udledningerne inden for hver udledningssektor. Trin 2-4 vurderer herefter de

politiske initiativers konkretiseringsstadie, reduktionseffekt og risiko.

De fire trin suppleres af en vurdering af klimalovens hensyn om øget konkretisering over tid, som

tilsammen danner grundlag for en samlet, systematisk og kvalitativ helhedsvurdering af klima-

indsatsen. Klimarådet inddrager vurderinger af bidrag fra understøttende initiativer, og øvrige

initiativer indgår, når det er relevant.

Denne boks giver et resumé af metodens trin 2 om initiativers konkretiseringsstadie, af trin 4

om initiativers risiko og af hensynet til øget konkretisering over tid. Se også baggrundsnotatet

Klimarådets vurderingsmetode.

Trin 2 – Konkretiseringsstadie

Klimarådet har opstillet en konkretiseringsskala og placerer alle relevante regeringsinitiativer på

skalaen. Klimarådets konkretiseringsskala indeholder alle initiativer, som regeringen har anvist en

reduktionseffekt eller et reduktionspotentiale for i målåret.

Skala

Øget konkretisering ift. reduktionseffekt i 2030

Initiativ

Vedtagne virkemidler

Forklaring

→

Folketinget vedtager virkemidler med direkte reduktionseffekt

Inkluderer nødvendig finansiering

Regeringen offentliggør udspil, som ved beslutning vil kunne levere reduktionseffekter

Regeringen offentliggør strategier for at realisere reduktionspotentialer

Indeholder sektormål eller visioner

Forklarer regeringens ambition, tilgang til omstillingen og typen af virkemidler

Viser ansvarsfordeling på aktørgrupper

Viser tidsangivelser

Viser veje til at overkomme barrierer og håndtere risici

Regeringen offentliggør analyser af virkemidler til at realisere reduktionspotentialer

Anviser veje til reduktioner, fx scenarier med virkemidler

Belyser omkostninger, barrierer, organisering, anbefalinger om virkemidler o. lign.

Kan være relevante rapporter fra regeringsnedsatte kommissioner eller ekspertudvalg

Regeringen anviser tekniske reduktionspotentialer, som ikke er analyseret med hen-

syn til økonomiske og andre hensyn

Udspil til virkemidler

Strategier for at realisere

reduktionspotentialer

→

Analyser af virkemidler til

at realisere reduktions-

potentialer

→

Tekniske reduktionspo-

tentialer

→

Tabel 3.2

Kilde:

Klimarådets konkretiseringsskala.

Klimarådet.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

103

Trin 4 – Risikovurdering

Klimarådet vurderer for hvert af regeringens initiativer, om der er lav, moderat eller høj risiko

forbundet med tre definerede risikoparametre: 1) implementeringsudfordringer, 2) incitaments-

styrke og 3) system- og arealsammenhæng. På den baggrund foretages en samlet vurdering af

risikoen forbundet med initiativet.

Hensyn til øget konkretisering over tid

Klimarådet inddrager klimalovens hensyn til øget konkretisering over tid ved hjælp af følgende

kriterier:

•

Årlig progression.

Regeringens årlige klimaindsats bør medføre, at reduktionsbehovet i

målåret mindskes i forhold til året forinden, så længe der stadig er et behov for yderligere

reduktioner for at nå et givent klimamål.

•

Fem år før mål.

Regeringens klimaindsats, som fremlægges fem år før et givent klimamål og i

efterfølgende år frem til målåret, bør være konkretiseret i et omfang, der sikrer, at reduktions-

behovet stort set udelukkende dækkes af vedtagne virkemidler (konkretiseringsstadie A).

•

Mere end fem år før mål.

Regeringens klimaindsats, som fremlægges frem til fem år før et

givent klimamål, bør være konkretiseret i et omfang, der sikrer, at reduktionsbehovet i væ-

sentligt omfang dækkes af vedtagne virkemidler, udspil til virkemidler og strategier (konkreti-

seringsstadie A, B og C).

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

104

Statusrapporten vurderer den nye regering

Klimaindsatsen siden sidste statusrapport er foregået i to regeringsperioder.

Der er derfor behov for at definere, hvad Klimarådet forstår ved ”regeringens

klimaindsats”.

Klimarådet har medregnet alle vedtagne virkemidler (A) i vurderingen, da

de er vedtaget af Folketinget. Politiske udspil og strategier (B og C) stammer

derimod alene fra den nuværende regering. For udgivelser på analyseniveau (D)

og tekniske reduktionspotentialer er

Klimaprogram 2022

fra september lagt til

grund, da niveau D og E ikke er initiativer, regeringen har taget ejerskab over, i

henhold til Klimarådets metode. De kan dermed rimeligvis forudsættes at være

gældende indtil næste klimaprogram. I rapportens brødtekst henviser

regerin-

gen

til den nuværende regering, med mindre andet specifikt er nævnt.

Kortlægning af indsatsen for at nå

70-procentsmålet

Der er vedtaget national politik med betydelig effekt

I 2022 blev en række klimaaftaler vedtaget. Det gælder særligt

Aftale om grøn

skattereform for industri mv.

med en CO

-afgift på udledninger fra industri mv.

og tilskud til CCS. Klimarådet har i flere år anbefalet en ensartet drivhusgasaf-

gift, og aftalen om afgiften bringer Danmark et stort skridt i den rigtige retning.

Samlet set forventer regeringen, at reformen vil reducere udledningerne i 2030

med 4,3 mio. ton CO

e, hvilket er ganske betydeligt.

Afgiftsreformen er ikke den eneste klimaaftale fra 2022. Året bød også på

vedtagne virkemidler i form af kilometerbaserede vejafgifter for lastbiler og

regulering, der har til formål at mindske metanlækage fra biogasanlæg. Begge

initiativer bidrager med væsentlige reduktionseffekter. Tabel 3.3 viser de ved-

tagne virkemidler i 2022 samt de reduktioner, som Klimarådet har placeret som

udspil (B) og strategier (C).

Understøttelse af initiativer er også en del af vurderingen

Tabel 3.3 indeholder alene initiativer med en direkte reduktionseffekt eller et

reduktionspotentiale. I baggrundsnotatet

Sektorvurderinger

på Klimarådets

hjemmeside fremgår de understøttende og øvrige initiativer i klimaindsatsen,

som Klimarådet har fundet relevante. Understøttende initiativer er defineret

som klimarelevante initiativer, som ikke har potentiale til at reducere udlednin-

gerne direkte, men som kan understøtte initiativer med opgjorte reduktionsef-

fekter i målåret. Det fremgår af baggrundsnotatet

Klimarådets vurderingsmeto-

de.

Øvrige initiativer indbefatter initiativer, som uafhængigt af andre initiativer

forventeligt vil reducere udledningerne i målåret, men hvor hverken regeringen

eller Klimarådet ser sig i stand til at opgøre effekten af initiativerne på nuværen-

de tidspunkt.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

105

Sektor og initiativ

Energi og industri

Grøn skattereform: CO2-afgift og CCS-tilskud (sektorfordelt)

Fremrykning af biogasudbud

EU: Oprettelse af separat kvotehandelssystem -

individuel opvarmning

Transport

Kilometerbaseret vejafgift for lastbiler og øvrige tiltag

EU: CO2-krav til nye biler

EU: Oprettelse af separat kvotehandelssystem - vejtransport

Grøn indenrigsflyvning

EU: CO2-fortrængningskrav i søfart

EU: Iblandingskrav for luftfart

Affald

Regulering af metanudslip fra biogasanlæg

Grøn skattereform: CCS-tilskud (sektorfordelt)

Tiltag til at nedbringe forbrændingskapacitet

Landbrug og LULUCF

CO2-afgift på landbruget

Sum, vedtagne virkemidler (A)

Sum i alt

Konkretiseringsniveau

Reduktionseffekt (mio. ton CO2e)

3,90

-0,02

0,30

0,40

0,20

0,23

0,15

0,02

0,45

0,44

0,60

5,00

5,90

11,69

Tabel 3.3

Anmærkning 1:

Reduktionseffekt i 2030 af seneste års vedtagne virkemidler, udspil og strategier

Reduktionseffekter fra tilskud til CCS er sektorfordelt ud fra den samme forholdsmæssige fordeling som i analyserne bag

Klimaprogram 2022.3

EU’s stramning af det eksisterende kvotehandelssystem bidrager også, men forventede effekter heraf var allerede indregnet i

Klimastatus og -fremskrivning 2022.

Effekten af regulering af metanudslip fra biogasanlæg er placeret på konkretiseringsniveau A og forbliver her, indtil regeringen

har tilvejebragt tilstrækkelig dokumentation for, at effekten kan indgå i den nationale emissionsopgørelse.

Værdier er vist efter Klimarådets korrektion af overlap. Afrundinger kan resultere i, at summer ikke stemmer.

Regeringen,

Ansvar for Danmark,

2022; Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2022,

2022; Klima-, Energi- og

Forsyningsministeriet,

Notat om samlet effektberegning af Fit for 55-pakken til Klimaprogram 2022,

2022 og Klimarådet.

Anmærkning 2:

Anmærkning 3:

Anmærkning 4:

Kilder:

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

106

De væsentligste understøttende initiativer kommer her:

•

Mindst 2,3 mia. kr. øremærket til grøn forskning og udvikling i 2023

Cirka 2,5 mia. kr. i omstillingsstøtte til virksomheder i industri mv. i forbindel-

se med

Aftale om grøn skattereform for industri mv.

(ifølge den politiske

aftale virker støtten i sammenhæng med afgift og afgiftsomlægninger uden

en selvstændigt opgjort reduktionseffekt)

•

Fond til grønt råderum på 53,5 mia. kr. frem mod 2040

Fremme af grønne brændsler, herunder mål om 4-6 GW elektrolysekapacitet

i 2030

Klyngesamarbejder for transport og lagring af CO2

Femdobling af havvindenergi og indsats til at afhjælpe barrierer for land-

vindenergi

Energisparekampagne

Arbejdsgruppe om klimamærkning af fødevarer

Vurderingen af de understøttende initiativer uddybes i baggrundsnotatet

Sek-

torvurderinger.

Det fremgår fx, at myndighederne har været længe undervejs

med at udvikle et værktøj til at afdække effekten af at afsætte midler til forsk-

ningsindsatsen. Det har således taget fire år, fra initiativet blev lanceret i 2020,

til grundlaget forventes færdigt i 2024.

Siden 2020 er der udmøntet i alt 7,5 mia. kr. til grøn forskning på den statslige

forskningsreserve. Klimarådet forventer, at der bliver udmøntet mindst 2,3

mia. kr. i 2023, da et bredt politisk flertal har aftalt at fastholde mindst dette

niveau frem til 2025.

EU bidrager også til det danske klimamål

Ny EU-regulering hjælper også Danmark på vej. EU har vedtaget regulering,

som ikke alene understøtter danske reduktioner, men som også bidrager med

selvstændige reduktionseffekter. Det drejer sig om CO

-krav til nye biler,

oprettelse af et separat kvotehandelssystem for bygninger, vejtransport og

småindustri og opstramning af kravene til luftfart i det eksisterende kvotehan-

delssystem.

Reduktionseffekterne fra EU-lovgivningen har overlap med effekterne af dansk

regulering. Klimarådet har ved hjælp af vurderinger fra Klima-, Energi- og

Forsyningsministeriet

foretaget en beregning af disse overlap, så redukti-

onseffekter af EU-reguleringen, som ikke overlapper, kan indgå kvantitativt i

Klimarådets samlede vurdering af klimaindsatsen.

Vurderingen af klimaindsatsen kan samles i ét billede

Klimarådets vurderingsmetode består af forskellige trin. I det samlede bille-

de indgår korrektioner af den seneste klimafremskrivning, som Klimarådet

har fundet fagligt belæg for i gennemgangens trin 1. Der indgår endvidere en

placering af initiativer med reduktionseffekt eller -potentiale på Klimarådets

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

107

Klimarådets risikovurdering

Lav risiko

Moderat risiko

Høj risiko

Procenttal refererer til reduktioner i . 1990

Mio. ton CO e

-5

Fremskrevne udledninger med

uændret politik (BF20)

Vedtagne virkemidler (A)

Strategier (C)

Udspil (B)

Fremskrevne udledninger med

uændret politik (KF22 korr.)

Analyser (D)

101,7 pct.

63,0 pct.

63,2 pct.

70,4 pct.

74,6 pct.

70-procentsmålet

55,4 pct.

44,8 pct.

Reduktionsbehov:

5,5 mio. ton CO e

Regeringens klimaindsats det seneste år

Figur 3.3

Anmærkning:

Vurdering af effekter og potentialer, konkretiseringsstadie og risiko i 2030

Klimarådet har korrigeret

Klimastatus og -fremskrivning 2022

med hensyn til lavbundsjorder og affaldsforbrænding som

uddybet i boks 3.2.

Klimarådet.

Kilde:

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

Tekniske

reduktionspotentialer (E)

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

108

konkretiseringsskala fra A til E fra gennemgangens trin 2. Klimarådet har kun få

korrektioner af regeringens reduktionseffekt eller -potentiale i gennemgangens

trin 3. Endelig vises Klimarådets risikovurderinger fra gennemgangens trin 4.

Figur 3.3 opsummerer samtlige vurderede initiativer siden seneste statusrap-

port. Her indgår en vurdering af samtlige initiativer i klimapolitikken, som

Klimarådet finder relevante for opnåelse af klimamålene. Vurderingerne er

foretaget i en sektorvis gennemgang som beskrevet af vurderingsmetoden.

Samtlige vurderinger fremgår af baggrundsnotatet

Sektorvurderinger.

I figur 3.3 viser den lysegrå søjle de fremskrevne udledninger i 2030, som de så

ud, da klimaloven blev vedtaget i 2020. Den mørkegrå søjle viser de fremskrev-

ne udledninger i 2030 med den seneste klimafremskrivning fra 2022. Faldet

ned til den grå søjle illustrerer den forventede reduktion, som først og fremmest

skyldes effekterne af politiske virkemidler, som er vedtaget i 2020 og 2021, og

som indfases frem mod 2030. Derudover indeholder det samlede fald også op-

og nedadgående effekter af den forventede markedsudvikling samt opdatering

af vidensgrundlaget.

Klimarådet har fundet belæg for at korrigere 2030-udledningerne i den seneste

klimafremskrivning. Korrektionerne uddybes i baggrundsnotatet

Sektorvur-

deringer

og medfører i alt en øget udledning på 0,95 mio. ton CO

e i 2030.

Korrektionerne beskrives kort i boks 3.2.

Reduktionsbehovet er nu nede på 5,5 mio. ton

De farvede søjler i figur 3.3 illustrerer regeringens klimaindsats det seneste

år. Den venstre grønne søjle viser en reduktionseffekt fra vedtagne virkemid-

ler på 5,9 mio. ton CO

e som angivet i tabel 3.3. Det efterlader et resterende

reduktionsbehov på 5,5 mio. ton for 70-procentsmålet efter indregning af

vedtagne virkemidler. Dette tal er lidt højere end de 5,0 mio. ton, som fremgår

Klimaprogram 2022.

De følgende farvede søjler viser regeringens initiativer

på konkretiseringsniveau B-E. Det ses af figuren, at der er initiativer på niveau

A til C til at dække reduktionsbehovet.

Derudover er der analyser af virkemidler (D), som præsenterer en række

muligheder, der kan tages i anvendelse politisk, herunder både moderate og

dyre virkemidler. Og endelig er der fremlagt en mængde af tekniske redukti-

onspotentialer (E), som viser, at det teknisk set er muligt at blive klimaneutral i

2030, hvis der ikke skal tages hensyn til økonomi, implementering, ressourcer

og andre barrierer og risici. De tekniske reduktionspotentialer indeholder både

mulige reduktioner og negative udledninger fra CCS af biogene kilder.

Figur 3.3 viser, at der er vedtaget virkemidler med konkret reduktionseffekt,

og reduktionsbehovet er i væsentligt omfang dækket af vedtagne virkemidler,

udspil til virkemidler og strategier (konkretiseringsstadie A, B og C). Figuren

viser dog også, at der er risiko for ikke at nå den angivne effekt af de vedtagne

virkemidler i 2030. 2,8 mio. ton CO

e er forbundet med moderat risiko, og 1,8

mio. ton er forbundet med høj risiko.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

109

Boks 3.2 Klimarådets korrektion af klimafremskrivningen for 2030

Klimarådets korrektioner af klimafremskrivningens udledninger i 2030 drejer sig om følgende:

•

Affaldsforbrænding.

Det er politisk besluttet, at kapaciteten af danske forbrændingsanlæg

skal nedbringes med 30 pct. i 2030.

Det skal ske ved at konkurrenceudsætte forbræn-

dingsanlæggene, og den politiske forhåbning er, at konkurrencen vil få anlæg til at lukke eller

afbrænde mindre. Men som Klimarådet flere gange har påpeget, vil det stadig være muligt at

importere affald fra udlandet, og konkurrenceudsættelsen vil derfor ikke i sig selv nedbringe

mængden af affald, der forbrændes i Danmark. Dermed reduceres de nationale udledninger

heller ikke som følge af denne politik. Den igangværende indsats med at genanvende affaldet

risikerer dermed at blive undergravet, hvis importen fortsætter. Politisk er man derfor ikke i

mål endnu. En alternativ strategi kunne være at lade importen fortsætte og vedtage poli-

tik, der sikrer CCS på forbrændingsanlæg. Klimarådet har fundet tiltagene til at nedbringe

forbrændingskapaciteten så usikre, at Klimarådet i denne rapport har korrigeret Energisty-

relsens klimafremskrivning, hvorved udledningerne øges med 0,6 mio. ton CO2e i 2030. Det

gjorde Klimarådet også i

Statusrapport 2022.

•

Lavbundsjorder.

I fremskrivningen antages det, at der går tre år, fra der gives tilsagn til

udtagning af lavbundsjord, indtil arealet reelt udtages og vådlægges. En stor del af indsatsen

sker dog igennem

Klima-Lavbundsordningen,

hvor Miljøstyrelsen forventer, at det tager seks

år, fra der er givet tilsagn til en forundersøgelse af projektet og til den efterfølgende realise-

ring.

Landbrugsstyrelsen forventer, at øvrige lavbundsprojekter også vil tage seks år.

På

den baggrund har Klimarådet forskudt reduktionerne fra udtagningsindsatsen, så 0,35 mio.

ton herfra ikke realiseres i løbet af tre år, men seks år. Realiseringen af udtagningen sker altså

ikke fra 2030, men først fra 2033.

Samlet set opjusterer Klimarådet klimafremskrivningens 2030-udledninger med 0,95 mio. ton

CO2e. Klimarådet opgør altså reduktionsbehovet til 11,4 mio. ton for 70-procentsmålet før indreg-

ning af årets vedtagne virkemidler.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

110

Risikoen i tidligere års klimapolitik må ikke overses

Der er også risiko forbundet med tidligere års vedtagne virkemidler, men det

fremgår ikke af figur 3.3. Det skyldes, at Energistyrelsen indregner effekterne af

de tidligere års vedtagne virkemidler i den efterfølgende klimafremskrivning.

På figur 3.3 er reduktionseffekterne afspejlet i faldet fra den lysegrå til den mør-

kegrå søjle. Dette fald uddybes i det følgende.

I de to seneste statusrapporter har Klimarådet foretaget en risikovurdering af

de vedtagne virkemidler, der på daværende tidspunkt var en del af årets klima-

indsats. Nogle af disse effekter var vurderet til at være forbundet med høj eller

moderat risiko. Derfor har Klimarådet foretaget en revurdering af risici for alle

vedtagne virkemidler fra de to seneste statusrapporter. Risikovurderingen er

foretaget efter samme metode som i vurderingen af nye initiativer.

Risikovurderingen af tidligere års virkemidler er et bidrag til metodens trin 1.

I trin 1 vurderer Klimarådet de samlede fremskrevne udledninger og ikke kun

dem, som vedrører de seneste års vedtagne virkemidler. Formålet med trin 1

er at vurdere afstanden til klimamålet og således at få et grundlag at vurdere

anskueliggørelse på. Se endvidere baggrundsnotatet

Sektorvurderinger.

Figur 3.4 viser resultatet af risikovurderingerne af tidligere og nye vedtagne

virkemidler.

De grønne søjler viser effekten og risikovurderingen for de enkelte års vedtagne

virkemidler. De skraverede og prikkede effekter indikerer altså, at der er en

risiko for, at virkemidlerne ikke leverer den angivne reduktionseffekt i 2030.

Mio. ton CO e

Vedtagne virkemidler (A)

Statusrapport 2021

Vedtagne virkemidler (A)

Statusrapport 2022

Vedtagne virkemidler (A)

Statusrapport 2023

Lav risiko

Moderat risiko

Høj risiko

Figur 3.4

Anmærkning:

Risikovurdering af tidligere og nye vedtagne virkemidler

Klimarådet har korrigeret

Klimastatus og -fremskrivning 2021

som beskrevet i

Statusrapport 2021

Klimastatus og -frem-

skrivning 2022

som uddybet i boks 3.2.

Klimarådet.

Kilde:

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

111

Over halvdelen af reduktionseffekterne har høj eller moderat

risiko

Tidligere virkemidlers reduktionseffekt er forbundet med både moderat og

høj risiko. Det viser figur 3.4. Samtidig ses det af figuren, at der for dette års

vedtagne virkemidler er 2,8 mio. ton forbundet med moderat risiko og 1,8 mio.

ton med høj risiko for, at effekterne ikke materialiserer sig i 2030. Samlet set er

der moderat eller høj risiko for over halvdelen af reduktionseffekterne på tværs

af de seneste tre års vedtagne virkemidler.

Samlet vurdering af anskueliggørelse af

70-procentsmålet

I det følgende fremhæves en række af de vurderinger, der ligger bag figur 3.3, og

som Klimarådet lægger vægt på i sin vurdering af anskueliggørelse. Det handler

om landbrug, skattereformen for industri mv. og CCS.

Reduktionsmål for landbrug kan potentielt indfri 70-procents-

målet

Der mangler reduktioner for 5,5 mio. ton CO

e i 2030 for at indfri 70-procents-

målet. Derfor er det væsentligt, at regeringen i regeringsgrundlaget fra 2022 har

udmeldt sin politik for, hvordan den vil nå land- og skovbrugssektorens reduk-

tionsmål. Indfris landbrugets reduktionsmål, vil reduktionerne være i samme

størrelsesorden som det, der mangler for at indfri 70-procentsmålet.

Regeringen vil indføre en drivhusgasafgift på landbrugets udledninger, tilbage-

føre provenuet til erhvervet og supplere med midler fra Grøn Fond.

Afgiften i landbruget kan siges at være på strateginiveau

Reduktionerne fra landbrugsaftalens udviklingsspor har tidligere ikke være

særligt konkrete. Klimarådets statusrapport fra 2022 vurderede, at det 5 mio.

ton store reduktionspotentiale i landbrugsaftalens udviklingsspor ikke var kon-

kret nok til at blive kategoriseret på strateginiveau (C) i henhold til Klimarådets

konkretiseringsskala. Der var godt nok et element af strateginiveau i at vedtage

et reduktionsmål for sektoren. Men Klimarådet lagde blandt andet vægt på, at

der dengang ikke var peget på virkemidler til at indfri målet.

Med regeringsgrundlaget er der nu knyttet typer af virkemidler til det 5 mio. ton

store reduktionspotentiale i landbrugsaftalens udviklingsspor. Det er et vigtigt

element i Klimarådets opfattelse af, hvad der karakteriserer strateginiveauet (C).

Ligeledes er aktørgruppen nu kendt, idet afgiften skal pålægges landbrugere, og

tidshorisonten for at opnå reduktionseffekten er 2030. Endelig har regeringen

forklaret sin ambition, taget ejerskab over potentialet og meldt ud, at den arbej-

der for at realisere dette potentiale. Disse forhold taler for at placere et redukti-

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

112

onspotentiale på 5 mio. ton på strateginiveau (C).

Regeringen har ikke udgivet beskrivelser af barrierer og veje til at overkomme

disse eller udgivet underliggende analyser af, hvilke effekter en afgift vil drive.

Der kastes formodentligt mere lys over disse ting, når landbrugsaftalens bebu-

dede strategi om potentialer i udviklingsporet udkommer,

og når analysen fra

den nedsatte ekspertgruppe for en grøn skattereform lander.

Den manglende vished taler for, at reduktionspotentialet på 5 mio. ton eller

dele heraf endnu ikke befinder sig på strateginiveau (C). Til trods herfor lægger

Klimarådet mest vægt på, at der er knyttet virkemidler til reduktionspotentia-

let og taget ejerskab over at realisere dette.

Samlet set vurderer Klimarådet derfor, at reduktionspotentialet på 5 mio. ton

e kan siges at være på strateginiveau (C), om end regeringens politik stadig

er uklar henset til det relativt store reduktionspotentiale på 5 mio. ton, der skal

realiseres i 2030.

Reduktionerne i landbruget er behæftet med høj risiko

Klimarådet har vurderet reduktionerne i landbruget, og risikovurderingen

består af tre elementer:

•

Implementeringsudfordringer.

Regeringens klimapolitik på landbrugsområ-

det indeholder et centralt hensyn. I regeringsgrundlaget fastslår regeringen,

at ”afgiften skal udformes på en måde, hvor erhvervet understøttes, således

at erhvervets konkurrenceevne ikke forringes, og der dermed ikke flyttes

arbejdspladser ud af landet samlet set.”

Formuleringerne om konkurrenceevne og arbejdspladser leder frem til en

høj implementeringsrisiko. Med en afgift kan det være svært at undgå, at

erhvervet taber konkurrenceevne. Samtidig kan det være svært at undgå

strukturelle tilpasninger af landbruget, der typisk vil betyde færre arbejds-

pladser. En strukturel tilpasning kan fx være en forskydning af sektoren fra

animalsk til planteproduktion, hvilket kan føre til færre job. Det skyldes, at

planteproduktionen typisk er mindre arbejdskraftintensiv.

Uden strukturelle tilpasninger vil hele potentialet på 5 mio. ton CO2e i 2030

skulle opfyldes med tekniske omstillingselementer. Men som det fremgår af

baggrundsnotatet

Sektorvurderinger,

er flere af tiltagene i landbrugsafta-

lens udviklingsspor endnu umodne.

Kun 1 mio. ud af de 5 mio. ton kommer

af moden teknologi, hvis modenhedsvurderingen fra

Klimaprogram 2022

lægges til grund. Det vil være svært at nå at markedsmodne alle resterende

4 mio. ton inden 2030 med de typer af virkemidler, regeringen anviser, uden

tab af konkurrenceevne og arbejdspladser. Vurderingen understøttes også

af Klimarådets analyse fra 2023 på landbrugsområdet, som viser, at det kan

være svært at nå landbrugets reduktionsmål uden strukturelle effekter eller

tekniske tiltag, som i dag endnu ikke er teknologisk modne.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

113

•

Incitamentsstyrke.

Der er en høj risiko forbundet med styrken af incitamen-

tet. Det er svært på nuværende tidspunkt at se, om en afgift suppleret af

tilbageførelse af provenu og midler fra Grøn Fond vil tilskynde til en tilstræk-

kelig reduktion i landbruget. Regeringsgrundlagets hensyn til konkurrence-

evne og arbejdspladser gør, at store tilskud kan blive nødvendige, hvis de 5

mio. ton skal nås på disse betingelser. Der er risiko for, at selv relativt høje

afgifts- og tilskudssatser ikke realiserer den ønskede reduktion i 2030, uden

at der finder strukturelle tilpasninger sted.

•

System- og arealsammenhæng.

Der er høj risiko for overlap mellem anvendelse

af arealer og bioressourcer i landbrugets reduktionspotentialer. Det fremgår

af baggrundsnotatet

Sektorvurderinger.

Et eksempel på dette er indenlandsk

halm, som kan anvendes til både pyrolyse og biogasproduktion. Hvis virkemid-

lerne ikke må føre til strukturelle tilpasninger, er det sandsynligt, at virkemidlerne

overlapper hinanden, og at der derfor ikke er et stort nok reduktionspotentiale.

Der er altså høj risiko forbundet med alle tre risikoparametre i metoden. Klima-

rådet vurderer derfor, at det samlede reduktionspotentiale er forbundet med

høj risiko.

CO2-afgiften i industrien skal levere betydelige reduktioner

Regeringen forventer markante reduktioner i industrien fra 2020 til 2030.

Reduktionerne kommer af allerede besluttet politik og af den nye CO

-afgift

fra

Aftale om grøn skattereform for industri mv.

fra juni 2022. Det fremgår af

tabel 3.3. I aftalen er den samlede reduktionseffekt af reformen opgjort til 4,3

mio. ton CO

e i 2030, heraf 2,5 mio. ton fra CO

-afgiften og resten fra tilskud

til CCS. Effekten fra selve CO

-afgiften omtales i det følgende, mens tilskud til

CCS omtales i efterfølgende afsnit.

Effekterne af CO

-afgiften i industri mv. er i aftalen delt op i to typer af effekter:

•

Teknisk reduktionseffekt.

Afgiften tilskynder ejere af industrianlæg til at

bruge ny teknologi, og derved sænker de deres CO2-udledning, men behol-

der samme produktionsniveau. Det kan eksempelvis være en omlægning fra

olie eller gas til eldrevne varmepumper eller energieffektivisering.

•

Strukturel reduktionseffekt.

Virksomheder skruer ned eller lukker for pro-

duktionen, hvilket mindsker CO2-udledningerne i Danmark og tæller med i

klimalovens mål. Hvis produktionen rykker til udlandet, opstår der CO2-læka-

ge. Lækagen tæller ikke med i klimalovens mål.

De Økonomiske Råds formandskab har også foretaget en effektvurdering af afgif-

ten. Her bruges en anden metode, end Skatteministeriet og Ekspertgruppen for

en Grøn Skattereform gjorde i

Aftale om grøn skattereform for industri mv.

Tabel

3.4 sammenligner effekterne i den politiske aftale med effekter opgjort af De Øko-

nomiske Råd, der kommer frem til nogle andre effekter end regeringen. Tabellen

viser, at det primært er den strukturelle reduktionseffekt, som De Økonomiske

Råds formandskab vurderer anderledes end i den politiske aftale.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

114

Mio. ton CO2e

Teknisk reduktionseffekt af afgiften

Strukturel reduktionseffekt af afgiften

Reduktionseffekt af tilskud til CCS

Sum

Aftale om en grøn skattereform for industri mv.

0,8

1,8

4,3

De Økonomiske Råd

0,6

0,2

2,3

3,1

Tabel 3.4

Anmærkning:

Kilder:

Effektfordelingen af

Aftale om en grøn skattereform for industri mv.

i 2030

Afrundinger kan resultere i, at summer ikke stemmer.

Regeringen m.fl.,

Aftale om grøn skattereform for industri mv.,

2022; Skatteministeriet,

Svar til Klimarådet vedr. effekter af

Grøn skattereform 2022,

2022; De Økonomiske Råds formandskab,

Baggrundsnotat om beregninger i afsnit 1.2 i Økonomi og

miljø 2022,

2022; De Økonomiske Råds formandskab,

Strukturelle effekter af CO2-afgift på industri mv.,

202217 og Klimarådet.

Der er en betydelig risiko ved afgiftens strukturelle effekter

Klimarådet vurderer, at den strukturelle effekt i den politiske aftale på 1,8 mio.

ton CO

e i 2030 er forbundet med høj risiko. Tre aktører i Danmark, én cement-

producent og to raffinaderier, antages at levere 1,2 mio. ton CO

e af de i alt 1,8

mio. ton CO

e strukturel effekt. Effekten er opgjort ved at antage en generel

sammenhæng mellem CO

-udledning og CO

-afgiftens størrelse i de enkelte

brancher i industrien.

Klimarådet vurderer, at den benyttede metode er for generel til at vurdere ef-

fekten. Metoden tager ikke højde for specifikke forhold i de enkelte brancher og

antager fx, at cementbranchen og gartnerier har samme elasticitet. Elasticiteten

udtrykker produktionsnedgang som følge af afgiftsstigninger. I stedet kunne

man have undersøgt elasticiteter for de enkelte brancher specifikt eller taget

udgangspunkt i de enkelte aktørers konkurrencesituation og muligheder for at

overvælte afgiften på kunderne i form af prisstigninger.

Analysen fra De Økonomiske Råds formandskab finder en strukturel effekt

på kun 0,2 mio. ton CO

e i 2030,

hvilket er en markant forskel i sammenlig-

ning med de 1,8 mio. ton. En del af forklaringen på forskellen er netop, at De

Økonomiske Råds formandskab vurderer, at produktionsnedgangen i cement-

og raffinaderiproduktion bliver væsentlig mindre, end det den politiske aftale

lægger til grund.

Industriens udledninger bør følges løbende

Når de strukturelle reduktionseffekter af CO

-afgiften således er behæftet med

høj risiko, er det centralt at følge industriens udledninger løbende. Aftaleparti-

erne har aftalt at genbesøge aftalen i 2023, 2026 og 2028, og her kan afgiftssat-

sen hæves, hvis det viser sig, at effekten ser ud til at blive mindre end forventet

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

115

i aftalen. Derudover skal afgiften også støtte op om reduktioner på den anden

side af 2030 frem mod de langsigtede klimamål. Derfor vil der løbende være

behov for justeringer af afgiftssatsen.

Klimarådet vurderer derudover, at den tekniske reduktionseffekt på 0,8 mio.

ton i den politiske aftale er forbundet med lav risiko. I baggrundsnotatet

Sektor-

vurderinger

uddybes nogle forbehold for effekten. I en samlet vurdering lægger

Klimarådet dog vægt på, at de tekniske løsninger findes i dag, og at De Økono-

miske Råds formandskab har fundet en teknisk reduktionseffekt på 0,6 mio. ton

, der er relativt tæt på de 0,8 mio. ton CO

som er opgjort i aftalen.

CCS forventes at udgøre en stor del af indsatsen

-fangst og -lagring (CCS) skal ifølge regeringen levere en stor del af de

nødvendige reduktioner for at nå 70-procentsmålet i 2030. Der er i alt vedta-

get virkemidler med forventede reduktionseffekter på 3,2 mio. ton CO

i 2030

fordelt på:

•

1,8 mio. ton fra CCS-tilskud fra

Aftale om grøn skattereform for industri mv.

0,5 mio. ton aftalt i forbindelse med finansloven for 2022.

0,9 mio. ton fra CCUS-puljen fra

Klimaaftale for energi og industri mv.

fra

2020.

De sidste to reduktionseffekter indgår allerede i fremskrivningen.

CCS-værdikæden består af fangst af CO

fra en punktkilde, transport af CO

’en

enten i rør, med lastbil eller med skib og til sidst underjordisk lagring enten til

havs eller på land. Internationalt er der erfaring med de enkelte led i værdikæ-

den. Eksempelvis transporteres og lagres CO

allerede i dag i USA, primært i

forbindelse med udvinding af olie og gas.

CCS mangler stadig at levere i stor skala

CCS er endnu uprøvet i stor skala i Danmark. Danske aktører er dog i gang med

forskning og udvikling af CCS. CO

-fangst bliver testet som pilotprojekter i

Danmark, men endnu ikke i fuld skala.

Derudover har CO

-lagringsprojektet

Greensand fået tilladelse til at lagre 15.000 ton CO

i det gamle oliefelt Nini i

Nordsøen.

Udviklingen er godt i gang, men den er stadig på demonstrations-

stadiet og dermed et stykke vej fra CCS i fuld skala, der kan lagre flere millioner

ton CO

om året. Der er derfor stadig risiko for uforudsete tekniske udfordrin-

ger. Dertil kan etableringen af store infrastrukturprojekter erfaringsmæssigt

komme ud for forsinkelser og budgetoverskridelser.

Der er også usikkerhed om de reelle omkostninger til CCS set i forhold til

tilskyndelsen. Tilskyndelsen er en kombination af CO

-afgiften, EU’s kvote-

pris for fossile udledninger samt et eventuelt støttebeløb fra et statsligt udbud.

Omkostningen til CCS består af investering i og drift af fangstanlæg samt

omkostninger til transport og lagring. Prisen på mange af disse elementer er

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

116

usikre i dag, og niveauerne frem mod 2030 er svære at vurdere. Teknologiom-

kostningerne kan blive højere end forventet, og samtidig kan kvoteprisen blive

lavere end forventet. Eksempelvis er et CCS-projekt i Norge blevet dyrere end

forventet og muligvis forsinket.

Fangst af 3,2 mio. ton CO

i 2030 betyder, at der skal etableres fangstanlæg

på en række punktkilder i Danmark. I det første CCS-udbud, der efter planen

tildeler midler i 2023, er det ejeren af punktkilden, der ansøger om et støttebe-

løb og selv finansierer fangst, transport og lagring af CO

. Dermed er der i dette

udbud ikke incitamenter til at tænke systemisk på tværs af projekter og eksem-

pelvis sikre, at rørinfrastruktur bliver bygget med stor nok kapacitet fra start af.

CCS-projekter skal planlægges på tværs

Klimarådet vurderer, at der samlet set er moderat risiko for, at reduktionsef-

fekten på 1,8 mio. ton CO

e fra CCS i

Aftale om grøn skattereform for industri

mv.

ikke finder sted i 2030 i den angivne størrelsesorden. Det er hertil vigtigt

at være opmærksom på, at det i alt er hele 3,2 mio. ton CO

, der skal reduceres

med CCS-teknologi, og at det dermed udgør en væsentlig del af forventningen

til målopfyldelsen i 2030. En så stor reduktion i 2030 fra en enkelt teknologi

kræver planlægning og koordinering på tværs af CCS-projekter, hvilket uddy-

bes i kapitel 4.

Klimarådet vurderer samlet set, at 70-procentsmålet ikke er

anskueliggjort

Klimarådet inddrager alle regeringens initiativer i sin samlede vurdering af

anskueliggørelse i en kvalitativ, systematisk helhedsvurdering.

Det er et klart skridt fremad, at der nu er skitseret en vej til 2030-målet. Det ses

i figur 3.3, at indsatsen er blevet mere konkret. Klimarådet har et kriterie om, at

reduktionsbehovet stort set skal dækkes af vedtagne virkemidler, udspil og stra-

tegier (konkretiseringsstadie A, B og C). Dette kriterie er opfyldt. Der er også

vedtaget væsentlige understøttende initiativer, som øger realismen i indsatsen.

Det trækker dog i modsat retning, at der er betydelige risici forbundet med

regeringens klimaindsats. Dette slår ligeledes igennem i figur 3.3. Ud af de

samlede reduktionseffekter fra vedtagne virkemidler på 5,9 mio. ton CO

e er

4,5 mio. ton vurderet til at være forbundet med høj eller moderat risiko. Heraf

er 2,8 mio. ton forbundet med moderat risiko og 1,8 mio. ton med høj.

Hele reduktionspotentialet på 5,6 mio. ton CO

e på strateginiveau (C) er vur-

deret til at være forbundet med høj risiko. Heraf udgør landbrugets reduktions-

potentiale 5 mio. ton. Endelig skal risikoen fra tidligere vedtagne virkemidler

tages i betragtning.

Landbruget er særligt vigtigt i Klimarådets samlede vurdering. Rådet finder det

på nuværende tidspunkt for usikkert, om regeringen kan finde reduktioner for

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

117

5 mio. ton CO

e i 2030 med de anviste virkemidler. Det gælder særligt, fordi

regeringsgrundlaget antyder, at regeringen ikke vil ramme beskæftigelsen i

landbrugserhvervet, og fordi den rent tekniske vej endnu ikke er moden i det

anførte omfang på 5 mio. ton. Regeringsgrundlaget anviser her ikke selv en vej.

Når risikoen ved landbrugets udledninger lægges sammen med risiciene ved de

strukturelle effekter af den vedtagne skattereform og med den store satsning på

CCS, og når disse risici ses i sammenhæng med usikkerhederne i de fremskrev-

ne udledninger, fremstår den samlede plan så risikabel, at regeringens klima-

indsats ikke anskueliggør, at 70-procentsmålet i 2030 nås.

Den manglende anskueliggørelse er ikke ensbetydende med, at regeringens

fremlagte initiativer ikke kan få Danmark i mål. Men på nuværende tidspunkt

er omfanget af risiko ikke bragt tilstrækkeligt ned, til at Klimarådet i en samlet

afvejning af konkretisering og risiko vurderer målopfyldelsen anskueliggjort.

Kravene til anskueliggørelse skærpes over tid

Vurderingen af anskueliggørelse afhænger af tiden til 2030. I en situation, hvor

der er adskillige år til 2030, kan 70-procentsmålet godt være anskueliggjort,

selv om der endnu ikke er vedtaget konkrete virkemidler, der fuldt ud indfrier

målet. Der skal dog i så fald være en realistisk forventning om, at de øvrige initi-

ativer, som regeringen har fremlagt, samlet set vil bidrage med eller bane vejen

for de resterende reduktioner, som skal til, for at 70-procentsmålet nås.

Kravene til anskueliggørelse skærpes år for år. Hvis indsatsen i et konkret år

vurderes at anskueliggøre målopfyldelse, men der ikke sker yderligere året

efter, kan den samme vurdering ikke automatisk opretholdes i det efterfølgende

år, netop fordi målet er kommet tættere på i tid. Klimarådet har derfor fokus på,

at risiciene i klimapolitikken nedbringes.

Der skal fokus på landbrug, CCS og de rette tilskuds- og

afgiftssatser

Skal risiciene begrænses, så regeringens skitserede plan lykkes, bør følgende

have prioritet:

•

Der skal vedtages en regulering af landbruget, der på troværdig vis kan sikre

reduktioner for 5 mio. ton CO2e i 2030.

Der skal massivt fokus på implementering inden for blandt andet CCS og

affaldsforbrænding, så de politiske ambitioner rent faktisk fører til reelle

reduktioner.

•

Der skal løbende være opmærksomhed på, at vedtagne afgifts- og tilskuds-

satser er tilstrækkelige til at sikre de forventede reduktioner.

De fremadrettede muligheder på områderne uddybes i kapitel 4.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

118

3.2 Status på 2025-målet

Der er kort tid til 2025, hvor Danmark skal have reduceret udled-

ningerne med 50-54 pct. Målet ser ikke ud til at kunne nås med

den nuværende politik. En række forhold kan øge eller sænke

udledningerne ud over det forudsete og få udfaldet til at tippe.

Klimarådet fremhæver en række af usikkerhederne.

Klimarådet skal ifølge klimaloven vurdere status på 2025-målet. Tabel 3.5 viser

de vedtagne virkemidler (A) i 2022. Regeringen har ikke fremlagt reduktions-

potentialer på udspils- eller strateginiveau i 2025.

Opfyldelse af 2025-målet er endnu ikke sikret

Klimarådet vurderer status på 2025-målet efter samme metodiske gennemgang

som 2030-målet. Alle vurderingerne fremgår af baggrundsnotatet

Sektorvurde-

ringer,

mens figur 3.5 sammenfatter klimaindsatsen for at nå 2025-målet.

Sektor og initiativ

Energi og industri

Grøn skattereform: CO2-afgift og CCS-tilskud (sektorfordelt)

Fremrykning af biogasudbud

Transport

Kilometerbaseret vejafgift for lastbiler og øvrige tiltag

Affald

Regulering af metanudslip fra biogasanlæg

Sum vedtagne virkemidler i alt

Konkretiseringsniveau

Reduktionseffekt (mio.

ton CO2e)

1,30

0,08

0,30

0,36

2,04

Tabel 3.5

Anmærkning 1:

Reduktionseffekt i 2025 af seneste års vedtagne virkemidler, udspil og strategier

Reduktionseffekter fra tilskud til CCS er fordelt efter samme forholdsmæssige fordeling som i analyserne bag

Klimaprogram

2022.23

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2022,

2022 og Klimarådet.

Kilder:

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

119

Klimarådets risikovurdering

Lav risiko

Mio. ton CO e

46,1 pct.

Moderat risiko

Høj risiko

Procenttal refererer til reduktioner i . 1990

48,8 pct.

50-54-procentsmålet

Reduktionsbehov:

0,9-4,0 mio. ton CO e

53,0 pct.

53,6 pct.

Fremskrevne udledninger med

uændret politik (KF22 korr.)

Vedtagne virkemidler (A)

Strategier (C)

Udspil (B)

Analyser (D)

Tekniske

reduktionspotentialer (E)

Regeringens klimaindsats det seneste år

Figur 3.5

Anmærkning:

Vurdering af effekter og potentialer, konkretiseringsstadie og risiko i 2025

Klimarådet har korrigeret

Klimastatus og -fremskrivning 2022

med hensyn til CCUS-pulje, NECCS-pulje, lavbundsjorder og

staldteknologier som uddybet i boks 3.3.

Klimarådet.

Kilde:

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

120

2025-målet er defineret som et interval fra 50 til 54 pct. reduktion, hvilket

fremgår af figurens to vandrette, stiplede linjer. Den grå søjle viser de frem-

skrevne udledninger i 2025. Reduktionsbehovet var på 3,0-6,1 mio. ton CO

e i

2025, før der blev vedtaget virkemidler. Der er siden

Statusrapport 2022

ved-

taget virkemidler med reduktionseffekt på 2,1 mio. ton CO

e, som efterlader et

resterende reduktionsbehov på 0,9-4,0 mio. ton CO

e i 2025.

Den lyserøde søjle viser reduktionspotentialerne af analyser fra

Klimaprogram

2022.

Det fremgår, at der er analyseret reduktionspotentialer nok til at komme

et godt stykke ind i målintervallet, hvis der vedtages nye virkemidler. En stor

andel af de analyserede reduktionspotentialer har endda lav risiko.

Klimarådet har opjusteret reduktionsbehovet

Klimarådet finder et større reduktionsbehov end Energistyrelsens klimaf-

remskrivning fra 2022. Klimarådet har i figur 3.5 korrigeret Energistyrelsens

fremskrevne udledninger, hvilket alt i alt øger afstanden til 2025-målet. Målet

bliver opgjort som et treårigt gennemsnit af udledninger fra 2024 til 2026. De

gennemsnitlige udledninger fra 2024 til 2026 er opgjort til 41,5 mio. ton CO

e i

klimafremskrivningen.

I alt har Klimarådet korrigeret de fremskrevne udledninger med 0,6 mio. ton

e, så udledningerne i det treårige gennemsnit fra 2024 til 2026 er 42,0 mio.

ton CO

e. Udledningerne og korrektionen summerer ikke på grund af afrun-

ding. Korrektionerne uddybes i boks 3.3.

Der er betydelig usikkerhed om reduktionshovet i 2025

Der er kun et år til 2024, hvor målperioden for 2025-målet starter. Når målet

er så tæt på i tid, bliver usikkerhederne af stor betydning. Usikkerhederne er

mange, og de kan samlet set få de fremtidige udledninger til at gå begge veje.

Der kommer lidt større klarhed til april med den næste klimafremskrivning.

Der er set usædvanlige og markante energiprisstigninger i kølvandet på

Ruslands invasion af Ukraine. Klimafremskrivningen i 2022 var baseret på

antagelser om fremtidige energipriser, der ikke tog højde for den politiske

udvikling i Europa. Det betyder fx, at konverteringen væk fra naturgas til brug

for individuel opvarmning er accelereret i forhold til det fremskrevne forløb.

En mulighed er, at de reducerede udledninger fra det lavere naturgasforbrug

bliver opvejet af, at flere virksomheder til gengæld har fået godkendt brug af

olie til procesenergi grundet høje priser på naturgas og bekymring for decideret

mangel. På nuværende tidspunkt findes der dog ikke en opgørelse af dette.

Klimarådet fremhæver også de store usikkerheder, der er forbundet med

at fremskrive udledningerne fra landbrug og LULUCF generelt. Det er der

særligt fire grunde til. For det første er denne sektor særligt vanskelig at opgøre

udledningerne fra, idet der er stor usikkerhed knyttet til de anvendte emis-

sionsfaktorer, som løbende opdateres i takt med vidensgrundlaget. For det

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

121

Boks 3.3 Klimarådets korrektion af klimafremskrivningen for 2025

Klimarådets korrektioner af klimafremskrivningens udledninger i 2025 drejer sig om følgende fire

områder:

•

Lavbundsjorder.

I fremskrivningen antages det, at der går tre år, fra der gives tilsagn til

udtagning af lavbundsjord, og til arealet reelt udtages og vådlægges. En stor del af indsatsen

sker dog gennem

Klima-lavbundsordningen,

hvor Miljøstyrelsen forventer, at det tager seks

år, fra der er givet tilsagn til forundersøgelse af projektet og til den efterfølgende realise-

ring.

Langt hovedparten af de tilsagn, der er givet i 2021 og 2022, er til forundersøgelser.

Landbrugsstyrelsen forventer, at øvrige lavbundsprojekter også tager seks år.

På den bag-

grund har Klimarådet forskudt reduktioner fra udtagning, så de gennemsnitlige udledninger i

målperioden fra 2024 til 2026 øges med 0,2 mio. ton CO2e.

•

Gylleforsuring og -køling.

De to teknologier gylleforsuring og -køling er ikke tilstrækkeligt do-

kumenterede til at kunne indgå i den nationale emissionsopgørelse, hvad angår reduktions-

effekten for metan. Dermed kan de ikke tælles med i målopfyldelsen, selv om Energistyrelsen

regner tiltagene med i fremskrivningen. Klimarådet vurderer, at det er for vanskeligt at nå at

tilvejebringe den nødvendige dokumentation i tide, til at effekten kan nå at indgå i 2025-må-

let. På den baggrund øges de gennemsnitlige udledninger i målperioden 2024 til 2026 med

0,07 mio. ton CO2e.

•

CCUS-puljen.

Energistyrelsen forudsætter, at første del af CCUS-puljen skal sikre fangst på

0,4 mio. ton CO2 årligt fra 2025. I forbindelse med udbuddet af puljen er det blevet offentlig-

gjort, at der først planlægges fuld fangst i 2026.

På den baggrund har Klimarådet korrigeret

de fremskrevne udledninger, så reduktionseffekten først indtræder fra 2026. Det svarer til en

øget gennemsnitlig udledning på 0,13 mio. ton CO2e i perioden 2024-2026.

•

NECCS-puljen.

Puljen skal sikre negative udledninger på 0,5 mio. ton CO2 pr. år fra 2024.

Puljen er ikke udbudt endnu, selv om den allerede skal have effekt fra næste år. Derfor har

Klimarådet korrigeret fremskrivningen, så NECCS-puljen først får effekt fra 2025 og ikke fra

2024. Det svarer til en øget gennemsnitlig udledning på 0,17 mio. ton CO2e i perioden 2024-

2026. Energistyrelsen regner også med denne forsinkelse i sin kommende klimafremskrivning

for 2023.

Samlet set giver de fire korrektioner en merudledning på 0,57 mio. ton CO2e.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

122

andet er en stor del af virkemidlerne på området båret af tilskud, som ikke altid

bliver søgt, og midlerne giver dermed ikke altid fuld effekt. Og for det tredje er

kvælstofindsatsen baseret på usikre antagelser om, hvilke tilskudsmuligheder

landbrugerne vælger. Kvælstofindsatsen har betydning for drivhusgasudlednin-

gerne, da kvælstofudledningerne hænger sammen med lattergasudledningerne,

hvilket kan øge udledningerne. For det fjerde er der usikkerhed forbundet med

udbredelsen af økologi og privat skovrejsning uden tilskud.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

123

3.3 Nye langsigtede klimamål nødven-

diggør negative udledninger

På lang sigt skal Danmark være klimaneutral. Derefter skal Dan-

mark fortsætte indsatsen og optage flere drivhusgasser, end vi

udleder. Det følger af regeringens nye klimamål om 110 pct. reduk-

tion i 2050. Det nye 110-procentsmål vil stille store krav til omstil-

lingen af hele samfundet og til ny teknologi. Det er svært at se så

langt ud i fremtiden, men forskellige scenarier indikerer, at vejen

mod målet kan kollidere med behovet for at nedbringe biomas-

seforbruget. Målet er en stor udfordring, især hvis Danmark skal

opfylde det på en måde, så vi samtidig kan være et foregangsland

for andre lande.

Regeringen vil skærpe de langsigtede mål

Den nuværende klimalov fastsætter nationale reduktionsmål for 2025, 2030 og

2050. Det langsigtede mål er at blive klimaneutral som samfund senest i 2050.

Ifølge klimaloven skal regeringen mindst hvert femte år fastsætte et nyt kli-

mamål med et tiårigt perspektiv. Derudover indeholder Parisaftalen en såkaldt

ambitionsmekanisme. Den indebærer, at parterne til aftalen hvert femte år skal

vurdere, hvordan det går med at opfylde de langsigtede mål og se på deres egne

mål i den sammenhæng. Således indeholder både klimaloven og Parisaftalen

forskellige mekanismer til at genbesøge klimamålene kontinuerligt.

Regeringen lægger op til at revidere de nationale reduktionsmål. Regeringen

skriver i regeringsgrundlaget fra 2022, at den vil foreslå et nyt mål for 2035 og

vurdere, om målet for 2030 skal opjusteres.

Med regeringsgrundlaget foreslår regeringen at fremrykke målet om klima-

neutralitet fra 2050 til 2045 og sætte et mål om 110 pct. reduktion i 2050. Det

kaldes også et klimapositivt samfund, hvilket vil sige, at der optages flere driv-

husgasser, end der udledes. Tabel 3.6 viser de nuværende mål og regeringens

nye mål. Tabellen viser, at det nye 110-procentsmål kræver yderligere negative

udledninger på 8 mio. ton sammenlignet med målet om klimaneutralitet.

De nye mål vises sammen med klimalovens nuværende mål i figur 3.6. Her ses

også Danmarks historiske udledninger, de fremskrevne udledninger frem mod

2030, reduktionseffekten af vedtagne virkemidler og initiativer på strategini-

veau i 2022.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

124

2025

Grundlag

Klimamål

(reduktion ift. 1990, pct.)

Klimamål

(udledningsniveau i målår, mio. ton CO2e)

Klimaloven

2030

2050

2045

Regeringsgrundlaget

2050

50-54

100

110

39-36

-8

Tabel 3.6

Anmærkning 1:

Anmærkning 2:

Kilder:

Danmarks nationale mål om reduktion af drivhusgasudledninger

I klimaloven omtales 2050-målet som ”senest i 2050”.

Danmarks klimaforpligtelser over for EU vises ikke i tabellen, men kan findes i kapitel 2.

Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2022,

2022 og Regeringen,

Ansvar for Danmark,

2022.

Nye klimamål mindsker Danmarks temperaturpåvirkning på

den lange bane

Regeringens nye klimamål ændrer Danmarks indvirkning på den globale op-

varmning. Klimaloven nævner, at de danske klimamål skal bidrage til at opfylde

Parisaftalen.

I analysen

Danmarks klimamål

fra december 2022 har Klimarådet undersøgt,

om Danmarks klimamål kan siges at være i overensstemmelse med Parisafta-

lens temperaturmål.

Analysen ser på de nuværende klimamål, som de står i

klimaloven, men Klimarådet har i denne rapport anvendt den samme metode

til at beregne den globale temperaturstigning, som regeringens nye klimamål

kan oversættes til, hvis Danmarks udledninger skaleres op til global størrelse.

Temperaturforløbet er vist i figur 3.7.

Regeringens nye klimamål mindsker Danmarks globale temperaturpåvirkning

sammenlignet med de nuværende klimamål. Det ses ved at sammenligne den

grønne og den blå kurve i figuren. Kurverne viser medianestimatet af den glo-

bale temperaturstigning i et forløb, hvor Danmarks klimamål er uændret (grøn

kurve), og i et forløb hvor regeringens nye klimamål opfyldes (blå kurve). Der er

også angivet et usikkerhedsbånd omkring den blå kurve.

De nye klimamål mindsker særligt Danmarks temperaturpåvirkning i den

sidste halvdel af århundredet. På den korte bane er der ikke så stor forskel på

de to temperaturforløb, hvilket hænger sammen med, at klimamålet for 2030

er det samme i de to forløb. Men i anden halvdel af dette århundrede giver

de skærpede mål et betydeligt bidrag til en sænket global temperatur i denne

skaleringsøvelse.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

125

Mio. ton CO e

-10

-20

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

Historiske udledninger

Fremskrivning med uændret politik

Vedtagne virkemidler

Udspil til virkemidler

Strategier for at realisere

reduktionspotentialer

2030-mål

2025-mål

Klimalovens mål om klimaneutralitet

i 2050

Regeringsgrundlagets mål om

klimaneutralitet i 2045 og

klimapositivitet i 2050

Figur 3.6

Anmærkning:

Kilde:

Danmarks nationale udledninger og klimamål

Klimarådet har ikke taget stilling til en optimal reduktionssti frem mod 2050, men blot illustreret lineære forløb.

Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2022,

2022; Regeringen,

Ansvar for Danmark,

2022; Klima-, Energi- og Forsy-

ningsministeriet,

Klimaprogram 2022,

2022 og Klimarådet.

Temperaturstigning, °C

2,0

1,9

1,8

1,7

1,6

1,5

1,4

1,3

1,2

1,1

1,0

2020

2030

2040

2050

2060

2070

2080

2090

2100

Regeringens nye klimamål

(17-83 pct. fraktil)

Regeringens nye klimamål

(33-67 pct. fraktil)

Regeringens nye klimamål (median)

Nuværende klimamål (median)

Figur 3.7

Anmærkning 1:

Regeringens nye klimamål og det globale temperaturforløb

Danmarks udledninger er skaleret til globalt niveau baseret på Danmarks andel af verdens befolkning. Derefter anvendes en

klimamodel til at oversætte udledningerne til en global temperatursti.

Efter 2050, hvor Danmark ikke har nogen klimamål, antages de skalerede udledninger at konvergere til IPCC’s globale

SSP1-1.9-scenarie. Det vil sige, at de samlede nationale drivhusgasudledninger holdes nogenlunde konstante efter 2050.

I forløbet ’Nuværende klimamål’ er det antaget, at 2025-målets nedre grænse på 50 pct. opfyldes, samt at målet om 70 pct.

reduktion i 2030 og klimaneutralitet i 2050 opfyldes. I forløbet ’Regeringens nye klimamål’ er målene i 2025 og 2030 uændrede,

men målet om klimaneutralitet fremrykkes til 2045, og der opfyldes et mål på 110 pct. reduktion i 2050. Foruden de territoriale

udledninger inkluderer begge forløb også Danmarks andel af udledningerne fra international skibs- og luftfart.

Klimarådets beregninger på baggrund af MAGICC7.

Anmærkning 2:

Anmærkning 3:

Kilder:

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

126

Danmark lever ikke nødvendigvis op til Parisaftalen

Det er svært at konkludere entydigt, om et givent sæt af danske klimamål stem-

mer overens med Parisaftalens temperaturmål. Det skyldes tre forhold:

•

Tolkning af Parisaftalens temperaturmål.

Parisaftalens temperaturmål er

ikke entydigt. Målet lyder på at begrænse temperaturen til et godt stykke

under 2 grader med sigte på 1,5 grader, hvilket efterlader et åbent spørgs-

mål om, hvorvidt og hvor meget temperaturstigningen midlertidigt må

overstige 1,5 grader, inden målet nås.

•

Etisk princip for Danmarks ansvar.

Det beregnede temperaturforløb afhæn-

ger i høj grad af, hvilket etisk princip man lægger til grund, når man skalerer

Danmarks udledninger til globalt niveau. I figur 3.7 er Danmarks udledninger

skaleret på baggrund af Danmarks andel af den globale befolkning. Dermed

følges et princip om, at alle verdens indbyggere må udlede det samme frem-

adrettet. Parisaftalen pålægger imidlertid de rige lande at tage det største

ansvar i klimakampen. Hvis rige lande som Danmark skal gøre mere, end

hvad et princip om samme udledninger pr. indbygger tilsiger, skal der mere

ambitiøse klimamål til, før Danmarks klimamål kan siges at være i overens-

stemmelse med et givent globalt temperaturforløb.

•

Ønsket sikkerhed for at målet nås.

Der er betydelig usikkerhed om fremti-

dens klima. Det er illustreret med usikkerhedsbånd i figuren. Hvis man øn-

sker en større sikkerhed for, at temperaturmålet nås, skal der mere ambitiø-

se klimamål til, før Danmarks klimamål kan siges at være i overensstemmelse

med et givent globalt temperaturforløb.

Det er altså kun under visse fortolkninger og principper, at målene kan siges at

være i overensstemmelse med Parisaftalens temperaturmål. De nye klimamål

repræsenterer dog et markant fremskridt i sidste halvdel af århundredet set i

forhold til Danmarks bidrag til at begrænse temperaturstigningen. Spørgsmålet

er imidlertid, hvad det kræver at nå disse mål.

De tilbageværende udledninger afgør behovet for negative

udledninger

Klimaneutralitet og klimapositivitet kan opnås ved at balancere de tilbage-

værende udledninger med henholdsvis en tilsvarende eller større mængde

negative udledninger.

Klimaprogram 2022

præsenterer fire tekniske reduk-

tionsscenarier, som på forskellig vis indfrier klimalovens nuværende mål om

klimaneutralitet senest i 2050.

Scenarierne handler om klimaneutralitet i 2050 og blev lavet, før målet blev

fremrykket til 2045. De kan dog stadig illustrere klimaneutralitet i 2045 og

give en ide om, hvad en 110 pct. reduktion i 2050 betyder. De fire scenarier

præsenteres her:

•

I Bio & CSS-scenariet

er der høje restudledninger, som tilsvarende bliver

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

127

opvejet af høje negative udledninger. I landbruget bidrager gyllehåndtering,

fodertilsætning, større økologiske arealer, reduceret kvælstofudledning og

større udtag af lavbundsjorder med CO2-reduktioner i forhold til i dag.

•

El-scenariet

har øget elektrificering specielt i transportsektoren i forhold til

Bio & CCS-scenariet. I landbruget sker der yderligere reduktioner i land-

brugets energirelaterede udledninger, øget skovrejsning og øget udtag af

lavbundsjorder.

•

Adfærdsscenariet

tilføjer klimabevidst handling hos borgere og virksom-

heder til tiltagene fra el-scenariet. Således sker der en 15 pct. reduktion i

husdyrholdet i forhold til klimafremskrivningens niveau i 2030. Da der stadig

kan eksporteres fødevarer til udlandet, er reduktionen i de territoriale udled-

ninger begrænset.

•

Nye markeder-scenariet

har de laveste restudledninger og antager en plan-

tebaseret omstilling i landbruget med henblik på at levere til internationale

markeder. Husdyrholdet i Danmark reduceres med 85 pct., og der frigives

areal til blandt andet skovrejsning.

Der er altså forskellige veje til klimaneutralitet. De forskellige scenarier inde-

holder restudledninger, der samtidig opvejes af store negative udledninger. Der

er dog markante forskelle på biomasse- og arealforbruget. Den store forskel i

restudledningerne i scenarierne skyldes mængden af udledninger fra landbru-

get, herunder jorderne, i 2050. Specielt størrelsen af den animalske landbrugs-

produktion er afgørende for udledningerne og dermed for behovet for negative

udledninger. Jo større udledninger fra landbruget, jo større behov for negative

udledninger.

Mål om 110 pct. reduktion kræver betydelige negative

udledninger

110-procenstmålet kræver yderligere negative udledninger på 8 mio. ton sam-

menlignet med målet om klimaneutralitet. Figur 3.8 illustrerer restudledninger

og optag i de fire scenarier fra

Klimaprogram 2022

samt behovet for negative

udledninger for at nå henholdsvis 100 pct. og 110 pct. reduktion i 2050.

Et mål om 110 pct. reduktion kræver et meget stort optag af CO

i 2050 i alle

scenarierne. I Bio & CCS-scenariet skal der optages over 20 mio. ton CO

. I El- og

Adfærdsscenarierne bliver behovet for negative udledninger cirka fordoblet på

grund af målet om 110 pct. reduktion i forhold til målet om klimaneutralitet. I

Nye markeder-scenariet stiger behovet fra 4,5 mio. ton CO

til 12,3 mio. ton CO

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

128

Mio. ton CO e

-5

-10

-15

-20

-25

Bio & CCS

Adfærd

Nye markeder

Landbrug

Jorder

Energirelaterede udledninger

Skove

Pyrolyse

BECCS

DACCS

Negative udledninger til 110 pct.

Nettoudledninger 100 pct. reduktion

Nettoudledninger 110 pct. reduktion

Figur 3.8

Anmærkning:

Kilder:

Scenarier for klimaneutralitet og behovet for negative udledninger for at nå 110 pct. reduktion

Figuren inkluderer ikke Danmarks andel af udledningerne fra international skibs- og luftfart.

Energistyrelsen,

Resultater for KP22-scenarier,

2022 og Klimarådet.

Negative udledninger kan opnås på fire måder

Negative udledninger opnås ved at fjerne CO

fra atmosfæren og lagre den per-

manent. Helt overordnet kan dette i dag opnås på primært fire måder:

•

Skove:

Skove optager CO2 og lagrer det i træerne samt på og under jorden.

En nyplantet skov optager stigende mængder af CO2, efterhånden som

træerne vokser til. Det årlige optag aftager igen, når træerne bliver gamle.

Hugst af træ til afbrænding reducerer skovens kulstofslager og nettoop-

taget, da noget af det optagne CO2 derved sendes ud i atmosfæren igen.

Skovpotentialet er begrænset af behovet for areal.

•

Pyrolyse:

Pyrolyse er en relativt uprøvet teknologi, hvor organisk materiale

opvarmes uden ilt ved høje temperaturer. Derved dannes der biokul, som

binder CO2’en fra det organiske materiale. I processen produceres der også

grøn gas og olie, der kan bruges til energiformål. Biokullet kan pløjes ned på

marker og dermed resultere i negative udledninger. Potentialet afhænger

blandt andet af adgangen til biomasse som fx halm.

•

BECCS:

Bio Energy Carbon Capture and Storage

fanger CO2’en fra røggas,

når biomasse afbrændes eller i forbindelse med biogas-opgradering. CO2’en

lagres herefter i undergrunden. Potentialet afhænger af, hvor store mæng-

der biomasse der afbrændes på anlæg, der er egnede punktkilder.

•

DACCS:

Direct Air Carbon Capture and Storage

er en teknologi, der fanger

CO2 direkte fra atmosfæren med efterfølgende lagring i undergrunden. Da

koncentrationen af CO2 i atmosfæren er meget lavere end i røggas, er der

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

129

behov for at behandle en meget stor mængde luft, hvilket kræver meget

energi. Potentialet afhænger af adgangen til billig energi samt af den tekno-

logiske udvikling.

Potentialet for skovrejsning og pyrolyse afhænger af arealan-

vendelen

Potentialet for kulstoflagring i eksisterende danske skove kan øges, fx hvis

afbrænding af biomasse reduceres. Der er også et potentiale for yderligere

skovrejsning, som dog er begrænset på dansk jord.

Klimaprogram 2022

anfører

et potentiale fra nettooptag i skove på maksimalt 3,4 mio. ton CO

i 2050. For at

opnå dette høje potentiale fra skove er der dog behov for at omlægge en stor del

af landbrugsarealet til skov og reducere mængden af biomasse, der afbrændes.

Potentialet for pyrolyse afhænger både af den teknologiske udvikling og af den

tilgængelige mængde biomasse. Klimaprogrammet viser et potentiale på 2

mio. ton CO

i 2050. En rapport fra DTU estimerer reduktionspotentialet til

at være op mod 5 mio. ton CO

, hvis al ikke-bjerget halm og al gylle i Danmark

pyrolyseres.

Pyrolysepotentialet er dog usikkert. Hvis biomassen skal komme

fra Danmark, afhænger potentialet af arealanvendelsen, og der er brug for mere

viden om biokuls effekter på jordbunden, inden biokul kan spredes i stor skala.

Store mængder BECCS kræver import af biomasse, som er en

knap ressource

Forbruget af bioenergi er begrænset til et niveau under det nuværende forbrug

i scenarierne i

Klimaprogram 2022.

Det skyldes, at det nuværende forbrug ikke

er bæredygtigt. Biomasse er en begrænset ressource, og det globale råderum for

biomasse til energiformål er potentielt begrænset til omkring 10 GJ pr. person i

2050.

Nye markeder-scenariet kan opnå klimaneutralitet og stadig overholde

dette langsigtede bæredygtige niveau, mens de øvrige scenarier har et højere

forbrug af biomasse. Det fremgår af tabel 3.7. Ingen af scenarierne kan opnå

110 pct. reduktion i 2050 ved hjælp af BECCS uden at overskride dette niveau.

2021

Bioenergiforbrug (PJ)

Bioenergiforbrug per borger (GJ/person)

229

Bio & CCS

188

150

Adfærd

136

Nye markeder

Tabel 3.7

Kilde:

Forbrug af bioenergi i scenarier for klimaneutralitet

Energistyrelsen,

Resultater for KP22-scenarier,

2022.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

130

Den begrænsede mængde bioenergi betyder, at alle scenarier må inddrage

DACCS for at skabe nok negative udledninger til at afbalancere de tilbagevæ-

rende udledninger.

DACCS er stadig en umoden teknologi

DACCS er stadig under udvikling i dag. I dag findes der en håndfuld anlæg på glo-

balt plan, der fanger CO

fra luften, og et enkelt anlæg, der både fanger og samtidig

lagrer CO

Sidstnævnte er ORCA på Island, som årligt fanger og lagrer cirka

4.000 ton CO

. Det er 0,004 mio. ton CO

DAC-anlæg fanger CO

fra atmosfæren, mens DACCS-anlæg fanger CO

med

lagring som formål. Resten af verdens DAC-anlæg fanger under 1.000 ton CO

årligt med henblik på enten forskning eller til brug i eksempelvis drivhuse, til

drikkevarer eller i den kemiske industri.

I Texas planlægges et DAC-anlæg, der

efter planen skal fange 0,5 mio. ton CO

fra atmosfæren i 2024.

Et anlæg på den

størrelse vil være den første test af, om teknologien kan fungere i større skala. Selv

hvis dette projekt lykkes, og teknologien dermed virker i større skala, vil der stadig

være en række forhold, der skal afklares, før DAC kan bidrage med storskalafangst

af CO

To store usikkerheder er omkostningerne og energiforbruget. DACCS er vurderet

Klimaprogram 2022

til at koste 2.600-4.400 kr. pr. ton CO

, og IEA har vurderet

energiforbruget til 6-10 GJ pr. ton CO

. Fangst af 5 mio. ton CO

via DAC, som

angivet i Bio & CCS-scenariet, vil kræve en energimængde på cirka 30-50 PJ. Hvis

man antager, at det kan forsynes med elektricitet fra havvind, svarer det cirka til

2-3 GW eller hele den kommende Energiø Bornholm. I baggrundsnotatet

Sektor-

vurderinger

er risikoen ved DACCS beskrevet nærmere.

Det er fortsat usikkert, om DACCS bliver en attraktiv teknologi. Hvis DACCS

er til rådighed med rimeligt energiforbrug og omkostninger, kan teknologien

sandsynligvis klare en stor del af de nødvendige negative udledninger for at nå kli-

maneutralitet og senere 110 pct. reduktion. Hvis ikke, er kulstof fra biomasse den

eneste anden kilde til at opnå de resterende negative udledninger. Det vil sætte

vores kulstofressourcer under alvorligt pres, som Klimarådet klarlagde i forrige

års statusrapport.

Et mål om 110 pct. reduktion skærper udfordringen væsentligt

Lagring af yderligere 8 mio. ton CO

for at nå 110-procentsmålet kan blive

vanskeligt. Hvis den ekstra lagring skal ske ved hjælp af BECCS eller pyrolyse,

kræves et ekstra biomasseforbrug på mindst 70 PJ. Det er mere end den danske

produktion af halm og træ til energiformål i dag.

Hvis der bruges træ, svarer

det til en træmængde på op mod det dobbelte af den nuværende årlige hugst til

tømmer og energi fra de danske skove.

Den nødvendige ekstra mængde af biomasse vil kunne importeres. Danmark

importerer allerede i dag halvdelen af sit forbrug af biomasse til energi. Andre

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

131

lande skal imidlertid også være klimaneutrale og får også brug for store mæng-

der kulstof til dette formål. Dertil kommer, at der også skal bruges kulstof til

brændstoffer til fly og skibe og til materialer af fx plast. Alene skibsfarten vil

kunne lægge beslag på en stor del af den bæredygtige globale mængde af bio-

masse, hvis den skal forsynes med brændstoffer baseret på kulstof fra biomasse

i fremtiden.

Desuden kan alle lande ikke importere biomasse, og Danmark

viser ikke vejen for andre lande med løsninger, som andre ikke også kan bruge.

Et mål om 110 pct. reduktion kan kræve omlægninger af land-

brugsjord

Danmark vil i stedet kunne øge den nationale produktion af biomasse til energi.

Bioøkonomipanelet har vurderet, at det teknisk set vil kunne lade sig gøre at

producere op mod 10 mio. ton biomasse mere om året på det danske areal.

Den ekstra produktion vil kræve en markant omlægning af dansk landbrug

i form af intensiveret produktion, andre afgrøder og omlægning af arealan-

vendelsen. Det er uklart, om disse omlægninger vil være forenelige med Nye

markeder-scenariet. Vurderinger af negative udledninger fra BECCS, pyrolyse,

optag fra skov samt øvrige muligheder er svære at vurdere, fordi de alle sammen

er indbyrdes afhængige. De afhænger alle sammen af adgangen til areal. Derfor

er det vanskeligt isoleret set at vurdere en reduktionseffekt fra et element uden

at tage højde for overlap med de andre.

Øget dansk produktion af biomasse kan være en løsning, hvis det ikke medfører

en højere import af fødevarer eller foder. Ellers vil vores nationale klimamål læg-

ge beslag på areal i andre lande og gøre det sværere for dem at nå deres mål. Et mål

om 110 pct. reduktion baseret på national produktion af biomasse kræver derfor

en nøje prioritering af arealanvendelsen i Danmark, der inddrager behovet for

areal til andre formål som fx urørt natur, rekreation, solceller og bebyggelse. Det

vil være nødvendigt med incitamenter til at skabe de nødvendige omlægninger.

Et mål om 110 pct. reduktion kan kræve DACCS i stor skala

DACCS vil med stor sandsynlighed blive nødvendig for at nå målet om 110

pct. reduktion i 2050, hvis målopfyldelsen ikke skal ske med stor import af

biomasse. Som nævnt ovenfor er det højst usikkert, om der kan produceres nok

biomasse på Danmarks areal til at opnå 110 pct. reduktion i 2050 og samtidig

sikre nok areal til andre anvendelser.

Hvis udledningerne fra især landbruget ikke bringes tilstrækkeligt ned, og der

ikke kan produceres nok biomasse, så er der umiddelbart kun DACCS tilbage

til at levere de nødvendige negative udledninger. Det er dog endnu for tidligt at

sige, om denne teknologi kan blive teknisk og økonomisk attraktiv, og om den

nødvendige energimængde kan tilvejebringes i tilstrækkelig stor skala. Det er

derfor på nuværende tidspunkt højst usikkert, hvorvidt et nationalt mål om 110

pct. reduktion i 2050 kan nås teknologisk eller uden konsekvenser for andre

landes muligheder for selv at nå klimaneutralitet.

3 Status på opfyldelse af klimalovens mål

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Anbefalinger til

klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Det handler kapitlet om

Klimapolitikken skal orientere sig mod forskellige mål

Dansk klimapolitik skal adressere flere forskellige målsætninger. Danmark har målsætninger om

at reducere de nationale udledninger i 2025 og 2030, og på sigt skal Danmark være et klimaneu-

tralt og senere hen klimapositivt samfund. Kapitel 3 fokuserer netop på de nationale klimamål

og vurderer, at det endnu ikke er anskueliggjort, at klimamålet i 2030 nås. Foruden de nationale

klimamål er Danmark underlagt forpligtelser fra EU. Vigtigst her og nu er forpligtelserne til at

reducere udledningerne uden for kvotesektoren frem mod 2030, som beskrevet i kapitel 2. En-

delig bør Danmark, i henhold til klimaloven, også bidrage til at reducere udledningerne uden for

landets grænser.

Klimarådet fremlægger sit bud på de vigtigste prioriteter i klimapolitikken

De forskellige klimamålsætninger kræver politisk handling. Der skal ske mange og store foran-

dringer af både adfærdsmæssig og teknologisk karakter, hvis Danmark skal nå sine klimamål og

-forpligtelser og samtidig bidrage til reduktioner uden for landets grænser. Alt kan næppe løses

på én gang. I dette kapitel fremhæver Klimarådet de områder, som klimapolitikken i særlig grad

bør have fokus på det kommende år. Kapitlet giver altså ikke et komplet billede af alt, der skal

gøres på det klimapolitiske område, men kapitlet præsenterer et bud på, hvad der er vigtigst at

prioritere her og nu.

Der skal fokus på både implementering og ny politik

Klimapolitikken handler både om at vedtage nye tiltag og om at implementere tiltagene, så de får

den tilsigtede og forventede effekt. Det er nødvendigt at have fokus på begge dele.

De seneste år er der vedtaget mange nye tiltag, men på en række områder er der udfordringer

forbundet med at få implementeret de vedtagne aftaler. Det gælder blandt andet på områder

som udbygning med sol- og vindenergi, vådlægning af lavbundsjorder og fangst og lagring af

CO2. Et vigtigt budskab er derfor, at regeringen bør have særligt fokus på implementeringen.

Samtidig er der behov for at beslutte flere nye klimapolitiske initiativer. Her fremhæver Klima-

rådet syv vigtige områder, som politikerne bør rette fokus mod. Det gælder især regulering af

landbrugets udledninger, som er helt essentiel både for at nå 2030-målet, for at nå vores EU-for-

pligtelser, og for at sætte gang i den omstilling af landbruget, som er nødvendig for at nå vores

langsigtede mål om klimaneutralitet.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

Kapitlets konklusioner

→

Implementering af politik.

De seneste år er der vedtaget meget ny klimapolitik. Særligt på

nogle områder er implementeringen forbundet med betydelige udfordringer, som myndighe-

derne bør tage hånd om. Det gælder fx:

•

→

udbygning af sol- og vindenergi

vådlægning af lavbundsjorder

fangst og lagring af CO2.

2025-indsats.

2025-målet skal snart være indfriet. Alligevel er der formentlig stadig et ude-

stående reduktionsbehov selv for at nå målintervallets nedre grænse på 50 pct. reduktion.

Folketinget bør snarest vedtage virkemidler, der opfylder målet. Virkemidlerne kan fx omfatte

en højere afgift på diesel.

→

Regulering af landbrugets udledninger.

Der er sat et mål for reduktioner i landbruget. Hvis

det opfyldes, ser det ud til at kunne sikre, at 70-procentsmålet i 2030 nås. Men der mangler

stadig en konkret regulering af landbrugets udledninger, som kan indfri målet. Klimarådet

anbefaler, at der snarest vedtages en regulering af landbrugets udledninger, hvor en ensartet

afgift på drivhusgasudledninger bør udgøre grundstenen.

→

Udfasning af gasfyr.

Der er taget en politisk beslutning om at udfase gas til rumopvarmning.

Omstillingen skal gå stærkt, samtidig med at de nye løsninger skal fungere på lang sigt. Det

kræver blandt andet, at stat og kommuner tager hånd om en række barrierer i forbindelse

med omstillingen.

→

Tilstrækkeligt med grøn strøm.

Den grønne omstilling indebærer en kraftigt stigende efter-

spørgsel efter strøm. Det kræver en omfattende udbygning af vind- og solenergi og fokus på

at sikre elforsyningen.

→

Prioritering af kulstoffri power-to-X.

Elektrobrændstoffer kan være et fornuftigt alternativ til

fossile brændstoffer, når direkte elektrificering ikke er muligt. Men da nogle elektrobrænd-

stoffer indeholder kulstof, som er en knap ressource, bør man anvende elektrobrændstoffer

med omtanke og som udgangspunkt prioritere de elektrobrændstoffer, der er uden kulstof.

→

Reduktion af klimaaftryk fra forbrug herunder fødevarer.

Danmark har et stort klimaaftryk

fra forbrug. Danmark bør tage ansvar for dette aftryk og arbejde målrettet på at nedbringe

det. Et pejlemærke for forbrugets klimaaftryk suppleret af afgifter på de mest klimaskadelige

forbrugsvarer kan være en god idé til at guide indsatsen på området. Særligt danskernes

nuværende forbrug af fødevarer er ikke klimamæssigt bæredygtigt, og der er behov for at

omstille forbruget heraf i retning af mere klimavenlig kost.

→

Biomasse med omtanke.

Danmarks forbrug af biomasse er højere, end hvad der er klima-

mæssigt velbegrundet og langsigtet bæredygtigt. Der bør derfor laves en samlet langsigtet

strategi for at mindske Danmarks forbrug af biomasse. Sideløbende bør der sikres mere

retvisende incitamenter til anvendelse af biomasse.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

136

4.1 Klimapolitik og implementering

Klimapolitikken handler både om at vedtage ny politik og om at

implementere de vedtagne aftaler. De seneste år er der vedtaget

meget ny klimapolitik, og nu udestår en stor opgave med at få ført

de mange tiltag ud i livet. Særligt på nogle områder er implemen-

teringen af de vedtagne aftaler forbundet med betydelige udfor-

dringer. Det gælder fx udbygning af sol- og vindenergi, vådlæg-

ning af lavbundsjorder og fangst og lagring af CO2. Hvis den nye

politik skal blive til virkelighed, kræver det en målrettet indsats fra

statens side for at identificere og håndtere de barrierer, der står

i vejen for implementeringen. Et vigtigt budskab er derfor, at re-

geringen bør have særligt fokus på at implementere de vedtagne

klimapolitiske aftaler.

Dette bør ske på området:

→

Generelt fokus på implementering.

Regeringen bør have lige så stort fokus på imple-

mentering af de vedtagne klimapolitiske aftaler som på selve aftalerne. Det gælder

eksempelvis:

•

Udbygning med sol- og vindenergi.

Staten bør tage hånd om barrierer for at

indfri de store ambitioner om udbygning af sol- og vindenergi såsom lokale gener

og manglende kapacitet i elnettet.

•

Vådlægning af lavbundsjorder.

Myndighederne bør tage hånd om de barrierer,

der står i vejen for implementering, og forsøge at fremskynde processen med at

udtage og vådlægge kulstofrige lavbundsjorder.

•

CO2-fangst og -lagring (CCS).

Etablering af CCS kræver planlægning og koordine-

ring, og her bør staten spille en vigtig rolle.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

137

På flere områder udestår et stort arbejde med at implementere

vedtagne aftaler

De seneste år er der vedtaget meget ny klimapolitik. Aftalerne har reduceret

det forventede reduktionsbehov for at opfylde 70-procentsmålet betydeligt. På

mindre end tre år er reduktionsbehovet mindsket fra omkring 20 mio. ton CO

til cirka 5 mio. ton. Samtidig er der store planer om udbygning med vedvarende

energi. Men der er på flere områder lang vej fra, at en aftale bliver vedtaget, til

at aftalen faktisk er implementeret. Derfor bør implementeringen af vedtagne

aftaler være et væsentligt fokusområde det kommende år.

Aftaler opstiller ofte nogle mål og økonomiske rammer. Men det er ikke altid til-

strækkeligt til at sikre, at aktørerne på området agerer efter hensigten i aftalen.

Flere steder kan der være barrierer, som skal afhjælpes, før aftalerne kan blive til

virkelighed. Sådanne barrierer kan blandt andet være manglende koordinering

mellem forskellige aktører eller omkostninger i form af fx gener fra vindmøller.

Det kan også være usikkerhed om sideeffekter og om fremtidige ændringer i

reguleringen som for lavbundsjorderne. Staten har en vigtig rolle i forhold til at

hjælpe med at nedbryde de barrierer, som markedet ikke selv kan løse.

Der kan fremhæves tre eksempler på områder, hvor der udestår et stort imple-

menteringsarbejde. De er vist i figur 4.1, og i de følgende afsnit uddybes hvert

af områderne. De tre områder er eksempler, og der er også andre områder, hvor

der endnu er lang vej, til de politiske aftaler er implementeret. Der findes ikke

en ensartet model til at overkomme udfordringerne med at implementere de

politiske aftaler på forskellige områder. Det komplicerer arbejdet med imple-

mentering, da udfordringerne som oftest skal løses sag for sag.

Vigtige områder i implementeringsindsatsen

Udbygning med sol-

og vindenergi

Vådlægning af

lavbundsjorder

CO -fangst og -lagring

(CCS)

Figur 4.1

Kilde:

Eksempler på områder, hvor der udestår et stort implementeringsarbejde

Klimarådet.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

138

Udbygning med sol- og vindenergi

Der er tilkendegivet store ambitioner om udbygning med sol-

og vindenergi

Der er indgået politiske aftaler om en betydelig udbygning med vedvarende

energi frem mod 2030 og senere.

Klimaaftale om grøn strøm og varme

fra juni

2022 tilkendegiver en ambition om at firedoble elproduktionen fra landvind

og solceller frem mod 2030 i forhold til niveauet, da aftalen blev indgået.

Det

svarer omtrent til en fordobling af den forventede produktion i 2030 ifølge

Kli-

mastatus og -fremskrivning 2022.

Samtidig vil aftaleparterne muliggøre udbud

af mindst 4 GW havvind til realisering senest i 2030. Derudover er der planer

om udbygning med havvind fra to energiøer. Figur 4.2 viser, hvordan henholds-

vis produktionen og forbruget af strøm forventes at udvikle sig frem mod 2035.

Forskellen mellem de to forløb for elforbruget i figuren afspejler først og frem-

mest en forventning til et stort elforbrug til power-to-X, som ikke er indregnet i

klimafremskrivningen endnu.

TWh

140

120

100

4 GW havvind

Fordobling af landvind og

solenergi i 2030

Energiøer

(Bornholm samt Nordsø 1. fase)

Sol

Havvind

Landvind

Termisk (bioenergi)

Termisk (fossilt)

Forbrug (AF22)

Forbrug (KF22)

2021

2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035

Figur 4.2

Anmærkning 1:

Produktion og forbrug af strøm frem mod 2035

KF22 er en forkortelse af

Klimastatus og -fremskrivning 2022,

og AF22 er en forkortelse af

Analyseforudsætninger til Energinet

2022.

KF22 indeholder ikke ambitionerne om 4 GW havvind senest i 2030 og fordoblingen af landvind og solenergi frem mod 2030,

sammenlignet med niveauet i KF22. Indfasningen af den øgede landvind og solenergi er derfor baseret på AF22. De 4 GW hav-

vind er antaget først at komme i drift i 2030.

Energiøerne indgår ikke i KF22’s grundscenarie, men de indgår i et følsomhedsscenarie. Indfasningsprofilen i figuren er baseret

på dette scenarie. I scenariet er det kun antaget, at første fase af energiøen i Nordsøen kommer i drift inden for den tidshori-

sont, figuren viser.

Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2022,

2022; Energistyrelsen,

Analyseforudsætninger til Energinet 2022,

2022.

Anmærkning 2:

Anmærkning 3:

Kilder:

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

139

Hvis de politiske ambitioner om udbygning med vedvarende energi indfries, vil

der potentielt være nok strøm til at dække elforbruget på årsbasis de kommen-

de godt ti år. Som figur 4.2 indikerer, er der dog god grund til at implementere

planerne om øget udbygning med sol- og vindenergi frem mod 2030 hurtigst

muligt. Hvorvidt der vil være nok strøm til at dække forbruget, afhænger af usik-

re faktorer, fx hvor meget power-to-X, der bliver produceret. Dertil kommer, at

det er usikkert, om det lykkes at indfri ambitionerne og implementere projekter-

ne, herunder hvor hurtigt det lykkes at udbygge med sol- og vindenergi på land.

Det kræver en målrettet indsats at indfri ambitionerne om sol-

og vindenergi

Udbygning med vedvarende energi er et område, hvor implementeringen af de

politiske aftaler og ambitioner i høj grad er udfordret. Energiøen i Nordsøen er

udskudt fra 2030 til 2033, og samtidig kan ambitionerne om landvind og sol-

energi blive udfordret af fx manglende kapacitet i elnettet eller lokal modstand

fra berørte borgere. Der er således en række udfordringer, som skal løses, hvis

projekterne skal realiseres i tide.

En af de helt store opgaver er at finde arealer, hvor vindmølle- og solcellepar-

kerne kan placeres. Danmarks areal skal bruges til både landbrug, skov, rekrea-

tion, biodiversitet, solceller, vindmøller og meget andet, og det kan derfor være

en udfordring at finde passende arealer til netop vindmøller og solcelleparker.

Det er i den forbindelse nødvendigt at tage hånd om udfordringerne med lokal

modstand mod opførelse af vindmøller og solcelleparker. Her er det vigtigt at

erkende, at generne ved anlæggene udgør en reel, og oftest ulige fordelt, sam-

fundsøkonomisk omkostning, der bør tages hånd om. Det kan fx gøres ved at

kompensere de personer, der rammes af generne. Samtidig er der behov for ko-

ordinering mellem stat og kommuner, så der sker en hensigtsmæssig fordeling

af vindmølle- og solcelleparker på tværs af landets kommuner.

Der skal fokus på implementering af udbygningen af vedvaren-

de energi

Klimaaftale om grøn strøm og varme

er der aftalt en række tiltag, som skal

lette implementeringen af udbygningen med vedvarende energi. Det drejer sig

blandt andet om lempelse af arealbegrænsninger, en vis styrkelse af indsatsen i

forhold til klagesagsbehandling og kompensation samt undersøgelse af mulig-

hederne for at fremme etablering af havvind via åben-dør-ordningen.

Åben-dør-ordningen er en ordning, hvor private udviklere på eget initiativ kan

rette henvendelse til myndighederne med ønske om etablering af havvindmøl-

leprojekter. Interessen for at opstille vindmøller gennem denne ordning har i

den seneste tid været stor. Der er dog for nyligt blevet rejst tvivl om, hvorvidt

EU’s statsstøtteregler tillader udbygning via åben-dør-ordningen, og det er

derfor usikkert, i hvilket omfang det fremadrettet bliver muligt at anvende

ordningen. Hvis ordningen tillades, kan den bidrage til at fremme hurtig udbyg-

ning af havvind, hvilket er positivt. Omvendt er det i øjeblikket uvist, i hvilken

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

140

grad ordningen vil give mulighed for at generere indtægter til statskassen. Det

seneste havvindudbud for vindparken Thor førte til en betydelig indtægt for

statskassen, og det bør være et fokuspunkt for regeringen at sikre indtægter i

forbindelse med eventuel anvendelse af åben-dør-ordningen også.

I regeringsgrundlaget tilkendegiver regeringen også, at den vil have fokus på

netop implementeringen af de politiske ambitioner om udbygning med vedva-

rende energi. Konkret vil regeringen nedsætte en energikrisestab, som blandt

andet skal ”identificere barrierer for de aftalte ambitioner for skalering af sol

og vind på land samt havvind og anbefale regeringen eventuelle tiltag, der kan

accelerere udbygningen”.

Det er positivt, at myndighederne har fokus på udfordringerne. Det er også

i høj grad en nødvendighed, når der skal udbygges med sol- og vindenergi så

hurtigt og i så stort et omfang. Klimarådet anerkender de tiltag, som allerede

er igangsat for at afhjælpe barrierer for udbygning med sol- og vindenergi, men

opfordrer til, at nye tiltag sættes i gang hurtigst muligt. Nogle af de vigtigste

barrierer, som indsatsen bør fokusere på, er manglende kapacitet i elnettet samt

udfordringen med at finde passende arealer, som både tager hensyn til lokal-

befolkningen og forskellige behov for areal til fx landbrug, skov, rekreation,

biodiversitet, vindmøller mv.

Vådlægning af lavbundsjorder

Udtagning og vådlægning af lavbundsjorder går for langsomt

De seneste år er der indgået flere politiske aftaler om udtagning og vådlæg-

ning af lavbundsjorder. Det er i tråd med anbefalingen i Klimarådets analyse

Kulstofrige lavbundsjorder

fra 2020, hvor Klimarådet fremhæver, at vådlægning

af lavbundsjorder er et samfundsøkonomisk billigt klimatiltag med et stort re-

duktionspotentiale.

Der er indtil nu vedtaget konkret politik, som forventes at

betyde udtagning af knap 38.000 hektar lavbundsjorder mellem 2021 og 2033.

Til sammenligning er det dyrkede lavbundsareal i dag på cirka 170.000 hektar.

Derudover har Folketinget tilkendegivet en ambition om at udtage samlet set

100.000 hektar lavbundsjorder inklusive randarealer frem mod 2030.

Det går imidlertid langsomt med at få implementeret de politiske beslutninger

om at udtage og vådlægge lavbundsjorder. Der er i løbet af 2021 og 2022 givet

tilsagn til enten forundersøgelser eller udtagning af samlet set godt 21.000

hektar inklusive randarealer, hvoraf omkring 14.000 hektar forventes at være

lavbundsjord.

Men der er lang vej fra, at der gives tilsagn, til at jorderne faktisk

er udtaget. Klimafremskrivningen regner med, at der går tre år, fra der gives

tilsagn til udtagning af lavbundsjorder, til at jorden udtages, hvilket også beskri-

ves i kapitel 3. Men for både Klima-Lavbundsordningen og Landbrugsstyrel-

sens lavbundsordninger forventes processen at tage seks år. Som følge af denne

forskel har Klimarådet i kapitel 3 øget reduktionsmankoen i 2025 og 2030.

Dertil kommer, at der er usikkerhed om, hvorvidt alle de igangsatte projekter

resulterer i, at jorderne faktisk bliver taget ud.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

141

Barrierer skal nedbrydes og farten sættes op

Klimarådet opfordrer til, at myndighederne og politikerne forsøger at frem-

skynde implementeringen af udtagningen af lavbundsjorder. Processen fra, at

der gives tilsagn, til jorderne faktisk er udtaget, skal gerne gå hurtigere. Det

kræver, at man identificerer og afhjælper de barrierer, som i øjeblikket trækker

processen i langdrag.

Der er nedsat en ekspertgruppe, som skal udarbejde forslag til løsninger på

barrierer for udtagningsindsatsen som aftalt i

Aftale om grøn omstilling af dansk

landbrug

fra 2021. I regeringsgrundlaget nævnes desuden, at regeringen vil

”have et stort fokus på implementeringen af landbrugsaftalen. Herunder udtag

af lavbundsjorder, som går for langsomt”.

Det er i god tråd med Klimarådets

opfordring. Vådlægning af lavbundsjorder kan levere vigtige bidrag til at opfyl-

de både Danmarks nationale klimamål og Danmarks forpligtelser over for EU.

Der er stor usikkerhed om, hvordan landbrugets drivhusgasser fremadrettet vil

blive reguleret. Dette er beskrevet nærmere i afsnit 4.4. Selv om der foreløbigt

ser ud til at være pæn tilslutning til udtagningsordningerne, kan usikkerheden

gøre, at landbrugere vælger at vente med at vådlægge lavbundsjorder, til der

er mere klarhed om den fremtidige regulering. Hvor stor en del af drivhus-

gasserne, en fremtidig afgift for landbruget kommer til at omfatte, har nemlig

betydning for, hvad der kan betale sig at gøre med lavbundsjorderne i dag.

Usikkerheden om den fremtidige regulering af landbrugets udledninger kan

derfor udgøre en barriere for yderligere vådlægning af lavbundsjorder. Denne

barriere kan afhjælpes ved, at politikerne snarest annoncerer, hvordan landbru-

get fremadrettet vil blive reguleret.

CO2-fangst og -lagring

Der er satset stort på CCS i 2030

CCS forventes at skulle levere et betydeligt bidrag til at opfylde klimamålet i

2030.

Klimastatus og -fremskrivning 2022

fra foråret 2022 forventer, at CCS

giver 1,4 mio. ton CO

-reduktioner i 2030, og siden da er der vedtaget en grøn

afgiftsreform med forventning om CCS-reduktioner på yderligere 1,8 mio.

ton CO

Som beskrevet i kapitel 3 er CCS-reduktionerne dog forbundet med

risiko. Det vil sige, at det under de nuværende rammebetingelser er usikkert,

om CCS rent faktisk etableres som forventet i de politiske aftaler.

Etablering af CCS kræver planlægning og koordinering

Etablering af CCS kræver, at rammerne for fangst, transport og lagring af CO

er på plads. Lagerfaciliteter er til en vis grad ved at blive udviklet og planlagt

både på land og til havs, men der er fortsat usikkerhed om, hvilke placeringer

og løsninger der dels er bedst egnet til lagring allerede om få år og dels kan lagre

’en billigst. I forlængelse heraf er det fortsat også uvist, hvilke løsninger til

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

142

transport af CO

’en, der vil blive mest relevante til de forskellige CCS-projek-

ter. CO

kan transporteres i rørledninger, i tankbiler eller i skibe, og de forskel-

lige løsninger har hver deres fordele og ulemper.

Det er vigtigt at sikre planlægning og koordinering af infrastrukturen på tværs

af projekter. Det kan bidrage til at mindske de samlede omkostninger ved CCS

og derved hjælpe til at sikre, at CCS implementeres i det ønskede omfang.

Da markedsaktørerne som udgangspunkt ikke kan forventes at foretage den

nødvendige koordinering, har staten en vigtig rolle i forhold til at sikre, at

koordineringen finder sted. Hvis der ikke tænkes på tværs af projekter, er der

eksempelvis risiko for, at rørinfrastruktur bygges for småt fra starten af. Uden

koordinering dimensioneres rørinfrastruktur muligvis ud fra behovet fra et

enkelt anlæg i stedet for at sikre etablering af en rørinfrastruktur, der er klar til

fuldskalafangst fra flere punktkilder.

For at sikre en passende udbygning af infrastrukturen er det vigtigt, at staten

opstiller klare rammer. I den forbindelse er det vigtigt at have fokus på, at

incitamenterne til at udbygge infrastruktur svarer til ambitionerne for CCS. I

modsat fald er der risiko for, at der bliver investeret for meget eller for lidt i dele

af infrastrukturen.

Rammerne for implementering af CCS er ikke fuldt på plads endnu. Som be-

skrevet i kapitel 3 vurderer Klimarådet det derfor højst usikkert, om CCS kan

nå at implementeres i det forventede omfang allerede i 2024 og 2025, da der er

meget kort tid til. Det vil formentlig kræve en fokuseret indsats blandt andet for

at sikre, at den nødvendige lagerkapacitet er tilgængelig.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

143

4.2 Klimapolitiske målsætninger og vig-

tige fokusområder for ny klimapolitik

Klimapolitikken skal adressere flere forskellige målsætninger. Dan-

mark har fastsat nationale reduktionsmål på kort og lang sigt og

er samtidig underlagt forpligtelser fra EU. Derudover bør Danmark

også arbejde målrettet på at reducere udledningerne uden for

Danmarks grænser, herunder de udledninger, som følger af vores

eget forbrug. Hvis Danmark skal opfylde disse målsætninger, er

det ikke kun nødvendigt at implementere de vedtagne aftaler. Der

er også brug for nye klimapolitiske tiltag. Klimarådet fremhæver

derfor syv vigtige fokusområder, hvor politikerne det kommende

år bør fokusere på at vedtage ny klimapolitik.

Klimapolitikken skal adressere flere forskellige målsætninger

Den danske klimapolitik skal leve op til flere forskellige målsætninger. Det

afspejler klimaloven, det nye regeringsgrundlag og Danmarks medlemskab af

EU. På den baggrund identificerer Klimarådet fem målsætninger, som klimapo-

litikken skal adressere:

•

2025-målet.

Danmark skal reducere sine nationale drivhusgasudledninger

med 50-54 pct. i 2025. Der udestår et reduktionsbehov på 0,9-4 mio. ton

CO2e.

•

2030-målet.

Danmark skal reducere sine nationale drivhusgasudledninger

med 70 pct. i 2030. Der udestår et reduktionsbehov på 5,5 mio. ton CO2e.

•

EU-forpligtelser.

Danmark er forpligtet over for EU til at opfylde en række

mål på klimaområdet. Vigtigst her og nu er forpligtelserne om at reducere

drivhusgasudledningerne i ikke-kvotesektoren og i sektoren for arealanven-

delse og skov (LULUCF-sektoren). Ikke-kvotesektoren dækker blandt andet

transport, landbrug og individuel bygningsopvarmning. Forpligtelserne er

defineret som et mål for de akkumulerede udledninger i perioden 2021-

2030. Som det fremgår af kapitel 2, udestår et samlet reduktionsbehov på

cirka 18 mio. ton CO2e i perioden.

•

Den langsigtede omstilling.

Efter 2030 skal Danmark fortsætte med at

reducere udledningen af drivhusgasser, og på lang sigt skal Danmark være

omstillet til et mere klimamæssigt bæredygtigt samfund. Det kræver både

adfærdsændringer og udvikling og anvendelse af ny teknologi, hvis Danmark

skal blive et klimaneutralt og senere hen klimapositivt samfund. Adfærdsæn-

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

144

dringer og teknologiudvikling tager tid. Derfor er det nødvendigt allerede

nu at igangsætte tiltag, som kan få effekt på den lange bane. Klimarådet har

desuden peget på, at Danmark bør tage ansvar for sin andel af udledninger-

ne fra international transport i planlægningen af den langsigtede omstilling,

selv om disse udledninger ikke indgår i de territoriale udledninger.

•

Reduktion af udledninger uden for Danmarks grænser.

Danmark bør arbej-

de målrettet på at reducere udledningerne uden for Danmarks grænser. Det

kan fx være udledninger, som er forbundet med forbrug af importerede va-

rer. Det kan også være begrænsning af udledninger, der flytter fra Danmark

til udlandet som følge af dansk klimapolitik, såkaldt kulstoflækage. Derudover

kan det være udledninger, som ikke er direkte relateret til Danmark, men som

Danmark kan påvirke gennem fx myndighedssamarbejde, eksport af grønne

løsninger eller ved som foregangsland at inspirere andre lande til at reduce-

re deres udledninger. Hvis klimapolitikken begrænses til de nationale udled-

ninger og ikke også ser ud over Danmarks grænser, vil det være en hindring

for, at Danmark kan siges at være et grønt foregangsland. Samtidig må der

de kommende år forventes et stigende internationalt fokus på, at landene

skal tage ansvar for at reducere blandt andet deres forbrugsrelaterede ud-

ledninger frem for kun at fokusere på de nationale udledninger. Endelig siger

klimaloven, at ”Danmark skal arbejde aktivt for Parisaftalens målsætning om

at begrænse den globale temperaturstigning til 1,5 grader”, hvilket også taler

for ikke kun at fokusere på de nationale udledninger.

Klimarådet identificerer de vigtigste fokusområder i klimapo-

litikken

Der skal ske mange og store forandringer af både adfærdsmæssig og teknolo-

gisk karakter, hvis alle de klimapolitiske målsætninger skal tilgodeses. Alt kan

næppe løses på én gang. I dette kapitel fremhæver Klimarådet derfor en række

vigtige områder, som klimaindsatsen i særlig grad bør fokusere på det kommen-

de år. Fokusområderne er vist i figur 4.3.

Områderne er placeret under de klimapolitiske målsætninger, som de primært

er rettet mod. Det betyder ikke, at tiltag på områderne ikke også kan have en

vis effekt på andre målsætninger. Fx kan tiltag, som bidrager til at opfylde

2025-målet, også have en positiv effekt på opfyldelsen af klimamålet i 2030 og

af Danmarks EU-forpligtelser uden for kvotesektoren. Et andet eksempel er

regulering af landbrugets udledninger, som er centralt for at opfylde 2030-må-

let og Danmarks EU-forpligtelser, men samtidig er det en vigtig brik i den

langsigtede omstilling.

På nogle af de fremhævede områder har Klimarådet tidligere foretaget dyb-

degående analyser. På disse områder kan Klimarådet derfor give specifikke

anbefalinger til klimapolitikken. Det drejer sig om 2025-indsatsen, regulering

af landbrugets udledninger, omstilling fra gas til grøn varme samt reduktion af

klimaaftrykket fra forbrug, herunder fødevarer. Andre områder har Klimarådet

endnu ikke belyst i dybdegående analyser, men Klimarådet vil alligevel gerne

understrege områdernes vigtighed og opfordre politikerne til at rette fokus

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

145

Klimapolitiske målsætninger

EU-forpligtelser

2025-målet

2030-målet

Langsigtet omstilling

Globale udledninger

2025-indsats:

· Forhøjelse af dieselafgi

· Annoncering af afgi i

landbrug

· Fremrykning/ forhøjelse

af drivhusgasafgi for

industri mv.

Regulering af landbrugets

udledninger

Tilstrækkeligt med grøn

strøm

Reduktion af klimaa ryk fra

forbrug herunder fødevarer

Omstilling fra gas til grøn

varme

Prioritering af kulsto fri

power-to-X

Biomasse med omtanke

Fokusområder i klimapolitikken

Figur 4.3

Anmærkning:

Vigtige fokusområder i klimapolitikken det kommende år

De klimapolitiske fokusområder er placeret under de klimapolitiske målsætninger, som tiltagene primært adresserer.

Det betyder ikke, at tiltagene ikke også kan have en effekt på andre målsætninger.

Klimarådet.

Kilde:

mod områderne. Det drejer sig om tilstrækkeligt med grøn strøm, prioritering

af kulstoffri power-to-X samt biomasse med omtanke.

I afsnit 4.3-4.9 foldes de syv udvalgte fokusområder ud.

Udviklingen på transportområdet er godt i gang, men bør

følges tæt

Transportområdet er kun i mindre grad omfattet af de fremhævede fokusom-

råder. Det er på trods af, at udledningerne fra transporten udgør en betydelig

del af Danmarks drivhusgasudledninger. Der er flere årsager til, at transporten

kun i mindre omfang er fremhævet. For det første forventes det, at transporten

i betydelig grad udvikler sig i en mere klimavenlig retning under de nuværende

rammebetingelser. Særligt efter 2030 forventes transportens udledninger at

falde relativt meget, hvilket især er drevet af faldende udledninger fra person-

biltransporten. For det andet er yderligere reduktioner i transporten i mange

tilfælde dyre. Det skyldes blandt andet, at personbiltransporten, som udgør en

stor del af udledningerne fra vejtransporten, allerede betaler høje afgifter. Det

er dog vigtigt løbende at følge udviklingen i salget af både personbiler, varebiler

og lastbiler for at sikre, at udviklingen er på sporet.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

146

Regeringsgrundlaget bekendtgør, at regeringen ønsker at fremme den grønne

transport, herunder vejtransporten, yderligere frem mod 2030.

Det kan være

hensigtsmæssigt, særligt hvis målet om klimaneutralitet fremrykkes fra 2050

til 2045. En personbil har en gennemsnitlig levetid på omkring 16 år.

Det vil

sige, at nye fossile personbiler solgt i eller efter 2030 forventeligt stadig vil udle-

de drivhusgasser i 2045. Med den nuværende fremskrivning forventes 40 pct.

af nysalget i 2030 at udgøres af benzin- og dieselbiler. Hvis ikke man nedbringer

nysalget af benzin- og dieselbiler yderligere på den korte bane, skal man i stedet

reducere udledningerne i 2045 enten ved at skrotte bilerne før tid, anvende

grønne brændstoffer eller ved at kompensere for udledningerne via negative

udledninger andre steder.

Regeringsgrundlaget nævner også, at regeringen vil sætte yderligere handling

bag fremme af nulemissionslastbiler. På lastbilområdet er det vigtigt at følge

den teknologiske udvikling. For særligt de store lastbiler er der ikke den samme

klarhed om, hvilke grønne teknologier der vil vinde frem som fx for personbi-

lerne. Som beskrevet i Klimarådets analyse

Veje til klimaneutral lastbiltrans-

port

fra 2021 vil ellastbiler dog formentlig finde betydelig udbredelse.

For at

understøtte omstillingen af lastbiltransporten er det vigtigt, at den nødvendige

energiinfrastruktur, herunder ladeinfrastruktur, er tilgængelig.

Et højt elforbrug og muligt skærpede krav fra EU taler for

energieffektivisering

Energieffektivisering er et andet område, som kun i mindre grad er omfattet

af de fremhævede fokusområder. Området er dog stadig vigtigt. Den grønne

omstilling vil indebære en omfattende elektrificering af samfundet og en tilhø-

rende kraftig stigning i forbruget af strøm. Det er derfor relevant at se på, hvor

der kan spares på energien, og hvordan man bedst skaber incitament hertil. En

afgift på drivhusgasudledninger understøtter energieffektivisering, så længe

energiforbruget er fossilt. Men der kan være fx adfærdsmæssige barrierer, som

står i vejen for en effektiv anvendelse af energien, og som ikke afhjælpes af en

afgift. Derudover kommer der potentielt nye krav fra EU, som kan betyde, at

Danmark bliver pålagt at øge indsatsen i forhold til energieffektivisering. Dette

er nærmere beskrevet i kapitel 2.

Selv om energieffektivisering er vigtigt, uddyber Klimarådet ikke i denne rap-

port, hvad der konkret skal gøres for at fremme en mere effektiv anvendelse af

energien. Det er der to årsager til. For det første er kravene fra EU ikke vedtaget

endnu, og det er derfor uvist, hvordan kravene endeligt vil udformes. For det

andet planlægger Klimarådet en analyse, som vil se nærmere på emnet.

Klimalovens guidende principper og andre relevante hensyn

inddrages løbende

Klimaloven opstiller en række guidende principper, som klimapolitikken skal

udformes under hensyntagen til. Boks 4.1 oplister klimalovens guidende prin-

cipper og giver en kort beskrivelse af, hvordan Klimarådet forstår principperne.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

147

Boks 4.1 Klimalovens guidende principper

•

Foregangsland.

Danmark skal være et grønt foregangsland, der kan inspirere og påvirke re-

sten af verden til at reducere deres udledninger.

•

Omkostningseffektivitet.

Princippet tilsiger, at Danmark skal nå sine klimamål til de lavest

mulige samfundsøkonomiske omkostninger. Samfundsøkonomiske omkostninger indeholder

umiddelbare omkostninger til grønne teknologier, men også potentielle gevinster og tab, som

ikke nødvendigvis er markedsomsatte. Det kan være visuelle gener ved vindmøller, forbedret

biodiversitet og natur ved plantning eller bevaring af skov samt mindsket støj- og luftforure-

ning ved elbiler.

•

Den langsigtede grønne omstilling.

Princippet omfatter de langsigtede hensyn til både klima-

et og miljøet i bred forstand, herunder biodiversitet og øvrige naturværdier. Princippet under-

streger, at klimadagsordenen ikke skal afkobles fra miljøhensyn, men derimod tænkes sammen.

Princippet indikerer også, at når klimapolitikken planlægges på kortere sigt, er det vigtigt at

holde for øje, hvorvidt de initiativer, man tager, også er bæredygtige på den lange bane.

•

Erhvervsliv og konkurrencekraft.

Den grønne omstilling vil naturligt indebære, at produktio-

nen vil forskydes fra nogle brancher til andre. Der kan dog være et politisk ønske om at fast-

holde aktiviteten i nogle af de eksisterende brancher. Samtidig kan principperne tolkes som

en ambition om, at dansk erhvervsliv skal udvikle nye, grønne teknologier og løsninger, der kan

være med til at transformere samfundet i en grøn retning.

•

Sunde offentlige finanser.

Princippet tilsiger, at klimapolitikken fx ikke bør baseres på tilskud,

som er ufinansierede.

•

Beskæftigelse.

Den grønne omstilling vil naturligt indebære, at nogle brancher vil miste

arbejdspladser, mens andre brancher vil få flere. Derfor tilsiger princippet, at man har fokus på

fx behovet for omskoling og efteruddannelse, så folk kan komme i ny beskæftigelse, hvis de

har mistet deres job som følge af klimapolitiske tiltag. Der kan dog også være et politisk ønske

om at fastholde beskæftigelsen i nogle af de eksisterende brancher.

•

Stærkt velfærdssamfund.

Bevarelsen af et stærkt velfærdssamfund kræver, at der er råd til

velfærdsydelser. Hvor mange midler, der konkret skal bruges på velfærd frem for eksempel-

vis skattelettelser, vil dog som hovedregel være en politisk beslutning, som er afkoblet fra

klimapolitikken.

•

Social balance.

Princippet tilsiger, at klimapolitikken ikke må ramme for skævt på tværs af

eksempelvis land og by eller indkomstgrupper, eller alternativt at klimapolitikken suppleres af

kompenserende tiltag.

•

Sammenhængskraft.

Sammenhængskraft i sig selv er svær at måle, men opretholdelse af

sammenhængskraft forudsætter blandt andet, at konsekvenser af den grønne omstilling ikke

rammer for skævt socialt.

•

Begrænset kulstoflækage.

Princippet tilsiger, at de gennemførte klimatiltag også skal have en

reel global klimaeffekt. I takt med at flere lande får bindende klimamål, vil omfanget af kulstof-

lækage med tiden blive mindre. Det skyldes, at udledningerne i så fald ikke har nogen steder

at flytte hen.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

148

Klimarådet tager så vidt muligt alle relevante guidende principper og syste-

miske aspekter i betragtning i sine analyser. I dette kapitel vil Klimarådet

løbende inddrage klimalovens guidende principper og andre relevante effekter i

forbindelse med gennemgangen af hvert fokusområde, når det vurderes at være

relevant.

Kapitlet giver ikke et komplet billede af klimapolitikken

Kapitlet udgør ikke en komplet liste over alt, der skal gøres på det klimapoliti-

ske område. Som nævnt giver det et bud på, hvad der er vigtigst at prioritere det

kommende år. Men der skal også tages fat andre steder. I den forbindelse skal

der gøres opmærksom på, at Klimarådet har en lang række øvrige anbefalinger,

som løbende er blevet fremført i analyser. En oversigt over alle Klimarådets tid-

ligere anbefalinger til virkemidler kan findes på Klimarådets hjemmeside under

fanen

Virkemiddelkatalog.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

150

4.3 2025-indsats

2025-målet skal snart være indfriet. Alligevel udestår et reduk-

tionsbehov på 0,9 mio. ton CO2e for at nå den nederste grænse

og 4 mio. ton CO2e for at nå den øverste. Folketinget bør snarest

vedtage virkemidler, der opfylder målet. Klimarådet fremhæver en

række virkemidler, der kan tages i brug. Det drejer sig om en høje-

re dieselafgift, annoncering af en afgift i landbruget og en frem-

rykning eller forhøjelse af drivhusgasafgiften for industri mv.

Dette bør ske på området:

→

Virkemidler til 2025-målet.

Der bør snarest vedtages virkemidler, der opfylder

2025-målet. Klimarådet foreslår en række virkemidler, der kan tages i brug:

•

Højere afgift på diesel.

Der er flere gode argumenter for at hæve afgiften på die-

sel, og samtidig vil afgiftsstigningen kunne få effekt hurtigt.

•

Annoncering af afgift i landbruget.

Annoncering af en afgift på landbrugets udled-

ninger kan bidrage til 2025-målet, men også til at opfylde Danmarks EU-forpligtelser.

•

Højere afgift for industri.

Afgiften for industri mv. kan fremrykkes eller forhøjes,

men det er sidste udkald, hvis det skal kunne få effekt på 2025-målet.

Trods usikkerhed skal der snart tages beslutninger

Den nuværende situation med krig i Ukraine skaber stor usikkerhed om driv-

husgasudledningerne de kommende år. Dermed er der også stor usikkerhed om

reduktionsbehovet for at nå målet i 2025, som lyder på 50-54 pct. reduktion.

De høje priser på energi, herunder fossil energi, må forventes at trække i retning

af et lavere energiforbrug og dermed lavere udledninger. På den anden side ses

også eksempler på, at virksomheder skifter fra gas til de mere udledende fossile

energikilder kul og olie.

Der udestår på nuværende tidspunkt et reduktionsbehov på 0,9 mio. ton CO

for at nå den nedre grænse af 2025-målet på 50 pct. reduktion og 4 mio. ton

e for at nå den øverste grænse på 54 pct. reduktion. Folketinget bør snarest

vedtage virkemidler, som opfylder målet. Da 2025-målet opgøres som et

gennemsnit over årene 2024-2026, er der mindre end et år til, at opgørelsen af

2025-målet påbegyndes, og beslutningerne kan derfor ikke udskydes længere.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

151

Regeringen bør stile efter mere end 50 pct. reduktion i 2025

Klimastatus og -fremskrivning 2023

udkommer i april 2023 og vil vise et opdate-

ret estimat for reduktionsbehovet i 2025. Der er en vis mulighed for, at frem-

skrivningen mod forventning vil vise, at der ikke længere udestår et reduktions-

behov for at nå den nedre grænse af 2025-målet. Regeringen bør imidlertid stile

efter at komme længere op i målintervallet fra 50 til 54 pct. Det er der flere gode

argumenter for:

•

Usikkerhed.

Usikkerheden vil fortsat være stor de kommende år. Hvis man

går efter kun lige akkurat at opfylde den nedre grænse af intervallet for

2025-målet, er der en væsentlig risiko for, at målet i praksis ikke opfyldes. Det

kan tale for, at man opfylder 2025-målet med en vis sikkerhed.

•

EU-forpligtelser.

Flere af de tiltag, der er i spil, kan også bidrage til at sikre

opfyldelse af Danmarks EU-forpligtelser uden for kvotesektoren, som vedrø-

rer de akkumulerede udledninger frem mod 2030.

•

Klimaeffekt.

Det er bedre for klimaet, jo mere og jo hurtigere udledningerne

reduceres.

Klimarådet fremhæver en række virkemidler med formodet

effekt i 2025

Det er ikke alle virkemidler, der kan nå at få effekt på opfyldelsen af 2025-målet.

I det følgende fremhæves tre virkemidler, der kan tages i brug. Nogle vil for-

mentlig i højere grad kunne nå at få effekt i 2025 end andre. Det drejer sig om:

•

en højere afgift på diesel

annoncering af en afgift på landbrugets udledninger

fremrykning eller forhøjelse af drivhusgasafgiften for industri mv.

I de følgende delafsnit gennemgås og diskuteres hvert af virkemidlerne. Foruden

disse virkemidler opfordrer Klimarådet til, at der sættes fart på vådlægningen af

de kulstofrige lavbundsjorder, som det også er nævnt i afsnit 4.1. Derudover har

den seneste tid vist, at det på ganske kort tid er muligt at ændre adfærd og spare

væsentligt mere på energien, end vi plejer. Det er relevant at undersøge, om det

kan være hensigtsmæssigt enten helt eller delvist at fastholde nogle af de energi-

besparende tiltag, der er foretaget den seneste tid, blandt andet med 2025-målet

for øje. De nævnte virkemidler er ikke en udtømmende liste, og det kan blive

relevant at tage yderligere virkemidler i brug.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

152

Højere afgift på diesel

Klimarådet foreslår at hæve afgiften på diesel. Det er der to grunde til:

•

Diesellastbiler er underbeskattede.

De samlede eksterne omkostninger for-

bundet med lastbilkørsel og udledning af drivhusgasser overstiger afgifter-

ne. Det taler for at hæve afgiften på diesel, så omkostningerne for vognmæn-

dene bringes tættere på de faktiske samfundsøkonomiske omkostninger.

•

Der er omfattende grænsehandel med diesel i Danmark.

Tyskland øger

i disse år sin beskatning af diesel. Det sker på et tidspunkt, hvor der i

forvejen er omfattende grænsehandel med diesel på den danske side af

den dansk-tyske grænse. I 2025 forventes grænsehandel med diesel ifølge

Klimastatus og -fremskrivning 2022

at medføre en udledning på 0,8 mio. ton

CO2e i Danmark. Grænsehandlen er en udfordring for opfyldelsen af de dan-

ske klimamål. Hvis den omfattende grænsehandel i Danmark fortsætter eller

endda øges, skal der hentes flere udledningsreduktioner bredt i samfundet

for at nå målene, hvilket er dyrt for Danmark. Det kan derfor være hensigts-

mæssigt at øge de danske afgifter på diesel for at bringe grænsehandlen

tættere på ligevægt. Dertil kommer, at der vil være en europæisk og global

klimaeffekt af at mindske grænsehandlen i Danmark via en højere dieselaf-

gift. Det skyldes, at de andre europæiske lande, som dieselsalget skubbes

tilbage til, også har bindende klimamål.

Med den nye kilometerbaserede afgift er lastbilkørsel stadig

underbeskattet

Klimarådet har tidligere foreslået, at afgiften på diesel hæves. Det gjorde rådet

i analysen

Veje til klimaneutral lastbiltransport

fra 2021. Efterfølgende har de

samlede afgifter for lastbiler dog ændret sig. Der er nemlig vedtaget en kilome-

terbaseret afgift på lastbilkørsel, som skal indfases fra 2025.

En kilometerbaseret afgift er en god idé, da en sådan afgift netop er bedst egnet

til at tage hånd om eksterne omkostninger fra lastbilkørsel i form af fx trængsel

og uheld. Vejafgiften udgør dog kun i omegnen af 1 kr. pr. km. Den højeste sats,

der skal betales, er henholdsvis 1,22 kr. pr. km i 2025-2027 og 1,42 kr. pr. km

fra 2028 og frem. Som det fremgår af figur 4.4, er de eksterne omkostninger for-

bundet med lastbilkørsel meget højere end dette. Selv med den nye kilometer-

baserede afgift er lastbiler altså stadig underbeskattede. På sigt bør målet være

en højere kørselsafgift, der tager fuldt ud hånd om de kørselsrelaterede eksterne

omkostninger, men indtil da udgør underbeskatningen af lastbiler et vægtigt

argument for at hæve dieselafgiften.

Højere dieselafgift vil bidrage til at nå 2025-målet

En forhøjelse af dieselafgiften kan medføre betydelige reduktioner. Et svar fra

Skatteministeriet indikerer, at en forhøjelse af dieselafgiften med 0,53 øre pr.

liter vil kunne give en reduktionseffekt på 0,5 mio. ton CO

, hvoraf størstedelen

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

153

Kr. pr. km

Eksterne omkostninger

Afgi er

Kilometerbaseret vejafgi

(højeste sats i 2025)

Energiafgi og CO -afgi

Infrastruktur

Trængsel

Ulykker

Støj

Lu forurening

CO (1.500 kr. pr. ton)

Figur 4.4

Anmærkning 1:

Eksterne omkostninger og afgifter for diesellastbiler (2022-priser)

Energiafgiften er inkl. NO

-afgift. Vægtafgift er ikke med i figuren. Vægtafgiften pr. km afhænger af det årlige kørselsomfang,

men udgør under 10 øre ved et årligt kørselsomfang på 100.000 km.

Den kilometerbaserede vejafgift indfases først fra 2025, og dens niveau vil afhænge af emissionsklasse, vægt og geografi. I

figuren er vist den højeste sats i 2025 (emissionsklasse 5, over 32 ton, miljøzone).

Transport DTU,

Transportøkonomiske Enhedspriser 2.0,

2022; Regeringen m.fl.,

Aftale om kilometerbaseret vejafgift for lastbiler,

2022; Mineralolieafgiftsloven; CO2-afgiftsloven.

Anmærkning 2:

Kilder:

af effekten kommer fra mindre grænsehandel.

En afgiftsforhøjelse på diesel

må forventes at få effekt ganske hurtigt – i hvert fald delvist. Tiltaget vil derfor

kunne nå at bidrage mærkbart til at opfylde 2025-målet. Samtidig vil det kunne

bidrage til at opfylde Danmarks EU-forpligtelse i ikke-kvotesektoren.

Hvis dieselafgiften hæves, bør der tages højde for samspillet med de diesel-

drevne personbiler. For personbiler er der nemlig ikke samme rum for at øge

beskatningen som for lastbilerne. Aktuelt er afgiften på diesel dog lavere end

på benzin af hensyn til erhvervslivets konkurrenceevne. For at kompensere for

denne forskel betaler ejere af dieseldrevne personbiler en halvårlig udlignings-

afgift, der ved typiske årskørsler svarer til afgiftsforskellen mellem benzin og

diesel. Hvis man ønsker at kompensere ejere af dieseldrevne personbiler for

den højere dieselafgift, er det en mulighed at gøre det gennem en reduktion af

udledningsafgiften.

Annoncering af afgift på landbrugets

udledninger

Annoncering af en drivhusgasafgift i landbruget kan tjene

flere formål

Der bør snarest muligt vedtages og annonceres en afgift på landbrugets ud-

ledninger. Usikkerheden om den fremtidige regulering i landbruget skaber en

tilbageholdenhed i forhold til at investere i drivhusgasreducerende tiltag. En

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

154

annoncering af en afgift vil skabe klarhed om den fremtidige regulering og vil

derfor give et skub til omstillingen.

Det er usikkert, hvor stor en effekt det kan nå at få i 2025, hvis man annoncerer

en afgift i dag.

Klimaprogram 2022

viser omstillingshastigheden i de forskellige

sektorer, og analysen indikerer, at der er visse omstillingsmuligheder i land-

bruget, som kan realiseres relativt hurtigt. Det taler for, at en annoncering af en

afgift på landbruget kan få en vis effekt i 2025.

Selv hvis effekten i 2025 er beskeden, er der dog stadig grund til at annoncere en

afgift i landbruget hurtigst muligt. Det vil nemlig have andre positive effekter.

For det første har landbrugsbedrifterne mere tid til at omstille sig, før en afgift

træder i kraft, jo tidligere afgiften annonceres. For det andet kan annoncerin-

gen give tilskyndelse til reduktioner tidligt i perioden frem mod 2030. Det vil

kunne levere et vigtigt bidrag til at opfylde Danmarks EU-forpligtelser uden for

kvotesektoren.

Udsigten til en afgift fremskynder ikke alle slags reduktionstiltag

Annoncering af en afgift tilskynder ikke til alle typer tiltag. Hvis man varsler en

afgift, vil det give tilskyndelse til at investere i nye og grønnere produktions-

metoder som fx ny staldteknologi. Men selve annonceringen af en afgift vil ikke

tilskynde tiltag, som kan iværksættes med helt kort aftræk. For den type tiltag

er der ikke incitament til at omstille, før en afgift er helt tæt på at træde i kraft.

Det kunne være tiltag som tilsætning af fedt i foder og dyrkning af efterafgrøder.

Klimaprogram 2022

fremhæver fx et potentiale for at reducere lattergasud-

ledningerne med 0,3 mio. ton CO

e i 2025, som blandt andet kan indfries via

efterafgrøder. Hvis potentialet i sådanne hurtige tiltag skal indfries, kan andre

typer af regulering, der kan iværksættes før en drivhusgasafgift, være en mulig-

hed, herunder målrettede tilskud eller krav.

Fremrykning eller forhøjelse af drivhusgasaf-

gift for industri

Det er sidste udkald for en ændring af drivhusgasafgiften for

industri i 2025

Det er aftalt at indføre en drivhusgasafgift i industrien med aftale om

Grøn skat-

tereform for industri mv.

fra 2022. Afgiften skal indføres i 2025 og stige gradvist

frem mod 2030.

Aftalen skal genbesøges i 2023, hvor behovet for yderligere

tiltag til at indfri 2025-målet ifølge aftaleteksten skal vurderes. I

Klimaprogram

2022

indikeres det, at en forhøjelse af afgiften kan nå at få en effekt i 2025.

Klimarådet har ad flere omgange fremhævet, at rådet gerne så en tidligere ind-

fasning af drivhusgasafgiften for industri mv. Det kan stadig være en mulighed

at fremrykke afgiften og/eller at forhøje satsen i 2025. Det er dog usikkert, hvor

meget virksomhederne kan nå at omstille sig fra i dag til 2025. Samtidig skal så

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

155

sene ændringer i afgiftssystemet afvejes mod hensynet til stabile rammevilkår,

og at der kan være høje omkostninger forbundet med en forceret omstilling.

Endelig vil en højere drivhusgasafgift for industri mv. formentlig kun i begræn-

set omfang bidrage til reduktioner uden for kvotesektoren. Det skyldes, at

afgiften ikke omfatter transport og kun i mindre grad landbruget. Det kan tale

for, at man ikke opfylder hele reduktionsbehovet i 2025 ved at forhøje afgiften

for industri mv., men også tager andre virkemidler i brug.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

156

4.4 Regulering af landbrugets

udledninger

Der skal hentes store reduktioner i landbruget, hvis 70-procents-

målet skal opfyldes på omkostningseffektiv vis. Landbrugsaftalen

fra 2021 har da også sat et mål for reduktioner i landbruget. Hvis

det opfyldes, ser det ud til at kunne sikre, at 70-procentsmålet nås.

Men der mangler stadig en konkret regulering af landbrugets ud-

ledninger, som kan indfri målet. Klimarådet anbefaler, at der sna-

rest vedtages en regulering af landbrugets udledninger, hvor en

ensartet afgift på drivhusgasudledninger bør udgøre grundstenen.

Dette bør ske på området:

→

Regulering baseret på afgift.

Der bør vedtages en regulering af landbrugets udled-

ninger, hvor en afgift på drivhusgasser bør udgøre grundstenen.

→

Principper for regulering.

Det er muligt at supplere afgiften med andre tiltag for at

modvirke uønskede konsekvenser af en afgift. Man bør sikre, at disse tiltag:

•

ikke fastlåser produktionsstrukturen i landbruget, som den er nu

undgår fastlåsning på teknologier, der ikke peger frem mod den langsigtede om-

stilling af landbruget

giver tilskyndelse til udvikling og demonstration af nye teknologier og produkti-

onsformer.

Reduktioner i landbruget er centrale for at opfylde

70-procentsmålet

Med de nuværende politiske aftaler forventes landbruget at stå for cirka halvde-

len af udledningerne i 2030. Det viser figur 4.5. Landbruget er således essentielt

i opfyldelsen af Danmarks klimamål om 70 pct. reduktion i 2030. Der er da også

vedtaget et sektormål for landbruget om at reducere landbrugets udledninger

med 55-65 pct. i 2030 sammenlignet med 1990.

Det svarer til et reduktions-

behov i 2030 på cirka 5-7 mio. ton CO

e relativt til den seneste klimafremskriv-

ning. Hvis sektormålet opfyldes, vil det kunne dække det resterende redukti-

onsbehov for at nå 70-procentsmålet.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

157

Energiforbrug i landbrug, gartneri,

skovbrug og fiskeri

1,0 mio. ton CO e

By- og vådområder samt skov (LULUCF)

0,3 mio. ton CO e

Øvrige

3,4 mio. ton CO e

Transport

9,9 mio. ton CO e

Landbrugets arealanvendelse (LULUCF)

3,8 mio. ton CO e

Landbrugsprocesser

10,3 mio. ton CO e

Figur 4.5

Anmærkning 1:

Drivhusgasudledninger i 2030 efter forventede effekter af seneste politiske aftaler

’Øvrige’ inkluderer husholdninger, serviceerhverv, fremstilling og bygge-anlæg, produktion af brændstoffer, el og fjernvarme,

affald (inklusive affaldsforbrænding) samt CCS.

Der er indregnet effekter af aftaler efter

Klimastatus og -fremskrivning 2022,

og de fremskrevne udledninger er korrigeret, som

i kapitel 3.

Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2022,

2022; Klimarådet.

Anmærkning 2:

Kilder:

Danmarks øvrige udledninger i 2030 kommer blandt andet fra industrien og

transporten. I industrien blev der indført en drivhusgasafgift med aftalen om

Grøn skattereform for industri mv.

fra 2022, og store dele af transporten er

ligeledes underlagt regulering med et betydeligt klimafokus i form af fx brænd-

stofafgift og registreringsafgift.

Hvis ikke landbruget leverer de reduktioner,

som sektormålet tilsiger, vil det koste resten af samfundet dyrt at opfylde

70-procentsmålet. Det skyldes, at reduktionerne så skal findes i andre sektorer,

som allerede har plukket de lavthængende frugter.

EU-forpligtelser og det globale klima taler også for reduktio-

ner i landbruget

Danmarks nationale klimamål er ikke den eneste grund til at reducere landbru-

gets udledninger. To andre vigtige grunde er:

•

EU-forpligtelser.

Danmark er underlagt forpligtelser fra EU til at reducere

udledningerne i ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren. Ikke-kvotesekto-

ren består blandt andet af landbrug, transport, individuel bygningsopvarm-

ning og mindre industri. Som beskrevet i kapitel 2 står Danmark over for et

samlet reduktionsbehov på cirka 18 mio. ton CO2e i perioden 2021-2030 i

ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren. Dette reduktionsbehov kan næppe

opfyldes udelukkende med reduktioner i transport, opvarmning og småin-

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

158

dustri. Forpligtelserne betyder altså, at der skal hentes betydelige reduktio-

ner i landbrug og LULUCF. Da forpligtelserne er defineret som et mål for de

akkumulerede udledninger i de nævnte perioder, betyder det endvidere, at

vi ikke kan vente helt til 2030 med at reducere udledningerne.

•

Danmarks bidrag til den globale temperaturstigning.

Landbruget er en stor

udleder af metan. I 2030 forventes Danmark at udlede metan svarende til

godt 8 mio. ton CO2e, hvoraf godt 6 mio. ton kommer fra landbruget. Metan

er en drivhusgas med stor klimapåvirkning i årene lige efter, at gassen udle-

des. Som beskrevet i Klimarådets analyse

Danmarks klimamål

fra 2022 har

verden kurs mod en temperaturstigning på over 1,5 grader allerede de kom-

mende årtier.

Ved at reducere udledningerne af metan kan Danmark yde

sit bidrag til at reducere den globale temperaturstigning på den korte bane.

Danmark er desuden gået med i aftalen om

Global Methane Pledge,

som

blev indgået ved COP26 i 2021, og som forpligter Danmark til at bidrage til at

reducere metanudledningerne med 30 pct. i 2030 relativt til niveauet i 2020.

Der mangler en regulering af landbrugets udledninger

Kun en mindre del af landbrugets udledninger er reguleret. Det drejer sig om

udledningerne fra landbrugets energiforbrug, hvor der er vedtaget en CO

-af-

gift, som skal udgøre 750 kr. pr. ton CO

i 2030.

Der er også andre regulerings-

ordninger, som har en effekt på landbrugets drivhusgasudledninger. Det drejer

sig fx om kvælstofregulering og tilskud til vådlægning af lavbundsjorder og

skovrejsning. Der er dog ikke tale om en samlet og tværgående klimaregulering.

Størstedelen af landbrugets udledninger er ikke underlagt en egentlig klimare-

gulering. Det drejer sig om de ikke-energirelaterede udledninger, som knytter

sig til erhvervets arealanvendelse og landbrugets produktionsprocesser, det vil

sige husdyrenes fordøjelse, gødningshåndtering og gødskning på markerne.

Landbruget skal reguleres med en drivhusgasafgift som

grundsten

Et flertal i Folketinget har tilkendegivet en ambition om, at landbrugets udled-

ninger skal reguleres. Det fremgår af

Aftale om Grøn skattereform

fra 2020 og

af det nye regeringsgrundlag. Ifølge regeringsgrundlaget skal reguleringen tage

form af en klimaafgift, og afgiften skal sikre opfyldelse af reduktionsmålet for

landbrugssektoren på 55-65 pct. i 2030 sammenlignet med 1990.

Der er nedsat en ekspertgruppe, som skal undersøge, hvordan landbrugets ud-

ledninger kan reguleres. Ekspertgruppen skal vurdere fordele og ulemper ved en

drivhusgasafgift, en anden form for reguleringsløsning og en kombination af de to.

I regeringsgrundlaget har regeringen tilkendegivet, at den vil afvente ekspertgrup-

pens konklusioner, før den vil fremlægge et forslag til en klimaafgift på landbruget.

Klimarådet anbefaler, et der vedtages en samlet og tværgående klimaregulering

af landbrugets udledninger. Grundstenen i denne regulering bør være en ensar-

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

159

tet afgift på drivhusgasser. Afgiften bør indføres i god tid før 2030, og niveauet

for afgiften bør annonceres hurtigst muligt, om end det er fornuftigt at afvente

ekspertgruppens konklusioner.

Landbrugets og samfundets omstilling slutter ikke i 2030. I takt med at de

billigste reduktioner implementeres i landbruget og i andre sektorer, vil der

blive behov for en stigende afgift, hvis den skal være den primære drivkraft i

omstillingen. Derfor bør politikerne gøre det klart for landbruget, at afgiften

løbende kan blive højere, og give indikationer af forventninger hertil efter 2030.

Det vil give tid til at omstille og mulighed for at træffe de rette investeringsbe-

slutninger.

En afgift tilskynder teknisk og strukturel omstilling

En drivhusgasafgift på landbrugets udledninger kan give et økonomisk incita-

ment til at omstille landbrugsproduktionen i en mere klimavenlig retning. Det

kan ske på to måder:

Teknisk omstilling.

Landbruget kan anvende tekniske omstillingselementer.

Det vil sige, at bedrifterne producerer de samme produkter, men med nye

teknologier eller metoder. Tekniske omstillingselementer er fx forsuring af

gyllen i stalden til reduktion af udledningen af blandt andet metan.

Strukturel omstilling.

Landbruget kan mindske produktionen eller omlægge

til andre driftsformer. Det vil sige, at landbrugerne fx reducerer antallet af

køer, eller at de omlægger til planteproduktion.

En afgift giver også tilskyndelse til innovation i klimavenlig landbrugsprodukti-

on. Med en afgift kan det bedre betale sig at udvikle og demonstrere nye grønne

teknologier og produktionsformer, som efterfølgende kan tages i anvendelse og

derved mindske afgiftsbetalingen.

Der er behov for nye teknologier og strukturel omstilling

I analysen

Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift

fra 2023 har Klimarå-

det undersøgt effekten af en drivhusgasafgift i landbruget.

Analysen ser på,

hvilken tilskyndelse en afgift giver til at tage kendte tekniske omstillingsele-

menter i brug.

Analysen viser, at man med kendte tekniske omstillingselementer kan komme

et stykke af vejen. En afgift på 750 kr. pr. ton CO

e vil give tilskyndelse til at

tage teknologier i brug i et omfang, som forventeligt vil reducere landbrugets

udledninger med omkring 45 pct. i 2030 sammenlignet med 1990. For at nå

sektormålet for landbruget er der derfor behov for yderligere reduktioner. Dis-

se kan opnås med nye teknologier, med teknologier, som endnu ikke er modne,

eller gennem strukturel omlægning af produktionen i en klimavenlig retning.

En afgift vil isoleret set skubbe på alle tre dele, og jo højere afgiften er, jo større

vil skubbet være.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

160

En afgift er omkostningseffektiv men har konsekvenser for

erhvervet

En afgift på landbrugets udledninger vil bidrage til, at udledningerne reduceres

på omkostningseffektiv vis. Afgiften giver de enkelte landbrugere tilskyndelse

til at reducere udledningerne, og beslutningen om, hvilke tiltag der tages i brug,

er landbrugerens egen. Derfor vil en afgift udnytte landbrugerens viden om sin

egen bedrift og om, hvilke tiltag der er mest hensigtsmæssige for netop denne

bedrift. Når alle landbrugere står over for den samme afgift, vil en afgift give

tilskyndelse til at tage de reduktionstiltag i anvendelse, som er de billigste på

tværs af landbruget. Dermed vil en afgift minimere omkostningerne for sam-

fundet ved at opnå en given reduktion i landbruget.

En afgift vil naturligvis have konsekvenser for landbrugserhvervet og især for

den enkelte landbruger. Som analysen

Landbrugets omstilling ved en drivhus-

gasafgift

viser, vil en afgift på 750 kr. pr. ton CO

e ramme visse dele af landbru-

get relativt hårdt. For nogle bedrifter vil afgiften betyde, at det ikke længere kan

betale sig at opretholde produktionen. Det kan være på grund af begrænsede

omstillingsmuligheder eller en i forvejen presset økonomi.

Effekten vil være størst for kvægbedrifter. Her vil andelen af bedrifterne med

negativt driftsresultat stige fra 9 pct. i dag til 75 pct. ved indførelse af den

nævnte afgift. Omvendt vil de økonomiske konsekvenser være mere beskedne

for plante- og svinebedrifterne. For plante- og svineproduktion har en afgift

altså knap så stor indvirkning på, om det kan betale sig at producere. En afgift

vil derfor trække i retning af en strukturel omstilling fra fx kvægavl til svine- og

planteavl. Analysen

Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift

viser også, at

det især er de mindre bedrifter og yngre landmænd, som vil have svært ved at

opnå et positivt driftsresultat efter en afgift.

Uønskede konsekvenser kan tale for understøttende politikker

Der er politisk et ønske om at undgå, at landbrugsproduktionen rammes for

hårdt af en afgift. Det fremgår af regeringsgrundlaget og af klimalovens guiden-

de principper, som tilsiger, at klimapolitikken skal ske under hensyntagen til

blandt andet erhvervsliv, beskæftigelse, kulstoflækage, sammenhængskraft og

social balance.

For at tilgodese klimalovens hensyn kan en afgift suppleres med understøtten-

de politikker, som letter den samlede afgiftsbetaling og derved bidrager til at

mindske produktionsnedgangen. I regeringsgrundlaget har regeringen tilken-

degivet, at provenuet fra en afgift skal føres tilbage til landbruget, samt at der

yderligere skal tilføres midler til grøn omstilling af erhvervet.

Understøttende politikker kan udformes på forskellig vis. Man bør gøre sig

klart, om disse understøttende politikker primært har til formål at støtte den

enkelte landbruger eller landbrugserhvervet som helhed.

Klimarådet har tidligere peget på et produktionsafhængigt bundfradrag som et

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

161

muligt supplement til en afgift, hvis man vil mindske lækageeffekten.

En an-

den mulighed er at give tilskud til reduktionsteknologier. Både bundfradrag og

tilskud kan være en måde at tilføre erhvervet penge. De to modeller indebærer

ikke automatisk en nøjagtig tilbageførsel af de penge, som landbrugserhvervet

betaler i afgift. Men man kan vælge at indrette bundfradrag og tilskud, så der

sigtes efter, at landbrugserhvervet får enten mere eller mindre end afgiftspro-

venuet tilbage, eller så det omtrent får afgiftsprovenuet tilbage.

Regulering af landbruget bør holde tre vigtige hensyn for øje

Tiltag som bundfradrag og tilskud kan modvirke effekten af en afgift i højere

eller mindre grad. Der er derfor en række vigtige hensyn, som regeringen bør

holde sig for øje, hvis den vælger at supplere en drivhusgasafgift for landbruget

med sådanne tiltag:

•

Strukturændringer.

Man bør undgå at indrette reguleringen, så landbruget

låses fast i den nuværende produktionsstruktur.

•

Langsigtet perspektiv.

Man bør undgå at give tilskud til investering i eller

fastholdelse af teknologier, som ikke er hensigtsmæssige på den lange

bane. Derudover bør tilskuddene så vidt muligt gøres teknologineutrale.

•

Nye teknologier og produktionsformer.

Man bør sikre tilskyndelse til udvik-

ling af nye teknologier og produktionsformer, da disse potentielt kan spille

en vigtig rolle i omstillingen af landbruget.

I det følgende uddybes de tre hensyn.

Der er flere udfordringer ved at fastholde produktionsstruktu-

ren i landbruget

Man bør undgå at indrette reguleringen af landbruget, så erhvervet låses fast i

den nuværende produktionsstruktur. Det er der tre grunde til.

For det første øges de samfundsøkonomiske omkostninger ved at opnå en given

reduktion af drivhusgasudledningerne. En omkostningseffektiv omstilling vil

indebære et vist skift fra animalsk til vegetabilsk produktion, fra produktion af

kvæg til svin og fjerkræ og mellem bedrifter inden for samme produktionsgren,

som i forskellig grad er i stand til at tilpasse sig. Hvis den nuværende produkti-

onsstruktur fastholdes, vil udledningerne for nogle bedrifter reduceres mindre,

end de ellers ville. Det betyder, at der skal findes dyrere reduktioner andre

steder i landbruget eller i helt andre sektorer, og dermed øges de samfunds-

økonomiske omkostninger ved at opnå en given reduktion. Fordi man allerede

har vedtaget en afgift på 750 kr. pr. ton CO

e for øvrige sektorer, vil yderligere

reduktioner andre steder være dyrere end i landbruget.

For det andet kan det blive yderst vanskeligt overhovedet at opnå særligt mange

reduktioner i 2030, hvis produktionsstrukturen i landbruget ikke må ændre

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

162

sig. Det skyldes, at potentialet for teknisk omstilling er særdeles usikkert. Som

tidligere nævnt viser Klimarådets analyse

Landbrugets omstilling ved en drivhus-

gasafgift,

at man med kendte teknologier kan komme et stykke af vejen, men der

vil også være behov for yderligere reduktioner, som skal opnås igennem endnu

umodne teknologier, hvis teknisk omstilling skal drive alle reduktioner. Det er

risikabelt at satse på.

For det tredje peger en fastlåsning af produktionsstrukturen ikke i retning af

den grundlæggende omstilling af landbrugserhvervet, som er nødvendig på den

lange bane. Skal Danmark blive klimaneutralt, peger alt på, at den animalske

andel af landbruget skal mindskes. I øvrigt er landbruget dynamisk. Det vil sige,

at der over tid naturligt sker strukturændringer som følge af tilpasning til æn-

drede rammevilkår eller indførelse af nye produktionsmetoder. En høj grad af

fastlåsning af produktionsstrukturen vil modarbejde den dynamiske udvikling,

og det vil være til ugunst for erhvervet.

Regeringsgrundlaget har fokus på, at landbrugets konkurrenceevne ikke må

forringes. Men hensynet til konkurrenceevnen er ikke nødvendigvis et argu-

ment for at opretholde den nuværende produktion inden for hver enkelt drifts-

gren. Det skyldes, at andre lande også har klimamål, og landbruget i andre lande

skal derfor også bevæge sig i en klimavenlig retning. I fremtiden kan det derfor

meget vel være, at klimavenligt landbrug vil få en konkurrencefordel. Det kan

derfor være fornuftigt at fortolke konkurrenceevne bredt.

Formålet med eventuelt at fastholde produktionen bør over-

vejes nøje

Der kan være et politisk ønske om at modvirke strukturændringer i landbruget,

fx med afsæt i klimalovens guidende principper, uagtet at dette som nævnt har

en omkostning. Hvis man ønsker at fastholde den nuværende produktion til en

vis grad, er det dog vigtigt at gøre sig klart, hvad formålet med fastholdelsen

er. Det har nemlig betydning for, hvordan reguleringen bør indrettes. Der kan

være en række forskellige begrundelser for at fastholde produktionsstrukturen:

•

Beskyttelse af bedrifter.

Der kan være et ønske om at skåne de bedrifter,

og eventuelt følgeindustrier, som vil blive ramt af en afgift og fx blive nødt

til at lukke hele eller dele af produktionen ned. Begrundelsen kan fx være et

ønske om at bevare regional sammenhængskraft. Det kan være et argument

for at rette understøttende politikker mod de geografiske områder, som

rammes hårdest af en afgift i landbruget. Der kan også være et specifikt

ønske om at bevare små landbrug, som har vanskeligt ved at tilpasse sig til

en afgift. Det taler i så fald for at rette understøttende politikker mod disse.

Det er dog værd at bemærke, at udviklingen de seneste mange år er gået

i retning af større bedrifter, og det vil formodentlig også være tilfældet

fremadrettet.

•

Beskæftigelse.

Der kan være et ønske om at bevare den samlede beskæf-

tigelse i landbruget. Da vil det som udgangspunkt ikke være et problem,

at arbejdspladser flytter fra én del af landbruget til en anden. Det taler for,

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

163

at man ikke bør mindske tilskyndelsen til at skifte fra én produktionsform

til en anden, hvor der skal bruges den samme eller en større mængde

arbejdskraft. Det vil sige, at understøttende politikker ikke bør rettes mod

de produktionsformer, som kun i mindre grad skal bruge arbejdskraft til

at producere. Yderligere er det set fra et samfundsøkonomisk perspektiv

relevant at kigge på beskæftigelsen i samfundet som helhed og ikke blot for

en enkelt sektor. Det taler for, at man ikke indfører understøttende politikker

med det formål at fastholde beskæftigelsen i en enkelt sektor eller en enkelt

driftsgren af en sektor.

•

Kulstoflækage.

Endelig kan der være et ønske om at undgå kulstoflækage.

Det sker, hvis dansk regulering flytter produktion og udledninger til udlandet.

Her bør man dog gøre sig klart, at kulstoflækage kun opstår i det omfang,

at udledningerne kan rykke til lande, som ikke har bindende klimamål. De

øvrige lande i Europa, som aftager en stor del af dansk landbrugseksport,

har eksempelvis i vid udstrækning bindende klimamål og -forpligtelser. Hvis

formålet med de understøttende politikker er at undgå kulstoflækage, bør

politikkerne kun rettes mod de produktionsformer, hvor der vurderes at

være en betydelig risiko for kulstoflækage.

Det er således vigtigt at sikre, at der er sammenhæng mellem formålet med at

fastholde produktionen og den konkrete reguleringsløsning, og at man ikke

fastholder produktionen, hvis ikke det tjener formålet.

Foruden ønsker om at fastholde produktionen kan der være et politisk ønske

om at adressere fordelingsmæssige konsekvenser som følge af faldende jordpri-

ser. En afgift vil isoleret set lede til mindre driftsoverskud og derved faldende

jordpriser. Det vil lede til et kapitaltab for de, som ejer jord i dag, og til gengæld

gøre det lettere for nye jordejere at erhverve jord. Der kan derfor være et ønske

om at kompensere nuværende jordejere for dette tab.

Reguleringen af landbruget bør pege frem mod den langsigte-

de omstilling

Hvis man fokuserer ensidigt på tekniske omstillingselementer, kan det blive

sværere at opfylde Danmarks langsigtede mål om klimaneutralitet. For at kom-

me i mål med klimaneutralitet, peger alt på, at den animalske produktion skal

udgøre en mindre del af landbruget. Det er centralt at undgå støtte til teknolo-

gier, der opretholder en produktion, som skal udfases på sigt. Det kan fx være

støtte til investeringer i staldteknologi, som har lang tilbagebetalingstid eller

overdreven udbygning af biogas. Derimod kan tilskud til produktionsomstilling

hjælpe med at skubbe den strukturelle omstilling på vej og samtidig mindske

risikoen for tab af arbejdspladser og konkurrenceevne.

På den baggrund bør eventuelle tilskud kun gives til teknologier, som er i

overensstemmelse med en langsigtet omstilling af landbruget. Derudover bør

tilskuddene i videst muligt omfang gøres teknologineutrale.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

164

Der bør gives incitament til udvikling af nye teknologier

Nye teknologier og produktionsformer kan potentielt spille en vigtig rolle i

omstillingen af landbruget. Det er derfor vigtigt at sikre tilskyndelse til udvikling

heraf. I den forbindelse er det vigtigt ikke at udelukke teknologier til at produ-

cere landbrugsprodukter på helt nye måder, fx mælkeproteiner dyrket gennem

målrettet fermentering, eller nye produktionsformer, som i dag ikke er udbredte.

En afgift giver i sig selv tilskyndelse til udvikling af nye teknologier og produkti-

onsformer. Men derudover kan det være fornuftigt at give tilskud til forskning

og udvikling, som potentielt kan komme mange til gode. Dette vil også være i

overensstemmelse med ønsket om, at danske løsninger kan finde international

udbredelse.

Understøttende politikker fastholder produktionsstrukturen i

landbruget

Som nævnt kan en afgift kombineres med understøttende politikker på flere må-

der. Et produktionsafhængigt bundfradrag er én mulighed. En anden mulighed

er at sætte afgiften til et lavere niveau, end man ellers havde påtænkt og i stedet

give en del af tilskyndelsen til reduktioner via tilskud til reduktionsteknologi-

er. Både en bundfradragsmodel og en tilskudsmodel vil bidrage til at fastholde

produktionsstrukturen i landbruget, som den er i dag. Det skyldes, at begge tiltag

som udgangspunkt mindsker tilskyndelsen til at reducere udledningerne via

strukturel omstilling af produktionen i retning af mere klimavenligt landbrug:

•

Afgift og tilskud.

For en reduceret afgift kombineret med tilskud til redukti-

onsteknologier er årsagen, at afgiften ikke er så høj, og dermed er tilskyndel-

sen til at reducere udledningerne via tiltag, som ikke er tilskudsberettigede,

heller ikke så høj. Med mindre der gives decideret tilskud til at omlægge

produktionen i klimavenlig retning, vil en tilskudsmodel altså tendere til at

fastholde produktionen af de varer, der produceres i dag, blot med anden

teknologi.

•

Afgift og bundfradrag.

For bundfradraget afhænger effekten på produkti-

onsstrukturen i landbruget af, hvor stort bundfradraget til forskellige typer af

landbrugsproduktion er. Hvis der gives et større bundfradrag til udlednings-

intensiv produktion, fx fordi der er et ønske om at give mest kompensation

til dem, som rammes hårdest af en afgift, vil det medvirke til at fastholde

produktionsstrukturen i landbruget.

Derudover vil både tilskud og bundfradrag bidrage til at fastholde produktio-

nen i landbrugserhvervet som helhed, frem for at produktionen rykker til andre

sektorer eller til udlandet.

Som beskrevet er der en række ulemper ved at fastholde produktionsstrukturen i

landbruget. Derfor skal man passe på med at skrue for højt op for enten bundfra-

drag eller tilskud, der ikke tilskynder til en strukturel omstilling af landbrugspro-

duktionen.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

165

En tilskudsmodel er forbundet med nogle opmærksomheds-

punkter

Hvis man vælger at supplere en afgift med tilskud til reduktionsteknologier,

er der nogle opmærksomhedspunkter, man bør holde for øje. For det første

giver tilskud til eksisterende teknologier som udgangspunkt ikke incitament til

udvikling af nye teknologier. Hvis man vælger en tilskudsmodel, er det derfor

ekstra vigtigt at supplere med tilskud til udvikling af nye teknologier.

For det andet giver en reguleringsmodel, hvor afgiften reduceres og suppleres

med tilskud til reduktionsteknologier, ikke så stor tilskyndelse til at effekti-

visere produktionen. Således vil tilskyndelsen til at effektivisere eksempelvis

mælkeydelsen pr. ko på andre måder end gennem konkrete, tilskudsberettigede

teknologier som udgangspunkt være mindre med en tilskudsmodel end med

et bundfradrag. Det skyldes, at tilskyndelsen hertil i begge tilfælde udgøres af

afgiften, som er højere i bundfradragsmodellen end i tilskudsmodellen. Det kan

tale til bundfradragets fordel.

For det tredje er det et opmærksomhedspunkt, at man som tidligere nævnt bør

undgå at give tilskud til teknologier, der ikke peger frem mod den langsigtede

omstilling af landbruget. En fordel ved en tilskudsmodel frem for et bundfra-

drag er dog, at man potentielt nemmere kan hjælpe med at styre landbruget

uden om de forkerte investeringer.

En afgift kan have afledte effekter på andre områder

En afgift på landbrugets udledninger kan medføre store ændringer af, hvordan

landbruget drives i Danmark. Det er relevant at være opmærksom på, hvilke

afledte effekter en afgift vil have, og på samspillet mellem en drivhusgasafgift og

andre reguleringsområder.

Et eksempel på et opmærksomhedsområde er import af foder. Danmark har en

stor import af foder i form af fx soja og palmeolie til husdyr i landbruget med be-

tydelige globale udledninger til følge. En afgift på udledningerne fra det danske

landbrug vil ikke ramme den foder, der importeres. Til gengæld vil afgiften gøre

det dyrere at dyrke foder i Danmark. Afgiften vil derfor give tilskyndelse til im-

port af fx soja til dyrefoder frem for at producere foderet i Danmark. Ligeledes

kan afgiften give incitament til at øge fedtindholdet i foderet for på den måde

at mindske udledningerne fra dyrenes fordøjelse. Det kan fx ske ved at tilsæt-

te palmeolie, som importeres fra udlandet. I tillæg til en afgift på de danske

udledninger fra landbrugsproduktionen kan det derfor være hensigtsmæssigt at

regulere importen af produkter som soja og palmeolie, fx ved hjælp af en afgift.

Dette er også beskrevet i afsnit 4.8.

Et andet eksempel er natur og miljø. Landbrugets tilpasning til en drivhus-

gasafgift vil have stor betydning herfor. Fx vil skovrejsning og udtagning af

lavbundsjorder bidrage positivt til grundvandsbeskyttelse og rekreative mulig-

heder. En afgift må også forventes at reducere jordprisen, hvilket vil reducere

omkostningerne ved at omlægge landbrugsarealer til naturformål. Endelig vil

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

166

både den tekniske og strukturelle omstilling af landbruget påvirke udledningen

af næringsstoffer til vandmiljøet og brugen af sprøjtemidler i både positiv og

negativ retning. I en kommende analyse vil Klimarådet se nærmere på, hvordan

klimamål bedst muligt opnås i samspil med de øvrige mål på miljø- og naturom-

rådet.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

167

4.5 Omstilling fra gas til grøn varme

Der er taget en politisk beslutning om at udfase gas til rumop-

varmning. Omstillingen skal ske hurtigt, samtidig med at de nye

løsninger skal fungere på lang sigt. Det kræver blandt andet, at

der fra politisk side tages hånd om en række barrierer for omstil-

lingen af vores varmesystem. Det skal sikres, at tilslutningspro-

centen er høj nok i forbindelse med fjernvarmeprojekter, og at

fjernvarmekonverteringer ikke fører til et øget biomasseforbrug.

Det er ligeledes vigtigt, at varmepumper på kort sigt tænkes sam-

men med fjernvarme på lang sigt, og at bygninger, der ikke er

energieffektive, er klar til at udnytte lavtemperaturvarme. Endelig

skal der tages hånd om flaskehalsproblemer i form af mangel på

arbejdskraft og materialer.

Dette bør ske på området:

→

Begrænsning af biomasse.

Regeringen bør sikre, at udfasningen af naturgas ikke

fører til øget biomasseforbrug.

→

Prioritering af fjernvarmeprojekter.

Staten og kommuner bør sikre en overordnet

prioritering og koordinering af udbygningen af fjernvarmenettet.

→

Mulighed for tilslutningspligt.

Regeringen bør give kommuner adgang til at etablere

tilslutningspligt til fjernvarme under visse betingelser.

→

Samspil mellem varmepumper og fjernvarme.

Kommuner og fjernvarmeselskaber bør

tænke individuelle varmepumper på kort sigt sammen med fjernvarme på lang sigt.

→

Energieffektivisering via samarbejde.

Fjernvarmeselskaber bør få bedre mulighed

for at indgå i samarbejde med ejerne af bygninger, der ikke er energieffektive, med

henblik på at gøre bygningerne klar til lavtemperaturfjernvarme.

→

Krav om energieffektivisering.

Myndighederne bør håndhæve det eksisterende krav

om energieffektivisering ved ombygninger.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

168

Der skal omstilles fra gas til grøn varme

Krigen i Ukraine har accelereret den politiske beslutning om, at naturgas og olie

skal ud af den danske varmeforsyning. Med

Klimaaftale om grøn strøm og varme

fra juni 2022 besluttede et stort flertal i Folketinget, at der ikke skal anvendes

naturgas til rumopvarmning i 2030, og at der ikke skal anvendes nogen former

for gas til rumopvarmning i 2035.

Derfor er det besluttet, at kommuner,

fjernvarmeselskaber og gasforsyningsselskaber skal planlægge en udfasning

af naturgas til rumopvarmning. Den politiske beslutning betyder, at 400.000

bygninger med naturgasfyr i Danmark skal have ny varmeform. Nu udestår et

stort arbejde med at sikre, at omstillingen forløber hensigtsmæssigt.

Klimarådet har en række anbefalinger til, hvordan omstillingen fra gas til andre

varmeformer bør forløbe. Beregninger og argumenter bag anbefalingerne er

uddybet i analysen

Fra gas til grøn varme

fra december 2022.

I analysen har

Klimarådet undersøgt, hvordan vi får skabt rammerne for en samfundsøko-

nomisk optimal udfasning af naturgas i den danske varmeforsyning. Analysen

peger på, hvilke varmeløsninger der er bedst for samfundet på kort og lang sigt,

og hvilke barrierer der er for hurtig implementering af nye varmesystemer, der

samtidig peger frem mod de langsigtede løsninger.

Omstilling fra naturgas til grøn varme kan bidrage til opfyldelse af Danmarks

nationale klimamål i 2030 og potentielt i 2025 samt til opfyldelse af Danmarks

EU-forpligtelse i ikke-kvotesektoren. Jo hurtigere omstillingen går, jo større vil

bidraget til at opfylde EU-forpligtelsen være.

Der findes forskellige alternativer til gas i rumopvarmning

Der er to oplagte alternativer, når gasfyrene skal udskiftes. Enten kan de erstat-

tes med individuelle varmepumper, eller også kan boligen sluttes til fjernvarme.

Nogle steder vil der allerede være et fjernvarmenet, som boligen enten kan

sluttes direkte til, eller som kan udvides, og andre steder vil der skulle opføres

et nyt fjernvarmesystem.

Fjernvarme kan have forskellig karakter. For det første kan fjernvarme baseres

på forskellige teknologier og energikilder. Fx kan fjernvarme via varmepumper

udnytte elektricitet, der i stigende grad kommer fra vind og sol. Varmepumper

kan også udnytte overskudsvarme, hvis det lokalt er til rådighed. Derudover

kan fjernvarme baseres på afbrænding af eksempelvis biomasse, affald, fossile

energikilder eller biogas. For det andet kan fjernvarme enten være lavtempera-

turvarme eller højtemperaturvarme. Lavtemperaturfjernvarme kræver mindre

energi til at levere den nødvendige temperatur. Udfordringen ved lavtempera-

turvarme er, at nogle ældre energiineffektive bygninger muligvis ikke vil kunne

opvarmes tilstrækkeligt. Klimarådets analyse viser dog, at dette kan løses ved

relativt få og billige tiltag i bygningerne.

Områder, hvor fjernvarme ikke vil være rentabelt, bør overvejende forsynes

med individuelle varmepumper. Individuelle varmepumper kan ligesom de

store varmepumper i fjernvarmen bruge elektricitet til at producere varme.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

169

Dermed bidrager de til udfasning af fossile brændsler og en øget elektrificering.

Effektiviteten og fleksibiliteten vil dog være mindre, end hvad de store varme-

pumper typisk kan levere.

Klimarådet har beregnet omkostningerne ved forskellige var-

meløsninger

Klimarådet har undersøgt de samfundsøkonomiske omkostninger i fem forskel-

lige scenarier for varmeforsyning: individuelle varmepumper og fire forskel-

lige typer af fjernvarmenet. Forudsætningerne for beregningerne er nærmere

uddybet i analysen

Fra gas til grøn varme.

Beregningerne tager udgangspunkt

i et repræsentativt naturgasområde på 1.000 bygninger, hvor der er potentiale

for fjernvarme. I de fem scenarier beregnes de totale samfundsøkonomiske

omkostninger ved omstilling af alle gasfyr til alternative varmeløsninger. Figur

4.6 viser omkostningerne i de fem varmeforsyningsscenarier.

1.000 kr. (2021-priser)

300.000

Dri og vedligehold

CO e-omkostninger

250.000

Miljøomkostninger

Brændselsomkostninger

200.000

Kapitalomkostninger

150.000

100.000

50.000

. v rfj

ar er

m nv

ep ar

um me

. v rfj

ar er

m nv

ep ar

um me

va Ind

rm iv

ep idu

um el

pe le

m fjer

.b n

io var

m m

as e

jte

Figur 4.6

Anmærkning 1:

Totale samfundsøkonomiske omkostninger i varmeforsyningsscenarier

Figuren viser nutidsværdien af de totale omkostninger for alle bygninger over perioden 2023-2043. Det antages, at tilslutnings-

procenten til fjernvarmen er 100 pct. i hele perioden.

CO2e-omkostninger i højtemperaturfjernvarme m. biomasse-scenariet er fra metan og lattergasudledninger. CO2-udledningerne

fra biomasseafbrænding regnes som nul, idet afbrænding af biomasse bogføres som CO2-neutralt i Danmarks klimaregnskab.

Udledningerne fra metan og lattergas i alle scenarierne værdisættes ud fra Energistyrelsens skøn for omkostninger for CO2-ud-

ledninger uden for kvotesektoren.

Der er beregnet en skatteforvridningseffekt i alle scenarier. Effekten er meget lille og er derfor ikke afbildet i figuren.

Klimarådet.

Anmærkning 2:

Anmærkning 3:

Kilde:

4 Anbefalinger til klimapolitikken

Hø

. o rat

ve ur

rs fje

ku rn

ds va

va rm

rm e

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

170

Der er ikke én varmeforsyningsform, der er

markant

billigere end de andre.

Det fremgår af figur 4.6. Derfor har lokale forhold stor betydning for det

samfundsøkonomisk optimale scenarie, ligesom at resultaterne kan påvirkes af

ændringer i de underliggende forudsætninger. I analysen

Fra gas til grøn varme

har Klimarådet foruden beregningerne i figur 4.6 foretaget en række følsom-

hedsberegninger. På den baggrund kan der drages fire overordnede og robuste

konklusioner, som er uddybet i analysen:

•

Højtemperaturfjernvarme baseret på biomasse er den dyreste varmefor-

syning i stort set alle situationer.

Det skyldes hovedsageligt høje ener-

giomkostninger til forbrug af biomasse, lavere energieffektivitet samt høje

omkostninger til drift og vedligehold af biomassekedler.

•

Lavtemperaturfjernvarme med overskudsvarme er den samfundsøkono-

misk billigste varmeforsyning.

Konklusionen gælder, selv hvis kun 70 pct.

tilslutter sig fjernvarmen. Dette inkluderer omkostninger til energiforbedrin-

ger i ineffektive bygninger.

•

Individuelle varmepumper er samfundsøkonomisk næstbilligst,

medmindre

fjernvarmen opnår en tilslutning på mindst 90 pct., idet en højere tilslutning

sænker prisen på fjernvarmen opgjort pr. bygning.

•

Energiforbedringer af ældre, ineffektive bygninger

er samfundsøkonomisk

fordelagtige, når det handler om at sikre, at bygningen kan forsynes med

lavtemperaturfjernvarme.

Barrierer står i vejen for en hensigtsmæssig omstilling væk fra

naturgas

Omstillingen væk fra naturgas skal tage højde for forskellige hensyn. Omstil-

lingen skal både løse et ønske om hurtigst muligt at blive uafhængig af gas, og

samtidig skal omstillingen pege frem mod den mest optimale løsning på lang

sigt. Klimarådet har identificeret en række barrierer, som står i vejen for en ef-

fektiv og samfundsøkonomisk optimal omstilling væk fra naturgas. Barriererne

er relateret til:

•

biomasseinvesteringer

tilslutningsprocenten til fjernvarme

samspil mellem individuelle varmepumper på kort sigt og fjernvarme på lang

sigt

energirenoveringer

flaskehalsproblemer i forhold til materialer og arbejdskraft.

I det følgende gennemgås hver af barriererne, og hvordan man bør tage hånd

om dem.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

171

Udfasning af gas bør ikke føre til øget biomasseforbrug

Der bliver stadig etableret nye biomassekedler til fjernvarme i dag, selv om

Klimarådets beregninger viser, at det samfundsøkonomisk er det dyreste af de

undersøgte scenarier. Etableringerne kan enten skyldes særlige lokale forhold,

at biomassekedlerne kan levere høje temperaturer til det eksisterende fjernvar-

menet, eller at fjernvarmeselskaberne prioriterer lave investeringsomkostnin-

ger højere end besparelser i driften på længere sigt.

Udfasningen af naturgas bør ikke føre til øget biomasseforbrug, da biomassen er

en begrænset ressource, som Danmark allerede trækker meget på. Derfor bør

den prioriteres de steder, hvor den skaber mest værdi, og det er som udgangs-

punkt ikke i varmesektoren, hvor den ifølge Klimarådets beregninger er en

samfundsøkonomisk dyr løsning sammenholdt med alternativerne. Regeringen

bør derfor indføre regulering, der sikrer, at mængden af biomasseafbrænding til

energiformål ikke stiger. Klimarådet anbefaler desuden, at fjernvarmeselskaber

og kommuner minimerer etableringen af ny biomassekapacitet i konverterin-

gen væk fra naturgasfyr.

Prioritering af fjernvarmeprojekter kan bidrage til at øge til-

slutningen

Tilslutningsprocenten udgør en væsentlig udfordring for omstilling til fjern-

varme. Selv hvor fjernvarme er klart billigst samfundsøkonomisk, har varme-

løsningen svært ved at opnå tilstrækkelig tilslutning, fordi mange varmekunder

vælger individuelle varmepumper som et hurtigere alternativ til de dyre gasfyr.

Fjernvarmeselskaber og kommuner har ikke effektive redskaber til at forhindre

dette.

Klimarådet anbefaler derfor, at staten og kommunerne sikrer en overordnet

prioritering og koordinering af udbygningen af fjernvarmenettet. Prioriterin-

gen skal ske ud fra, hvor hurtigt fjernvarmeprojekterne kan etableres, og efter

hvilke projekter der har en klar samfundsøkonomisk gevinst. De samfundsøko-

nomisk mest rentable fjernvarmeprojekter vil være dem:

•

hvor bygningerne ligger tilstrækkeligt tæt

hvor der er overskudsvarme eller andre gode varmekilder til rådighed

hvor eksisterende fjernvarmeområder relativt hurtigt kan udvides.

Disse projekter bør prioriteres og implementeres hurtigt, gerne inden for tre til

fem år. Prioritering kan gøre, at husejere får større sikkerhed for, hvornår de får

fjernvarme, og dermed ikke køber en varmepumpe i mellemtiden. I regerings-

grundlaget tilkendegives, at regeringen vil nedsætte en national energikrisestab

(NEKST), som blandt andet skal sikre en national koordinering af udrulningen

af fjernvarme.

Det er i god tråd med Klimarådets anbefaling.

Regeringen bør også give kommuner adgang til at etablere tilslutningspligt til

en vedtaget udvidelse af fjernvarmeforsyningen. En mulighed for tilslutnings-

pligt bør betinges af væsentlig forbrugerbeskyttelse. Det vil sige, at tilslutnings-

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

172

pligten bør betinges af, at fjernvarmeforsyningen kan garantere, at den kan

levere billigere varme end alternative varmeløsninger.

Individuelle varmepumper på kort sigt kan supplere fjernvar-

me på lang sigt

Fjernvarmeselskaberne tænker ikke individuelle varmepumper på kort sigt nok

sammen med fjernvarme på lang sigt. Klimarådet anbefaler derfor, at kommu-

ner og fjernvarmeselskaber undersøger, om fjernvarmen kan etableres med en

længere udrulningstakt og lavere tilslutning til at starte med, hvis der kan opnås

en højere tilslutning på lang sigt. Dermed kan bygninger med nyetablerede var-

mepumper tilkobles løbende. Fjernvarmeselskaber og kommuner kan allerede i

dag begynde at arbejde med perspektivområder, der potentielt kan tilkobles om

fem til ti år, alt afhængigt af samfunds- og selskabsøkonomien. Det giver tid til

løbende at renovere bygningsmassen i de givne områder, så alle bygninger kan

modtage og udnytte lavtemperaturfjernvarme.

Klimarådet opfordrer desuden til, at regeringen undersøger, om fjernvarmesel-

skaber kan få bedre muligheder for nye forretningsmodeller. Herunder bør det

undersøges, om fjernvarmeselskaber kan tilbyde overgangsløsninger i samar-

bejde med private aktører der, hvor det giver mening. Nye forretningsmodeller

kan kombinere varmepumper på abonnement med fremtidig tilkobling til fjern-

varmen. Denne løsning vil kunne sikre en hurtig udfasning af naturgas samtidig

med en langsigtet udnyttelse af fjernvarmepotentialet, og dermed understøtte

den langsigtede grønne omstilling.

Energirenoveringer kan lette omstillingen til grøn varme

Energiineffektive bygninger er sværere at opvarme. Dermed er de potentielt

en barriere for lavtemperaturfjernvarme. Derudover vil det i bygninger med

individuelle varmepumper kræve en større varmepumpe, hvis bygningen er

energiineffektiv. Uanset om bygningen opvarmes med fjernvarme eller en

individuel varmepumpe kan udfordringerne løses, hvis energitilstanden i byg-

ningen forbedres.

For lavtemperaturfjernvarmen kan enkelte kritiske, ineffektive bygninger

blokere for, at et helt fjernvarmenet kan sænke temperaturen. Det er derfor

nødvendigt at identificere disse bygninger og få lavet tiltag, der gør, at de kan

udnytte lavtemperaturfjernvarme. Det kan være justeringer af fjernvarmeenhe-

der og andre dele af bygningens varmesystem, opsætning af nye radiatorer eller

egentlige energirenoveringer.

Klimarådet anbefaler derfor, at fjernvarmeselskaber får bedre mulighed for at

indgå i samarbejde med ejerne af ineffektive bygninger for dermed at kunne

sikre, at bygningerne kan udnytte lavtemperaturfjernvarme. Derfor bør fjern-

varmeselskaber have mulighed for at give målrettede tilskud og hjælp til at få

enkelte kritiske bygninger ned i temperatur. Det kan være tilskud til indstilling

af varmeanlæg eller enkelte investeringer i bygninger.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

173

Klimarådet anbefaler også, at myndigheder håndhæver det eksisterende krav

om energieffektivisering ved ombygninger. Håndhævelsen kan fx ske gennem

stikprøvekontrol kombineret med bøde eller påbud, hvis reglementet ikke

overholdes. Desuden bør der ydes hjælp til optimering af bygningers tekniske

installationer, fx gennem bedre information om energisparepotentialer og ved

tilbud om gratis energitjek. En styrket indsats i forhold til at fremme energi-

effektiviseringer i bygninger kan også blive relevant for at opfylde kommende

krav fra EU på området.

Prioritering af fjernvarmeprojekter kan bidrage til at løse fla-

skehalsproblemer

Der er mangel på erfarne folk og knaphed på materialer. Det risikerer at gøre

både individuelle varmepumper og fjernvarmeudbygningen dyrere, hvis ha-

stigheden i omstillingen øges. Hvis der ikke prioriteres imellem de kommende

fjernvarmeprojekter, risikerer de at konkurrere om de samme materialer, res-

sourcer og arbejdskraft. Dermed forsinkes alle projekterne, og de bliver dyrere.

En række fjernvarmeprojekter risikerer endda helt at stoppe, mens installation

af individuelle varmepumper blot forsinkes.

Klimarådets ovennævnte anbefaling om at prioritere i fjernvarmeprojekter

kan afhjælpe mangel på arbejdskraft og materialer. Anbefalingen tager særligt

hensyn til klimalovens guidende princip om erhvervsliv samt om at undgå, at

den grønne omstilling bliver unødigt dyr for samfundet.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

174

4.6 Tilstrækkeligt med grøn strøm

Den grønne omstilling indebærer en kraftigt stigende efterspørg-

sel efter strøm. Samtidig skal elforsyningen i fremtiden være ba-

seret på vedvarende energi. Det kræver en omfattende udbygning

af vind- og solenergi, som også afhænger af, hvor meget grøn

strøm Danmark vil eksportere. I forbindelse med omstillingen af

elsystemet skal man tage højde for, at vind og sol ikke er regulér-

bare energikilder på samme måde som traditionelle kraftværker.

Det er vigtigt, at energimyndighederne håndterer denne problem-

stilling rettidigt.

Dette bør ske på området:

→

Strøm til dansk forbrug.

Regeringen bør sikre, at udbygningstakten af sol- og vind-

energi som minimum følger med det danske elforbrug.

→

Strøm til eksport.

Når man udbygger elkapaciteten, bør man fra politisk side tage

stilling til, i hvilket omfang Danmark vil eksportere strøm.

→

Udbygning af elnettet.

Det bør være en politisk topprioritet at sikre tilstrækkelig og

rettidig udbygning af elnettet.

→

Elforsyningssikkerhed.

Danmark bør ikke ændre eller bremse udbygningen af sol- og

vindenergi på grund af bekymringer for elforsyningssikkerheden, men energimyndig-

hederne bør være opmærksomme på at håndtere udfordringen rettidigt.

Efterspørgslen efter strøm vil mangedobles de kommende

årtier

Den grønne omstilling indebærer en betydelig stigning i efterspørgslen efter

strøm. Det skyldes, at vi står over for en omfattende elektrificering af samfun-

det. Figur 4.7 viser, hvordan elforbruget kan udvikle sig frem mod 2030 og

2050. Figuren viser strømforbruget i Energistyrelsens analyseforudsætninger

samt i de fire scenarier, som er fremlagt i

Klimaprogram 2022.

I 2030 indebærer scenarierne cirka en fordobling af strømforbruget sammen-

lignet med i dag. I 2050 forventes yderligere omtrent en fordobling af strømfor-

bruget sammenlignet med 2030 i to af scenarierne, mens strømforbruget mere

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

175

TWh

250

Produktion af brændsto fer

Datacentre

Transport

Fjernvarme

CO -fangst

Erhverv

Husholdninger

AF22 - øvrige

200

150

100

Historisk

Nye markeder

Adfærd

AF22

Adfærd

Bio & CCS

2019

2030

Bio & CCS

2050

Figur 4.7

Forbrug af strøm i scenarierne i

Klimaprogram 2022

samt i

Analyseforudsætninger til

Energinet 2022

Anmærkning:

Kilder:

AF22 er en forkortelse for

Analyseforudsætninger til Energinet 2022.

Energistyrelsen,

Resultater for KP22-scenarier,

2022; Energistyrelsen,

Analyseforudsætninger til Energinet 2022,

2022.

end fordobles i de to andre scenarier og i analyseforudsætningerne. Som figuren

viser, går en stor del af strømforbruget i 2050 til produktion af brændstoffer.

Der er betydelig usikkerhed om strømforbruget i 2050. Det skyldes i høj grad

usikkerhed om, hvor mange grønne brændstoffer der skal produceres.

Der skal produceres grøn strøm til at dække den danske efter-

spørgsel

Den øgede efterspørgsel efter strøm skal modsvares af en tilsvarende større

produktion af strøm. Og hvis der skal opnås en klimagevinst ved omstillingen

fra fossile brændsler til elbaserede løsninger, er det helt centralt, at den strøm,

der anvendes, er baseret på sol- og vindenergi. Det er også en mulighed at

forlade sig på nettoimport af strøm, men som Klimarådet tidligere har fremhæ-

vet, bør Danmark som udgangspunkt producere mindst lige så meget strøm på

årsbasis, som vi selv forbruger, og på den måde mindske import af strøm baseret

på fossile energikilder og bidrage til omstillingen af den europæiske elsektor.

Der er de seneste år fremlagt politiske ambitioner om betydelig udbygning med

sol- og vindenergi, herunder i årene frem mod 2030. Som beskrevet i afsnit 4.1,

er den store udfordring i forhold til at sikre tilstrækkeligt med grøn strøm på

den korte bane at få implementeret de politiske aftaler om øget udbygning af sol

og vind så hurtigt som muligt.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

AF22

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

176

Nye mål øger behovet for grøn strøm

Efter 2030 og frem mod klimaneutralitet skal udbygningen af vedvarende

energi fortsætte i et højt tempo, hvis strømforbruget på den lange bane skal

være grønt. Med

Klimaaftale om grøn strøm og varme

fra 2022 er der fremlagt

en ambition om omfattende udbygning med havvind frem mod 2050.

Det er

vigtigt, at regeringen sikrer, at udbygningstakten som minimum følger med det

nationale elforbrug.

Regeringsgrundlaget bekendtgør, at man vil fremrykke året for klimaneutrali-

tet til 2045 og reducere med 110 pct. i 2050.

Hvis det skal realiseres, betyder

det, at der allerede i 2045 kan forventes et elforbrug i omegnen af 200 TWh.

Hvis Danmark endvidere skal i mål med 110 pct. reduktion i 2050, kan efter-

spørgslen efter strøm potentielt stige væsentligt fra 2045 til 2050. Det kan fx

være tilfældet, hvis der i betydeligt omfang skal indfanges CO

direkte fra luften

(DAC), hvilket vil være en strømkrævende proces. Som nævnt i kapitel 3, vil

fangst af 5 mio. ton CO

via DAC, som er forudsætningen i Energistyrelsens Bio

& CCS-scenarie for klimaneutralitet, kræve en energimængde på cirka 30-50

PJ. Det svarer til cirka 2-3 GW havvind. Det er stadig højst usikkert, om DAC

bliver en teknisk og økonomisk mulighed, men det potentielt store strømbehov

til negative udledninger bør være et opmærksomhedspunkt, når man planlæg-

ger udbygningen af sol- og vindenergi på den lange bane.

Danmark kan vælge at producere grøn strøm til eksport

Danmark har gode muligheder for at producere grøn strøm. Det kan være et

argument for en højere elproduktion, end hvad der dækker vores eget forbrug

på årsbasis. Klimalovens guidende princip om, at Danmark skal være et grønt

foregangsland, kan tale for en sådan tilgang.

Når man planlægger udbygningen af elkapaciteten, bør man derfor ikke kun

forholde sig til Danmarks eget elforbrug, men også til i hvilket omfang Dan-

mark vil eksportere strøm. I

Klimaaftale om grøn strøm og varme

er der netop

tilkendegivet en ambition om, at Danmark skal eksportere grøn strøm til Euro-

pa. Planerne for udbygning med vedvarende energi og eksport af grøn strøm

bør ses i sammenhæng med udbygningsplanerne i vores nabolande med henblik

på at sikre en fornuftig samlet kapacitet. Samtidig bør man overveje statens

økonomiske deltagelse i eventuel udbygning, som er tiltænkt eksport af strøm.

Udbygning af elnettet skal følge med

Det øgede strømforbrug på både den korte og den lange bane stiller store krav

til elnettet. Det bør være en politisk topprioritet at sikre tilstrækkelig og retti-

dig udbygning af elnettet. Det er i den forbindelse positivt, at der med

Klimaaf-

tale om grøn strøm og varme

er sat fokus på udbygning af elnettet. Samme fokus

vil ligge hos den energikrisestab, NEKST, som skal nedsættes ifølge regerings-

grundlaget.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

177

Elforsyningssikkerhed er essentiel

Et fremtidigt elsystem baseret på sol- og vindenergi medfører potentielt nogle

udfordringer. Det skyldes, at sol og vind ikke er regulérbare energikilder på

samme måde som biomasse, olie, kul og gas. I forbindelse med omstillingen til

sol- og vindenergi er det derfor vigtigt at have fokus på at sikre elforsyningssik-

kerheden, så der også er strøm i kontakten, når solen ikke skinner, og vinden

ikke blæser.

I 2023 vil Klimarådet udgive en analyse om Danmarks fremtidige elforsynings-

sikkerhed. Analysen vil undersøge, i hvilket omfang vi får udfordringer med

elforsyningssikkerhed i fremtidens elsystem, og hvilke løsninger der er. Blandt

andet ser Klimarådet på, hvordan energilagring, fleksibelt elforbrug og øget

regulerbar elkapacitet kan bidrage til at løse udfordringen.

Det er Klimarådets vurdering på baggrund af det foreløbige analysearbejde, at

man ikke bør ændre eller bremse udbygningen af sol- og vindenergi på grund af

bekymringer for elforsyningssikkerheden. Danmark kan sagtens opretholde en

høj grad af forsyningssikkerhed i et elsystem baseret på sol og vind. Men energi-

myndighederne bør være opmærksomme på at håndtere udfordringen rettidigt.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

178

4.7 Prioritering af kulstoffri power-to-X

Der er planer om en betydelig udbygning af power-to-X i Danmark.

Power-to-X er en proces, hvor elektricitet omdannes til forskellige

produkter, fx elektrobrændstoffer. Elektrobrændstoffer kan være

et fornuftigt alternativ til fossile brændstoffer de steder, hvor

direkte elektrificering ikke er mulig, eksempelvis i dele af skibs- og

luftfarten. Direkte elektrificering er dog væsentligt mere energi-

effektivt end power-to-X og bør derfor generelt prioriteres, hvor

det er muligt. Nogle elektrobrændstoffer indeholder kulstof, mens

andre er kulstoffrie. Da kulstof fra biomasse er en knap ressour-

ce, bør man anvende elektrobrændstoffer med omtanke og som

udgangspunkt prioritere de kulstoffrie brændstoffer.

Dette bør ske på området:

→

Direkte elektrificering.

Direkte elektrificering bør prioriteres, hvor det er teknisk og

økonomisk mest attraktivt.

→

Kulstoffri power-to-X.

Den politiske indsats og planlægning af power-to-X bør prio-

ritere kulstoffrie elektrobrændstoffer til de formål, hvor det er teknisk og økonomisk

muligt.

Power-to-X skal bruges med omtanke

Fra politisk side er der planer om en omfattende udbygning af power-to-X i

Danmark. Det fremgår af aftalen

Udvikling og fremme af brint og grønne brænd-

stoffer

fra marts 2022.

Aftalen indeholder en målsætning om at bygge 4-6 GW

elektrolysekapacitet i 2030. Det er en betydelig kapacitet sammenholdt med

ambitionerne i andre europæiske lande, særligt hvis man tager landenes størrel-

se i betragtning. Samtidig oplister aftalen en række sektorer, hvor brændstof-

ferne kan anvendes med henblik på at opfylde Danmarks langsigtede klimamål.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

179

Power-to-X bør anvendes med omtanke. Det er der to grunde til:

•

Energiudnyttelse.

Power-to-X er en relativt ineffektiv udnyttelse af elektri-

citeten.

•

Kulstofknaphed.

Nogle elektrobrændstoffer indeholder kulstof. Kulstof

fra biomasse er en knap ressource på globalt plan, og knapheden bliver

formentlig kun en større udfordring i takt med, at efterspørgslen til både

negative udledninger og grønne brændstoffer vokser.

Disse budskaber fremhævede Klimarådet også i

Statusrapport 2022.

Direkte elektrificering bør være det første valg

Direkte elektrificering vil ofte være at foretrække frem for power-to-X. Det

skyldes, at direkte elektrificering indebærer en langt mere effektiv anvendelse

af energien end power-to-X. Et højt ambitionsniveau for power-to-X må derfor

ikke betyde, at man afviger fra princippet om, at direkte elektrificering bør

prioriteres, hvor det er teknisk og økonomisk mest attraktivt.

Den direkte elektrificering er en attraktiv mulighed flere steder. Det gælder fx

i dele af industrien, i opvarmningen og i personbiltransporten, hvor fx omstil-

lingen fra fossile biler til elbiler er i gang. Klimarådet har ligeledes peget på, at

direkte elektrificering kan blive et attraktivt alternativ til fossil diesel i store

dele af den tunge vejtransport.

Det hænger sammen med, at det formentlig

vil være muligt at elektrificere direkte uden at skulle gå for meget på kompro-

mis med funktionaliteten af lastbilerne. Når det er tilfældet, vil den direkte

elektrificering ofte være at foretrække på grund af den højere energieffektivitet

sammenlignet med elektrobrændstoffer eller andre grønne brændstoffer.

Elektrobrændstoffer kan bruges i omstillingen af skibe og fly

Direkte elektrificering er ikke altid teknisk muligt eller økonomisk attraktivt.

Det er blandt andet tilfældet for luft- og skibsfart over lange distancer, for materi-

ale- og kemikalieproduktion og for dele af den tunge industri. Her skal energien

forventeligt i stedet komme fra grønne brændstoffer, som blandt andet kan

fremstilles via power-to-X.

Skibs- og luftfart er et vigtigt fokusområde i forbindelse med power-to-X. Udled-

ningerne fra Danmarks andel af den internationale skibs- og luftfart tæller ikke

med i Danmarks drivhusgasregnskab, men udledningerne er betydelige. Som be-

skrevet i

Statusrapport 2022

anbefaler Klimarådet, at Danmark tager ansvar for

disse udledninger i planlægningen af klimaindsatsen frem mod 2050. Power-to-X

forventes at blive et afgørende element i omstillingen af disse sektorer, og derfor

anbefaler rådet også, at regeringen inkluderer det forventede behov for grønne

brændstoffer til skibe og fly i planlægningen af power-to-X frem mod 2050.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

180

Kulstoffrie elektrobrændstoffer bør prioriteres over de kul-

stofholdige

Elektrobrændstoffer kan opdeles i to kategorier:

•

kulstofholdige brændstoffer som fx metanol, e-diesel og e-jet fuel

kulstoffrie brændstoffer som fx brint og ammoniak.

Udviklingen inden for skibsfarten kan både gå i retning af kulstoffrie og kulstof-

holdige brændstoffer. For især langtursluftfart er mulighederne forventeligt

begrænsede til brændstoffer, der indeholder kulstof.

Kulstof fra biomasse er en knap ressource, der skal bruges mange steder.

Kulstof skal anvendes til både produkter, brændstoffer og til negative udlednin-

ger. Klimarådet opfordrer derfor til, at den politiske indsats og planlægning af

power-to-X prioriterer kulstoffrie elektrobrændstoffer som brint og ammoniak

til de forbrug, hvor det er teknisk og økonomisk muligt. Kulstof kan blive dyrt i

en situation med begrænset tilgængelighed eller manglende markedsmodning

af teknologier til CO

-fangst direkte fra luften. Det kan indebære, at markedet

selv vil bevæge sig mod kulstoffrie brændstoffer. Her er det vigtigt, at en poli-

tisk indsats ikke står i vejen for markedssignalerne.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

181

4.8 Reduktion af klimaaftryk fra forbrug

herunder fødevarer

Danmark har et stort klimaaftryk fra forbrug. En del af aftrykket sker

herhjemme, men der er også en stor del, som relaterer sig til impor-

terede varer. Der er derfor behov for en særskilt indsats rettet mod

at nedbringe aftrykket. Et pejlemærke for forbrugets og eksportens

klimaaftryk kan være en god idé til at guide indsatsen på området.

Samtidig bør der igangsættes tiltag for at nedbringe klimabelast-

ningen fra forbruget af særligt klimabelastende varegrupper, her-

under fødevarer. Klimarådet anbefaler, at der serveres klimavenlig

mad i offentlige køkkener, og at der igangsættes et arbejde med at

udforme en model for afgifter på klimabelastende fødevarer. Begge

tiltag kan bidrage til at omstille fødevareforbruget.

Dette bør ske på området:

→

Pejlemærke for forbrug.

Det bør undersøges, om der kan udarbejdes et pejlemærke

for udviklingen i klimaaftrykket fra forbruget, som klimapolitikken kan styre efter.

→

Pejlemærker for eksport.

Der kan også opstilles pejlemærker for både eksportens klimaaf-

tryk og eksportens klimanytte, men pejlemærker for forbruget, for eksporten og for ekspor-

tens klimanytte bør opstilles hver for sig.

→

Tiltag til at nedbringe klimaaftrykket.

Der bør igangsættes tiltag for at nedbringe aftrykket

fra forbrug af særligt klimabelastende varer. Det drejer sig om:

•

Flyrejser.

Der bør indføres en passagerafgift på flyrejser.

Produkter relateret til skovrydning eller skovforringelse.

Produkter, der risikerer at

medføre afskovning eller skovforringelse, kan pålægges afgifter eller anden regulering.

Fødevarer.

Klimaaftrykket fra forbrug af fødevarer bør nedbringes. Det kan ske via:

Offentlige køkkener.

Offentlige køkkener bør servere klimavenlig mad og derigen-

nem bidrage til normalisering af klimavenlig kost.

Afgifter på fødevarer.

Regeringen bør igangsætte et arbejde for at udforme en mo-

del, som gør det muligt at pålægge forbrugsafgifter på klimabelastende fødevarer.

→

Mål for offentlige indkøb.

Der bør fastsættes et mål for de offentlige grønne indkøb.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

182

Ton CO e per indbygger

Tjekkiet

Luxembourg

Danmark

Slovenien

Bulgarien

Storbritannien

Grækenland

Rumænien

Slovakiet

Kroatien

Frankrig

Sverige

Portugal

Cypern

Litauen

Belgien

Ungarn

Letland

Tyskland

Spanien

Italien

Estland

Østrig

Finland

Polen

Malta

Irland

Figur 4.8

Kilder:

Forbrugets klimaaftryk for forskellige lande

Energistyrelsen,

Global Afrapportering 2022,

2022; JRC Consumption Footprint Platform.31

Danmark har et stort klimaaftryk fra forbrug og intet mål for at

reducere det

Danmarks klimaaftryk fra forbrug er omtrent 50 pct. højere end vores territoriale

udledninger. Mens de territoriale udledninger udgjorde 45 mio. ton CO

e i 2020,

er forbrugsaftrykket opgjort til 63 mio. ton CO

e i samme år. Det forbrugsbasere-

de klimaaftryk er højt, fordi Danmark har en stor import af varer, som medfører

drivhusgasudledninger i udlandet. I det forbrugsbaserede klimaaftryk lægges

disse udledninger oven i den del af de territoriale udledninger, som dansk forbrug

medfører.

Danmark har det næsthøjeste klimaaftryk fra forbrug pr. indbygger i EU. Det vi-

ser figur 4.8. Trods det høje klimaaftryk har Danmark ikke klimamål for den del af

aftrykket, der skyldes vores forbrug af importerede varer. Danmark bør begynde

at tage ansvar for klimaaftrykket fra vores forbrug af importerede varer, blandt an-

det i henhold til klimalovens princip om, at Danmark skal være et foregangsland.

Et pejlemærke for forbrugets klimaaftryk kan være hensigts-

mæssigt

Det er ikke selvindlysende, at et pejlemærke for forbrugets klimaaftryk er en

god idé. Hvis alle de lande, som Danmark importerer fra, havde tilstrækkelige

territoriale klimamål, som så ud til at blive opfyldt, kunne man argumentere for,

at Danmark ikke behøvede at gøre en særlig indsats for det forbrugsbaserede

klimaaftryk. Det skyldes, at klimaaftrykket i så fald automatisk ville blive redu-

ceret, efterhånden som producentlandene opfylder deres mål. Det er imidlertid

ikke tilfældet, og derfor er der behov for en særskilt indsats målrettet forbruget.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

183

Et pejlemærke kan sætte rammen for en sådan indsats og skubbe på handling på

området. Samtidig vil et pejlemærke, især hvis flere lande får lignende pejle-

mærker for deres forbrugsaftryk, kunne påvirke værdikæderne og understøtte

virksomhedernes arbejde med klimaansvar. Det kan i sidste ende bidrage til, at

andre lande når deres mål eller skærper dem.

Klimarådet foreslår derfor, at det undersøges, om der kan udarbejdes et pej-

lemærke for udviklingen i klimaaftrykket fra forbruget. Pejlemærket skal ikke

erstatte, men supplere Danmarks territoriale klimamål. Et pejlemærke for for-

brugets klimaaftryk kan angive, hvor meget klimaaftrykket skal være reduceret

i fx 2030 og senest i 2050 set i forhold til 2020. Dette forslag er også fremført

i Klimarådets

Kommentering af Global Strategi 2022.

I regeringsgrundlaget

står der, at regeringen vil undersøge konsekvenserne af at opsætte et mål for

e-aftrykket for det danske forbrug.

Det er i god tråd med Klimarådets

forslag.

Et pejlemærke er forbundet med udfordringer

Det er ikke simpelt at opstille og styre efter et klimamål for forbrug. Det er

der særligt to grunde til. For det første har Danmark ikke direkte kontrol over

producentlandenes grønne omstilling, som påvirker det danske forbrugsaftryk.

For det andet er der en række metodiske udfordringer forbundet med at opgøre

forbrugsaftrykket og dermed også med at kontrollere, om pejlemærket nås.

Pejlemærket kan baseres på forskellige opgørelser, som har hver deres fordele

og ulemper. En mulighed er at basere det på Energistyrelsens årlige opgørelse

af det forbrugsbaserede klimaaftryk i

Global Afrapportering.

Denne opgørelse

er forbundet med usikkerheder, men er også i internationalt perspektiv en god

opgørelse, som formentlig vil blive bedre over de næste år. Alternativt kan

pejlemærket baseres på livscyklusanalyser af udvalgte produktgrupper ligesom

den metode, der anvendes af Europa-Kommissionens forskningscenter, JRC, til

at følge forbrugets klima- og miljøbelastning.

Der kan også formuleres et pejlemærke for klimaaftrykket af

dansk eksport

Danmark har høje udledninger fra eksport, som der også kan opstilles et

pejlemærke for. Udledningerne fra dansk eksport var i 2020 næsten dobbelt så

høje som udledningerne fra dansk forbrug. Udledningerne stammer både fra

import af råvarer og halvfabrikata, som indgår i den danske produktion af varer

og efterfølgende eksporteres fra Danmark, fra international transport og fra

produktion af eksportvarer i Danmark. Udledninger fra eksport indgår ikke i

det forbrugsbaserede klimaaftryk og kun delvist i Danmarks territoriale driv-

husgasopgørelse. Men danske virksomheder kan påvirke udledningerne ved at

ændre adfærd. Derfor kan det også være relevant at indføre et pejlemærke for

eksporten.

Et overordnet pejlemærke for eksport kan suppleres af delmål. Det påpegede

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

184

Klimarådet i

Kommentering af Global Strategi 2022.

Delmålene kan rettes mod

de udledningsreduktioner, som dansk eksport af grøn energiteknologi kan give

anledning til i modtagerlandet, når teknologierne anvendes. Dette kan betegnes

som ”eksportens klimanytte”. Regeringsgrundlaget sætter netop fokus på eks-

portens klimanytte ved at skrive, at regeringen ”ønsker at hæve ambitionerne

for Danmarks aftryk i verden ved at opstille et mål for den danske klimaeffekt

forstået som den internationale klimaeffekt, der følger af den danske eksport af

energiteknologi og tjenesteydelser”.

En opgørelse af eksportens klimanytte vil typisk basere sig på en række anta-

gelser, som ikke kan verificeres. Derudover vil opgørelsen typisk kun omfatte

en mindre del af eksporten. Dette er nærmere beskrevet i Klimarådets

Bag-

grundsnotat til kommenteringen af Global Strategi 2022.

Klimarådet opfor-

drer derfor til, at pejlemærker for forbruget, for eksporten og for eksportens

klimanytte opstilles hver for sig.

Der bør igangsættes tiltag for at nedbringe klimaaftrykket

Et pejlemærke kan ikke gøre det alene. Der skal også iværksættes tiltag, som kan

mindske klimaaftrykket fra forbrug. Som beskrevet i Klimarådets

Kommentering

af Global Strategi 2022

foreslår Klimarådet i første omgang tre fokusområder:

•

Flyafgift.

Klimarådet foreslår en passagerafgift, der differentieres efter

destination og er markant højere for rejser ud af EU.

Afgiften kan give

et provenu, der potentielt kan bruges til at omstille luftfarten. Regeringen

har i regeringsgrundlaget annonceret, at den vil indføre en passagerafgift

på flyrejser på gennemsnitligt 100 kr., og at provenuet blandt andet skal

finansiere den grønne indenrigsrute. Særligt for rejser ud af EU vil det være

i underkanten. Klimarådet vurderer, at afgiften med fordel kan være på højde

med afgifterne i vores nabolande, som er på cirka 150-720 kr. pr. passager

for rejser ud af EU.

•

Produkter relateret til skovrydning eller skovforringelse.

Produkter, der

risikerer at medføre afskovning eller skovforringelse, kan pålægges afgifter

eller anden regulering. Det er fx soja til dyrefoder, palmeolie, læder, gum-

mi, kaffe, kakao samt træ til afbrænding. Alene Danmarks import af soja og

palmeolie til foder og fødevarer medfører globale udledninger på 2,4-7 mio.

ton CO2e årligt.

Importen stammer hovedsageligt fra lande, som har store

udfordringer med afskovning. Problemstillingen søges på EU-plan håndteret

gennem den nye

Forordning om skovrydningsfrie forsyningskæder.

For-

ordningen vil formentlig medføre fremskridt fx i form af mere transparente

forsyningskæder, men den begrænser ikke forbruget af de produkter, der

medfører skovrydning eller -forringelse. Den risikerer derfor i højere grad at

ændre handelsvejene end at forhindre afskovningen. Det er derfor fortsat

relevant med tiltag, der kan begrænse importen, fx i form af et prissignal.

•

Fødevarer.

Danskerne har et højt klimaaftryk fra forbrug af fødevarer. En

gennemsnitlig dansker indtager mere end dobbelt så mange animalske

fødevarer som den gennemsnitlige verdensborger.

Dermed tilhører dan-

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

185

skerne de 10 pct. af verdens befolkning, der udleder flest kostrelaterede

drivhusgasser pr. indbygger, og den danske kost har en CO2e-udledning, der

er 45 pct. større end gennemsnittet i verden.

Klimarådet foreslår derfor

tiltag til normalisering og udbredelse af klimavenlig kost som beskrevet i

analysen

Klimavenlig mad og forbrugeradfærd

fra 2021. Disse tiltag på føde-

vareområdet uddybes i det følgende.

Normalisering af klimavenlige kostvaner vil skubbe på en ad-

færdsændring

Det er en barriere for at ændre kostvaner, at det afviger fra normalen at spise

klimavenligt. Der er derfor et udtalt behov for at normalisere klimavenlig kost,

hvis man vil skubbe på en kostændring for befolkningen. Studier peger på, at jo

oftere danskerne møder klimavenlig kost i deres hverdag, jo mere vil den form

for kost blive opfattet som almindelig, og jo lettere vil det generelt være at tage

nye og mere klimavenlige kostvaner til sig. Det vil også rykke ved opfattelsen af,

at det kun er bestemte typer mennesker, der følger klimavenlige kostmønstre.

En normalisering af klimavenlig kost vil også skubbe til danskernes samvær i

sociale netværk. Det kan bidrage til at sprede adfærdsændringer i samfundet.

I analysen

Klimavenlig mad og forbrugeradfærd

har Klimarådet anbefalet

konkrete tiltag, der kan bidrage til normalisering af klimavenlig kost. Nogle af

disse anbefalinger er til dels fulgt. Det drejer sig om Klimarådets anbefaling om

udvikling af en statskontrolleret klimadatabase og en klimamærkningsordning.

Her er der sat et arbejde i gang fra politisk side for at udvikle et klimamærke.

Der er ikke lagt op til en egentlig database, men det fremgår af kommissoriet for

arbejdet, at datagrundlaget for klimamærket skal analyseres, og at udviklings-

behov skal afdækkes.

Offentlige køkkener kan bidrage til normalisering af

klimavenlig kost

Klimarådet har også anbefalet, at der serveres klimavenlig mad i offentlige

køkkener som et middel til at normalisere klimavenlig kost. Denne anbefaling

er imidlertid ikke fulgt. Den fællesstatslige fødevarepolitik giver mulighed for

mere klimavenlig mad. Men der mangler fortsat tiltag, der sikrer, at det sker.

De offentlige køkkener har mulighed for at introducere klimavenlig mad for

mange mennesker. I stat, regioner og kommuner serveres cirka 650.000 målti-

der om dagen. Heraf serveres størstedelen i kommunerne. Det vil i sig selv være

til gavn for klimaet at omlægge denne del af kosten i Danmark, og lige så vigtigt

vil det kunne bidrage til at normalisere klimavenlig kost i den danske befolkning.

Klimarådet anbefaler derfor, at stat, regioner og kommuner sætter mål om, at

de offentlige køkkener serverer klimavenlig mad. Der eksisterer allerede en

række offentlige initiativer, der har til formål at reducere klimaaftrykket fra de

offentlige indkøb, og nogle kommuner har sat mål om at reducere klimaaftryk-

ket fra deres serveringer. Det er positivt, at omstillingen allerede er i gang nogle

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

186

steder, og jo flere mennesker, der påvirkes af omstillingen, jo mere kan det

bidrage til normaliseringen af en klimavenlig kost.

De danske kostråd er et godt pejlemærke for klimavenlig mad

I analysen

Klimavenlig mad og forbrugeradfærd

har Klimarådet set på de offi-

cielle danske kostråd fra 2021. Kostrådene siger blandt andet, at man skal spise

mindre kød og flere bælgfrugter og grøntsager. Rådet vurderer, at kostrådene

er tilstrækkeligt klimavenlige til at være et godt pejlemærke for en klimavenlig

kost frem mod 2030. Ifølge Klimarådets beregninger vil det give en umiddel-

bar global klimagevinst på 2,6-3,9 mio. ton CO

e om året, hvis alle danskere

overgik til at følge de danske kostråd. Samtidig vil der være betydelige sund-

hedsmæssige gevinster.

Klimarådet anbefaler, at målsætningen om klimavenlig kost i offentlige køkke-

ner baseres på de danske kostråd. Udover at kostrådene er et godt pejlemærke

for klimavenlig mad, vil det samtidig både reducere kompleksiteten for køkken-

personalet og sikre de sundhedsmæssige gevinster ved en kostomlægning. For

at kostrådene kan blive ved med at være klimavenlige, skal klimabelastningen af

kosten overvåges og eventuelt løbende bruges til at forbedre kostrådene, så de

også i fremtiden afspejler en sund og klimavenlig kostsammensætning.

Erfaringerne viser, at de offentlige køkkener ikke automatisk følger de officielle

kostråd i Danmark. Derfor er der behov for, at målsætningen om at følge kost-

rådene i offentlige køkkener understøttes af supplerende tiltag og samarbejder

med de private aktører. Fx er det vigtigt, at køkkenpersonalet har den nødven-

dige faglige viden for at kunne lægge kosten om.

Afgifter på klimabelastende fødevarer kan tilskynde til kost-

omlægning

Folks valg af fødevarer påvirkes af vaner og normer, men i høj grad også af

prisen. Ideelt set bør prisen på fødevarer afspejle den klimabelastning, som

produktionen af varerne forårsager. Det betyder, at jo mere en vare belaster

klimaet, jo dyrere bør den alt andet lige være. Dermed får forbrugerne et incita-

ment til at vælge det, der er billigst og bedst for klimaet.

Afgifter kan både lægges på produktionen og på forbruget af fødevarer. Som

beskrevet i afsnit 4.4 anbefaler Klimarådet, at der snarest vedtages en regule-

ring af landbrugets udledninger, hvor en afgift på drivhusgasudledningerne fra

landbrugsproduktionen bør udgøre grundstenen. Som Klimarådet tidligere har

foreslået, kan en sådan afgift med fordel kombineres med en afgift på forbruget

af klimabelastende fødevarer, så der bliver tale om en kombination af produk-

tions- og forbrugsafgifter.

Jo lavere afgiftsbetalingen er på produktionssi-

den, eksempelvis som følge af et højere bundfradrag, jo større bør afgiften på

forbrugssiden være.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

187

Regeringen bør se på en model for forbrugsafgifter på

fødevarer

Der kan være forskellige praktiske udfordringer ved at indføre en forbrugs-

afgift på fødevarer, som afspejler klimabelastningen. Ideelt set vil ordningen

skulle være så detaljeret, at afgiften afspejler den præcise klimabelastning af

det enkelte fødevareprodukt. Men omvendt kan det kræve store omkostninger

at administrere en meget detaljeret ordning. Det vil i praksis være en afvejning

mellem de to hensyn. Derfor anbefaler Klimarådet, at regeringen igangsætter

et arbejde med at udforme en model, som bedst muligt tillader, at der pålægges

forbrugsafgifter fx på udvalgte klimabelastende fødevarer, så prisen afspejler

produkternes klimabelastning.

Det er hensigtsmæssigt, at forbrugsafgiften tænkes sammen med drivhusgasaf-

giften på produktionssiden. Regeringsgrundlaget foreslår, at den ekspertgrup-

pe, der er nedsat til at komme med anbefalinger til regulering af landbrugets

udledninger, også skal undersøge afgifter på forbruget som et muligt virke-

middel.

Det er fornuftigt, at arbejdet med afgifter på produktion og forbrug

tænkes sammen, og det er i tråd med, hvad Klimarådet tidligere har foreslået.

En afgift på forbruget vil primært have effekt på de globale

udledninger

Man skal være opmærksom på, at afgifter på produktion og forbrug har deres

primære effekter på to forskellige målsætninger. En afgift på forbruget af føde-

varer vil have effekt på de samlede globale udledninger, men en betydelig del af

effekten vil ske i udlandet i og med, at en stor del af fødevareforbruget importe-

res. En afgift på produktionen er derimod målrettet de nationale udledninger.

Hvis man kun har de nationale klimamål for øje, vil man formentlig konkludere,

at en forbrugsafgift ikke er det rette middel. Ekspertgruppens kommissorium

har netop fokus på det nationale 70-procentsmål. Klimarådet opfordrer derfor

til, at man ikke negligerer effekten på udledninger i udlandet i diskussionen

om en afgift på forbruget af fødevarer. En forbrugsafgift kan ikke erstatte, men

supplere en afgift på produktionssiden. Samtidig påpeger Klimarådet, at arbej-

det med en forbrugsafgift med fordel kan koordineres med det igangværende

arbejde med at udvikle et klimamærke og det arbejde, som regeringen påtænker

at igangsætte om et mål for CO

e-aftrykket af det danske forbrug.

De laveste indkomstgrupper bliver ramt hårdest af afgifter på

fødevarer

En afgift på fødevarer vil ramme de laveste indkomstgrupper hårdest. Det skyl-

des, at husstande med lave indkomster bruger en større andel af deres indkomst

til at købe fødevarer. Disse fordelingseffekter kan i nogen grad modvirkes af en

tilbageførsel af provenuet til de grupper, som bliver ramt hårdest af afgiften, fx

gennem en grøn check eller ved at gøre indkomstskatten mere progressiv, hvis

det ønskes politisk.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

188

Det offentlige bør gå foran og mindske sit forbrugsbaserede

klimaaftryk

Det offentlige er en stor forbruger, som kan gå foran i forhold til at træffe kli-

mavenlige valg ved indkøb. Det kan både have en direkte effekt i forhold til at

reducere Danmarks forbrugsbaserede udledninger og en indirekte effekt i kraft

af, at det offentlige bidrager til at normalisere klimavenlige valg. Servering af

klimavenlig mad i offentlige køkkener er et eksempel herpå.

Et mål for klimavenlige offentlige indkøb kan danne en ramme for omstillingen

af det offentlige forbrug.

Strategi for grønne offentlige indkøb 2020

bekendtgjor-

de netop, at der skulle fastsættes et mål for offentlige grønne indkøb, men det er

blevet udskudt.

Klimarådet anbefaler, at der fastsættes et egentligt mål for de

offentlige grønne indkøb som annonceret.

Strategi for grønne offentlige indkøb 2020

indeholder flere initiativer, der kan

bidrage til et mere klimavenligt offentligt forbrug. I

Klimaprogram 2022

næv-

nes nogle af strategiens tiltag, som er gennemført. Det drejer sig blandt andet

om en statslig fødevarepolitik, som giver mulighed for mere klimavenlig mad,

og en hjemmel til, at erhvervsministeren kan fastsætte regler om et ”køb grønt

eller forklar”-krav i offentlige udbud. Hvis hjemmelen udnyttes, vil offentlige

ordregivere få til opgave enten at stille grønne krav i relevante udbud eller for-

klare, hvorfor det ikke kan lade sig gøre. Klimarådet anerkender initiativer, der

giver mulighed for mere klimavenlig mad og for at stille grønne krav i offentlige

udbud. Men mulighederne skal også udnyttes, hvis de skal have en effekt.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

189

4.9 Biomasse med omtanke

Danmark har et højt forbrug af biomasse, hvoraf en stor del er

importeret. Det høje forbrug er en konsekvens af, at prisen på bio-

masse ikke afspejler klimapåvirkningen ved at fælde biomassen

og brænde den af. Det har ført til et højere forbrug af biomasse,

end der er klimamæssigt velbegrundet og langsigtet bæredygtigt.

Der bør derfor laves en samlet langsigtet strategi for at aftrappe

Danmarks forbrug af biomasse. Sideløbende bør der sikres mere

retvisende incitamenter til anvendelse af biomasse.

Dette bør ske på området:

→

Strategi for biomasse.

Regeringen bør lave en samlet, langsigtet strategi for Dan-

marks forbrug af biomasse. Strategien bør tage stilling til, hvordan Danmarks forbrug

af biomasse bedst aftrappes til et globalt bæredygtigt niveau.

→

Retvisende incitamenter.

Der bør sikres mere retvisende incitamenter til at dyrke

skov og udnytte skovens biomasse, så afbrænding af biomasse ikke fremmes mere,

end hvad klimapåvirkningen tilsiger.

Afbrænding af biomasse er generelt ikke klimaneutralt

Biomasse kan bruges som en erstatning for fossil energi. På den måde kan an-

vendelse af biomasse fortrænge drivhusgasudledninger fra afbrænding af fossile

brændstoffer. Men brug af biomasse til energi påvirker også koncentration af

i atmosfæren og dermed klimaet. Det skyldes både direkte og indirekte

effekter:

•

Direkte effekter.

Den direkte effekt opstår, når biomasse brændes af og ud-

leder CO2. Udledningen opvejes først over lang tid af undgåede udledninger

fra fx de efterladte restprodukter, der alternativt ville formulde i skovbun-

den, eller af genoptag af CO2 i nye planter på de arealer, biomassen kom

fra.

I en periode har afbrænding af bioenergi altså forøget CO2-indholdet i

atmosfæren.

•

Indirekte effekter.

De indirekte effekter opstår, hvis landbrugsarealer ind-

drages til biomasseproduktion, og det medfører, at der andre steder ryddes

skov for at opretholde fødevareproduktionen.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

190

EU anvender FN’s principper for klimaregnskaber. De fastlægger, at biomasse

ved afbrænding kan regnes som CO

-neutralt i energisektoren, da udledningen

i stedet skal indgå i oprindelseslandets LULUCF-regnskab. Dette regnskabs-

princip indebærer, at afbrænding af biomasse kan anses som CO

-neutralt rent

regnskabsteknisk. Det er dog ikke det samme som, at afbrænding af biomasse

er klimaneutralt. Samtidig kan man heller ikke være sikker på, at udledningen

regnes korrekt med i oprindelseslandets LULUCF-regnskab. Dette er også

beskrevet i afsnit 2.5.

Danmarks høje forbrug af biomasse er problematisk

Danmark har et højt forbrug af bioenergi i form af biomasse, biobrændstoffer og

biogas. Som figur 4.9 viser, er forbruget af bioenergi vokset, og i 2021 lå det på

215 PJ, hvilket svarer til 73 pct. af Danmarks vedvarende energiforbrug. Det er

især forbruget af fast biomasse, fx træpiller og skovflis, der stiger. I klimafrem-

skrivningen forventes forbruget af biomasse at stige frem til 2023 og derefter

falde igen, så det i 2030 når tilbage på omtrent samme niveau som i 2019.

Danmarks høje forbrug af biomasse er problematisk af flere grunde:

•

Resultat af manglende regulering.

Forbruget er resultat af en incitaments-

struktur, der fremmer bioenergi mere, end dens værdi som klimaløsning

berettiger til. Det skyldes, at udledninger og optag i LULUCF-sektoren ge-

nerelt ikke er reguleret. Når biomasse høstes i LULUCF, bogføres udlednin-

gerne i denne sektor, men udledningerne er ikke pålagt en afgift eller anden

begrænsende regulering. Det betyder, at prisen på biomassen ikke afspejler

klimapåvirkningen ved at fælde biomassen og brænde den af, og derfor

bliver forbruget for højt.

•

Import af biomasse.

Knap halvdelen af Danmarks biomasseforbrug er im-

porteret. Danmark er det land i EU, der importerer mest biomasse pr. indbyg-

ger. Det er problematisk, da biomassens klimaeffekt kan være særligt stor

for importeret biomasse, hvor Danmark ikke har kontrol med håndteringen af

udledningerne i oprindelseslandets LULUCF-sektor.

•

Arealforbrug.

Danmarks import af biomasse medfører et arealforbrug i

andre lande, som kommer oven i en stor import af andre produkter, der

forbruger areal og kan medføre afskovning.

Danmarks høje forbrug af areal

gør det sværere at løse den globale biodiversitetskrise.

•

Manglende bæredygtighed.

IPCC har peget på, at et langsigtet, gennem-

snitligt, globalt bæredygtigt forbrug af biomasse til energi kan være be-

grænset til omkring 10 GJ pr. verdensborger i 2050. Det beskriver Klimarådet

Statusrapport 2022

i kapitel 3. Til sammenligning ligger Danmarks forbrug

i dag på knap 40 GJ pr. indbygger. Det høje forbrug betyder, at Danmark ikke

er et eksempel for andre lande og er dermed en hindring for at sige, at vi er

et foregangsland på klimaområdet.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

191

350

300

250

200

150

100

1990

2000

2010

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Andet

Sol

Vind

Bioenergi

Figur 4.9

Anmærkning:

Kilde:

Udviklingen i Danmarks forbrug af vedvarende energi

Der ses på energiforbruget før konverteringstab. Bioenergi dækker både biomasse, biogas og biobrændstoffer.

Energistyrelsen,

Energistatistik,

2021.

De annoncerede tiltag på biomasseområdet er ikke

tilstrækkelige

I regeringsgrundlaget er der lagt op til flere tiltag, som omhandler biomasse.

Regeringen vil fx se på de samlede mål for arealanvendelsen til blandt andet

landbrug, natur og vedvarende energi og indføre en lov om natur og biodiversi-

tet, der skal sikre, at Danmark yder sit bidrag til at nå målene i EU's biodiversi-

tetsstrategi. Derudover vil regeringen plante mere skov og undersøge konse-

kvenserne af at opstille et klimamål for forbrug. EU indfører også regulering for

at beskytte biodiversiteten, som beskrevet i afsnit 2.5.

Mange af de annoncerede tiltag både i EU og i Danmark er skridt i den rigtige ret-

ning. Alligevel vil de ikke i sig selv være nok til at håndtere den udfordring, som

det stigende forbrug af biomasse udgør. Det skyldes, at der stort set ikke er tiltag,

der retter op på incitamentsstrukturen eller adresserer omfanget af forbruget.

Danmark mangler en strategi for forbruget af biomasse

Danmark har aktuelt ikke nogen strategi for, hvordan forbruget af biomasse i

energiforsyningen skal udvikle sig. Det blev i en bred klimaaftale fra juni 2020

aftalt, at en begrænsning af forbruget af træbiomasse til el- og varmeproduktion

skulle drøftes politisk, men det er ikke sket endnu.

Manglen på strategi er problematisk set i lyset af Danmarks høje og stigende

forbrug af biomasse, men også fordi Danmark i EU-sammenhæng halter bagef-

ter på dette punkt. EU’s såkaldte Governanceforordning kræver, at EU’s med-

lemslande udarbejder langsigtede klimastrategier for de næste 30 år.

Ifølge

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

192

en vurdering foretaget af European Climate Foundation er Danmark det eneste

land, som hverken har kvalitativ eller kvantitativ information om biomasse i sin

langsigtede strategi.

Medlemslandene skal også udarbejde nationale energi- og klimaplaner for

perioden frem til 2030. Hvert andet år skal der rapporteres på blandt andet

forløbskurver for efterspørgsel efter bioenergi og forsyningen med biomasse

opdelt på råprodukter og oprindelse. Medlemsstaterne skal desuden rapporte-

re om foranstaltninger til fremme af anvendelsen af energi fra biomasse, under

hensyntagen til biomassens tilgængelighed. Danmark vil dermed under alle

omstændigheder løbende skulle forholde sig til sit forbrug af biomasse og dens

rolle i energiforsyningen.

Nye klimamål forstærker behovet for en biomassestrategi

Regeringen foreslår et reduktionsmål på 110 pct. i 2050. Det bliver kun endnu

vigtigere at forholde sig til forbruget af biomasse, hvis Danmark skal nå 110

pct., da det vil kræve negative udledninger i et stort omfang at opfylde et sådant

mål. Negative udledninger kan fremkomme enten via fangst og lagring af CO

direkte fra luften (DAC) eller ved at udnytte træer og andre planters fotosyntese.

Hvis DAC ikke bliver tilgængeligt i stor skala, er vi nødt til at udnytte fotosyn-

tesen. Det kan fx ske ved at plante mere skov, lade kulstofpuljen i eksisterende

skove vokse, bruge pyrolyse eller ved at opsamle og lagre CO

fra værker, der fy-

rer med biomasse. En tilgang, hvor man i stort omfang anvender pyrolyse eller

brænder biomasse af for dernæst at fange og lagre CO

’en, er næppe bæredygtig

i store mængder. Det er derfor nødvendigt at forholde sig til, hvilken rolle ne-

gative udledninger fra fangst og lagring af CO

fra afbrænding af biomasse skal

spille, og hvordan incitamenterne skal indrettes.

Regeringen bør udvikle en langsigtet biomassestrategi

Klimarådet foreslår, at regeringen udarbejder en samlet, langsigtet strategi

for Danmarks forbrug af biomasse. Strategien bør tage stilling til, hvordan

Danmarks forbrug af biomasse bedst aftrappes og bør blandt andet indeholde

vurderinger af følgende:

•

Fremtidigt biomasseforbrug.

Strategien bør vurdere, hvordan Danmarks

fremtidige bioenergiforbrug og -import forventes at udvikle sig og bør ud-

vikle sig frem mod 2050, i lyset af de konsekvenser og risici et stort forbrug

af biomasse, herunder importeret biomasse medfører. I den forbindelse bør

det vurderes, hvor råvarerne til bioenergiforbruget skal komme fra, og hvilke

typer biomasse der forventes anvendt, herunder fordeling på typer såsom

stammetræ, hugstrester, rester fra landbrugsproduktion mv.

•

Effekter på arealanvendelse mv.

Strategien bør vurdere effekterne af bio-

masseforbrug på arealanvendelsen, på CO2-optaget i LULUCF-sektoren og

på biodiversiteten. Både nationale og globale effekter bør indgå.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

193

•

Prioritering af biomasse.

Strategien bør vurdere, hvilke energitjenester, der

er sværest at dække med andre former for vedvarende energi, og til hvilke

energiformål biomasse derfor bør prioriteres. I den forbindelse bør det vur-

deres, i hvilket omfang og hvordan bioenergi, herunder biogas, kan og bør

bidrage til elforsyningssikkerheden.

•

Behandling af klimaeffekten.

Strategien bør forholde sig til, hvordan klima-

effekten af bioenergiforbrug skal behandles i samfundsøkonomiske analyser

og for slutbrugere, givet at det er en knap ressource, og at afbrænding af

biomasse ikke er klimaneutralt.

•

Power-to-X og negative udledninger.

Strategien bør forholde sig til det

fremtidige behov for kulstof fra biomasse til brug for henholdsvis pow-

er-to-X-brændstoffer og negative udledninger for at nå de nye, foreslåede

mål om klimaneutralitet i 2045 og 110 pct. reduktion i 2050, samt hvilke kilder

til fangst og lagring af CO2 fra biomasse, der er relevante på længere sigt. I

den forbindelse bør det vurderes, hvordan incitamenter til negative udled-

ninger baseret på biomasse bør indrettes fremover, så de tager højde for

konklusionerne i strategien.

I forbindelse med udarbejdelse af strategien kan der hentes inspiration fra

Tyskland, hvor regeringspartierne netop har sat sig for at udvikle en natio-

nal biomassestrategi. Strategiens formål er at få mere målrettet kontrol med

produktion og anvendelse af biomasse i Tyskland på baggrund af den skærpede

konkurrence om biomasse og landareal.

Incitamenter til at anvende biomasse bør afspejle

klimapåvirkningen

En strategi for biomasseforbruget er et vigtigt fundament for at ændre kursen

for Danmarks forbrug af biomasse. Strategien bør dog suppleres af en regu-

lering, der retter op på den nuværende incitamentsstruktur, som fremmer

afbrænding af biomasse mere, end hvad klimapåvirkningen tilsiger.

Ideelt set bør man indføre en samlet regulering af LULUCF-sektoren, der

belønner lagring af CO

i sektoren og afgiftspålægger udledning af CO

fra

sektoren. Dermed afspejler afgifter og tilskud bogføringsreglerne. Således bør

der gives et tilskud, hvis kulstofpuljen i en skov vokser, mens der bør betales

en afgift, hvis skoven fældes, så kulstofpuljen falder. På den måde har hugst en

omkostning for skovejeren, som vil sætte sig i prisen på biomasse og dermed

tilskynde til anvendelse af andre former for energi i energisektoren. Samtidig

gives et incitament til optag og lagring af CO

i skovene. I princippet bør der

også gives tilsvarende incitament til at lagre kulstof i fx bygninger.

I praksis kan det dog være svært at måle kulstofpuljen i den konkrete skov. Det

kan tale for, at man vælger en mindre optimal, men mere praktisk håndterbar

løsning. Det kunne være at pålægge afbrænding af biomasse en afgift, som

afspejler klimaeffekten, samtidig med at man på anden vis giver skovejerne inci-

tament til at øge optaget i skoven og plante ny skov. I forbindelse med revisio-

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

194

nen af Energibeskatningsdirektivet har Europa-Kommissionen netop foreslået

minimumssatser for afgifter på biomasse, som medlemslandene kan vælge at

forhøje. Man kan i tillæg justere i støtten til biomasse, som kan være svær at

forsvare fra et klimasynspunkt. Fx kan man udfase den direkte støtte til brug af

biomasse til elproduktion, som foreslået af Europa-Parlamentet i forbindelse

med revisionen af direktivet for vedvarende energi.

4 Anbefalinger til klimapolitikken

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

197

Hvem har vi talt med?

I arbejdet med Statusrapport 2023 har Klimarådet og Klimarådets sekretariat

haft drøftelser med en række organisationer og eksperter:

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet, Fødevareministeriet, Skattemini-

steriet, Energistyrelsen, Landbrugsstyrelsen, Miljøstyrelsen, Uddannelses- og

Forskningsstyrelsen, Danmarks Statistik, Europa-Kommissionen, De Økono-

miske Råds Sekretariat, CONCITO, Transport & Environment, Drivkraft Dan-

mark, Dansk Industri, Landbrug & Fødevarer, Jørgen Dejgård Jensen (Institut

for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet), Mette Hjorth

Mikkelsen (Institut for Miljøvidenskab, Aarhus Universitet), Michael Friis Pe-

dersen (Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet)

og Steen Gyldenkærne (Institut for Miljøvidenskab, Aarhus Universitetet).

Hvem har vi talt med?

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

198

Noter

Indledning, konklusioner og anbefalinger

1.1

Formålet med Klimarådets statusrapport

WMO,

WMO update: 50:50 chance of global temperature temporarily reaching 1.5°C threshold in next five years,

2022.

1.3

Status på opfyldelse af klimalovens mål

Klimarådet,

Statusrapport 2022,

2022.

Lov om klima,

Lov nr. 965 af 26. juni 2020.

Klimarådet,

Danske Klimamål,

2022.

EU-rammerne for dansk klimapolitik

2.1

Status på implementering af EU’s

Fit for 55-pakke

Europa-Kommissionen,

REPowerEU Plan,

2022.

Klimarådet,

Danmarks klimamål,

2022.

Ministerrådet,

Endelig kompromistekst vedrørende forordning om indsatsfordeling,

2022; Ministerrådet,

Endelig kompromistekst

vedrørende LULUCF-forordningen,

2022; Ministerrådet,

Endelig kompromistekst vedrørende kvotedirektivet,

2022.

Klimarådet,

Kommentering af Global Strategi 2022,

2022.

Europa-Kommissionen,

Special address by President von der Leyen at the World Economic Forum,

2023.

U.S. Department of Energy,

The Inflation Reduction Act Drives Significant Emissions Reductions and Positions America to Reach

Our Climate Goals,

2022

2.2

EU-forpligtelser for ikke-kvotesektoren og sektoren for arealanvendelse og skov

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram 2020,

2020.

Klimarådet,

Kulstofrige lavbundsjorder,

2020.

Klimarådet,

Det oppustede CO2-kvotesystem,

2017.

10 Klimarådet,

Det oppustede CO2-kvotesystem,

2017.

Klimarådet,

Statusrapport 2022,

2022.

Noter

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

199

2.3

EU’s energieffektiviseringsforpligtelser

12 Peter Bach,

Nye EU-krav om energieffektivisering – Notat til Klimarådet,

2022.

13 Ministerrådet,

Proposal for a recast of the Energy Efficiency Directive, The energy efficiency target, its interlinkages with the other

targets of the ‘Fit for 55’ package and the role of Article 8,

2021.

14 Peter Bach,

Nye EU-krav om energieffektivisering – Notat til Klimarådet,

2022.

15 Statens Byggeforskningsinstitut,

Varmebesparelser i eksisterende bygninger,

2017; EA Energianalyse,

Samfundsøkonomisk værdi

af varmebesparelser. Optimum mellem forsyningsomkostninger og varmebesparelser i eksisterende bygninger,

2018; EA Energia-

nalyse

Bygninger i energisystemet,

2020.

16 Odyssee-Mure,

Energy efficiency trends in buildings in the EU,

2021.

17 Søren Aggerholm,

Konsekvenser af ny artikel 9 i udkast til revision af direktiv om bygningers energimæssige ydeevne, EBPB af

15/12-2021, 2023.

18 Klimarådet,

Fra gas til grøn varme,

2022.

2.4

EU’s vedvarende energiforpligtelser

19 Eurostat,

SHARES tool 2020 – Denmark,

2022.

20 Energistyrelsen,

Danmarks EU forpligtelser i forhold til vedvarende energisamt udvalgte nationale aftaler – Sektornotat nr. 11B,

2022; Energistyrelsen,

Forbrug og sammensætning af transportbrændstoffer - Sektornotat nr. 4B,

2022.

21 Klimarådet,

Høringssvar vedrørende forudsætninger til Klimafremskrivning 2023,

2023.

22 Cerulogy,

Waste not want not - Understanding the greenhouse gas implications of diverting waste and residual materials to

biofuel production,

2017.

23 Klimarådet,

Statusrapport 2022: Baggrundsnotat om status for Danmarks EU-forpligtelser 2022,

2022.

24 Europa-Kommissionen,

REPowerEU Plan,

2022; Europa-Kommissionen,

Forslag til revision af direktivet for vedvarende energi,

2021.

25 Europa-Kommissionen,

EU reference scenario 2016 - Energy, transport and GHG emissions: Trends to 2050,

2016; Europa-Kommis-

sionen,

EU reference scenario 2020 - Energy, transport and GHG emissions: trends to 2050,

2020.

26 Cerulogy,

Efficient energy - The relative efficiency of renewable energy use in vehicles with different drivetrains,

2022.

27 Klimarådet,

Veje til klimaneutral lastbiltransport,

2021.

Noter

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

200

2.5

Forslag til regulering af biomasse til energiformål i EU

28 Europa-Kommissionen,

Brief on biomass for energy in the European Union,

2019; Energistyrelsen,

Energistatistik 2021,

2022.

29 Europa-Kommissionen,

Impact assessment accompanying the document “Stepping up Europes’s 2030 climate ambition, Investing

in a climate-neutral future for the benefit of out people”,

2020.

30 Nielsen A.T., Nord- Larsen T., Bentsen N.S.,

CO2 emission mitigation through fuel transition on Danish CHP and district heating

plants,

2021.

31 Klimarådet,

Biomassens betydning for grøn omstilling,

2018.

32 Klimarådet,

Kommentering af Global Afrapportering 2022,

2022.

33 Material economics,

EU Biomass use in a net-zero-economy,

2021; Soimakallio, S. mfl.,

Closing an open balance: The impact of

increased tree harvest on forest carbon,

2022.

34 Klimarådet,

Biomassens betydning for grøn omstilling,

2018.

35 Grassi, G. m.fl.,

Carbon fluxes fom land 2000-2020: bringing clarity to countries’ reporting,

2022.

36 Camia, A. m.fl.,

The use of woody biomass for energy production in the EU,

2021.

37 Searchinger T.D. m.fl.,

EU climate plan boosts bioenergy but sacrifices carbon storage and biodiversity,

2022.

38 Europa-Kommissionen,

Konsekvensanalyse til forslaget om LULUCF-forordningen,

2021.

39 EU's indberetninger til FN’s klimakonvention,

Greenhouse Gas Inventory Data - Flexible Queries Non-Annex I Parties,

2022; Euro-

pa-Kommissionen,

Konsekvensanalyse til forslaget om LULUCF-forordningen,

2021.

40 Europa-Kommissionen,

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om tilgængeliggørelse på EU-markedet og eksport

fra Unionen af visse råvarer og produkter, der er forbundet med skovrydning og skovforringelse mv.,

2021

41 Ministerrådet,

Endelig kompromistekst vedrørende LULUCF-forordningen,

2022.

42 Europa-Kommissionen,

Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on nature restoration,

2022.

43 Europa-Kommissionen,

Proposal for a Regulation of the Euroean Parliament and of the Council, Establishing a Union certification

framework for carbon removals,

2022.

44 Europa-Kommissionen,

Forslag til revidering af energibeskatningsdirektivet,

2021.

45 The Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services,

Global Asessment Report on Biodiversity

and Ecosystem Services,

2019; UN Convention on Biological Diversity,

Kumming-Montreal Global Biodiversity Framework,

2022.

46 UN Environment Programme,

5 key drivers of the nature crisis,

2022.

47 Global Footprint Network,

Ecological Footprint,

2022.

48 Searchinger T.D. m.fl.,

EU climate plan boosts bioenergy but sacrifices carbon storage and biodiversity,

2022.

49 Europa-Kommissionen,

Impact assessment, Stepping up Europe’s 2030 climate ambition,

2020.

50 Dooley K. m.fl.,

The Land Gap Report 2022,

2022.

51 Camia, A. m.fl.,

The use of woody biomass for energy production in the EU,

2021.

52 UN Convention on Biological Diversity,

Kunming-Montreal Global biodiversity framework,

2022.

53 Trinomics,

Government subsidies for electricity generation and combined heat and power (CHP) from solid biomass -updated

report,

2022.

54 Europa-Kommissionen,

Artikel 6 om den finansielle støttes stabilitet i EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV (EU)

2018/2001 af 11. december 2018 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder,

2018

55 Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2022,

2022.

2.6

EU’s kvotedirektiv og det nye kvotesystem for boliger, transport og mindre industrier

56 Ministerrådet,

Endelig kompromistekst vedrørende kvotedirektivet,

2022.

57 Klimarådet,

Statusrapport 2022,

2022.

Noter

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

201

2.7

Fremtidig retning for EU’s klimapolitik

58 Europa-Parlamentets og Ministerrådets,

Den Europæiske Klimalov,

2021.

59 Personlig kommunikation med Johan Møller Nielsen, Europa-Kommissionen, den 25. januar 2023.

60 European Scientific Advisory Board on Climate Change,

Initial input to the determination of an EU-wide 2040 climate target and

projected indicative greenhouse gas budget for the periode 2030-2050,

2023.

61 Klimarådet,

Statusrapport 2022,

2022.

62 Europa-Kommissionen,

Forslag til ændringer i kvotedirektivet,

2021.

63 Ministerrådet,

Endelig kompromistekst vedrørende LULUCF-forordningen,

2022.

64 Europa-Kommissionen,

Regulation of the European Parliament and of the Council - establishing a Union certification framework

for carbon removals,

2022.

65 Europa-Kommissionen,

Regulation of the European Parliament and of the Council - establishing a Union certification framework

for carbon removals,

2022.

66 Concito,

Høringssvar til Europa-Kommissionens meddelelse om bæredygtige kulstofcyklusser,

2022.

67 Concito,

Høringssvar til Europa-Kommissionens meddelelse om bæredygtige kulstofcyklusser,

2022; Europa-Kommissionen,

Regulation of the European Parliament and of the Council - establishing a Union certification framework for carbon removals,

2022; Clean Energy Wire,

Carbon farming explained – the pros, the cons and the EU’s plan,

2022; Politico,

EU’s carbon farming plan

comes under fire,

2022.

68 Regeringen m.fl.,

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug,

2021.

69 Sørensen, P. m.fl.,

Biokul som kilde til fosfor på danske marker,

2023; Peter Sørensen m.fl.,

Hvordan kan vi bruge biokul i dansk

landbrug,

2023.

70 Klimarådet,

Statusrapport 2022,

2022.

Noter

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

202

Status på opfyldelse af klimalovens mål

3.1

Vurdering af 2030-målet

Energistyrelsen,

Bilag: Overlap mellem reduktionspotentialer,

2022.

Energistyrelsen,

Bilag: Overlap mellem reduktionspotentialer,

2022.

Energistyrelsen,

Bilag: Overlap mellem reduktionspotentialer,

2022.

Uddannelses- og Forskningsministeriet,

Fremtidens grønne løsninger – Strategi for investeringer i grøn forskning, teknologi og

innovation,

2020.

Uddannelses- og Forskningsministeriet,

Ekspertgruppen om forskningens betydning for den grønne omstilling,

2022.

Regeringen m.fl.:

Et grønnere, sundere og teknologisk stærkere Danmark – Fordeling af forskningsreserven mv. i 2022,

2021.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet, internt notat:

Notat om samlet effektberegning af Fit for 55-pakken til Klimaprogram

2022,

2022.

Regeringen m.fl.,

Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi,

2020.

Bekendtgørelse om udtagning af kulstofrige lavbundsjorder med henblik på genopretning af naturlig hydrologi (klima-lavbunds-

projekter),

BEK nr. 211 af 08/02/2022.

10 Landbrugsstyrelsen,

Vådområde- & lavbundsordningerne. Vejledning om tilskud til vådområde og lavbundsprojekter 2022,

2022.

Regeringen,

Ansvar for Danmark – Det politiske grundlag for Danmarks regering,

2022.

12 Regeringen m.fl.,

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug,

2022 og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,

Klimaprogram

2022,

2022.

13 Skatteministeriet,

Kommissorium for grøn skattereform,

2021 og Regeringen,

Ansvar for Danmark – Det politiske grundlag for

Danmarks regering,

2022.

14 Regeringen,

Ansvar for Danmark – Det politiske grundlag for Danmarks regering,

2022.

15 Danmarks Statistik,

Statistikbanken.dk JORD2,

2022.

16 Klimarådet,

Kommentering af Klimaprogram 2022,

2022.

17 De Økonomiske Råds formandskab, personlig kommunikation,

Strukturelle effekter af CO2-afgift på industri mv.,

2022.

18 De Økonomiske Råds formandskab, personlig kommunikation,

Strukturelle effekter af CO2-afgift på industri mv.,

2022.

19 De Økonomiske Råds formandskab, personlig kommunikation,

Strukturelle effekter af CO2-afgift på industri mv.,

2022.

20 ARC,

Carbon Capture,

2023 (https:/

/a-r-c.dk/english/carbon-capture/) og Aalborg Portland,

Aalborg Portland etablerer pilotanlæg

til fangst af CO2,

2023 (https:/

/www.aalborgportland.dk/aalborg-portland-etablerer-pilotanlaeg-til-fangst-af-co2/).

21 Project Greensand,

Project Greensands pilotfase får grønt lys fra Energistyrelsen,

2022.

22 Regjeringen,

Norcems CO2-fangstprosjekt: kostnadsestimater bekreftet, mulig forsinket oppstart,

2022.

3.2

Status på 2025-målet

23 Energistyrelsen,

Bilag: Overlap mellem reduktionspotentialer,

2022.

Bekendtgørelse om udtagning af kulstofrige lavbundsjorder med henblik på genopretning af naturlig hydrologi (klima-lavbunds-

projekter),

BEK nr. 211 af 08/02/2022.

25 Landbrugsstyrelsen,

Hvad sker der i indsatsen for udtagning af lavbundsjorder?, 2023

(https://lbst.dk/tvaergaaende/udtag-

ning-af-lavbundsjorder/hvad-sker-der-i-indsatsen-for-udtagning-af-lavbundsjorder).

26 Landbrugsstyrelsen,

Vådområde- & lavbundsordningerne. Vejledning om tilskud til vådområde og lavbundsprojekter 2022,

2022.

27 Energistyrelsen,

Tender for Contract on subsidy for carbon capture, transport and storage (1), 02. Contract notice (TED (v209)),

2022.

28 Energistyrelsen,

Klimafremskrivning 2023, CCS, Forudsætningsnotat, Høringsversion,

2023.

Noter

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

203

3.3

Nye langsigtede klimamål nødvendiggør negative udledninger

29 Klimarådet,

Danmarks klimamål,

2022.

30 Henriksen, U. B. og Ahrenfeldt, J.,

Reduktion af landbrugets klimaaftryk ved hjælp af pyrolyse,

2019, DTU Kemiteknik.

31 Klimarådet,

Statusrapport 2022,

2022.

32 IEA,

Direct Air Capture - A key technology for net zero,

2022.

33 IEA,

Direct Air Capture - A key technology for net zero,

2022.

34 Oxy,

Occidental, 1PointFive to Begin Construction of World’s Largest Direct Air Capture Plant in the Texas Permin Basin,

2022.

35 Klimarådet,

Statusrapport 2022,

2022.

36 Energistyrelsen,

Energistatistik 2021,

2022.

37 Nord-Larsen, T., Johannsen, VK., Riis-Nielsen, T., Thomsen, I. M., Jørgensen, B. B.,

Skovstatistik 2020,

2021, Institut for Geovidenskab

og Naturforvaltning, Københavns Universitet.

38 Statista,

Forecasted energy mix of shipping industry,

2022.

39 Bioøkonomipanelet,

Bioressourcer til grøn omstilling,

2022.

Noter

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

204

Anbefalinger til klimapolitikken

4.1

Klimapolitik og implementering

Regeringen m.fl.,

Klimaaftale om grøn strøm og varme 2022,

2022.

Regeringen,

Ansvar for Danmark - Det politiske grundlag for Danmarks regering,

2022.

Klimarådet,

Kulstofrige lavbundsjorder,

2020.

Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2022,

2022.

Regeringen mfl.,

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug,

2021.

Landbrugsstyrelsen,

Hvad sker der i indsatsen for udtagning af lavbundsjorder?,

2023 (https:/

/lbst.dk/tvaergaaende/udtag-

ning-af-lavbundsjorder/hvad-sker-der-i-indsatsen-for-udtagning-af-lavbundsjorder).

Regeringen,

Ansvar for Danmark - Det politiske grundlag for Danmarks regering,

2022.

Regeringen m.fl.,

Grøn skattereform for industri mv.,

2022.

4.2

Klimapolitiske målsætninger og vigtige fokusområder for ny klimapolitik

Lov om klima,

L nr. 965 af 26/6/2020.

10 Regeringen,

Ansvar for Danmark - det politiske grundlag for Danmarks regering,

2022.

Danmarks Statistik,

67 pct. af dagens biler kører stadig i 2030,

2022.

12 Klimarådet,

Veje til klimaneutral lastbiltransport,

2021.

4.3

2025-indsats

13 Skatteministeriet,

Endeligt svar på spørgsmål nr. 252 af 22. januar 2021 (alm. del),

2021.

14 Regeringen m.fl.,

Grøn skattereform for industri mv.,

2022.

4.4

Regulering af landbrugets udledninger

15 Regeringen mfl.,

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug,

2021.

16 Regeringen m.fl.,

Grøn skattereform for industri mv.,

2022.

17 Klimarådet,

Danmarks klimamål,

2022.

18 Regeringen m.fl.,

Grøn skattereform for industri mv.,

2022.

19 Regeringen,

Ansvar for Danmark - Det politiske grundlag for Danmarks regering,

2022.

20 Klimarådet,

Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift,

2023.

21 Klimarådet,

Statusrapport 2022,

2022.

4.5

Omstilling fra gas til grøn varme

22 Regeringen m.fl.,

Klimaaftale om grøn strøm og varme 2022,

2022.

23 Klimarådet,

Fra gas til grøn varme,

2022.

24 Regeringen,

Ansvar for Danmark - Det politiske grundlag for Danmarks regering,

2022.

Noter

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

205

4.6

Tilstrækkeligt med grøn strøm

25 Klimarådet,

Statusrapport 2022,

2022.

26 Regeringen m.fl.,

Klimaaftale om grøn strøm og varme 2022,

2022.

27 Regeringen,

Ansvar for Danmark - Det politiske grundlag for Danmarks regering,

2022.

4.7

Prioritering af kulstoffri power-to-X

28 Regeringen m.fl.,

Udvikling og fremme af brint og grønne brændstoffer,

2022.

29 Klimarådet,

Statusrapport 2022,

2022.

30 Klimarådet,

Veje til klimaneutral lastbiltransport,

2021.

4.8

Reduktion af klimaaftryk fra forbrug herunder fødevarer

31 European Commission,

European Platform on Life Cycle Assessment,

2022 (https://eplca.jrc.ec.europa.eu/ConsumptionFootprint-

Platform.html).

32 Klimarådet,

Kommentering af Global Strategi 2022,

2022.

33 Regeringen,

Ansvar for Danmark - Det politiske grundlag for Danmarks regering,

2022.

34 European Commission,

European Platform on Life Cycle Assessment,

2022.

35 Regeringen,

Ansvar for Danmark - Det politiske grundlag for Danmarks regering,

2022.

36 Klimarådet,

Regulering af flysektoren,

2019; Klimarådet,

Kommentering af Global Strategi 2022,

2022.

37 Bosselmann, A. S. m. fl.,

Ændringer i drivhusgasudledninger fra arealanvendelse som følge af dansk import af afskovningsfri soja

og palmeolie,

2020.

38 Europa-Kommissionen,

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om tilgængeliggørelse på EU-markedet og eksport

fra Unionen af visse råvarer og produkter, der er forbundet med skovrydning og skovforringelse,

2021.

39 FAO,

FAOSTAT: New food Balances,

2018.

40 Beregninger lavet på baggrund af data fra: Springmann, M., et al.,

The healthiness and sustainability of national and global food

based dietary guidelines: Modelling study,

2020.

41 Klimarådet,

Klimavenlig mad og forbrugeradfærd,

2021.

42 Klimarådet,

Kendte veje og nye spor til 70 pct. reduktion,

2020.

43 Regeringen,

Ansvar for Danmark - Det politiske grundlag for Danmarks regering,

2022.

44 Regeringen,

Strategi for grønne offentlige indkøb,

2020.

4.9

Biomasse med omtanke

45 Energistyrelsen,

Global Afrapportering 2022,

2022.

46 Energistyrelsen,

Klimastatus og -fremskrivning 2022,

2022.

47 Global Footprint Network,

Ecological Footprint

(https:/

/www.footprintnetwork.org/our-work/ecological-footprint/); Energistyrel-

sen,

Global Afrapportering 2022,

2022.

48 Regeringen,

Ansvar for Danmark – Det politiske grundlag for Danmarks regering,

2022.

49 Regeringen m.fl.,

Klimaaftale for energi og industri mv.,

2020.

50 Europa-Parlamentet og Ministerrådet,

Forordning (EU) 2018/1999 af 11. december 2018 om forvaltning af energiunionen og klima-

indsatsen,

2018.

51 Ecologic for European Climate Foundation,

Charting a path to Net Zero,

2022.

Noter

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 126: Klimarådets statusrapport 2023

klimaraadet.dk