Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2022-23 (2. samling)
KEF Alm.del Bilag 118
Offentligt
2661151_0001.png
EVALUERING AF
FORSYNINGS-
TILSYNET
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet
Januar 2023
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
INDHOLD
1.
Sammenfatning .................................................................................................... 1
1.1 Baggrund ..................................................................................................... 1
1.2 Evalueringens resultater .............................................................................. 4
1.3 Anbefalinger ................................................................................................ 11
2.
Baggrund for evalueringen .................................................................................. 15
2.1 Baggrund for etablering af Forsyningstilsynet ............................................. 15
2.2 Formål og afgrænsning ............................................................................... 15
2.3 Tilrettelæggelse .......................................................................................... 17
3.
Baggrund for det uafhængige tilsyn .................................................................... 18
3.1 Europæisk kontekst for etablering af Forsyningstilsynet ............................. 18
3.2 Bredden af energiregulatorernes mandat.................................................... 19
3.3 Sammenhæng mellem formålsparagraf og opgaveløsning ......................... 20
3.4 Effektiv udførelse af tilsyn ........................................................................... 21
4.
Forsyningstilsynets organisering, opgaver og ressourcer ................................... 23
4.1 Forsyningstilsynets organisation ................................................................. 23
4.2 Hovedopgaver ............................................................................................. 25
4.3 Nye og fremtidige opgaver .......................................................................... 28
4.4 Tidsforbrug fordelt på opgavetyper ............................................................. 30
4.5 Økonomisk regulering af elnetselskaberne ................................................. 32
4.6 Udformning og håndhævelse af regulering ................................................. 34
5.
Personale ............................................................................................................ 38
5.1 Personalesammensætning og anciennitet .................................................. 38
5.2 Personaleomsætning .................................................................................. 39
6.
Forsyningstilsynets varetagelse af drifts- og udviklingsopgaver.......................... 42
6.1 Beslutningsprocesser .................................................................................. 42
6.2 Klagenævnssager ....................................................................................... 42
6.3 Sagsbehandlingstider.................................................................................. 43
6.4 Opfyldelse af formålsparagraffen ................................................................ 47
7.
Samarbejde med eksterne interessenter ............................................................ 49
7.1 Kontaktudvalget .......................................................................................... 49
7.2 Sammenfatning af interviewdata ................................................................. 50
7.3 Resultater fra surveyundersøgelse blandt elnetselskaberne....................... 54
7.4 Særlige incitamenter fra ejerstrukturen i den danske energi-sektor ............ 58
7.5 Forsyningstilsynets modenhed som regulator ............................................. 59
8.
Governance ........................................................................................................ 61
8.1 Europæiske krav til den uafhængige regulator ............................................ 61
8.2 Sammenligning med andre nationale regulatorer ....................................... 63
1
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0003.png
1.
Sammenfatning
1.1 Baggrund
Forsyningstilsynet (FSTS) blev etableret den 1. juli 2018. Tilsynet har ansvar for at føre
tilsyn med, at reglerne for forsyningsvirksomhed overholdes. Tilsynet skal varetage
forbrugernes interesser ved at arbejde for høj effektivitet, lave priser på kort og lang sigt,
en sikker og stabil forsyning samt en omkostningseffektiv teknologiudvikling og en
omkostningseffektiv grøn omstilling.
Rammerne for tilsynets virke er reguleret i lov om Forsyningstilsynet af 8. juni 2018, som
bygger på en politisk aftale fra 2017 om
Et stærkt Forsyningstilsyn.
1
Et centralt element
heri var en ny organisering. Det tidligere Energitilsyn bestod af syv medlemmer og blev
betjent af Sekretariatet for Energitilsynet. Det blev med aftalen besluttet at samle
beslutningskompetence og sagsforberedelse i én organisation, ledet af en uafhængig
direktør med fuld beslutningskompetence i alle sager, der behandles af tilsynet. Der er
desuden etableret et rådgivende kontaktudvalg, hvor alle relevante interessenter er
repræsenteret.
Intentionen med den nye organisering var blandt andet at opnå mere effektive beslutnings-
gange og kortere sagsbehandlingstider. Det var ligeledes et mål, at tilsynet skulle være
mere proaktivt og bidrage til udvikling af reguleringen gennem analyser og ved at bringe
indsigter fra tilsynsarbejdet mere aktivt i spil. Forventningen var, at flere opgaver fra sektor-
lovgivningen ville blive overflyttet til Forsyningstilsynet.
I den politiske aftale fra 2017 indgik, at der efter en periode skulle gennemføres en
evaluering af Forsyningstilsynet. Nærværende rapport udgør denne evaluering.
Rapporten er udarbejdet af BDO og Implement Consulting Group med bistand fra Agnete
Gersing Consulting. De centrale elementer i kommissoriet for evalueringen fremgår af
kapitel 2. I dette kapitel præsenteres en sammenfatning af evalueringens resultater og de
væsentligste anbefalinger. Dataindsamling er foretaget i foråret 2022. Rapporten er
enkelte steder opdateret med henvisninger til tiltag, som er vedtaget efter den primære
dataindsamling.
I det følgende sammenfattes i afsnit 1.2 de væsentligste resultater fra evalueringen og i
afsnit 1.3 en række anbefalinger i forlængelse heraf.
1.1.1
Forsyningstilsynets opgaver
Som tilsynsmyndighed på energiområdet skal Forsyningstilsynet arbejde for at sikre
energiforbrugerne en sikker energiforsyning til lave priser. De vigtigste virkemidler for
denne opgave er at:
Sikre vilkår for effektive energimarkeder, hvor det er muligt – for eksempel ved at føre
tilsyn med, at markedsaktørerne konkurrerer på lige vilkår.
Føre tilsyn med, at aktiviteter, der ikke kan konkurrenceudsættes, udføres effektivt.
Velfungerende markeder afhænger i høj grad af vilkårene for adgang til transmissions- og
distributionssystemerne samt vilkår for adgang til DataHub, som samler forbrugsmålinger
i elsystemet. Derfor angår både markeds- og monopoltilsyn i høj grad funktionen af
transmissions- og distributionsselskaberne på el- og gasområdet og markedsaktørernes
interaktion med disse. Tilsyn med fjernvarmeforsyningen udføres primært som
omkostningskontrol.
1
Et stærkt Forsyningstilsyn.
Stemmeaftale fra den 4. oktober 2017 mellem den daværende VLAK-regering,
Socialdemokraterne, Det Radikale Venstre og Socialistisk Folkeparti.
1
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0004.png
Bemærk, at rammerne for tilsynet i høj grad er fastlagt på europæisk plan for el- og
gasmarkederne, hvor markederne er europæiske, mens markeder, som ikke er grænse-
overskridende, for eksempel fjernvarme, ikke er underlagt europæiske regler, se afsnit
1.1.2.
Oversigten over Forsyningstilsynets ansvarsområder er illustreret i Figur 1.
Figur 1: Skematisk oversigt over Forsyningstilsynets opgaver på henholdsvis
markeds- og monopolområdet
Udvikling af effektive engros- og detailmarkeder for el og gas sker i tæt samarbejde med
europæiske og regionale regulatorinstanser.
Bemærk også, at Forsyningstilsynet agerer som tilsynsmyndighed: Forsyningstilsynet
træffer afgørelser med hjemmel i eksisterende nationale regler og europæiske
forordninger. Forsyningstilsynet kan i enkelte tilfælde udstede regler inden for den ramme,
som er fastlagt i lovgivningen, men kan kun træffe afgørelser ud fra fastlagte regler.
Forsyningstilsynet har således meget begrænset mulighed for at øve indflydelse på
indholdet af afgørelserne. Forsyningstilsynets handlerum ligger inden for håndhævelsen
af gældende regler samt fortolkning af lovgivning i det omfang, der er fortolkningsrum.
Forsyningstilsynet kan dog påvirke den langsigtede udvikling, for eksempel ved at påvise
behov for ny regulering gennem analyser eller ved at påtale et reguleringsgrundlag, som
ikke er hensigtsmæssigt.
Som regulatormyndighed træffer Forsyningstilsynet afgørelser, som direkte påvirker den
enkelte virksomheds økonomi. Derfor er det afgørende at sikre, at tilsynet er uafhængigt,
og at det kan træffe afgørelser uden indflydelse fra regeringen eller interesser i sektoren.
Dette gælder både direkte indflydelse på afgørelserne og indirekte indflydelse. Behovet
for uafhængighed bliver tydeligt, hvis reglerne fører til afgørelser, som vil være udsat for
modstand eller vil være kontroversielle. Eksempler kan være afgørelser, som er politisk
upopulære (såsom forhøjelse af tariffer) eller upopulære hos de regulerede selskaber
(såsom nedsættelse af tariffer). Da energisektoren foretager langsigtede investeringer, er
det særlig vigtigt, at reguleringen er forudsigelig og uafhængig. En høj risiko for, at politiske
afgørelser kan ændre grundlaget for en investeringsbeslutning, efter den er truffet, vil gøre
det vanskeligt at tiltrække kapital til sektoren. På samme måde er uafhængigheden vigtig
for forbrugerbeskyttelsen. Her sikrer uafhængigheden, at virksomhederne konkurrerer på
deres omkostninger og ikke på at sikre gunstige afgørelser hos reguleringsmyndigheden.
Forsyningstilsynets uafhængighed er blandt andet sikret ved, at den uafhængige direktør
er udpeget i en femårig periode og ikke kan afskediges inden for sin funktionsperiode, og
ved, at ministeren ikke har instruktionsret over for tilsynet.
2
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0005.png
1.1.2
Forsyningstilsynets ophæng i europæisk lovgivning
Etablering af uafhængige, nationale regulatorer er forankret i el- og gasdirektiverne. De
uafhængige regulatorer er et vigtigt fundament for etableringen af velfungerende,
europæiske energimarkeder, da de sikrer ensartede og ikkediskriminerende vilkår på
tværs af national lovgivning og regulering. Forsyningstilsynet har derved en dobbelt
funktion som national myndighed og som håndhæver af fælles, europæiske regler.
Forsyningstilsynet håndhæver en række europæiske forordninger direkte, mens en række
af direktivernes bestemmelser er implementeret igennem national lovgivning og dermed
indirekte håndhæves af Forsyningstilsynet.
Samtidig er det valgt at tillægge Forsyningstilsynet en række opgaver, som har fællestræk
med de europæiske opgaver, men som ikke har ophæng i europæisk lovgivning, herunder
tilsyn med fjernvarmeaktiviteter og bidrag til regulering af affaldsaktiviteter.
Ophænget i europæisk lovgivning har indflydelse på, hvilke frihedsgrader der er for
Forsyningstilsynets organisering og opgaveportefølje.
1.1.3
Formål med etablering af Forsyningstilsynet
Forsyningstilsynet er etableret i 2018 som afløser for Energitilsynet. Energitilsynet havde
udfordringer med ophobning af sagsbunker, som nogle gange resulterede i mangeårige
sagsbehandlingstider. Udfordringen blev forstærket af, at Energitilsynets sekretariat var
plaget af høj medarbejderomsætning. Med etablering af Forsyningstilsynet indførtes en
væsentlig slankning af beslutningsprocessen sammenlignet med Energitilsynet. Ved
etablering af Forsyningstilsynet fremhævede regeringen, at tilsynet skulle:
1.
2.
3.
Administrere reguleringen og føre tilsyn med forsyningssektorerne i overens-
stemmelse med relevant sektorlovgivning.
Analysere og monitorere forsyningssektorerne med henblik på at skabe gennem-
sigtighed i og grundlag for løbende regeloptimering.
Bidrage til regeludviklingen på området for at sikre en effektiv efterlevelse af de
politiske målsætninger, stabile rammebetingelser for selskaberne og varetagelse af
forbrugernes interesser på kort og på lang sigt.
Sikre feedback til lovgiver, så Forsyningstilsynets viden og erfaring bringes bedst
muligt i anvendelse i regeludviklingen og det politiske arbejde.
Have en højere grad af ansvar for at udforme og implementere de tekniske regler på
området inden for en ramme, der fastsættes ved lov. Det skal understøtte, at
forsyningssektoren udvikler sig i overensstemmelse med de politiske målsætninger.
2
4.
5.
Samtidig var det intentionen at give Forsyningstilsynet en bredere opgaveportefølje end
Energitilsynet, blandt andet ved at give Forsyningstilsynet mulighed for at udforme dele af
reguleringen, sådan at erfaringer med forvaltning af reglerne kunne udnyttes direkte i
udformningen af fremtidige regler.
Formålet blev blandt andet understøttet af en målsætning om at tilføre flere opgaver til
Forsyningstilsynet, end det var tilfældet for Energitilsynet. Efter europæisk forbillede var
det således intentionen at give Forsyningstilsynet flere opgaver i form af overvågning af
sektoren, udvikling af administrationsgrundlag på baggrund af rammelovgivning samt en
tydeligere feedbackrolle over for lovgiver med henblik på at påpege behov for ny lovgivning
eller uhensigtsmæssig udformning af eksisterende lovgivning. Det er erfaringen hos
europæiske regulatorer, at den bredere opgaveportefølje også bidrager til at skabe et
mere attraktivt fagmiljø og dermed dæmpe den rekrutterings- og fastholdelsesudfordring,
som er et strukturelt vilkår for regulatorer.
3
2
www.regeringen.dk/media/4145/et-staerkt-forsyningstilsyn.pdf
3 Regulatorer oplever ofte, at deres erfarne medarbejdere har stor markedsværdi, da det har stor værdi for industrien
at ansætte kompetencer med dyb forståelse af den økonomiske regulering. Dette strukturelle vilkår og udvalgte
regulatorers tiltag til at dæmpe virkningerne er uddybende beskrevet i Effektivt, statsligt tilsyn med
forsyningssektorerne, Implement/Rambøll Management Consulting 2016.
3
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0006.png
Den bredere opgaveportefølje er illustreret i:
Figur 2: Udvidelse af Forsyningstilsynets opgaveportefølje sammenlignet med
Energitilsynets – baseret på erfaringer fra europæiske regulatorer
1.2
Evalueringens resultater
Målene med etableringen af Forsyningstilsynet er delvist indfriet.
Den forenkling af beslutningsgange, som var et hovedformål med nedlæggelsen af Energi-
tilsynet, er opnået og har bidraget til nedbringelse af en række sagspukler. Herunder kan
det fremhæves, at det er lykkedes at eliminere forsinkelsen af udmelding af indtægts-
rammer for elnetselskaberne, som var et væsentligt kritikpunkt fra Energitilsynet.
Sagsbehandlingstiden for indtægtsrammesager er således nedbragt fra næsten to år for
2017-sagerne til 6�½ måneder for 2020-sagerne, jf. figuren herunder. Et tilsvarende fald er
sket for de ansøgninger, som er tilknyttet indtægtsrammesagerne. Forsyningstilsynet
forventer, at sagerne vedrørende 2021 afgøres rettidigt inden udgangen af 2022.
Ligeledes er der afviklet en bunke på 65 meget gamle sager om forrentning af
varmeselskabers indskudskapital, se Figur 3.
Figur 3: Udvikling i udvalgte sagsbehandlingstider
​
Sagsbehandlingstid (mdr.) for indtægts-
rammesager for elnetselskaber, 2017-2021
25
20
15
​
Antal udestående gamle sager vedr. varme-
selskabers forrentning af indskudskapital
70
60
50
40
10
5
0
​Forventet
30
20
10
0
IR 2017 IR 2018 IR2019 IR 2020 IR2021
Primo Medio Primo Primo Primo Primo
2017 2017 2018 2019 2020 2021
Note:
Reglerne for opgørelse af varmeselskabernes forrentningsgrundlag blev ændret ændret ved bekendt-
gørelse den 19. maj 2017. Figuren til højre viser antal udestående sager efter de gamle regler.
Det positive resultat med nedbringelse af kritiske sagsbehandlingstider er ikke et udtryk
for, at alle sagsbehandlingstider har nået et tilfredsstillende niveau, og Forsyningstilsynet
oplyser selv, at sager vedrørende varmeselskabers indskudskapital aktuelt er
nedprioriteret, se afsnit 6.3.2.
4
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
Det er ikke lykkedes at etablere en stabil organisation. Forsyningstilsynet har en
personaleomsætning, som er sammenlignelig med eller højere end den meget høje
personaleomsætning i Energitilsynets sekretariat. De seneste år har personale-
omsætningen været på op imod 30 procent. Udfordringen er særligt mærkbar for jurister,
hvor det i 2021 var ca. halvdelen af medarbejderne, der stoppede. Samtidig har det ikke
været muligt for Forsyningstilsynet at bemande stillinger svarende til væksten i opgaver.
Kombinationen af vakancer og lav anciennitet har medført en opbygning af sagsbunker
på nogle områder, samtidig med at de forringer den oplevede kvalitet hos de regulerede
virksomheder – en udvikling, som yderligere fremmes af, at det ikke i ønsket omfang er
lykkedes at etablere et enklere og mere smidigt regelgrundlag. Det vurderes, blandt andet
på baggrund af en analyse af exitinterviews, at udflytningen til Frederiksværk er en
væsentlig medvirkende årsag til problemet med personaleomsætning og vakancer.
Et andet hensyn ved etablering af Forsyningstilsynet var at justere arbejdsdelingen mellem
KEFM, Energistyrelsen og regulator, sådan at tilsynet i højere grad fik ansvar for
udarbejdelse af den regulering, som efterfølgende skulle håndhæves. Formålet var dels
at sikre, at reguleringen kunne udarbejdes med størst muligt hensyn til effektiv hånd-
hævelse, dels at give Forsyningstilsynet mulighed for at skabe et mere attraktivt fagligt
miljø med en kombination af udviklings- og håndhævelsesopgaver. Forsyningstilsynet har
udført en række selvstændige analyse- og udviklingsopgaver. Indtil videre er dette formål
dog kun delvist opfyldt, idet (i) en række udviklingsopgaver er under udførelse, hvorfor det
ikke er muligt at evaluere effekten, (ii) det er ikke lykkedes at ændre en række uhensigts-
mæssige reguleringer, som medfører et stort ressourceforbrug med ingen eller lille effekt,
og (iii) der er eksempler på kompetencer til udarbejdelse af regulering, som har været
planlagt overført til Forsyningstilsynet, men som i sidste ende er blevet fastlagt af lovgiver.
Forsyningstilsynet er under en del kritik fra de regulerede virksomheder og deres branche-
organisationer. Det er naturligt, at regulator kritiseres af branchen på grund af den
interessemodsætning, der er mellem parterne. Imidlertid er det påfaldende, at Forsynings-
tilsynet ikke kun kritiseres for hårde afgørelser, som er en almindelig del af diskussionen
mellem branche og reguleringsmyndighed. En stor del af branchernes kritik vedrører
udførelsen af tilsynet, for eksempel sagsbehandlingstider, hyppigt skift af sagsbehandler,
urimelige svarfrister og lignende. En del af denne kritik vurderes at være berettiget og
anerkendes af Forsyningstilsynet og kan i nogen grad henføres til rekrutterings- og
fastholdelsesudfordringen. Imidlertid kritiseres Forsyningstilsynet også for forhold, det ikke
har nogen indflydelse på, for eksempel indhold i regulering og forordninger, som det
håndhæver, men ikke har udformet.
Forsyningstilsynet har naturligt fokuseret på den primære opgave, herunder nedbringelse
af efterslæb i sagsbehandlingen, rekruttering, oplæring og fastholdelse, og har i mindre
grad haft mulighed for at prioritere modning af egne tilsynsparadigmer og udvikling af
relationer i det samlede reguleringsøkosystem. Forsyningstilsynet fremstår som en ikke
fuldt modnet reguleringsenhed med et betydeligt potentiale for udvikling af tilsynsmetoder,
samarbejdsrelationer og omdømme, herunder udvikling af fuld forståelse hos aktørerne af
tilsynets nationale og europæiske rolle.
Nedenfor gennemgås de vigtigste indsigter og konklusioner i evalueringen punktvis.
1.
Forenklingen af Forsyningstilsynets beslutningsgange har haft effekt.
Et af de
primære formål med etablering af Forsyningstilsynet var at sikre en enklere
beslutningsstruktur for at reducere den sagspukkel, som var opbygget i Energitilsynet.
Der er implementeret en beslutningsstruktur, hvor ansvar og kompetence til at træffe
afgørelser er delt imellem de sagsbehandlende faglige centre og en styregruppe, der
består af Forsyningstilsynets direktør og chefjurist. Der er et stort fokus på, at der i
sager, som er klar til forelæggelse, træffes beslutning umiddelbart. Styregruppen
mødes som udgangspunkt én gang ugentligt, hvilket kan sammenholdes med, at det
tidligere Energitilsyn havde ca. 10 årlige møder. Denne løsning har været effektiv. Det
konstateres dels ud fra en analyse af Forsyningstilsynets sagsgange, som har
reduceret kompleksitet og liggetider betydeligt, dels ved at en række sagsbunker er
afviklet.
5
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0008.png
2.
Forsyningstilsynet har stadig udfordringer med sagsbehandlingstider.
Forsyningstilsynet har nedbragt en række sagspukler, jf. tidligere. På trods af den
forenklede beslutningsproces har Forsyningstilsynet imidlertid stadig udfordringer
med at opnå rimelige sagsbehandlingstider på en række områder. Den
gennemsnitlige sagsbehandlingstid har i tilsynets egen opgørelse ligget ret stabilt
omkring 6,5 måneder igennem de senere år. Det kan sammenholdes med, at tilsynets
ambition er en gennemsnitlig sagsbehandlingstid på fire måneder for de fleste
sagstyper. Udfordringen med at opnå tilfredsstillende sagsbehandlingstider skyldes
et sammenfald af flere samvirkende faktorer: Høj personaleomsætning, som
medfører en begrænset effektivitet i oplærings-/indkøringsperioden for nye
medarbejdere, mange vakancer, som medfører ressourcemangel til sagsbehandling,
samt i nogle tilfælde ufleksibel regulering, som begrænser Forsyningstilsynets
muligheder for at prioritere imellem opgaver og træffe skønsmæssige afgørelser.
Boksen herunder sammenfatter en række forhold, som har betydning for den målte
sagsbehandlingstid og fortolkningen heraf.
Tekniske og praktiske forhold påvirker den opgjorte sagsbehandlingstid
Der er en række forhold, som har betydning for den målte sagsbehandlingstid. Punkterne nedenfor
indeholder nogle eksempler.
I perioder, hvor der sker en afvikling af ophobede sager, vil den målte sagsbehandlingstid stige,
selvom bunkeafvikling naturligvis er positivt.
Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid påvirkes, hvis der sker forskydninger i sagernes fordeling
på sagstyper. En forholdsmæssig stigning i antallet af aktindsigtssager vil for eksempel alt andet
lige medføre et fald i den gennemsnitlige sagsbehandlingstid, fordi aktindsigtssager oftest har en
forholdsvis kort varighed.
Hvis en sag ved sagsmodtagelsen er mangelfuldt oplyst, kan Forsyningstilsynet vælge at afvise
sagen og lukke den i journalsystemet eller holde den åben og gå i dialog med den part, der har
fremsendt sagen med henblik på at tilvejebringe de nødvendige oplysninger. Forsyningstilsynet
oplyser, at sidstnævnte er den normalt anvendte praksis. Det bidrager naturligvis til længere
sagsbehandlingstid.
3.
Der er enkelte tegn på mere smidig regulering.
Som en del af etableringen af
Forsyningstilsynet var det hensigten at overgå til en højere grad af rammeregulering,
som skulle understøtte udviklingen af en mere smidig regulering. Det er lykkedes for
Forsyningstilsynet at udvikle en metode og proces for benchmarking af elnet-
selskaberne, som har bidraget til at fjerne sagspuklen af afgørelser om indtægts-
rammer. På fjernvarmeområdet fik Forsyningstilsynet i 2016 og 2017 til opgave at
bidrage til udviklingen af ny regulering, som dog ikke er udmøntet. På økonomisk
regulering af Energinet har Forsyningstilsynet fået til opgave at udvikle ny regulering,
men denne er endnu heller ikke udmøntet. Derfor kan det ikke evalueres om disse
reguleringer er mere smidige. Forsyningstilsynet skal fortsat fastsætte effektivi-
seringskrav, udvikle en metode som erstatning for benchmarking for gasdistribution
og udstede bekendtgørelse om reguleringsregnskaber som fastlagt ved lov 923. På
en række andre områder har Forsyningstilsynet ikke fået mulighed for at arbejde
under øget brug af rammelovgivning, og usmidig regulering bidrager her til lang sags-
behandlingstid og til de regulerede selskabers oplevelse af en høj grad af
detailregulering. I et par tilfælde har der ganske vist været fremsat lovforslag, hvor
ansvaret for ny regulering er foreslået placeret i Forsyningstilsynet, men dette er
blevet ændret undervejs i lovgivningsprocessen.
Udnyttelsen af Forsyningstilsynets kompetencer i lovgivningsprocessen er
styrket, men kritiseret.
Forsyningstilsynet har gennemført en række analyser, som
har indgået i udviklingen af ny regulering inden for områder, hvor tilsynet har særlige
kompetencer, ligesom tilsynets årsberetning indeholder en overordnet vurdering af
effekten af eget arbejde. Derudover har Forsyningstilsynet i begrænset omfang selv
taget initiativ til analyser med henblik på at vurdere effekten af den nuværende
regulering. Det bidrager dog til branchekritikken af Forsyningstilsynet, at analyser,
4.
6
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0009.png
som bestilles af KEFM, finansieres af de regulerede selskaber. Det skal bemærkes,
at dette netop var et af formålene med etableringen af Forsyningstilsynet, jf. afsnit
1.1.3. Forsyningstilsynet har i en række tilfælde påtalt behov for forenkling af
lovgivningen. Dette har i nogle tilfælde ført til en forenkling af lovgivningen, mens det
i andre ikke er lykkedes at skabe et enklere forvaltningsgrundlag, som kunne have
reduceret ressourceforbruget og administrative byrder for virksomhederne.
5.
Dialogen med interessenterne er forbedret, men der er et stort potentiale for at
styrke samarbejdsrelationer og tillid.
Interessenterne fremhæver i interviews, at
Forsyningstilsynet, og i særdeleshed Forsyningstilsynets direktør, er tilgængelig og
åben for dialog. Der består dog en stor grad af skepsis over for tilsynets metoder og
kompetencen hos tilsynets sagsbehandlere.
På fjernvarmeområdet er samarbejdet med branchen også præget af en oplevelse af
lang sagsbehandlingstid, blandt andet for afgørelser vedrørende forrentning af
indskudskapital. Samtidig opleves skift af sagsbehandler eller samarbejde med
uerfarne sagsbehandlere som en forøgelse af den allerede væsentlige administrative
byrde i forbindelse med tilsynssager i fjernvarmeselskaberne. Endelig udtrykker dele
af branchen utilfredshed med, at Forsyningstilsynet arbejder på udvikling af
incitamentsregulering af fjernvarmeselskaberne, også i en periode, hvor der ikke har
været politisk pres for at implementere en sådan. Bemærk, at Forsyningstilsynet i
perioden ikke har arbejdet på denne opgave, og at der ikke har været afsat ressourcer
hertil, men at dette tilsyneladende ikke er tydeligt for selskaberne.
4
På elområdet viser en surveyundersøgelse gennemført i forbindelse med
evalueringen, at flertallet af de største distributionsselskaber er
delvist enige
i, at der
generelt er et godt samarbejde med Forsyningstilsynet – kun to ud af de 10 største
selskaber er
overvejende enige
i dette udsagn, og ingen er
helt enige.
I surveyen er
selskaberne også blevet bedt om at forholde sig til udsagnet:
”Vi har tillid til, at
Forsyningstilsynet træffer objektive og korrekte afgørelser”.
Det er bemærkelses-
værdigt, at praktisk taget alle større selskaber svarer, at de er helt eller overvejende
uenige i dette udsagn. Svaret illustrerer, at det faktum, at Forsyningstilsynet ofte får
medhold i klagesager, er utilstrækkeligt til at forme selskabernes perception af
Forsyningstilsynets arbejde som objektivt og korrekt.
På en række områder konstateres et effektivt samarbejde med markedsaktørerne.
Som eksempler kan fremhæves metodegodkendelser af eldistributionstariffer samt
standardvilkår for elhandlernes adgang til eldistributionsnettene. Her er etableret et
samarbejde, hvor brancheorganisationen opstiller standardvilkår, som forhånds-
godkendes af Forsyningstilsynet. Herefter kan de enkelte elnetselskaber opnå
godkendelse af tarifvilkår og standardkontrakter med elhandelsselskaber med
minimale administrative byrder ved at anvende branchestandarderne.
Forbrugerrepræsentanter er generelt tilfredse med Forsyningstilsynets arbejde for at
beskytte forbrugerinteresser.
6.
Der er behov for at styrke omdømmet og accepten af Forsyningstilsynets
mandat.
Det er BDO/Implements vurdering, at den begrænsede tillid i sig selv er en
barriere for, at Forsyningstilsynet kan udfylde sin rolle effektivt. Blandt andet skaber
det modstand hos aktørerne mod øget brug af rammelovgivning og at give
Forsyningstilsynet større mulighed for at udøve skøn. Kontaktudvalget vurderes at
være nyttigt, men langt fra tilstrækkeligt til at sikre dialog med interessenterne.
Det internationale samarbejde er ikke opprioriteret.
Forsyningstilsynet anfører
selv, at det internationale samarbejde prioriteres lavt, så længe der er efterslæb i
sagsbehandling og udviklingsopgaver, og at der er mulighed for at styrke den
7.
4
Med klimaaftalen om grøn strøm og varme fra juni 2022 har Forsyningstilsynet fået en række andre opgaver end
planlagt med tidligere politiske aftaler fra 2016 og 2017. De nye opgaver vedrører en kommende prisregulering af
fjernvarme, hvorfor den konkrete branchekritik, som er fremsat ved dataindsamling før indgåelse af Klimaaftalen, er
mindre relevant.
7
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0010.png
danske deltagelse i nordiske og europæiske fora, når der kan frigøres ressourcer til
disse opgaver.
8.
Formålsparagraffen opfyldes inden for den givne ramme.
Formålsparagraffen
for Forsyningstilsynet stipulerer blandt andet, at ”Forsyningstilsynet skal sikre et
stærkt og effektivt tilsyn med forsyningssektorerne. Forsyningstilsynet skal navnlig
sikre forbrugernes interesser i forsyningssektorerne ved at arbejde for høj
effektivitet, lavest mulige forbrugerpriser på kort og lang sigt, en sikker og stabil
forsyning samt en omkostningseffektiv teknologiudvikling og en omkostningseffektiv
grøn omstilling.” Det skal bemærkes, at formålsparagraffen kun i begrænset omfang
former Forsyningstilsynets råderum og mandat, som overvejende er fastlagt af
sektorlovgivningen og de europæiske forordninger. Forsyningstilsynet kan således
ikke regulere i modstrid med gældende lovgivning, selvom den ikke fremmer
formålene i formålsparagraffen. Tilsynet har begrænsede initiativmuligheder ud over
håndhævelse af gældende regulering. De brede formuleringer i formålsparagraffen
kan i noget omfang være styrende, hvor Forsyningstilsynet udvikler regulering inden
for rammelovgivningen. Som nævnt ovenfor kan denne aktivitet endnu ikke
evalueres. Den relativt brede formålsparagraf kan bidrage til at give et uklart billede
af Forsyningstilsynets mandat. Det er for eksempel tilfældet, hvor Forsyningstilsynet
håndhæver en sektorlovgivning eller en forordning, som ikke opleves at understøtte
formålene i formålsparagraffen, herunder formålet om at sikre effektiv grøn
omstilling.
Forsyningstilsynets formålsparagraf
§ 1. Forsyningstilsynet skal sikre et stærkt og effektivt tilsyn med forsyningssektorerne. Forsyningstilsynet skal
navnlig sikre forbrugernes interesser i forsyningssektorerne ved at arbejde for høj effektivitet, lavest mulige
forbrugerpriser på kort og lang sigt, en sikker og stabil forsyning samt en omkostningseffektiv teknologiudvikling
og en omkostningseffektiv grøn omstilling.
Stk. 2. Forsyningstilsynet skal tilrettelægge sin drift og opgavevaretagelse med henblik på:
1) At varetage administrationen af reguleringen og tilsynet med forsyningssektorerne effektivt i
overensstemmelse med sektorlovgivningen,
2) At analysere og overvåge forsyningssektorerne med henblik på at skabe gennemsigtighed i disse forsynings-
sektorer,
3) At bidrage til, at reguleringen for forsyningssektorerne fremmer de målsætninger, som er fastlagt i
sektorlovgivningen og giver stabile rammebetingelser for forsyningsvirksomhederne, og
4) At skabe effektive, integrerede markeder for forsyning i overensstemmelse med national lovgivning og EU-
regulering.
9.
Mange samtidige forandringer.
Forsyningstilsynet er blevet etableret i en tid, som
er præget af store forandringer i forsyningssektorerne, både afledt af ny EU-
regulering, omstilling til grønne teknologier og energiformer, internationalisering af
markederne samt mange og vidtrækkende politiske reformaftaler, der skal
implementeres på kort tid. Der er mange ønsker og forventninger fra eksterne
interessenter til, hvordan Forsyningstilsynet skal agere i denne proces, herunder i
forhold til at understøtte den grønne omstilling og varetage nye opgaver, jf. nedenfor.
Desuden har Forsyningstilsynet skullet etablere sig som ny organisation og håndtere
en udflytning til Frederiksværk. Samtidig har tilsynet fortsat skullet varetage de
tilsynsopgaver, som følger af den underliggende sektorlovgivning, som grund-
læggende ikke har ændret sig.
10.
Nye opgaver og øgede ressourcer.
Nye opgaver har betydet, at der er tilført ganske
betydelige ekstra ressourcer til Forsyningstilsynet. I indeværende år er den samlede
bevilling således øget med ca. 50 mio. kroner i forhold til niveauet i 2017. Det er
midler, der primært opkræves som gebyrer hos de energivirksomheder, der er under
tilsyn (for udviklingsaktiviteter på affaldsområdet via gebyrer opkrævet hos
husholdninger). Selvom tilsynet har haft vanskeligt ved at rekruttere nye
medarbejdere i takt med tilgangen af opgaver, er organisationen siden dens
etablering vokset med ca. 25 medarbejdere, og i et lidt længere perspektiv har
stigningen været fra godt 60 til godt 100 ansatte. På grund af mange vakante stillinger
udnytter Forsyningstilsynet ikke hele sin budgetramme.
8
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0011.png
Udviklingen har betydet, at Forsyningstilsynets opgaveprofil har ændret sig. Hvor
opgavekategorierne (i) tilsyn, (ii) indtægtsrammer og (iii) metodegodkendelser i 2018
tilsammen udgjorde 57 procent af det samlede tidsforbrug, er dette faldet til en andel
på 37 procent i 2021. Til gengæld anvendes der forholdsmæssigt væsentligt mere tid
på især udviklings- og analyseopgaver. Heri ligger en forskydning i ressource-
anvendelsen, hvor konkret sagsbehandling fylder relativt mindre. Dette er i overens-
stemmelse med den politiske ambition ved etablering af Forsyningstilsynet. For
Forsyningstilsynets ledelse ligger der en vigtig opgave i at balancere ressource-
anvendelsen mellem de nye opgaver, som tilsynet ønskes at løse, og de fortsættende
(drifts)opgaver. Figur 4 viser en oversigt over udviklingen i tidsforbrug. For
læsbarhedens skyld er administration og fravær ikke medtaget. Figuren viser, at
særligt udviklingen af ny regulering samt analyse- og statistikarbejde er øget efter
overgangen fra Energitilsynet til Forsyningstilsynet. Bemærk, at der må forventes en
forskydning fra udviklings- til driftsopgaver, når ny regulering af for eksempel
Energinet og affaldsområdet idriftsættes. Det kan også bemærkes ud fra figuren, at
opgaven med administration af indtægtsrammer, som har stor opmærksomhed i
medier og i mange interessenters oplevelse af Forsyningstilsynets virke, udgør en
relativt lille del af Forsyningstilsynets samlede aktivitet sammenlignet medmindre
synlige tilsynsopgaver, metodegodkendelser med videre. En uddybende oversigt over
det samlede tidsforbrug findes i afsnit 4.
Figur 4: Oversigt over udvikling i tidsforbrug
11.
Sagsstyring og transparens i sagsbehandlingstider.
Evalueringen viser, at den
nuværende praksis i Forsyningstilsynet vedrørende opgørelse, monitorering og
kommunikation af sagsbehandlingstider kan forbedres væsentligt. Der er for
eksempel ikke fastsat tydelige mål for sagsbehandlingstiden over for de regulerede
selskaber og offentligheden i bredere forstand. Der foreligger heller ikke opgørelser,
der gør det muligt at følge udviklingen for sammenlignelige sager, og der er ikke
nogen løbende formidling af den gennemsnitlige sagsbehandlingstid på tilsynets
hjemmeside eller andre platforme.
5
Tilsvarende er der heller ikke nogen løbende
opgørelser af, hvordan liggetiden udvikler sig for sager, som er igangværende.
5
For eksempler på offentlig kommunikation af sagsbehandlingstider og udvikling i sagsbehandlingstider se for
eksempel Ankestyrelsen:
https://ast.dk/om-ankestyrelsen/sagsbehandlingstider/sagsbehandlingstider-1/sagsbehandlingstider3
og Nævnenes Hus:
https://naevneneshus.dk/sagsbehandlingstider/gennemsnitlige-sagsebehandlingstider/
9
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
Governancestruktur sammenlignet med andre danske myndigheder.
Der er
gennemført en sammenligning af governancestrukturen i Forsyningstilsynet med
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og Finanstilsynet. Disse to myndigheder er de
mest nærliggende at sammenligne med, da de agerer som uafhængige myndigheder
med myndighedsansvar for økonomiske aktiviteter, men begge myndigheder er dog
væsensforskellige fra Forsyningstilsynet, både når det gælder opgaver og
organisering. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen er en uafhængig konkurrence-
myndighed, men varetager også en bred vifte af andre opgaver. Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen fører ikke tilsyn og laver ikke økonomisk regulering med
undtagelse af aktiviteterne i Forsyningssekretariatet, som er tilsyns- og
regulatormyndighed på vandområdet, og som er forankret i styrelsen. Bemærk, at
tilsynet på vandområdet ikke er underlagt europæiske krav om uafhængighed på
samme måde som el- og gasområdet. Finanstilsynet fører tilsyn med den finansielle
sektor, men foretager ikke direkte økonomisk regulering af de finansielle
virksomheder. Forsyningstilsynet har en større uafhængighed end både
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og Finanstilsynet. Disse agerer uafhængigt i
forhold til at håndhæve konkurrenceloven henholdsvis føre tilsyn med den finansielle
sektor, men varetager også en række opgaver med reference til Erhvervsministeriet,
hvor Erhvervsministeriet for Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vedkommende har
instruktionsret. Forsyningstilsynet er ikke underlagt instruktionsret i nogen forhold.
Hvor direktøren for Forsyningstilsynet alene har ansvaret for tilsynets virke, er det
Konkurrencerådet henholdsvis bestyrelsen for Finanstilsynet, som træffer afgørelse i
store og principielle sager. Både Konkurrencerådet og bestyrelsen for Finanstilsynet
har også en række beføjelser i forhold til styrelsernes forvaltning af konkurrenceloven
henholdsvis lov om finansiel virksomhed med videre. Den organisatoriske ramme må
ses i lyset af afgørelsernes kompleksitet og økonomiske betydning. Den
organisatoriske ramme for Forsyningstilsynet har meget stor lighed med
Forsyningssekretariatet på vandområdet – bortset fra at sidstnævnte er forankret i
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Den uafhængighed, som er forankret i
Konkurrencerådet og bestyrelsen for Finanstilsynet, udøves, når der blandt andet
træffes afgørelser i store og principielle sager, som potentielt kan have vidtgående
konsekvenser for de berørte virksomheder og økonomien som helhed. Det adskiller
sig fra Forsyningstilsynet, som løbende træffer afgørelser, der direkte regulerer
økonomien i de enkelte, regulerede virksomheder, men som typisk har en mere
transaktionel karakter.
12.
Governancestruktur sammenlignet med europæiske regulatorer.
De
organisatoriske rammer for regulatormyndighederne på energiområdet varierer
betydeligt på tværs af de europæiske lande. Det er valgt at sammenligne Forsynings-
tilsynet med regulatormyndighederne i Sverige, Norge, Tyskland og Nederlandene. I
alle fire lande er det enten direktøren eller et smalt, internt organ, som træffer
afgørelse i sagerne. Ingen af de fire lande har bestyrelser eller råd i stil med
Finanstilsynet og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Det afspejler de særlige krav
til regulators uafhængighed, som følger af EU-reguleringen.
Sverige.
Regulatormyndigheden i Sverige – Energimarknadsinspektionen (EI) –
har meget stor lighed med Forsyningstilsynet, både for så vidt angår opgaver og
organisatorisk setup. EI ledes af en direktør, som har det endelige ansvar for
opgavevaretagelsen.
Norge.
I Norge er Reguleringsmyndigheten for energi etableret som en
selvstændig afdeling i Norges vassdrags- og energidirektorat. Regulerings-
myndigheten agerer i vidt omfang uafhængigt, men direktøren for Norges
vassdrags- og energidirektorat er med til at træffe afgørelse i store sager og er
overordnet ansvarlig for opgavevaretagelsen.
Holland og Tyskland.
Regulatormyndighederne i både
Nederlandene
og
Tyskland er forankret i større myndigheder med et bredt ansvarsområde og stor
uafhængighed. I Tyskland har Bundesnetzagentur (BNA) ansvaret for over-
10
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0013.png
vågning og regulering af markederne for el og gas, telekommunikation, post og
jernbaner. I Holland er Autoriteit Consument & Markt (ACM) konkurrence-
myndighed og forbrugermyndighed og har ansvaret for overvågning og
regulering af markederne for telekommunikation, post, transport og sundheds-
ydelser.
I både Tyskland og Holland træffes de store afgørelser af et smalt og uafhængigt
beslutningsorgan – i Holland er det ACM’s såkaldte ”board”, mens det i Tyskland er
et af BNA’s såkaldte ”ruling chambers”. I begge lande er der tale om smalle, interne
fora med medlemmer, som er ansat i myndigheden på fuld tid.
1.3 Anbefalinger
Evalueringen peger på en række tiltag, der kan bidrage til at stabilisere og effektivisere
udførelsen af tilsynsopgaven. En del af anbefalingerne er umiddelbart inden for
Forsyningstilsynets egen kontrol og kan iværksættes umiddelbart, hvis de nødvendige
ressourcer kan frigøres. De fleste anbefalinger kan dog ikke gennemføres uden medvirken
af andre aktører, mens en del anbefalinger vedrører Forsyningstilsynets rammevilkår og
derfor er uden for Forsyningstilsynets påvirkning. Figur 5 sammenfatter de vigtigste
anbefalinger i oversigtsform, mens de samlede anbefalinger findes i den efterfølgende
tekst.
Figur 5: Oversigt over de væsentligste anbefalinger
13.
Rammerne for Forsyningstilsynet skal stabiliseres.
Forsyningstilsynet er langt
hen ad vejen lykkedes med at varetage sine opgaver sikkert siden dets etablering i
2018, og der er både afviklet en række gamle sagsbunker og leveret analyser og input
til ny regulering. Alligevel er tilsynets situation ikke stabil, og vejen frem er usikker.
Den væsentligste risikofaktor er, at personaleomsætningen fortsat er uholdbart høj.
Det er muligt, at situationen stabiliseres af sig selv, men det er også et muligt scenarie,
at udfordringerne med rekruttering og fastholdelse bider sig fast eller forværres
yderligere. Det vil kunne betyde, at tilsynet får vanskeligere ved at løfte nye drifts- og
udviklingsopgaver, og i værste fald kan det mere generelt udgøre en risiko for sikker
drift. Samtidig er tilsynets omdømme under pres fra blandt andet de regulerede
selskaber og disses brancheforeninger, hvilket bestyrkes af den usikre driftssituation
og vanskeliggør tilsynets langsigtede arbejde på at skabe bedre rammevilkår.
11
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
Der ses derfor et behov for at styrke de organisatoriske og driftsmæssige
rammevilkår. Dette kan understøttes ved, at Forsyningstilsynet gives mere fleksible
rammer for sags- og ressourceprioritering, jf. de næste punkter. Ligeledes er der
behov for at udbygge og styrke samarbejdsrelationerne med branchen og øvrige
interessenter.
14.
Større fleksibilitet til sags- og ressourceprioritering.
Det anbefales, at
Forsyningstilsynet gives større fleksibilitet i sagsprioriteringen, og at rammerne for at
prioritere ressourceanvendelsen også præciseres. Sidstnævnte kan for eksempel ske
ved, at der i lov om Forsyningstilsynet eksplicit gives tilsynet adgang til at prioritere
de samlede ressourcer på tværs af opgaver med inddragelse af saglige betragtninger
om væsentlighed og risici.
Behovet for større fleksibilitet til sagsprioritering skal ses i lyset af, at
Forsyningstilsynet som hovedregel ikke i dag kan afvise sager, selvom de vedrører
bagatelagtige forhold – det gælder både ansøgninger, genoptagelsessager og
klagesager. Der gælder de samme forvaltningsmæssige krav til sagsbehandlingen
uanset sagernes karakter, og tilsynet kommer derfor til at anvende uforholdsmæssigt
mange ressourcer på mindre væsentlige sager. Der er også eksempler på sagstyper,
som grundlæggende forekommer uvæsentlige, for eksempel kravet om, at
Forsyningstilsynet årligt skal godkende indberetninger fra alle kommuner om udbytte
fra energivirksomheder. Det er en opgave, som umiddelbart kunne bortfalde eller
ændres fra en godkendelses- til en tilsynsmodel.
Det vil kræve et systematisk eftersyn af de enkelte elementer i sektorlovgivningen at
afdække mulighederne for at give Forsyningstilsynet større fleksibilitet til
sagsprioritering, og det vil i givet fald kræve justeringer af sektorlovgivningen. Det
anbefales at foretage et sådant eftersyn. En gennemgang af sektorlovgivningen med
det specifikke formål at gøre tilsynet mere effektivt og fleksibelt og at øge
Forsyningstilsynets mulighed for at prioritere og skønne ud fra formålsparagraffen kan
i nogen grad opfylde det oprindelige formål med en større brug af rammelovgivning.
15.
Den geografiske placering.
Det anbefales, at der træffes beslutning om at afbøde
virkningen af udflytningen, herunder at mulighederne for en placering med bedre
adgang til kritiske kompetencer, for eksempel flytning tilbage til København,
analyseres. Anbefalingen skal ses i det lys, at den nuværende placering i Frederiks-
værk står i vejen for en normalisering af personaleomsætningen. Sidstnævnte er med
ca. 30 procent årligt på så højt et niveau, at det har stor negativ påvirkning på
produktiviteten og servicekvaliteten over for de selskaber, som er under tilsyn.
Endvidere anbefales det at overveje en sammenlægning af Forsyningstilsynet og
Forsyningssekretariatet med henblik på at skabe et større fagligt miljø og kritisk
opgavemasse. Det skal understreges, at fordele og ulemper herved ikke er afdækket
som en del af evalueringen, men de to organisationer har klare fællestræk i deres
opgaver og faglige tilsynsmetoder. En sammenlægning vil desuden give en større og
derfor muligvis mere robust organisation.
16.
Tydeligere processer til at koble politiske mål med Forsyningstilsynets
aktiviteter.
Evalueringen viser, at Forsyningstilsynet møder betydelig kritik fra de
regulerede virksomheder, herunder kritik for forhold, som ligger uden for tilsynets
kontrol. Samtidig viser evalueringen, at der hos både branche og forbruger-
repræsentanter er en forventning om, at Forsyningstilsynet opfylder en væsentlig rolle
i den grønne omstilling, mens tilsynets reelle mandat er smallere end formåls-
paragraffens stk. 1 og især er bestemt af EU-forordninger, sektorlovgivning og bestilte
analyseopgaver. Endelig anfører tilsynet selv, at ressourcer er prioriteret til
sagsbehandling i højere grad end til langsigtet kommunikation og involvering.
Muligheden for at arbejde med et langsigtet arbejdsprogram med klare mål for
udvikling af ny regulering og nye tilsynsmetoder bør overvejes. Herunder anbefales
det, at det gøres klart, hvordan energipolitiske mål, formålsparagraf og lovgivnings-
processer er rammesættende for Forsyningstilsynets udviklingsarbejde.
12
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
17.
Governancestruktur.
Den nuværende governancestruktur, hvor Forsyningstilsynets
direktør alene er ansvarlig for tilsynets virke, er usædvanlig i sammenligning med
andre danske (tilsyns)myndigheder, men er sammenlignelig med andre europæiske
landes energireguleringsmyndigheder. Den nuværende struktur har bidraget til
hurtigere og mere effektive beslutningsprocesser end under Energitilsynet. Det skal
bemærkes, at europæiske krav til regulators uafhængighed sætter rammen for
Forsyningstilsynets governance. For eksempel skulle en bredere bestyrelses-
konstruktion opfylde samme krav til uafhængighed, som i dag gælder for Forsynings-
tilsynet.
Søsterorganisationerne i Sverige, Norge, Nederlandene og Tyskland har også smalle,
interne – og uafhængige – beslutningsorganer. Modeller som dem, der anvendes i
Nederlandene og Tyskland, og som etablerer et uafhængigt governancelag over den
daglige ledelse af tilsynet, er naturligvis mulige, men er ikke sædvanlige i dansk
forvaltningstradition og vurderes heller ikke at rumme væsentlige fordele givet
Forsyningstilsynets opgaveportefølje. På den baggrund giver evalueringen ikke
anledning til anbefalinger om ændringer i governancestrukturen.
Et vigtigt opmærksomhedspunkt er dog, at den nuværende ledelsesmodel rummer en
risiko for tab af driftsstabilitet og kontinuitet i det tilfælde, at Forsyningstilsynets
direktør vælger at fratræde eller af andre grunde ikke kan varetage de funktioner, der
er tillagt direktøren. Det anbefales derfor at overveje en udvidet direktionsmodel med
en vicedirektør. Det vil kunne reducere den sårbarhed, der er indlejret i den
nuværende struktur. Det vil ligeledes kunne styrke den samlede ledelseskraft og det
eksternt rettede vejlednings- og relationsarbejde. Der kan sættes rammer direkte i lov
om Forsyningstilsynet for, hvilke funktioner og beføjelser der i givet fald kan tillægges
en vicedirektør og under hvilke omstændigheder.
18.
Større fokus på vejledningsopgaver.
Det er for alle regulatorer et vigtigt hensyn, at
der er størst mulig transparens og forudsigelighed i forhold til tilsynsarbejdet.
Forsyningsvirksomhederne bør have en god forståelse af reguleringen og de krav,
der stilles til selskaberne. Ligeledes er det hensigtsmæssigt, at selskaberne forstår
tilsynets fortolkningspraksis og de forhold, tilsynet lægger vægt på i sine afgørelser.
Der er eksempler på gode og vigtige initiativer som for eksempel den nye
afgørelsesdatabase, der er åbnet den 1. april 2022. Omvendt kan det også
konstateres, at vejledning ikke er defineret som en selvstændig hovedopgave. Dette
kan fortolkes sådan, at vejledning er en understøttende opgave i forhold til
hovedopgaverne, men kan også medføre en nedprioritering af opgaven. Det bør
overvejes at italesætte vejledning og udvikling af effektive tilsynsprocesser som en
hovedopgave på linje med de nuværende hovedopgaver. Evalueringen indikerer
samlet set, at der er mulighed og behov for en styrkelse af vejledningsarbejdet.
Forsyningstilsynet oplyser for eksempel, at en stor del af sagerne er utilstrækkeligt
oplyst, når de fremsendes fra virksomhederne, hvilket bidrager til at øge sags-
behandlingstiden samt den administrative byrde for de berørte virksomheder.
Omvendt oplyser selskaberne i de gennemførte interviews, at der mangler
gennemsigtighed i forhold til de tilsynsfaglige metoder og tilgange. Blandt andet på
fjernvarmeområdet er der forholdsvis mange henvendelser vedrørende fortolkning af
lovgivningen.
Der er naturligvis i høj grad et ansvar hos selskaberne for at kende reglerne og de
krav, der stilles til dokumentation og sagsoplysning. Men det er også en vigtig opgave
for tilsynet at bidrage til gennemsigtigheden. Det anbefales, at Forsyningstilsynet
forstærker vejledningsarbejdet, særligt på de områder, hvor der er erfaring for mange
fejl og mangler. Det kan evt. ske som en del af en samlet vejledningsstrategi.
Det hører med til ovenstående, at vejlednings- og formidlingsindsatsen naturligt
kommer under pres, hvis der mangler ressourcer til sagsbehandlingen, og hvis en
stor del af medarbejderne har forholdsvis lav erfaring. Problemstillingerne hænger
13
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0016.png
derfor sammen, og mulighederne for at styrke vejledningsindsatsen vil blive bedre,
hvis den generelle personale- og rekrutteringssituation forbedres.
19.
Bedre monitorering og formidling af sagsbehandlingstider.
Den nuværende
praksis for at opgøre, monitorere og formidle sagsbehandlingstider og udviklingen i
liggetid for verserende sager fremstår ikke tilfredsstillende.
Det anbefales at stille krav til Forsyningstilsynet om at fastsætte og kommunikere
måltal for sagsbehandlings- og liggetider for de relevante sagstyper samt at opgøre
og formidle disse løbende og som minimum kvartalsvist. Det anbefales også, at
Forsyningstilsynet dokumenterer de principper og metoder, som de løbende
opgørelser af sagsbehandlingstider og liggetider baserer sig på. Rammerne for
ovenstående anbefales indarbejdet i lov om Forsyningstilsynet – alternativt kan det
ske via mål- og resultatplaner. Det bemærkes, at mål for sagsbehandlingstider i noget
omfang kommunikeres gennem mål- og resultatplaner.
20.
En tydeligere ramme for samspillet med lovgiver.
Med lov om Forsyningstilsynet
blev Kontaktudvalget etableret som en ramme for dialog og samarbejde med eksterne
interessenter til Forsyningstilsynet. Der er til dels etableret en ramme for tilsynets
samspil med lovgiver, idet ministeren modtager referat fra kontaktudvalgsmøder,
ligesom Forsyningstilsynet er underlagt tilsyn, indgår i strategiske direktionsmøder
samt udarbejder årsberetning og årsrapporter. Stk. 2 fastslår,
at Forsyningstilsynet
orienterer løbende og inden for rimelig tid energi-, forsynings- og klimaministeren om
forhold efter stk. 1 og forhold, som i øvrigt vurderes at have ministerens interesse,
eller som har væsentlig betydning for Forsyningstilsynets opgavevaretagelse.
Rammen vurderes at være utilstrækkelig til at sikre udveksling af erfaringer og behov.
Blandt andet viser evalueringen en række eksempler på uhensigtsmæssig regulering,
som ikke er adresseret i udvikling af reguleringen, og som for eksempel kommer til
udtryk i ufleksibel regulering eller i at reguleringen adresserer bagatelagtige forhold.
Samarbejdet mellem Forsyningstilsynet på den ene side og Energistyrelsen og
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet på den anden side sker derfor i høj grad i
uformelle processer, ligesom der er en utilstrækkelig struktur for orientering eller
dialog med ministeren og Folketingets partier. Det anbefales, at der udformes en
formel ramme for information og koordinering mellem Forsyningstilsynet og lovgiver.
Der kan være forskellige konkrete modeller for dette. Som en mulighed kan det
anbefales, at Forsyningstilsynets direktør gives en pligt til (for eksempel) halvårligt at
orientere klima-, energi- og forsyningsministeren skriftligt om forhold, som er
væsentlige og relevante.
6
En ændring af formålsparagraffen med vægt på den grønne omstilling kunne bidrage
til at orientere Forsyningstilsynets virke i samme retning som energipolitikken, KEFM
og Energistyrelsen.
6
Bemærk, at Forsyningstilsynet indgår i et koncernfælles tilsynskoncept i KEFM. Det er dog under hensyntagen til,
at Forsyningstilsynet, jf. Lov om Forsyningstilsynet, er uafhængig og derfor ikke er underlagt instruktionsbeføjelse
fra klima-, energi- og forsyningsministeren.
14
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0017.png
2.
Baggrund for evalueringen
Dette afsnit præsenterer kort evalueringens baggrund, formål og afgrænsning. Desuden
beskrives i hovedtræk, hvordan evalueringen er tilrettelagt og gennemført.
2.1 Baggrund for etablering af Forsyningstilsynet
Med stemmeaftalen ”Et stærkt Forsyningstilsyn” af 4. oktober 2017 besluttede et politisk
flertal at gennemføre en række tiltag for at sikre et stærkt og effektivt tilsyn med
forsyningssektorerne. Aftalen blev implementeret 1. juli 2018, da lov om Forsyningstilsynet
af 8. juni 2018 trådte i kraft, og det daværende Energitilsyn blev afskaffet og erstattet af
Forsyningstilsynet.
Forsyningstilsynet er regulator for el-, gas- og fjernvarmeområdet og varetager de
tværgående opgaver, som fremgår af lov om Forsyningstilsynet og de sektorspecifikke
opgaver, som fremgår af de respektive sektorlove. Tilsynet skal sikre et stærkt og effektivt
tilsyn med forsyningssektorerne, herunder ikke mindst med henblik på at sikre
forbrugernes interesser på markeder, der har monopol(lignende) karakter.
Med vedtagelsen af lov om Forsyningstilsynet i foråret 2018 blev der etableret en ny
hovedlov og (dermed) en ny institutionel ramme om arbejdet med tilsyn og regulering af
forsyningssektorerne. Samtidig fik tilsynet en række nye analyse- og
overvågningsopgaver med videre, og de overordnede formål med opgavevaretagelsen
blev præciseret i en særskilt formålsparagraf i lov om Forsyningstilsynet, jf. punkt 8 i
sammenfatningen.
Som en del af stemmeaftalen blev der bl.a. besluttet en ny organisering af tilsynet, samt
at der skal foretages en evaluering heraf. Det blev således, som en del af stemmeaftalen,
besluttet, at
”der gennemføres senest i 2021 en evaluering af den nye organisering”,
hvilket ligger til grund for nærværende evaluering af Forsyningstilsynet.
BDO og Implement har gennemført evalueringen for Klima-, Energi- og Forsynings-
ministeriet. Evalueringen og de anførte anbefalinger, der fremgår af sammenfatningen, er
BDO/Implements uafhængige vurdering.
7
2.2 Formål og afgrænsning
Formålet med evalueringen er at belyse og vurdere, i hvilken grad Forsyningstilsynet har
leveret på formålsparagraffen, og i hvilken grad de politiske mål og intentioner med den
nye organisering er blevet indfriet. De udtrykte forventninger i bl.a. stemmeaftalen fra
oktober 2017 fungerer dermed som ”målbillede” for evalueringen.
Kommissoriet for evalueringen er udarbejdet af Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet
og fremgår af boksen på næste side. Evalueringens fokus og aktiviteter er afgrænset af
kommissoriet. Afgrænsningen betyder blandt andet, at evalueringen ikke beskæftiger sig
med, om den gældende regulering er hensigtsmæssig, eller om EU-regulering er
implementeret hensigtsmæssigt i dansk lovgivning og praksis. Evalueringen omfatter
heller ikke en nærmere analyse af de anvendte tilsynsfaglige metoder og tilgange, eller
om disse er hensigtsmæssige.
Evalueringen inddrager et ret omfattende materiale om Forsyningstilsynets personale
samt om sagsproduktion og ventetider. Derimod er der ikke gennemført caseanalyser af
konkrete afgørelser eller af udviklings- og samarbejdsforløb mellem tilsynet på den ene
side og selskaber og brancheforeninger på den anden side.
7
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har i processen modtaget et tidligt outline af evalueringen. Ministeriet har
ikke haft mulighed for at påvirke evalueringens endelige betragtninger og konklusioner. Forsyningstilsynet har ikke
haft udkast til evalueringen forelagt og har således heller ikke haft mulighed for at kommentere evt. faktuelle
unøjagtigheder.
15
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0018.png
Kommissorium for evalueringen af Forsyningstilsynet
Evalueringen vil bestå af fire dele.
Del 1: Arbejdsgange og opgaveløsning
Del 1 af evalueringen omfatter følgende forhold relateret til Forsyningstilsynets arbejdsgange og opgaveløsning:
1.1 Beslutningsproces
Et af formålene med den nye organisering var at gøre beslutningsprocesser hurtigere og mere smidige som
følge af integrationen mellem sagsbehandling og beslutningskompetence. Det ønskes evalueret, om den
nye organisering har bidraget til bedre og hurtigere beslutningsprocesser.
1.2 Sagsbehandlingstider
I forlængelse af punkt 1 var det forventningen, at den nye organisering ville bidrage til at få nedbragt store
sagspukler og lange sagsbehandlingstider. Det ønskes evalueret, om den nye organisering har bidraget
hertil.
Del 2: Forsyningstilsynets rolle og dialog med andre aktører på forsyningsområdet
Del 2 af evalueringen skal sætte fokus på, hvad den nye organisering med en uafhængig direktør har betydet
for henholdsvis Forsyningstilsynets rolle i udvikling af reguleringen og dialog med andre aktører på
forsyningsområdet.
1.1 Smidig regulering og varetagelse af nye opgaver
En del af baggrunden for at styrke Forsyningstilsynets handlekraft og uafhængighed var at sikre udviklingen
af en mere agil og smidig regulering gennem rammelovgivning i de respektive sektorlove, hvor hensigten
var, at Forsyningstilsynet får tildelt nye analyse-, monitorerings- og regeludstedende opgaver.
Det ønskes evalueret, om Forsyningstilsynet i større grad har fået tildelt nye analyse-, monitorerings- og
regeludstedende opgaver under en rammelovgivning i de respektive sektorlove, og i så fald om dette har
bidraget til en mere agil og smidig regulering; herunder ønskes det evalueret, hvordan Forsyningstilsynet
har udmøntet sin rolle som regeludstedende myndighed.
1.2 Feedback og dialog
I stemmeaftalen blev der udtrykt ønske om en bedre udnyttelse af Forsyningstilsynets indsigt i reguleringer
og praksisser på de enkelte forsyningsområder samt en mere aktiv dialog mellem tilsynsmyndigheden og
forsyningsområdets interessenter.
Det ønskes evalueret, hvorvidt den nye organisering har bidraget til styrket feedback fra Forsyningstilsynet
til lovgivende myndigheder og en bedre dialog mellem Forsyningstilsynet og forsyningsområdernes
interessenter.
1.3 Internationalt samarbejde
Et af formålene med at understøtte hurtigere beslutningsgange i Forsyningstilsynet var, at det ville give
tilsynet bedre mulighed for at bidrage til det internationale samarbejde på EU-plan, hvor Energitilsynet ofte
fandt, at de ikke kunne nå at få inddraget deres perspektiver inden for de fastsatte tidsfrister.
Det ønskes evalueret, om den nye organisering har bidraget til mere rettidige input fra vores
tilsynsmyndighed til det internationale arbejde, så danske udfordringer bedre kan reflekteres i de løsninger,
der foreslås på EU-niveau igennem for eksempel ACER.
I forbindelse med del 2 forventes konsulenten at foretage en bred interessentinddragelse, der inkluderer både
branche- og forbrugerorganisationer, herunder repræsentanter for store og små regulerede virksomheder,
erhvervsvirksomheder, små forbrugere og Energinet.
Del 3: Opfyldelse af formålsbestemmelsen i lov om Forsyningstilsynet
Det fremgår af lov om Forsyningstilsynet, at ”Forsyningstilsynet skal sikre et stærkt og effektivt tilsyn med
forsyningssektorerne. Forsyningstilsynet skal navnlig sikre forbrugernes interesser i forsyningssektorerne ved
at arbejde for høj effektivitet, lavest mulige forbrugerpriser på kort og lang sigt, en sikker og stabil forsyning samt
en omkostningseffektiv teknologiudvikling og en omkostningseffektiv grøn omstilling. [...]
Det ønskes evalueret, i hvilken grad Forsyningstilsynet har leveret i forhold til formålsparagraffen i lov om
Forsyningstilsynet.
Del 4: Forsyningstilsynet til sammenlignelige tilsynsmyndigheder
Del 4 af evalueringen skal sætte Forsyningstilsynets organisering og uafhængighed i perspektiv gennem en
sammenligning med udviklingen af beføjelser og graden af uafhængighed i andre tilsynsmyndigheder nationalt
og internationalt, evt. ved inddragelse af ACER.
4.1 Beskrivelse af rammerne for tilsyn med forsyningssektoren
For at kortlægge rammerne for tilsyn med forsyningssektoren skal rapporten indeholde et afsnit, der kort
forklarer formålet med en tilsynsmyndighed, samt hvordan tilsyn med forsyningssektorerne er forankret i
dansk og europæisk lov.
4.2. Nationalt
Der ønskes en sammenligning af beføjelser, opgaver og beslutningskompetencer i sammenlignelige
danske tilsynsmyndigheder; herunder deres formålsbestemmelser.
4.3 Internationalt
Der ønskes en sammenligning af organiseringen af forsyningsområderne i andre sammenlignelige lande;
herunder tilsynsmyndighedens opgaver og kompetencefordelingen mellem departement, tilsyn og evt.
styrelse. Det kan i denne sammenhæng også være relevant at undersøge regulatorernes ansvarsområder.
16
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2.3 Tilrettelæggelse
Med henblik på at kunne besvare de evalueringsspørgsmål, der fremgår af kommissoriet,
er der gennemført et omfattende aktivitets- og analyseprogram. Dette har omfattet en bred
inddragelse af relevante interessenter med henblik på at sikre, at alle perspektiver og
nuancer har været repræsenteret. Således har evalueringen sikret inddragelse af
repræsentanter fra regulerede virksomheder, branche-/interesseorganisationer, Klima-,
Energi- og Forsyningsministeriet samt Forsyningstilsynet selv. Derudover er der afviklet
besøg eller interviews med søsterorganisationer i andre lande samt relevante danske
(tilsyns)myndigheder – Finanstilsynet samt Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, inkl.
Forsyningssekretariatet.
I gennemførelsen af evalueringen er der blevet anvendt såvel kvalitative som kvantitative
metoder, opridset i nedenstående:
Kvalitative:
✓
Interviews med medlemmerne af Forsyningstilsynets kontaktudvalg i form af
repræsentanter fra branche- og forbrugerorganisationer samt de regulerede
virksomheder.
✓
Introduktionsdage hos Forsyningstilsynet med præsentation af organisering og
opgaveportefølje – samt indsigt i sagsbehandling og metoder.
✓
Interview og løbende dialoger med direktøren for Forsyningstilsynet.
✓
Interviews med repræsentanter fra KEFM.
✓
Interviews med repræsentanter fra andre danske tilsynsmyndigheder, som for
eksempel Finanstilsynet og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.
✓
Interviews med repræsentanter fra tilsvarende udenlandske tilsynsmyndigheder i
Sverige, Norge, Nederlandene og Tyskland.
✓
Gruppeinterview med repræsentanter fra varmesektoren.
Kvantitative:
✓
Dataindsamling, bl.a. via dataudtræk fra Forsyningstilsynet, desk research og
caseanalyser.
✓
Databearbejdning og dataanalyse, bl.a. i forhold til ressourceforbrug på opgavetyper,
personalesammensætning/-omsætning, sagsbehandlingstider, klagenævnssager med
videre.
✓
Gennemført survey hos elselskaber, inkl. efterfølgende databehandling/-fremstilling af
surveyresultater.
17
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0020.png
3.
Baggrund for det uafhængige tilsyn
3.1 Europæisk kontekst for etablering af Forsyningstilsynet
Etableringen af sammenhængende el- og gassystemer i EU og EØS-lande er et
fokusområde for EU. Sammenhængende energisystemer giver et stærkt bidrag til at sikre
lave forbrugerpriser og høj forsyningssikkerhed samt til at begrænse omkostningerne til
grøn omstilling af energisystemerne. Effektiviteten skabes både af en bedre udnyttelse af
aktiverne på tværs af landegrænser og gennem etablering af konkurrence mellem
producenter henholdsvis leverandører af energi.
Eksempel: Integration af dansk vindproduktion i det europæiske energisystem
Markedsbaseret integration af dansk vindmøllestrøm i energisystemet kan illustrere effekten af de
integrerede, europæiske energimarkeder. Ved overskud af vindproduktion kan elektricitet
eksporteres på markedsvilkår til omkringliggende lande, ligesom der importeres el på markeds-
vilkår, når produktionen er utilstrækkelig. Markedet gør, at vindenergien fortrænger dyrere
produktion i omkringliggende lande, og at de billigste alternativer erstatter manglende vind-
produktion. Adgangen til transportnettet og markederne på ikkediskriminerende vilkår er sikret
gennem europæisk regulering og håndhæves af de uafhængige, nationale regulatorer. Den
samlede omkostning er væsentligt lavere end alternative nationale eller bilaterale løsninger.
Tilgangen til at skabe sammenhængende systemer har været markedsbaseret. El- og
gasdirektiverne har fastlagt fælles regler for markedsadgang og fælles rollebeskrivelser
på tværs af de europæiske lande, som har gjort det muligt at konkurrere om energi-
produktion og -levering. Direktiverne har på én gang drevet liberaliseringen af energi-
markederne, som oprindeligt var organiseret som monopolmarkeder, og integrationen af
markederne ved sikring af fælles regler for markedsadgang og etablering af transport-
infrastruktur mellem lande.
De nationale regulatorer spiller en væsentlig rolle for etableringen af et europæisk
energimarked, og deres rolle er fastlagt i el- og gasdirektiverne, som beskrevet i afsnit 8.1.
Forsyningstilsynet kan derfor i høj grad betragtes som en europæisk funktion, der sammen
med de øvrige nationale regulatorer skal sikre sammenhængende, europæiske markeder,
forbrugerbeskyttelse og lige markedsadgang for alle aktører. Bemærk, at en række
europæiske forordninger på energiområdet har direkte gyldighed i medlemslandene, hvor
de håndhæves af regulatorerne, herunder Forsyningstilsynet.
Historisk har mange europæiske stater og delstater haft ejerinteresser i energiselskaber,
der typisk har været organiseret som integrerede monopolvirksomheder. Det har medført
en naturlig interessemodsætning mellem Kommissionens ønske om at fremme effektive,
europæiske markedsløsninger og nationale interesser i at beskytte nationale monopol-
virksomheder. Det er en medvirkende årsag til, at direktiverne stiller stærke krav til de
nationale regulatorers uafhængighed af øvrige myndigheder.
Energiregulatorernes opgaver har mange lighedstræk med andre regulatorfunktioner,
herunder markedsovervågning, monopolregulering, forbrugerbeskyttelse, transfer pricing-
kontrol med videre. Det har ført til, at mange medlemslande har organiseret de nationale
energiregulatorer sammen med andre myndighedsopgaver. Der er dog stor variation i
organiseringen på tværs af medlemslande. Således ses samorganisering med
konkurrence- og forbrugermyndigheder, vand- og spildevandsregulering samt regulering
af andre monopolaktiviteter som for eksempel postvirksomhed og kollektiv trafik.
18
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0021.png
3.2 Bredden af energiregulatorernes mandat
Energiregulatorerne indgår i en arbejdsdeling med de øvrige energimyndigheder, idet:
Kommissionen fastlægger de overordnede rammer for markedets funktion samt for
strategisk forsyningssikkerhed, for eksempel strategiske energilagre.
De nationale lovgivere fastlægger den politiske retning og implementerer den i
sektorlovgivningen.
De nationale TSO’er etablerer overordnet infrastruktur og markedsdrift.
De nationale regulatorer overvåger markederne og håndhæver national og europæisk
regulering.
De overordnede roller er fastlagt i direktiverne. Der er dog stor variation i, hvordan
snitfladen mellem regulator og lovgiver er udformet, og i praksis for udøvelse af hånd-
hævelsen.
Brugen af rammelovgivning versus detaillovgivning
varierer mellem medlems-
landene. En detaljeret lovgivning forenkler regulatorrollen, som reduceres til at fortolke
lovgivningen og træffe afgørelser. Der er imidlertid flere ulemper ved en detaljeret
lovgivning. Dels adskilles udformningen fra udførelsen, hvilket skaber risiko for, at en
detaljeret lovgivning skaber et ineffektivt forvaltningsgrundlag, dels kan optimering af
forvaltningsgrundlaget blive meget langsomt, fordi det skal prioriteres sammen med andre
lovgivningsprocesser. Og endelig kan det skabe snævre jobfunktioner hos regulator, som
i nogle tilfælde kan skabe mere attraktive jobs og dermed bedre medarbejdertiltrækning
og -fastholdelse ved at kombinere udviklings- og forvaltningsopgaver.
Figur 6: Brug af større eller mindre grad af rammeregulering har stor betydning for
det uafhængige tilsyns muligheder for at påvirke opgaveløsningen
Ved evalueringen af det daværende Energitilsyn blev det konstateret, at den danske
sektorlovgivning udgjorde et meget detaljeret forvaltningsgrundlag, og det indgik som en
del af formålet med etableringen af Forsyningstilsynet at bevæge sig mod øget brug af
rammelovgivning. Figur 6 illustrerer principperne i detail- henholdsvis rammeregulering.
Udfaldsrummet for valget af detail- henholdsvis rammeregulering er begrænset:
Detaillovgivning kan begrænse tilsynsmyndigheden så meget, at det forhindrer den
uafhængige håndhævelse af direktiverne. Der kan således ikke lovgives om forhold,
som bør være under den uafhængige tilsynsmyndigheds kompetence.
Rammelovgivningen kan ikke give tilsynsmyndigheden rum til at udforme regulering,
som er politisk retningssættende. Tilsynsmyndigheden bør ikke have mandat til at
fastlægge regler uden en fastlagt, retningssættende ramme og bør ikke have mandat
til at fastsætte regler ud over den nationale tilsynsmyndigheds naturlige ansvars-
område, herunder de direktivfastsatte opgaver, monopoltilsyn, forbrugerbeskyttelse,
tilsyn med strategiske energilagre og tilsvarende.
Som nævnt giver detailregulering den fordel for tilsynsmyndigheden, at dens opgave er
meget klar – opgaven er løst i det omfang, der træffes afgørelser i overensstemmelse med
hjemmelsgrundlaget. Det samme gælder opgaven for ankemyndighederne.
19
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
Imidlertid knytter der sig en række fordele til øget brug af rammeregulering:
Tilsynsmyndigheden har den praktiske indsigt i håndhævelsen. Rammeregulering
giver mulighed for at justere regelgrundlaget med henblik på at opnå en mere effektiv
og hurtig sagsbehandling og reducere administrative byrder. Eksempler kan være
indførelse af bagatelgrænser, egenkontrol med videre.
Tilsynsmyndigheden kan samle kompetencer om økonomisk regulering og fremme af
konkurrence i energimarkederne, som kan udnyttes både til håndhævelse og
udvikling.
Tilsynsmyndigheden har den direkte kontakt til selskaberne og kan i højere grad tage
ansvar for at fjerne uhensigtsmæssig regulering, når den kritiseres af selskaberne.
Brug af rammeregulering reducerer risikoen for, at der lovgives om områder, der hører
under den uafhængige tilsynsmyndigheds ansvar ud fra el- og gasdirektivernes
bestemmelser.
Brug af klageinstanser og retssystem
adskiller også i høj grad de europæiske regulator-
traditioner. Nogle lande, for eksempel Tyskland, har tradition for at eskalere afgørelser
igennem retssystemet. Bundesnetzagentur er for eksempel fortaler for denne tilgang, som
skaber klarhed og legitimitet om afgørelserne. Andre traditioner, herunder den danske, er
mindre tilbøjelige til at eskalere afgørelser og ser det som et mål at begrænse antallet af
påklagede afgørelser.
Ud fra dansk forvaltningstradition vurderes det at være en præmis for Forsyningstilsynet,
at man skal tilstræbe accept af metoder og afgørelser fra markedsaktørerne, og at klage-
og retsinstanser kun i særlige tilfælde skal ses som en del af håndhævelsen.
3.3 Sammenhæng mellem formålsparagraf og opgaveløsning
Formålsparagraffen er en væsentlig del af grundlaget for nærværende evaluering. De
kvalitative interviews peger også på, at formålsparagraffen har betydning for
interessenternes forståelse af Forsyningstilsynets rolle, idet der ofte henvises til formåls-
paragraffen i interviewene. Forsyningstilsynets muligheder for at styre efter formåls-
paragraffen er dog meget begrænsede. Forsyningstilsynets opgave er i høj grad bestemt
af den sektorlovgivning og de forordninger, som skal håndhæves, samt af de analyse- og
udviklingsopgaver, som overgives til Forsyningstilsynet. Forsyningstilsynets reelle
muligheder for at styre efter formålsparagraffen er begrænset til:
Formålsparagraffen kan udgøre en del af afgørelsesgrundlaget, hvis der er et
fortolkningsrum inden for forordninger og sektorlovgivning. Dette vurderes i meget
begrænset omfang at være tilfældet for det eksisterende regelgrundlag.
Formålsparagraffen kan have indflydelse på de nye reguleringer, som udvikles af
Forsyningstilsynet under rammelovgivning, navnlig økonomisk regulering af
Energinet, ny økonomisk regulering af fjernvarmesektoren samt bidrag til fremtidig
regulering af affaldssektoren. Disse bidrag er, som nævnt, endnu ikke implementeret.
Formålsparagraffen kan være styrende for Forsyningstilsynets opbygning af
kapacitet, kompetencer, processer og tilsynsmetoder, altså på områder, som ikke
påvirker indholdet af Forsyningstilsynets afgørelser, men derimod evnen til at træffe
rettidige afgørelser med og til at belyse sager tilstrækkeligt.
Formålsparagraffens betydning er illustreret i Figur 7.
20
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0023.png
Figur 7: Formålsparagraffens styrende virkning på Forsyningstilsynets aktiviteter
Samlet viser oversigten, at formålsparagraffens stk. 2, som fastlægger Forsyningstilsynets
opgaver og mandat, er stærkt styrende for Forsyningstilsynets aktiviteter, mens det
bredere formål har mindre indflydelse, fordi det især påvirker områder, hvor
Forsyningstilsynet har begrænset spillerum. Formålet har dog betydning for de områder,
hvor ny rammelovgivning udvider udfaldsrummet for udformning af regulering.
3.4 Effektiv udførelse af tilsyn
Forsyningstilsynets regelhåndhævelse omfatter både etablering af reguleringsgrundlag
(for eksempel benchmarkingmetoder), afgørelser (for eksempel fastlæggelse af indtægts-
rammer) og kontrol med overholdelse af regler. Forsyningstilsynet udsteder en række
bekendtgørelser og vejledninger, såsom bekendtgørelse om regler for anmeldelse af
priser og betingelser med videre for gasforsyning og vedrørende den økonomiske
regulering af Energinet.
Både for afgørelser og kontrol kan der trækkes paralleller til tilsynspraksis i andre
myndigheder.
I en moden tilsynspraksis optimeres indsatserne ud fra sammenhængen mellem indsats
og effekt. I et såkaldt indsatshierarki prioriteres de indsatser, som har stor effekt, med en
begrænset indsats, mens ressourcekrævende indsatser med lille effekt nedprioriteres.
Kontrol hører typisk til indsatser med et stort ressourceforbrug og lille udbytte. Et eksempel
på et indsatshierarki er vist i Tabel 1:
21
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0024.png
Tabel 1: Eksempel på indsatshierarki for tilsynsopgaver. Udvikling af strukturelle løsninger
prioriteres ved hyppige, gentagne opgaver; serviceorienterede løsninger for øvrige
opgaver
Indsatstype
Strukturel
løsning
Eksempler
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Enkle og entydige regler
Bagatelgrænser
Automatiske tredjepartsindberetninger
Dataindberetningsmuligheder
Systemkontroller
Proceskontroller
Internationalt datasamarbejde
Oplysningspligt
Forhåndsgodkendelser og bindende svar
Vejledningssamarbejde med rådgivere og organisationer
Rådgivning af virksomheder
Vejledningsmateriale
Effektivitet
Høj
Service-
orienteret
løsning
Kontrolindsats
•
Stikprøvekontroller
•
Kampagner
•
Populationskontroller
Lav
For at kunne optimere udførelsen af tilsyn vil en tilsynsmyndighed etablere et billede af
den ønskede effekt og risikoen knyttet til bevidst eller ubevidst omgåelse. Herefter kan der
løbende udvikles og optimeres tilsynsløsninger med strukturel effekt.
Der er ofte et interessesammenfald mellem kontrolmyndigheden og de kontrollerede
virksomheder, når det gælder tilsynsmetode. Typisk vil strukturelle tilsyn både reducere
den administrative omkostning hos myndigheden og de regulerede virksomheder. På
samme måde vil virksomheder ofte foretrække tiltag som klarhed om regler, godkendelse
af metoder og processer og løft af medarbejdernes evne til at overholde regler frem for
eksempelvis post-kontroller.
Lovbundne opgaver udgør naturligvis en begrænsning for en tilsynsmyndigheds mulighed
for optimering af tilsynsindsatsen, både for så vidt angår metodevalg og mulighed for at
træffe risikobaserede prioriteringer. Dette løses typisk ved en udvidet brug af ramme-
regulering, men kan også løses ved målrettet regelforenkling og udvikling af hjemmels-
grundlag med henblik på at understøtte effektive tilsynsmetoder.
For energiregulatorer gælder særligt, at god praksis indebærer en høj grad af tillid til
regulators faglighed og integritet og til relevansen af reguleringen. Tillid til regulator er en
forudsætning for skønsbaserede afgørelser, brug af bagatelgrænser og for anvendelse af
risikobaseret prioritering af tilsynsopgaver. Gensidig tillid er en forudsætning for
eksempelvis selvangivelse og procesbaseret tilsyn. Tilliden opbygges i høj grad gennem
brug af transparens og forudsigelighed i arbejdet med udvikling af regulering og
tilsynsmetoder. Transparens og forudsigelighed har stor betydning for de regulerede
virksomheder, da de er meget kapitalintensive og afholder langsigtede investeringer. Hvis
reguleringsgrundlaget ændres på uforudsigelig vis, øger det risikoen for de langsigtede
investeringer og kan føre til, at prisen på kapital stiger. Derfor er det centralt for energi-
regulatorer at etablere klare procedurer for udvikling af regulering. God praksis indeholder
typisk:
22
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
Offentliggørelse af langsigtede mål for udvikling af reguleringen, herunder specifikke
problemer, som skal løses, eller nye elementer, som skal etableres i reguleringen
med udspring i europæisk eller national lovgivning
Offentliggørelse af flerårig tidsplan for udviklingen
Offentliggørelse af analyser (hvidbøger,
consultation papers)
Inddragelse af interessenter igennem høringer eller egentlige fælles udviklingsforløb
Høring af udkast til ny regulering
Vedtagelse af ny regulering
Fordi tillid er væsentlig for muligheden for at udføre tilsynet effektivt, arbejder regulatorerne
også målrettet med at opbygge deres omdømme som fagligt velfunderede, transparente
og uafhængige regulatorer. I vores kvalitative interviews fremhæver flere regulatorer, at
arbejdet med at etablere et stærkt omdømme er en mangeårig indsats.
4.
Forsyningstilsynets organisering, opgaver og
ressourcer
Forsyningstilsynet har ansvaret for at sikre, at gældende regler for forsyningsvirksomhed
i el-, gas- og varmesektoren overholdes. Opgaverne falder inden for fem hovedområder,
nemlig 1) tilsyn, 2) godkendelser, 3) økonomisk regulering, 4) internationalt samarbejde
og 5) analyser og overvågning.
Lovgrundlaget for Forsyningstilsynets virksomhed er dels lov om Forsyningstilsynet, der
trådte i kraft som en ny hovedlov for tilsynet den 1. juli 2018, dels de regler, som fremgår
af de relevante sektorlove og underliggende bekendtgørelser. De relevante sektorlove er
i) lov om elforsyning, ii) lov om gasforsyning samt iii) lov om varmeforsyning. Herudover
varetager Forsyningstilsynet opgaver i medfør af regler i lov om fremme af vedvarende
energi samt EU-regulering på de forskellige områder. Fra 2017 til 2021 havde
Forsyningstilsynet også til opgave at føre tilsyn med den daværende energispareordning.
Idet energispareordningen er omlagt, er sidstnævnte opgave ikke længere aktuel, og den
behandles ikke eller kun summarisk i evalueringen.
4.1 Forsyningstilsynets organisation
Rammerne for tilsynets virke er reguleret i lov om Forsyningstilsynet af 8. juni 2018, som
bygger på den tidligere nævnte politiske aftale om
Et stærkt og effektivt Forsyningstilsyn.
Et centralt element heri var en ny organisering. Det tidligere Energitilsyn bestod af syv
medlemmer og blev betjent af Sekretariatet for Energitilsynet. Det blev med aftalen
besluttet at samle beslutningskompetence og sagsforberedelse i én organisation, ledet af
en uafhængig direktør med fuld beslutningskompetence i alle sager, der behandles af
tilsynet.
Der er desuden etableret et kontaktudvalg, hvor alle relevante interessenter i forhold til
Forsyningstilsynet er repræsenteret. Kontaktudvalget har ikke nogen beføjelser i forhold
til Forsyningstilsynets drift.
Forsyningstilsynet flyttede til Frederiksværk i december 2019 som led i den daværende
regerings udflytningsplan
Bedre balance II – statslige arbejdspladser tættere på borgere
og virksomheder.
Forsyningstilsynet, som pr. 1. januar 2022 har ca. 106 ansatte i alt (inkl. studerende), er
organiseret som vist i nedenstående figur, hvoraf fordelingen af de ansatte ligeledes
fremgår:
23
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0026.png
Figur 8: Forsyningstilsynets organisation
​Direktør
​Kontaktudvalg
​Økonomi, it og
kommunikation
(STAB)
​14
​Center for...
​økonomisk
regulering
(ØRN)
​Nettilslutning,
tariffer og
kommunale
indberetninger
(NET)
​7
​Analyse
(CFA)
​Detail, energi-
besparelser og
markeds-
mæssighed
(DEMA)
​15
​Varme,
omkostninger og
leveringsvilkår
(VOL)
​14
​Transmission,
engros, REMIT
og internationale
forhold
(TERI)
​19
​Affald og ny
varme-
regulering
(VIB)
​10
​19
​7
Note: Tallene angiver antal medarbejdere pr. 1. januar 2022
Direktøren for Forsyningstilsynet:
Direktøren, der er uafhængig, leder Forsyningstilsynet og udpeges, jf. den politiske aftale,
af klima-, energi- og forsyningsministeren. Direktøren udpeges for en fast periode på 5 år
med mulighed for én forlængelse. Direktøren fastlægger de daglige prioriteringer og er
også endelig beslutningstager i forhold til afgørelser, godkendelser, regeludstedelser,
vejledninger med videre.
Forsyningstilsynet, med den uafhængige direktør som øverste leder og ansvarlig, skal, jf.
§ 4, stk. 4 i lov om Forsyningstilsynet, fastlægge prioriteringen og omfanget af opgaverne,
som tilsynet skal varetage i henhold til § 4, stk. 1-3 i lov om Forsyningstilsynet.
Faglige centre og stab:
Der er udpeget en kontorchef for hvert af de otte faglige centre (inklusive stabsfunktionen).
Kontorcheferne og personalet er alle uafhængige og kan således ikke modtage eller
anmode om instruktion fra andre end direktøren. De faglige centre er opdelt efter særlige
fagområder og/eller opgavetyper.
Kontaktudvalget:
Kontaktudvalget skal rådgive Forsyningstilsynet og klima-, energi- og forsyningsministeren
om forhold i forsyningssektorerne relateret til Forsyningstilsynets opgaver og beføjelser.
Kontaktudvalget udgør et formaliseret samarbejde mellem Forsyningstilsynet og
branchen, herunder forbrugerorganisationer og de regulerede virksomheder. Det er et
forum, hvor Forsyningstilsynet kan indgå i direkte dialog med branche og øvrige
interessenter om forhold, som Forsyningstilsynet finder relevante at drøfte.
Kontaktudvalget kan ikke give instruktioner til Forsyningstilsynet, der er uafhængigt, jf. §
2, stk. 2 i lov om Forsyningstilsynet. Kontaktudvalgets rådgivning af Forsyningstilsynet
sker under møderne, mens rådgivning af ministeren sker gennem oversendelse af referat
fra møderne.
Kontaktudvalgets medlemmer fremgår af § 3 i bekendtgørelse om Forsyningstilsynets
kontaktudvalg og består, foruden Forsyningstilsynets direktør, der er formand for udvalget,
af én udpeget repræsentant for 15 organisationer, der hovedsageligt er interesse-
organisationer for forbrugere og branche, herunder Dansk Energi. Derudover deltager
KEFM (departementet).
Ændringer i Kontaktudvalgets sammensætning kan kun ske ved ændring af bekendt-
gørelse om Forsyningstilsynets kontaktudvalg.
Forsyningstilsynet afholder møder i Kontaktudvalget hvert halve år.
24
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0027.png
4.2 Hovedopgaver
Forsyningstilsynets konkrete opgaver er ikke fastlagt i hovedloven, men i de
underliggende sektorlove. Det er således sektorlovgivningen og EU’s forordninger, som
er grundlaget for alle tilsynets afgørelser som tilsynsmyndighed. Der er tale om en meget
bred vifte af forskelligartede opgaver. Boksen angiver opgaveporteføljen, sådan som den
fremgår af Forsyningstilsynets hjemmeside. Efter boksen er tilsynets hovedopgaver kort
beskrevet.
Opgaverne har således et dobbelt ophæng:
Med hjemmel i hovedloven skal Forsyningstilsynet sikre forbrugerbeskyttelse og
velfungerende markeder og bidrage til udvikling af effektiv regulering og monitorering
af udviklingen i de regulerede sektorer.
De konkrete opgaver udføres med hjemmel i sektorlovene, underliggende regulering
samt i EU’s forordninger.
Forbrugerbeskyttelsen og sikring af effektive markeder sker derfor i praksis gennem
håndhævelse af sektorlovgivning og forordninger, bortset fra enkelte opgaver, som er
defineret direkte i hovedloven.
Oversigt over Forsyningstilsynets opgaver
Tilsynsopgaver
-
-
-
-
-
-
Fører tilsyn med standardiserede vejledninger fra energibranchens organisationer om fastsættelse af
adgangsvilkår for energikunderne.
Fører tilsyn med elhandelsvirksomhedernes overholdelse af leveringspligten til energikunderne.
Fører tilsyn med, at omkostninger forbundet med elforsyningsafbrydelse som følge af ophævelse af en
leveringsaftale afholdes af husholdningsforbrugeren.
Fører tilsyn med elhandelsvirksomhedernes pligt til at sikre, at der til enhver tid findes relevante og korrekte
oplysninger om alle virksomhedernes produkter, herunder priser og vilkår, på virksomhedens hjemmeside.
Fører tilsyn med de kollektive energivirksomheders aftaler i forhold til krav om markedsmæssighed.
Fører tilsyn med forsyningslovenes bestemmelser og krav til de kollektive energiselskabers uafhængighed
og ikkediskrimination. Det gælder bl.a. særskilt identitet, habilitetsregler og selskabernes gennemførelse af
et program om intern overvågning til sikring af reglernes overholdelse.
Fører tilsyn med, som national myndighed, at EU-forordningen om integritet og gennemsigtighed på
engrosmarkederne for el og gas bliver overholdt.
Fører tilsyn med, at den danske gas- og elinfrastruktur er forenelig med de europæiske netudviklingsplaner.
Fører tilsyn med, at fjernvarmevirksomhederne alene indregner nødvendige omkostninger i varmepriserne.
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Godkendelser
Godkender betingelser, vilkår og metoder for adgang til distributions- og transmissionsnet på el- og
gasmarkedet.
Godkender aspekter i grænseoverskridende infrastrukturprojekter på el- og gasmarkedet.
Godkender metoder i vilkår for markedsaktørernes adgang til og brug af måledata fra DataHub.
Godkender årlige indberetninger fra alle kommuner om modtagelse af udbytte eller vederlag fra
energivirksomheder, der danner grundlag for modregning i kommunernes bloktilskud.
Godkender metoder, betingelser og vilkår for den systemansvarliges drift af eltransmissionsnettet.
Godkender tilslutningskrav for elproduktions- og forbrugsenheder til transmissions- og distributionsnettet.
Godkender tilslutningskrav for højspændingssystemer på jævnstrøm til transmissionsnettet.
Godkender forrentning af indskudskapital på varmeområdet.
Regulering
Regulerer, at priser for ydelser fra elnet- og naturgasdistributionsvirksomheder fastsættes i
overensstemmelse med en indtægtsramme, som Forsyningstilsynet fastsætter for hver virksomhed med
henblik på dækning af virksomhedens omkostninger ved en effektiv drift af den bevillingspligtige aktivitet og
forrentning af den investerede kapital.
Benchmarker elnet- og naturgasdistributionsvirksomhedernes økonomiske effektivitet til brug for beregning
af et individuelt effektiviseringskrav. Forsyningstilsynet beregner derudover et generelt effektiviseringskrav,
som pålægges elnet- og naturgasdistributionsvirksomheder.
Administrerer den økonomiske regulering af Energinet, herunder tilsyn med, at Energinet alene indregner
nødvendige omkostninger i sine priser.
Fastlægger prisloft for varme fra affaldsforbrændingsværker.
-
-
-
Overvågning og analyser
25
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0028.png
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Overvåger og behandler tvister om tariffer og vilkår for adgang til gasopstrømssystemet.
Driver elprisguiden Elpris.dk med oplysninger om elpriser, rabatter og vilkår på det danske elmarked.
Udarbejder prisstatistik og overvåger prisudviklingen på detail- og engrosmarkederne for el og gas.
Udarbejder prisstatistik og overvåger priserne på varme på det danske fjernvarmemarked.
Udarbejder fjernvarmestatistik.
Overvåger og analyserer forhold inden for forsyningssektorerne, som er af væsentlig betydning for
Forsyningstilsynets opgavevaretagelse.
Overvåger og analyserer forhold i forsyningssektorerne med henblik på forslag til udvikling af lovgivningen.
Bidrager med oplysninger og analyser af forhold på forsyningsområdet på anmodning fra ministeren.
Internationale udviklingsarbejder
Samarbejder med europæiske tilsynsmyndigheder i ACER, CEER og NordREG om udvikling af effektive
engros- og detailmarkeder for el og gas.
Kilde: Forsyningstilsynets hjemmeside
4.2.1
Tilsyn
Forsyningstilsynet løser blandt andet sine tilsynsopgaver gennem den løbende dialog, der
er med virksomhederne, og gennem egentlige kontroller. Tilsynene er oftest stikprøve-
baserede. Tematisk vedrører opgaverne for eksempel tilsyn med, at koncerninterne
transaktioner i energivirksomhederne sker på markedsmæssige vilkår, og at
fjernvarmepriser er fastsat på et korrekt grundlag. Et andet eksempel er løbende tilsyn
med, at de oplyste priser på hjemmesiden Elpris.dk er korrekte.
Godkendelser
Forsyningstilsynet varetager en lang række godkendelsesopgaver på de forskellige
forsyningsområder. Det omfatter for eksempel metoder til fastsættelse af tariffer for brug
af nettene, tilslutningsbestemmelser og aftaler om begrænset adgang til nettet. For
Energinet omfatter godkendelsesopgaverne vilkår for markedsaktørernes netadgang og
for leverandørskift samt indsamling og anvendelse af data til DataHub-systemet og
metoder for køb af systemydelser til opretholdelse af balance i nettet. På varmeområdet
godkender Forsyningstilsynet blandt andet selskabernes forrentning af indskudskapital,
herunder hvilke aktiver der kan indregnes.
Økonomisk regulering
Forsyningstilsynet skal arbejde for, at driften af el- og gasvirksomhedernes monopol-
aktiviteter sker effektivt. I medfør af sektorlovgivningen på el- og gasområdet skal tilsynet
fastsætte indtægtsrammer for de enkelte virksomheder, som udgør et loft over, hvor meget
virksomhederne kan opkræve hos forbrugerne. Som en del af dette arbejde fastlægger
Forsyningstilsynet generelle og individuelle effektivitetskrav til el- og gasdistributions-
selskaberne. For elnetselskaberne er beregningen af førstnævnte meget detaljeret
beskrevet i indtægtsrammebekendtgørelsen,
8
mens sidstnævnte er baseret på
benchmarkinganalyser af virksomhedernes omkostningseffektivitet. Efter konsolidering af
gasdistributionen kan der ikke udmeldes individuelle effektiviseringskrav baseret på
benchmarking, og Forsyningstilsynet har til opgave at udvikle en metode til udmelding af
effektiviseringskrav til Evida. Det er Energistyrelsen, der har ansvaret for indtægts-
rammereguleringen. Herved adskiller Danmark sig fra blandt andet Sverige, hvor det med
afsæt i den overliggende lovgivning er Energiinspektionen, der udformer det tilsvarende
regelsæt. Nogle af hovedprincipperne og udvalgte resultater fra indtægtsramme-
fastsættelsen for 2020 er beskrevet i afsnit 4.5.
Folketinget har i december 2020 besluttet, at også Energinet fra 2023 overgår til
incitamentsregulering. Forsyningstilsynets arbejde med forberedelse af den kommende
økonomiske regulering, herunder udvikling af indtægtsrammeregulering for el- og
gastransmission, var igangværende på evalueringstidspunktet, men ikke afsluttet.
4.2.2
4.2.3
8
BEK nr. 1127 af 1. juni 2021
26
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
Fjernvarmeområdet er ikke omfattet af indtægtsrammeregulering. Som en del af
forsyningsstrategien fra 2016 var det intentionen at indføre en langsigtet og moderne
økonomisk regulering af fjernvarmesektoren, og i juni 2017 indgik et stort flertal af
Folketingets partier en aftale om indførelse af en ny økonomisk regulering af fjernvarme-
virksomhederne baseret på indtægtsrammeregulering med virkning fra 2021 efter
tilsvarende principper som i elsektoren. Aftalen skulle blandt andet indføre et samlet loft
over priserne og en løbende, effektivitetsbaseret reduktion af loftet.
Selv om dele af aftalerne fra 2016 og 2017 om fjernvarmen er udmøntet, er indtægts-
rammereguleringen ikke udmøntet, bl.a. fordi klimaaftale om energi og industri mv. fra juni
2020 satte arbejdet med indtægtsrammeregulering af fjernvarmeselskaberne på pause
ved at lægge op til nye forhandlinger om fjernvarmereguleringen. Intentionen var
oprindeligt, at forhandlinger skulle påbegyndes i efteråret 2020. Af en politisk aftale fra
december 2021 om prisregulering for geotermi fremgår, at forhandlingerne først forventes
påbegyndt i løbet af 2022. Med klimaaftale om grøn strøm og varme fra juni 2022 blev en
ny aftale om ny fjernvarmeregulering indgået, herunder med et prisloft på forbruger-
priserne på fjernvarme. Ovenstående forløb betyder, at der har været en underliggende
usikkerhed omkring rammerne og retningen for Forsyningstilsynets udviklingsarbejde på
området.
Imens arbejdet med udvikling af ny regulering for fjernvarmeområdet har været mindre
intensiv, har Forsyningstilsynet haft en række opgaver med tilpasning af eksisterende
regulering for fjernvarme, herunder for geotermianlæg, afregning af overskuds-
varmeinitiativer samt udvikling af ny økonomisk regulering på affaldsområdet, herunder
udformning af en ny gebyrbekendtgørelse.
4.2.4
Internationalt samarbejde
El- og gassektorerne er i stigende grad internationale i deres karakter og integrerede på
tværs af landegrænser. Forsyningstilsynet deltager som national regulator i en række
internationale samarbejdsfora, herunder særligt EU-organisationerne ACER og CEER
samt den nordiske organisation NordREG. ACER (Agency for the Cooperation of Energy
Regulators) er en uafhængig EU-myndighed, som fungerer som samarbejdsorgan for de
nationale europæiske regulatorer. ACER har en række regeludstedende og koordinerende
opgaver, mens CEER (Council of European Energy Regulators) er et forum for videndeling
og videnformidling. Samarbejdet i NordREG har fokus på udvikling af effektive engros- og
detailmarkeder for transmission af el og gas på tværs af de nationale grænser.
Analyser og overvågning
Forsyningstilsynet varetager en række overvågningsopgaver i forhold til energi-
markederne og deres aktører med henblik på at skabe gennemsigtighed i sektorerne. Fx
monitoreres udviklingen på energibørserne, og tilsynet følger forsyningsafbrydelser,
leverandørskifte med videre. Desuden udarbejder Forsyningstilsynet analyser af
specifikke forhold og udgiver årlige statistikker over el- og gaspriserne. Af lov om
Forsyningstilsynet fra 2018 fremgår det, at energi-, forsynings- og klimaministeren kan
anmode Forsyningstilsynet om oplysninger og analyser, herunder om forslag til brug for
udviklingen af reguleringen.
Kommunikation, formidling og vejledning
Det er en væsentlig opgave for Forsyningstilsynet at indgå i dialog med energisektorens
interessenter, herunder at formidle kendskabet til indretningen af det europæiske
energisystem, den konkrete, gældende regulering samt kommunikere om muligheder og
behov for videreudvikling af reguleringen. I evalueringen betegner vi ikke dette som en
hovedopgave, men som en aktivitet, der understøtter flere af hovedopgaverne.
4.2.5
4.2.6
27
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0030.png
4.3 Nye og fremtidige opgaver
Inden for de senere år har Forsyningstilsynet fået en række nye opgaver både i medfør af
ny eller ændret EU-regulering og i forbindelse med politiske aftaler og ny dansk lovgivning.
Senest har tilsynet blandt andet fået en række nye opgaver på elområdet i forbindelse
med en politisk aftale fra 4. juni 2021 om
en effektiv og fremtidssikret elinfrastruktur til
understøttelse af den grønne omstilling og elektrificeringen.
I 2021 tilgår også nye opgaver
på affaldsområdet. Forsyningstilsynet tilføres også nye opgaver i forbindelse med
regulering af gasdistribution, hvor tilsynet skal udstede bekendtgørelse om regulerings-
regnskaber og der blev indført ny økonomisk regulering, hvor tilsynet som noget nyt skal
tage højde for et fremadrettet element i form af plan for det fremtidige behov for
distributionskapacitet og systemudvikling.
Den løbende tilgang af opgaver har betydet, at der er bevilget yderligere ressourcer.
Antallet af medarbejdere er (derfor) også steget, men dog ikke i samme omfang som
bevillingerne, jf. næste afsnit. Finansieringen af både nye og eksisterende opgaver sker
gennem opkrævning af gebyrer hos de virksomheder, der er under tilsyn. Det gælder ikke
kun for egentlige tilsynsopgaver, men også for analyse- og udviklingsopgaver.
Der er kun bortfaldet få opgaver fra Forsyningstilsynets opgaveportefølje – væsentligst er
bortfaldet af tilsyn med den ophørte energispareordning.
I tabellen nedenfor er givet en oversigt over de væsentligste nye opgaver, som er tilgået i
de senere år, samt den aftalte finansiering. Nogle af opgaverne er kort sammenfattet i
boksen efter tabellen. Sammenlignet med 2017 er bevillingerne til nye opgaver samlet set
øget med godt 50 mio. kroner i indeværende år. Dette står dog til at falde til ca. 35 mio.
kroner i 2024, medmindre der i mellemtiden tilføres andre nye opgaver.
Nye opgaver for Forsyningstilsynet, 2018-2021. Mio. kr.
EU-regulering 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
01 Godkendelse af tekniske netregler
02 Ny regulering, elområdet
03 Ny regulering, varmeområdet
Bortfald af opgaven
04 Ny regulering, Energinet
05 Nye opgaver i henhold til lov om FSTS
06 Nye opgaver afledt af EU’s Vinterpakke
07 Ny regulering, gasdistribution
08 Fremtidssikret elinfrastruktur
09 Økonomisk tilsyn med affaldssektoren
10 Digitaliseringstaskforce
I alt ovenstående
11 Energispareordning
Sum
Kilde: Forsyningstilsynet
Ja
Ja
5,1
3,8
6,8
-
-
-
-
-
-
-
-
15,7
15,7
31,4
5,1
3,8
6,8
-
-
-
-
-
-
-
3,0
18,7
15,7
34,4
4,1
5,0
9,2
3,6
4,9
14,1
3,6
4,5
13,9
3,6
2,2
3,6
2,1
11,9 11,8
- -14,1 -13,9 -11,9 -11,8
4,2
6,5
5,8
1,3
-
-
3,0
39,1
15,7
54,8
2,7
9,3
7,2
1,3
2,0
7,5
3,0
41,5
15,7
57,2
1,8
9,3
7,2
1,0
14,3
8,0
3,0
52,7
-
52,7
1,8
9,3
7,1
-
1,8
9,3
7,1
-
12,6 11,4
7,3
-
-
-
43,9 35,3
-
-
43,9 35,3
Nye opgaver i Forsyningstilsynet fra 2018
1
FSTS skal fra 2018 godkende en række nye netregler på elområdet i medfør af ny EU-regulering og
desuden fungere som klage- og tvistbilæggelsesmyndighed.
Der blev i juni 2017 vedtaget et lovforslag om ny økonomisk regulering af elnetvirksomheder, som trådte
i kraft 1. januar 2018. Med den nye regulering skal FSTS fastlægge og udmelde nye indtægtsrammer
samt foretage løbende justeringer af rammerne. Det er en del af opgaven at udvikle og drifte en ny og
mere beregningstung benchmarkingmodel.
I april 2016 og juni 2017 blev der indgået politiske aftaler om en ny økonomisk regulering af de største
fjernvarmeselskaber fra 2021 baseret på benchmarking og indtægtsrammer. FSTS fik midler til udvikling
af den nye regulering. Aftalerne er efterfølgende erstattet af nye aftaler om fjernvarmeregulering i 2020
og 2022.
2
3
28
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0031.png
4
5
6
I maj 2018 blev der indgået politisk aftale om en ny økonomisk regulering af Energinet. FSTS skal udvikle
reguleringen og føre tilsyn med Energinet.
FSTS har fået en række nye opgaver i medfør af lov om Forsyningstilsynet, herunder analyse- og
monitoreringsopgaver.
Med Vinterpakken (Clean Energy Package) følger en række nye EU-retsakter, som medfører nye eller
udvidede opgaver for FSTS.
FSTS har fået nye og ændrede opgaver i forhold til økonomisk regulering af gassektoren, blandt andet
i kraft af konsolideringen af sektoren, hvor der fremadrettet kun er ét selskab.
FSTS har fået en række nye opgaver i forbindelse med den politiske aftale om en fremtidssikret
elinfrastruktur til understøttelse af den grønne omstilling.
Med Klimaplanen blev der besluttet et skærpet økonomisk tilsyn med affaldssektoren. FSTS skal bidrag
til udvikling af rammerne for det skærpede tilsyn og efterfølgende stå for driften heraf.
7
8
9
Mængden og kompleksiteten af opgaver i Forsyningstilsynet forventes at vokse yderligere
i fremtiden. Således vil investeringsmængden i de regulerede brancher vokse på grund af
den grønne omstilling, og kompleksiteten vil vokse på grund af etablering af nye
fleksibilitetsmarkeder (blandt andet drevet af EU’s Vinterpakke). Fx vil sektorkobling
formentlig skabe nye analyse- og tilsynsopgaver ud over den sektororienterede
håndhævelse, der sker i dag. Stort set samtlige nye opgaver er afhængige af indførelse af
ny lovgivning.
Opgavevæksten skærper behovet for en stabilisering af Forsyningstilsynets drift og for, at
der frigøres eller tilføres ressourcer til udvikling af effektive tilsynsmetoder, langsigtet
udvikling og målrettet involvering. Bemærk, at kapacitetsbegrænsninger i Forsynings-
tilsynet kan udgøre en hæmsko for den grønne omstilling af energisystemet i det omfang,
der ikke kan skabes klarhed om investeringsvilkår for markedsaktørerne, eller
sagsbehandlingstiden for konkrete afgørelser bremser projektudvikling eller investeringer.
Figur 9 illustrerer den forventede vækst i opgavemængde og kompleksitet.
Figur 9: Illustration i udvikling af Forsyningstilsynets opgavemængde.
Forsyningstilsynets opgave forventes at vokse i omfang og kompleksitet. Der er
kun begrænset bortfald af opgaver.
29
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0032.png
4.4 Tidsforbrug fordelt på opgavetyper
I dette afsnit beskrives, hvordan tidsforbruget i Forsyningstilsynet fordeler sig på de
forskellige opgavetyper, og hvordan tidsforbruget har udviklet sig over tid. Fremstillingen
er baseret på tidsregistreringsdata, som er stillet til rådighed af Forsyningstilsynet. Der
foretages tidsregistrering på en række opgavetyper, men ikke på de enkelte sager.
4.4.1
Oversigt
Tilgangen af nye opgaver og den afledte ressourcetilførsel har medført en ret betydelig
stigning i det samlede timeforbrug fra ca. 120.000 årlige timer i 2016 til 150.000 timer i
2018 og godt 200.000 timer i 2021. Målt i årsværk svarer det til en stigning fra godt 60 til
godt 100 årsværk set over hele perioden. Fra 2016 til 2018 var det særligt tilgangen af
tilsynsopgaven med energispareordningen samt udviklingen af en ny økonomisk
reguleringsmodel for elnetvirksomheder, som var årsag til stigningen.
Siden 2018 er det, målt i absolutte tal, primært et større samlet tidsforbrug på
tilsynsopgaver og analyser, som har drevet udviklingen. Herudover har der været en
forholdsmæssigt større stigning i antallet af fraværstimer (i 2021 især på grund af barsel)
og timer til administration. Tidsforbruget på tilsynsopgaver vil alt andet lige falde igen fra
2022 på grund af energispareordningens ophør.
Tabellen herunder viser det årlige tidsforbrug på hver af de overordnede kategorier og den
procentvise udvikling i kolonnerne til højre. Tidsforbruget til arbejde med tilsyn,
indtægtsrammer og metodegodkendelser har siden 2018 udgjort ca. 30 procent af det
samlede timeantal og 36-37 procent af timerne, ekskl. fravær. En mere detaljeret
gennemgang af hver af opgavekategorierne findes i næste afsnit. Opgørelsen omfatter
ikke brug af eksterne ressourcer, som er begrænset.
Registreret tidsforbrug på overordnede opgavetyper, 2016-2018. Timer
Procentvis ændring i
perioden
2016
1. Tilsyn
2. Indtægtsrammer
3. Metodegodkendelser
4. Klagesager
5. Analyser og statistik
6. Internationalt arbejde
7. Ny regulering, udvikling
8. Øvrige faglige formål
9. Administration
10. Fravær
I alt
30.331
9.758
14.506
1.495
1.744
4.120
1.236
16.978
16.022
24.019
2017
20.664
8.909
14.045
2.755
3.526
6.271
10.253
20.878
16.543
29.058
2018
26.144
7.686
13.352
4.584
5.393
6.882
21.154
19.702
23.457
23.613
2019
42.902
6.237
13.324
4.953
4.378
7.019
18.917
21.283
29.562
28.569
2020
48.204
8.138
9.723
6.603
12.313
6.377
18.515
25.064
36.704
33.146
2021
41.410
8.592
9.598
5.205
14.108
5.463
14.968
26.650
35.142
43.124
2016-
2018
-14
-21
-8
207
209
67
1.612
16
46
-2
26
2018-
2021
58
12
-28
14
162
-21
-29
35
50
83
34
2016-
2021
37
-12
-34
248
709
33
1.111
57
119
80
70
120.209 132.902 151.967 177.145 204.787 204.260
Note: Data for 2016 og 2017 samt første halvdel af 2018 vedrører det daværende Sekretariatet for Energitilsynet.
4.4.2
Fordeling af tidsforbruget pr. hovedkategori
Figurerne nedenfor viser mere detaljeret, hvordan tidsforbruget på hvert af
hovedområderne fordeler sig på delområder. Punkterne herunder sammenfatter en række
observationer fra figurerne.
Tidsforbruget på
tilsynssager
udgjorde i 2021 41.140 timer, svarende til ca. 30
årsværk. Sager på varmeområdet har fyldt meget i de senere år, hvor der blandt andet
er afviklet en større pukkel af sager vedrørende forrentning af indskudskapital. Der
30
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0033.png
har ligeledes medgået et stort tidsforbrug på sager vedrørende energispare-
ordningen. Der er anvendt færre timer på tilsyn på elområdet i 2021 end i de
foregående år.
Selvom der har været et stort fokus på
benchmarking og indtægtsramme-
reguleringen,
så er tidsforbruget på dette område væsentligt mindre end på
tilsynssager. Det er i størrelsesordenen 8.000 timer, der anvendes årligt, heraf ca.
7.000 på elområdet – svarende til ca. fem årsværk. Der er sket et fald i ressource-
forbruget til denne opgave i den samlede periode, samtidig med at der er indhentet
et væsentligt efterslæb i afgørelser af indtægtsrammesager.
Figur 10: Fordelt tidsforbrug pr. hovedopgave, 2016-2021 (timer)
​
Tilsyn
50.000
40.000
30.000
25.000
20.000
15.000
​
Indtægtsrammer
20.000
10.000
0
2016
El
Gas
2017
2018
2019
2020
2021
10.000
5.000
0
2016
2017
2018
El
2019
2020
2021
Varme
Energibesparelser
Lov om FSTS
Gas
25.000
20.000
15.000
10.000
​
Metodegodkendelser
25.000
20.000
15.000
10.000
​
Klagesager
5.000
0
2016
2017
El
2018
Gas
2019
Varme
2020
2021
5.000
0
2016
El
2017
2018
2019
2020
2021
Gas
Varme
Energibesparelser
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2016
2017
2018
2019
2020
Varme
Affald
2021
El
Energibesparelser
Gas
Lov om FSTS
25.000
​
Analyser og statistik
20.000
15.000
10.000
5.000
​
International arbejde
0
2016
2017
2018
El
2019
2020
2021
Gas
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2016
El
Gas
​
Ny regulering, udvikling
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
​
Øvrig tid
2017
2018
2019
2020
2021
Affald
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Fravær
Varme
Energibesparelser
Fælles
Øvrige faglige formål
Administration
Note: Data for 2016 og 2017 samt første halvdel af 2018 vedrører det daværende Sekretariatet for Energitilsynet.
Bemærk, at akseværdierne for hovedopgaverne ”tilsyn” og ”øvrig tid” afviger fra de øvrige.
31
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
Metodegodkendelser
har de seneste par år haft et årligt tidsforbrug på ca. 10.000
timer, hvilket er mindre end i de forudgående år. Det er både på varme- og elområdet,
at tidsforbruget har været mindre. Der var i 2021 et forholdsvis stort tidsforbrug på
sager på gasområdet.
Tidsforbruget på
klagesager
afhænger naturligvis af omfanget af sådanne sager. I
praksis har der år for år frem til 2020 været anvendt flere ressourcer på klagesager,
hvorefter omfanget er aftaget i 2021. Forsyningstilsynets afgørelser er i Energiklage-
nævnet blevet stadfæstet i de fleste sager, jf. næste afsnit.
Der har været en væsentlig stigning i antallet af registrerede timer på opgave-
kategorien
analyser og statistik,
hvor det i praksis er analyser, der er øget mest. I
2020 og 2021 er der anvendt mere end 10.000 effektive timer årligt på denne kategori,
hvilket er mere end det dobbelte af niveauet i de foregående år. Stigningen afspejler
i høj grad de nye analyseopgaver i medfør af lov om Forsyningstilsynet, men fordeler
sig i øvrigt forholdsvis bredt på de forskellige forsyningsområder.
Det
internationale arbejde
har de senere år haft et niveau på ca. 5.000 effektive
timer årligt. Det vedrører fortrinsvist elområdet. Tidsforbruget i 2020 og 2021 har
været påvirket af COVID-19-pandemien. Forventningen er, at aktivitetsniveauet i det
internationale arbejde, blandt andet i ACER-regi, vil stige igen, og at der vil komme et
øget tidsforbrug på deltagelse i møder i ACER’s hovedkontor i Ljubljana.
Udviklingsopgaver vedrørende (forberedelse af)
ny regulering
har haft et forholdsvis
højt tidsforbrug på 15.000-20.000 effektive timer i alle årene 2018-2021. Hovedparten
af tidsforbruget vedrører fjernvarmeområdet og elområdet. På sidstnævnte område
var det i den første del af perioden særligt reguleringen af distributionsselskaberne,
der var i fokus, mens det i den sidste del af perioden også har været forberedelsen af
den nye regulering af Energinet, der har trukket ressourcer.
Endelig ses det, at der har været en underliggende stigning i
øvrig tid
igennem hele
perioden, herunder øget tidsforbrug på administrative opgaver, som er vokset
forholdsmæssigt mere end den samlede tidsanvendelse.
4.5 Økonomisk regulering af elnetselskaberne
De seneste godt 20 år har elnetselskaberne været omfattet af indtægtsrammeregulering.
Dette er et centralt element i EU-reguleringen med henblik på at fremme effektiv drift i
selskaber, der opererer på monopolmarkeder. Indtægtsrammeregulering baseret på
benchmarking er europæisk ”best practice” for forbrugerbeskyttelse i forbindelse med
distributionsaktiviteter.
Indtægtsrammereguleringen har været en kilde til omfattende kritik af Energitilsynet og
efterfølgende Forsyningstilsynet af flere årsager:
Forsinkelse i udmelding af indtægtsrammer har været betydelig og har været til
betydelig gene for selskaberne. Der har været eksempler på mangeårig forsinkelse
af afgørelser.
Processen med fastlæggelse af indtægtsrammer opleves som administrativt
krævende af selskaberne.
De beregnede effektiviseringskrav kritiseres som hårde.
De individuelle effektiviseringskrav, som er baseret på benchmarking, kritiseres for at
være vilkårlige og ikkereproducerbare.
Forsinkelserne i forbindelse med afgørelse af indtægtsrammer er bragt under kontrol for
indeværende regnskabsår.
32
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0035.png
Den konkrete udformning af indtægtsrammereguleringen er senest blevet ændret i 2018,
hvor principperne i en politisk aftale fra 2016 blev implementeret. I boksen herunder er
sammenfattet nogle hovedelementer vedrørende indtægtsrammerne for 2020.
Sammenfatningen viser, at effektiviseringskravene er begrænsede sammenlignet med
den samlede økonomi i elnetselskaberne, og særligt at de individuelle effektiviseringskrav
har begrænset effekt for branchen.
Figur
11:
Udvalgte resultater fra indtægtsrammefastsættelsen for elnetselskaber i
2020
​Forsyningstilsynet skal hvert år fastsætte indtægtsrammer for elnetselskaberne. Det sker med baggrund i
detaljerede regler, som er fastsat i indtægtsrammebekendtgørelsen. Heri indgår blandt (meget) andet, at til-
synet skal opgøre generelle og individuelle effektiviseringskrav til selskaberne. Førstnævnte følger
produktivitetsudviklingen i en række brancher, og er specificeret meget præcist i bekendtgørelsen. De
individuelle krav fastlægges ud fra benchmarking af selskabernes effektivitet. Indtægtsrammereguleringen går
tilbage til år 2000, men er ændret med virkning fra 2018. Forsyningstilsynet har i den forbindelse udviklet en ny
benchmarkingmodel med afsæt i anbefalinger fra et ekspertudvalg. Der har været betydelig branchekritik af
den nye (totaløkonomiske) benchmarkingmodel, og den har været påklaget til Energiklagenævnet, som dog i
en afgørelse fra august 2021 ikke har fundet grundlag for at tilsidesætte metoden. Ved samme afgørelse blev
tilsynets udmelding af effektiviseringskrav for 2019 til gengæld ophævet, fordi de var udmeldt for sent.
Figurerne herunder illustrerer nogle forhold omkring elnetselskabernes indtægtsrammer samt de opgjorte
effektiviseringskrav for 2020.
• Den samlede indtægtsramme for de 40 elnetselskaber var knap seks mia. kroner i 2020. Heraf udgjorde de
tre største selskaber har 65 procent, mens de 25 mindste selskaber omvendt kun udgjorde ca. fem procent.
• De generelle effektiviseringskrav udgjorde ca. 48 mio. kroner, svarende til ca. 0,7 procent af det foregående
års indtægtsrammer.
• Der blev fastsat individuelle effektiviseringskrav til 19 selskaber. Idet kun det største af det generelle og det
individuelle effektiviseringskrav får effekt, bortfaldt sidstnævnte dog for ni af selskaberne. For de resterende
10 selskaber blev der udmeldt individuelle effektiviseringskrav på ca. 45 mio. kroner. Disse repræsenterer
en samlet forhøjelse på ca. 21 mio. kroner sammenlignet med de generelle effektiviseringskrav, der ellers
ville have været gældende for de 10 selskaber. Det svarer for selskaberne under ét til knap 0,4 procent. De
effektive individuelle krav fremgår af den nederste figur. Ca. 15 af de 21 mio. kroner vedrørte ét selskab
(det største), jf. figuren.
​
Indtægtsrammer for elnetselskaberne, 2020. Mio. kr.
2.000
1.800
1.600
100
90
80
1.400
1.200
1.000
800
70
60
50
40
600
400
200
0
Indtægtsramme 2020, mio. kroner
Akkumuleret indtægtsramme, procent (højre)
30
20
10
0
​
Generelle og individuelle effektiviseringskrav til elnetselskaberne, 2020. 1.000 kr.
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
-
5.000
-
Generelle effektiviseringskrav
Individuelle effektiviseringskrav (effektive)
1.000
800
600
400
200
​Note:
​Hver søjle i figurerne repræsenterer et af de 40 elnetselskaber, som er rangeret fra største til
mindste indtægtsramme i 2020.
33
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0036.png
4.6 Udformning og håndhævelse af regulering
I dansk reguleringstradition fastlægger lovgivningen grundlaget for reguleringen ret
detaljeret. Set fra et regulatorsynspunkt er det en fordel, at håndhævelsen sker på et
objektivt grundlag uden for regulatorenheden, men en ulempe er, at det er vanskeligt at
fjerne uhensigtsmæssig regulering.
Med oprettelsen af Forsyningstilsynet var det hensigten at overføre større kompetence til
at udvikle regulering. Der var således forudset en bevægelse hen mod en
rammeregulering, hvor Forsyningstilsynet skulle have mandat til at udvikle ny regulering
og til at udstede bekendtgørelser.
Rationalet for en bevægelse hen mod mere rammeregulering var:
•
Øget brug af rammelovgivning vil gøre det lettere at optimere reguleringen, når der
viser sig uhensigtsmæssige elementer – dels fordi forandringsprocessen er kortere,
dels fordi ændringerne foretages af samme enhed, som efterfølgende skal
administrere dem.
Rammelovgivning, hvor Forsyningstilsynet udmønter den konkrete regulering, vil
styrke regulators uafhængighed og vil ligge tættere på formålet med den uafhængige
regulator, sådan som det er formuleret i el- og gasdirektiverne.
En bredere opgaveportefølje vil gøre det lettere for Forsyningstilsynet at tiltrække og
fastholde medarbejdere.
•
•
Med overførsel af opgaverne med udvikling af ny økonomisk regulering for Energinet samt
udvikling af ny regulering af varmesektoren har Forsyningstilsynet fået mulighed for at
udforme den detaljerede regulering på to områder – og dermed potentielt at udforme og
tilpasse reguleringen, så den er mere hensigtsmæssig at administrere. Da de to
reguleringer endnu ikke er udmøntet, er det ikke muligt at vurdere, om denne arbejdsdeling
fører til smidigere eller mere effektive regler. Figur 12 illustrerer brug af ramme-
henholdsvis detaillovgivning på området for økonomisk regulering. Bemærk, at
markedsdelen af tilsynsarbejdet i høj grad er styret af europæiske regler, hvorfor
diskussionen om dansk ramme- og detailregulering er mindre relevant. Detailregulering
gør sig også gældende på en række specifikke områder, hvor tilsynet er pålagt at reagere
på henvendelser eller mistanke uden mulighed for at anvende bagatelgrænser eller skøn.
Figur 12: Illustration af anvendelse af detail- versus rammelovgivning med fokus
på økonomisk regulering
34
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0037.png
På andre områder er der ikke iagttaget en bevægelse imod rammelovgivning, og der er
iagttaget eksempler på en bevægelse hen imod en mere detaljeret lovgivning. Som en del
af sin aktivitet kan Forsyningstilsynet udarbejde indstillinger til reguleringen. I en række
tilfælde har Forsyningstilsynet foreslået ændringer i lovgivningen med henblik på at
effektivisere sagsbehandling, for eksempel indførelse af mulighed for at bruge
bagatelgrænser for klager eller mulighed for at undlade at rejse sager ved mistanke om
små afvigelser. Det skaber imidlertid et langt tidsforløb og skaber risiko for konkurrence
med andre hensyn, hvis ændringer i forvaltningsgrundlaget skal gennemføres via
lovprocessen. Det kan derfor overvejes, om lovgivningen på sigt kan justeres, så
Forsyningstilsynet får mulighed for at etablere mere effektive rammer under en mindre
detaljeret lovgivning (rammelovgivning) i overensstemmelse med de oprindelige over-
vejelser ved oprettelse af Forsyningstilsynet.
Case: Regler for udformning af netudviklingsplaner
Drøftelserne og behandlingen af det fremsatte lovforslag L 67 medførte en korrektion i forhold til
de oprindelige beføjelser tiltænkt Forsyningstilsynet. Det hed oprindeligt således i § 22, stk. 4:
”Forsyningstilsynet fastsætter regler om netudviklingsplanernes form og struktur og supplerende
regler om processuelle forhold”.
Efter andenbehandlingen af lovforslaget og i det efterfølgende vedtagne lovforslag blev denne
bemyndigelse til tilsynet fjernet fra lovteksten.
Case: Tilsyn med kommunernes egenproduktion af el
Forsyningstilsynet er pålagt at føre tilsyn med kommunernes egenproduktion af el, da disse
indtægter modregnes i kommunernes budgetramme. Egenproduktion af el vedrører typisk
produktion fra solceller monteret på tage af kommunale bygninger. For samtlige kommuner er
reguleringen så lille, at den er forsvundet i Indenrigsministeriets afrunding. På trods af
anmodninger er det ikke lykkedes Forsyningstilsynet at opnå en regelændring.
EU-Kommissionen har afprøvet, om regulators uafhængighed kan trues, hvis den
økonomiske regulering fastlægges detaljeret i lovgivning (se mere om krav til den
uafhængige regulator i afsnit 8.1). En nylig dom mod Forbundsrepublikken Tyskland
fastslår, at uafhængighedskravet kan være styrende for opgavedelingen mellem regulator
og lovgiver i nogle tilfælde.
EU-dom vedrørende regulators uafhængighed
EU-domstolen har i en nylig dom fastslået, at kravene om regulators uafhængighed sætter
grænser for, hvor specifik og detaljeret lovgivningen kan være.
9
Dommen fastslår, at en detaljeret
lovgivning (i det aktuelle tilfælde om tariffastsættelse) udgør en ulovlig indgriben i regulators
selvstændighed.
Dommen fastslår:
”86. Kommissionen har gjort gældende, at de bekendtgørelser, som forbundsregeringen har
vedtaget på grundlag af EnWG’s § 24, første punktum, udgør detaljerede instrukser til den
nationale regulerende myndighed, hvad angår dennes udøvelse af reguleringsbeføjelserne. Disse
bekendtgørelser fastsætter proceduren og de nærmere regler for fastsættelsen af tariffer for
netadgang, idet de omfatter detaljerede elementer som eksempelvis afskrivningsmetoden og
indeksreguleringen og indeholder detaljerede regler for betingelserne for netadgang.
87. Fastsættelse af så detaljerede bestemmelser hindrer imidlertid den nationale regulerende
myndighed i at udøve deres eget skøn, således at den fratages beføjelser, som den er tildelt som
eneret i henhold til direktiv 2009/72 og 2009/73. EU-retten fastsætter klare principper for netafgifter
9
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling) i sag C-718/18, angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258
TEUF mod Forbundsrepublikken Tyskland som sagsøgt og Kongeriget Sverige som intervenient, 2. september
2021
.
35
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0038.png
[…]. Hvad endvidere angår nettilslutningsvilkårene og adgangsbetingelserne, indeholder de
respektive europæiske netregler detaljerede bestemmelser vedrørende bl.a. spidsbelastningerne,
producenterne og højspændingsanlæggene.
88. Samtidig med at den har medgivet, at de regulerende myndigheders opgaver i henhold til tysk
ret skal defineres og fastsættes i lovbestemmelser, har Kommissionen foreholdt den tyske
lovgiver, at den i stedet for at tillægge den nationale regulerende myndighed enekompetence til at
varetage de […] fastsatte opgaver har bestemt, at de vilkår, på hvilke den nationale regulerende
myndighed kan varetage disse opgaver, fastsættes ved bekendtgørelse fra forbundsregeringen.”
Samlet vurderes det, at Forsyningstilsynet overvejende er regelhåndhævende, og at
effekten af Forsyningstilsynets arbejde med regeludformning endnu ikke kan vurderes, da
en meget lille del af Forsyningstilsynets udviklingsarbejde er implementeret.
Det er påfaldende, at en række af de kritikpunkter, som er rejst i brancheinterviews og i
vores spørgeskemaundersøgelse (detaljeret i afsnit 7.2) synes at udspringe af forhold,
som ligger uden for Forsyningstilsynets kontrolsfære på grund af det detaljerede
forvaltningsgrundlag, for eksempel:
Optagelse af sager med bagatelagtig karakter:
Forsyningstilsynet er i mange tilfælde
forpligtet til at indlede sager ved klager eller ved begrundet mistanke om overtrædelse.
Genoptagelse af gamle sager:
Forældelsesfrister fastlægges ikke af Forsyningstilsynet,
som er nødt til at administrere efter gældende hjemmel.
Manglende hensyn til behov i forbindelse med grøn omstilling:
Regelhåndhævelsen giver
meget begrænset råderum for at opprioritere hensyn til omstillingen til grøn omstilling,
medmindre sektorlovgivningen rummer denne mulighed.
Metodegodkendelser:
El- og gastariffer har traditionelt været udformet til at understøtte et
fossilt energisystem med centrale, regulerbare produktionsenheder. Væksten i
fluktuerende produktion og regulerbart forbrug rejser behov for tariffer, som skaber pris-
signaler, der fremmer en effektiv udnyttelse af eksisterende infrastruktur ved tilslutning og
drift af produktions- og forbrugsenheder. Indførelsen af dynamiske tariffer er således
nødvendige for at sikre en effektiv omstilling til et grønt energisystem. Transparente og
ikkediskriminerende tariffer er imidlertid også afgørende for etableringen af et effektivt,
europæisk energisystem, da diskriminerende tariffer kan udgøre en betydelig teknisk
handelshindring. Derfor er metodegodkendelser for tariffer underlagt detaljerede, tekniske
forordninger, som på formelniveau udtrykker kravene til transmissionstariffer. Forsynings-
tilsynet har ikke hjemmel til at godkende tariffer, som ikke opfylder forordningernes krav,
uagtet om de kunne vurderes hensigtsmæssige ud fra andre kriterier.
I nogle tilfælde har indstillinger fra Forsyningstilsynet ført til ændring af regelgrundlaget.
For eksempel indeholder aftale om ”En
effektiv og fremtidssikret elinfrastruktur til
understøttelse af den grønne omstilling og elektrificeringen”
en bestemmelse om at
tilpasse reguleringen, så en fusion af to netselskaber ikke i sig selv kan føre til en
forhøjelse af indtægtsrammen – en bestemmelse, som er indført, efter at Forsynings-
tilsynet har påtalt den utilsigtede effekt af den hidtidige regulering.
På nogle områder er der overført kompetence til Forsyningstilsynet. For eksempel er
udviklingen af benchmarkingmetode til fastsættelse af individuelle effektiviseringskrav til
elnetselskaberne overført til Forsyningstilsynet i 2017, idet ”[Forsyningstilsynet]
udarbejder metoden for benchmarkingen. Metoden skal bygge på fagligt anerkendte
metoder og i vidt omfang være neutral mellem drifts- og investeringsomkostninger.”
10
10
BEK nr. 1594 af 18/12/2017
36
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0039.png
Der er ikke udtrykt høj tilfredshed med tilgangen i brancheinterviews, hvor metoden
beskrives som en ”black box”. Imidlertid må det iagttages, at Forsyningstilsynet er
lykkedes med at indføre en kompleks statistisk benchmarkingmetode i årshjulet for
fastsættelse af indtægtsrammer og samtidig har nedbragt den historisk lange
afgørelsestid, så indtægtsrammer nu udmeldes rettidigt. Det tyder på, at indførelsen af
rammelovgivning for området har bidraget til udviklingen af en administrativt håndterbar
metode, som opfylder de faglige krav til benchmarking. Benchmarkingmetoden er flere
gange påklaget til Energiklagenævnet, men er altid blevet stadfæstet af nævnet.
Case: Rammevilkår bestemmer Forsyningstilsynets mulighed for at prioritere og benytte
skøn
Energiklagenævnet har truffet en afgørelse, som væsentligt begrænser Forsyningstilsynets mulig-
heder for at foretage risikobaserede prioriteringer:
”Energiklagenævnet bemærker hertil, at Energitilsynet skal vurdere, hvorvidt der er grundlag for
at undersøge en sag nærmere (indlede en tilsynssag), når tilsynet modtager en henvendelse/
klage. Energitilsynet er ved denne vurdering tillagt et vidt skøn. Energitilsynet må dog som
minimum sørge for, at vurderingen sker på et tilstrækkeligt oplyst grundlag. Såfremt forholdene
ikke kan vurderes ud fra henvendelsen/klagen, må tilsynet sørge for at indhente de fornødne
oplysninger til at belyse sagen. Tilsynet skal herefter foretage en vurdering af, hvorvidt der er
forhold i sagen, som giver en konkret begrundet mistanke om, at der enten foreligger en
lovovertrædelse af nogen betydning eller er udvist en ulovlig adfærd.”
Energiklagenævnet, afgørelse af 5. januar 2011
37
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0040.png
5.
Personale
I dette afsnit præsenteres en række oplysninger om Forsyningstilsynets personale-
sammensætning og personaleomsætning. Som allerede anført i sammenfatningen agerer
styrelsen i et stramt arbejdsmarked, hvor udfordringerne med rekruttering og fastholdelse
er mærkbare. Den geografiske placering i Frederiksværk er en væsentlig medvirkende
årsag hertil, jf. blandt andet Forsyningstilsynets egen analyse af exitinterviews.
Afsnit 4.1 redegør for Forsyningstilsynets personalesammensætning og anciennitet,
hvorefter afsnit 4.2. fokuserer på personaleomsætningen. Afslutningsvist sammenholdes
Forsyningstilsynets lønniveau og personalestruktur med en række udvalgte myndigheder.
5.1 Personalesammensætning og anciennitet
Pr. 1. januar 2022 var der 106 medarbejdere ansat i Forsyningstilsynet. Dette tal har været
gradvist stigende over en længere årrække, men igennem 2020 og 2021 er
medarbejderantallet stagneret og endda faldet lidt, jf. figuren herunder. Udviklingen i de
seneste par år afspejler, at mange medarbejdere har opsagt deres stillinger, og at tilsynet
ikke har kunnet rekruttere nye medarbejdere i helt samme takt. Siden Forsyningstilsynets
etablering er antallet af medarbejdere steget med ca. 25. Selvom det er en forholdsvis stor
stigning, så modsvarer det kun delvist den forøgelse af bevillingen, som tilsynet har fået i
samme periode, jf. forrige afsnit.
Figur 13: Antal medarbejdere i Forsyningstilsynet, 1. kvartal 2014 til 4. kvartal 2021
120
FSTS erstatter SET
100
80
60
40
20
0
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Note: Data frem til 2. kvartal 2018 vedrører det tidligere Sekretariatet for Energitilsynet (SET)
Kilde: Økonomistyrelsens lønoverblik
Figuren herunder illustrerer personalesammensætningen opgjort efter stillingskategorier
og medarbejdernes uddannelsesbaggrund. Det er i meget høj grad jurister og økonomer,
som dominerer – 85 ud af 105 medarbejdere pr. 1. januar 2022 var enten jurister eller
økonomer. Tilsynet har dog på grund af rekrutteringsudfordringerne i stigende grad forsøgt
(og foreløbigt med held) at tiltrække akademiske medarbejdere, også med en anden
baggrund.
Figur 14: Personaleoversigt pr. 1. januar 2022 efter stillingskategori og uddannelse
​
Stillingskategori
120
Chefer (37+)
Chefkonsulent (36)
Specialkonsulent (35)
100
16
80
80
120
​
Uddannelse
7
100
9
Anden akadmisk udd.
19
60
40
53
60
40
Økonomer
55
Jurister
Fuldmægt
Studenter
Kontorfuldmægtig
Studenter
30
7
3
Kontorfuldmægtig
20
0
7
3
20
0
Kilde: Forsyningstilsynet
38
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0041.png
Der er relativt få medarbejdere i Forsyningstilsynet med høj ansættelsesanciennitet. Pr. 1.
januar 2022 var der 19 medarbejdere, som havde fire års anciennitet eller mere. Den
gennemsnitlige anciennitet blandt jurister og økonomer var godt tre år, hvilket modsvarer
en personaleomsætning på omkring 30 procent, jf. næste afsnit. Sammenlignet med andre
statslige tilsyn og styrelser fremstår gennemsnitsancienniteten og antallet af erfarne
medarbejdere med høj anciennitet at være ret lav.
Figur 15: Ansættelsesanciennitet blandt medarbejdere i Forsyningstilsynet 1.
januar 2022 (antal år)
30
28
26
24
22
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
​Anden akademisk uddannelse
​Jurister
​Kontor-
fuldmægtig
​Økonomer
​5,1
​3,3
​6,9
​Gennemsnitlig anciennitet
​3,2
Note: Hver søjle i figuren repræsenterer en medarbejder og angiver ansættelsesancienniteten i Forsyningstilsynet.
Kilde: Forsyningstilsynet
5.2 Personaleomsætning
Forsyningstilsynet har i de senere år haft en høj personaleomsætning, og der er ikke tegn
på, at den er aftagende. I 2021 var der i alt 29 medarbejdere (ekskl. studenter-
medhjælpere), som fratrådte. Det svarer til en personaleomsætning på ca. 30 procent.
Figuren herunder viser antallet af fratrædelser pr. kvartal siden 2016. I 2016 og 2017 var
der (i sekretariatet for det tidligere Energitilsyn) gennemsnitligt ca. tre fratrædelser pr.
kvartal, mens det samme tal siden 2018 i gennemsnit har været ca. seks fratrædelser pr.
kvartal.
Figur 16: Antal fratrædelser pr. kvartal i Forsyningstilsynet, 2016-2021
14
12
10
8
6
4
2
0
1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4.
kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt. kvt.
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Note: Tallene er ekskl. studerende og vedrører frem til 2. kvartal 2018 Sekretariatet for Energitilsynet. Det skal
bemærkes, at der igennem perioden er sket en stigning i antallet af medarbejdere på 20-25 procent.
Kilde: Forsyningstilsynet
39
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0042.png
Der har i alt været ca. 125 fratrædelser siden 1. januar 2016. Figuren herunder viser,
hvordan disse fordeler sig over tid og på jurister, økonomer og andre faggrupper.
Udfordringerne med fastholdelse knytter sig i særlig grad til juristerne. I den samlede
personalegruppe er der væsentligt flere økonomer (55 pr. 1. januar 2022) end jurister (30
pr. 1. januar 2022), men antallet af fratrædelser er i absolutte tal alligevel størst blandt
juristerne. Det mønster ses også i 2021, hvor der var 16 fratrædelser blandt jurister mod
12 blandt økonomerne. Det betyder, at ca. hver anden af de juridiske medarbejdere
stoppede i 2021.
Figur 17: Akkumuleret antal fratrædelser fordelt på faggrupper, 2016-2021
140
120
100
80
60
40
Øvrige
Jurister
Økonomer
20
0
jan apr
jul
2016
okt jan apr
jul
2017
okt jan apr
jul
2018
okt jan apr
jul
2019
okt jan apr
jul
2020
okt jan apr
jul
2021
okt
Note: Tallene er ekskl. studerende og vedrører frem til 2. kvartal 2018 Sekretariatet for Energitilsynet. Det skal
bemærkes, at der igennem perioden er sket en stigning i antallet af medarbejdere på 20-25 procent.
Kilde: Forsyningstilsynet
Det er på baggrund af de ovenstående data tydeligt, at Forsyningstilsynet har strukturelle
udfordringer med rekruttering og fastholdelse. Det er i de fleste organisationer sædvanligt
med en personaleomsætning på 10-20 procent. Hvis niveauet øges ud over 20 procent,
så har det i stigende grad negative følgevirkninger for driftsstabilitet og effektivitet, og en
personaleomsætning på 30 procent ville skabe udfordringer i de fleste organisationer. De
regelsæt, som Forsyningstilsynets virksomhed vedrører, er både omfattende og
komplekse, og for nye medarbejdere er der derfor uundgåeligt en forholdsvis lang
indkøringsperiode, hvor den individuelle produktivitet er lav(ere), og hvor kompetencerne
endnu ikke er opbygget til at kunne træffe afgørelser eller udarbejde indstillinger med
samme sikkerhed som for mere erfarne medarbejdere.
Der er ikke noget i evalueringen, som tyder på, at udfordringerne med rekruttering og
fastholdelse skyldes udfordringer internt i organisationen. Derimod er det nærliggende, at
den geografiske placering i Frederiksværk er et væsentligt problem, fordi transporttiden
for mange medarbejdere er forholdsvis lang (især med kollektiv trafik), og fordi der er gode
alternative jobmuligheder i det storkøbenhavnske område. I forbindelse med fratrædelses-
samtaler har Forsyningstilsynet systematisk spurgt medarbejderne om årsagerne til deres
opsigelse. En opgørelse fra efteråret 2021 viste, at placeringen i Frederiksværk var den
primære årsag til deres fratrædelse – og for den anden halvdel var det den næstvigtigste.
Der er en forholdsvis stor andel af de medarbejdere, der forlader Forsyningstilsynet, som
skifter til andre statslige job inden for klima-, energi- og forsyningsområdet eller til job i
forsyningssektoren og brancheforeninger.
Der er en del andre eksempler på myndigheder, som i forbindelse med udflytning fra
København har haft en meget stor personaleudskiftning. Men for de fleste har dette været
en overgangssituation, hvor myndighederne har skullet – og kunnet – etablere sig med en
ny medarbejdergruppe. Forsyningstilsynet er ikke på samme måde lykkedes med at
etablere en ny stabilitet af de grunde, som er nævnt ovenfor.
Forsyningstilsynet har iværksat en række særlige aktiviteter for at understøtte rekruttering
og fastholdelse. Det omfatter for eksempel produktion af nogle film om tilsynet som
arbejdsplads, deltagelse på karrieremesser og temadage for kandidatstuderende. Tilsynet
stiller desuden direkte bustransport til rådighed for medarbejderne i Københavns centrum
40
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0043.png
og Frederiksværk for at forkorte transporttiden. Tilsynet er påbegyndt at rekruttere andre
faggrupper end økonomer og jurister, som oplæres i sagsbehandling inden for tilsyns-
området.
Ud over den geografiske placering har det også betydning for personalesituationen, at
Forsyningstilsynet er i en form for konkurrence om gode medarbejdere med andre
myndigheder, energivirksomheder og brancheforeninger. Løn- og arbejdsvilkår spiller en
rolle i den sammenhæng, om end det er vanskeligt at opgøre betydningen heraf direkte.
Der er dog næppe tvivl om, at en periode med ansættelse i Forsyningstilsynet giver en
dyb og præcis indsigt i (dele af) reguleringen af energivirksomheder, som er værdifuld i
branchen og for andre myndigheder.
I figuren herunder er lønniveauet i Forsyningstilsynet for en række personalekategorier
sammenlignet med lønniveauet i Energistyrelsen, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
samt Finanstilsynet for de tilsvarende personalekategorier. Desuden er vist andelen af
medarbejdere, der er ansat som special- og chefkonsulenter. Særligt Finanstilsynet kan
være relevant at sammenligne med, fordi denne organisation på tilsvarende måde er i en
konkurrencesituation om gode medarbejdere med finansielle virksomheder. Ligesom på
energiområdet er den finansielle regulering i vid udstrækning drevet i EU-regi, og
reguleringen er over årene blevet udbygget væsentligt.
Lønniveauet i Forsyningstilsynet ses at være på samme niveau som i Energistyrelsen og
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen for alle personalekategorierne. Derimod er
lønniveauet for chefkonsulenter i lønramme 36 samt for kontorchefer markant lavere end
i Finanstilsynet. Desuden ses det, at andelen af medarbejdere, som er ansat på konsulent-
vilkår, er noget lavere i Forsyningstilsynet end i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og
især Finanstilsynet. Sidstnævnte har udformet en løn- og karrierepolitik, som – uden at
være lønførende – aktivt forholder sig til den konkurrencesituation, der er i forhold til de
finansielle virksomheder. Det ses både ved, at lønniveauet for specialister og chefer er
relativt højt sammenlignet med andre statslige myndigheder, og ved, at mere end
halvdelen af alle medarbejdere er ansat på konsulentvilkår.
Figur 18: Lønniveau og personalestruktur i FSTS og udvalgte myndigheder, 2021
1.500.000
1.250.000
1.000.000
750.000
500.000
250.000
0
Fuldmægtig
Forsyningstilsynet
Specialkonsulent
Energistyrelsen
Chefkonsulent
Kontorchef
Finanstilsynet
Lønniveau,
kroner
Andel special- og
60
chefkonsulenter, pct.
50
40
30
20
10
0
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
Note: Andel special- og chefkonsulenter er den procentvise andel af medarbejdere i lønramme 35 og 36 set i forhold
til alle medarbejdere i de respektive myndigheder.
Kilde: Økonomistyrelsens lønoverblik, 4. kvartal 2021
Det er muligt, at der for Forsyningstilsynet ligger en strategisk mulighed i at bevæge sig i
samme retning som Finanstilsynet, men der ligger selvfølgelig nogle vigtige afvejninger af
forskellige hensyn i dette, og det er vanskeligt at vurdere effekten på forhånd.
41
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0044.png
6.
Forsyningstilsynets varetagelse af drifts- og
udviklingsopgaver
I dette afsnit beskrives og vurderes den konkrete opgavevaretagelse ud fra evaluerings-
kriterierne.
6.1 Beslutningsprocesser
Evalueringen viser, at målet om at skabe øget effektivitet i beslutningsprocesser er opnået.
Forsyningstilsynet har implementeret en beslutningsstruktur, hvor ansvar og kompetence
til at træffe afgørelser er delt imellem de sagsbehandlende faglige centre og en
styregruppe, der består af Forsyningstilsynets direktør og chefjurist. Der er et stort fokus
på, at der i sager, som er klar til forelæggelse, træffes beslutning umiddelbart. Styre-
gruppen mødes som udgangspunkt én gang ugentligt.
11
Hvis der er behov, udvides
møderne, eller der afholdes ekstra møder i samme uge, så det derved sikres, at der ikke
sker en ophobning af sager i beslutningsleddet. Der er fastsat interne retningslinjer for,
hvilke sager der behandles af henholdsvis styregruppen og centrene. Hovedreglen er, at
styregruppen træffer afgørelse i sager, som er principielle, og/eller hvor de økonomiske
konsekvenser er store, samt i sager vedrørende benchmarking og indtægtsramme-
fastsættelse. Centrene kan forelægge sager for styregruppen, hvis der er tvivl om
afgørelsen.
Den etablerede beslutningsstruktur ser ud til at sikre, at tilsynets afgørelser er korrekte.
Det kan konstateres, at Forsyningstilsynet får medhold i langt de fleste sager, som
påklages til Energiklagenævnet.
6.2 Klagenævnssager
Afgørelser i Energiklagenævnet giver et pejlemærke for kvaliteten af Forsyningstilsynets
afgørelser. Ud af 16 sager, hvor det nuværende Forsyningstilsyn har truffet afgørelse, er
kun tre afgørelser ophævet. Dette vurderes at være et udtryk for høj kvalitet af afgørelser.
Oversigt over sager og sagsudfald i sager, hvor Energiklagenævnet har truffet
afgørelse i perioden 2018-2021
Sager behandlet af Energitilsynet
Antal
Stad-
afgørelser fæstet
Ophævet Afvist
16
11
4
1
2
12
0
30
20
5
5
1
8
1
4
Sager behandlet af Forsyningstilsynet
Antal
Stad-
afgørelser fæstet Ophævet
Afvist
2
1
1
1
11
2
16
5
2
8
3
5
2
1
4
El
Gas
Varme
Aktindsigt
I alt
Note: Der er i tabellen sondret mellem klagenævnssager, hvor det oprindeligt er det tidligere Energitilsyn, som har
truffet afgørelser, og sager, hvor det oprindeligt er Forsyningstilsynet, der har truffet afgørelse.
Nogle regulatorer har en tradition, hvor retssystemet i høj grad bruges til at afprøve og
legitimere afgørelser – dette er i høj grad reguleringstraditionen i Tyskland og til dels i
Storbritannien. Dette vurderes ikke at være gældende i en dansk forvaltningstradition. I
evalueringen er det ikke vurderet, hvad der bør være et passende niveau for antallet af
klagesager, herunder om antallet af klagesager kunne nedbringes gennem bedre
vejledning med videre.
11
Det kan sammenholdes med, at det tidligere Energitilsyn havde 10 årlige møder.
42
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0045.png
6.3 Sagsbehandlingstider
I dette afsnit belyses udviklingen i Forsyningstilsynets sagsbehandlingstid, både samlet
set og for udvalgte sagstyper. Som udgangspunkt for analysen har tilsynet udarbejdet en
opgørelse af den gennemsnitlige sagsbehandlingstid på tværs af alle sagstyper.
Herudover bygger analysen på grunddata om de enkelte sager fra Forsyningstilsynets
sagsbehandlingssystem. Der er en række metodiske og opgørelsesmæssige forhold, som
påvirker fortolkningen af data, og som der derfor også redegøres for.
6.3.1
Målsætninger for sagsbehandlingstiden
På enkelte områder er der i love og bekendtgørelser fastsat tidsfrister, som
Forsyningstilsynets sagsbehandling skal holde sig indenfor. Det gælder bl.a. afgørelser
om indtægtsrammer til elnetselskaber og en række internationale sager til afgørelse –
typisk godkendelser af metoder. Begge områder er omfattet af et krav til
sagsbehandlingstid på højst seks måneder. Desuden gælder naturligvis de sædvanlige
tidsfrister for behandling af aktindsigtssager, men herudover er der ikke fastlagt eksterne
krav til sagsbehandlingstider.
I Forsyningstilsynets mål- og resultatplaner har der typisk indgået et punkt om
sagsbehandlingstider, men i forholdsvis runde formuleringer, jf. for eksempel boksen
herunder, der gengiver formuleringen i mål- og resultatplanen for 2021.
Sagsbehandlingstid i FSTS’ mål- og resultatplan 2021
I Forsyningstilsynets mål- og resultatplan for 2021 indgår følgende punkt.
Det er målet, at Forsyningstilsynet er et effektivt tilsyn og har de kortest mulige sagsbehandlingstider. For at nå
målet nedbringer Forsyningstilsynet den gennemsnitlige sagsbehandlingstid på sammenlignelige sager i forhold
til 2020. Det har desuden høj prioritet at få afsluttet de sidste ældste sager vedrørende forrentning af
indskudskapital på varmeområdet, sideløbende med at sagsbehandlingstiden på øvrige sager nedbringes.
I mål- og resultatplanen for 2021 er dette indskærpet til:
Det er målet at holde Forsyningstilsynets sagsbehandlingstid på kortest muligt niveau. Målet skal ses i sammen-
hæng med en styrket prioritering og tilskæring af opgaverne. For at nå målet skal sagsbehandlingstiden for alle
nye centersager i gennemsnit ikke overstige 4 måneder og for alle nye styregruppesager ikke overstige 9
måneder.
Derimod har Forsyningstilsynets direktør fastsat gennemsnitlige måltal, både for
behandlingen af de såkaldte styregruppesager og for de sager, som de faglige centre har
kompetence til at afgøre (centersager). De konkrete mål er fastsat ud fra skønnede
realistiske ambitioner kombineret med historisk erfaring. For styregruppesager må den
gennemsnitlige
sagsbehandlingstid ikke overstige ni måneder, mens den for centersager
ikke må overstige fire måneder. Dette mål kan således godt være opfyldt, selvom der er
nogle sager, der har en væsentligt længere sagsbehandlingstid. Der er ikke fastsat
(vejledende) lofter eller måltal for, hvor stor en andel af sagerne, der skal afsluttes inden
for bestemte tidsrammer.
Forsyningstilsynet har ikke en praksis for systematisk offentliggørelse af oplysninger om
udviklingen i sagsbehandlingstider og overholdelse af tidsfrister, hverken generelt eller for
specifikke forsyningsområder eller sagstyper. Fx findes der ikke oplysninger herom på
Forsyningstilsynets hjemmeside, i årsrapporterne eller i materiale til kontaktudvalgs-
møderne.
6.3.2
Gennemsnitlig sagsbehandlingstid for alle sagstyper
Som illustreret i Figur 3 er det lykkedes at nedbringe sagsbehandlingstiden for udvalgte,
kritiske afgørelser. Det er imidlertid ikke udtryk for, at lange sagsbehandlingstider generelt
er afkortet. Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid har i årene 2019-2021 ligget omkring
6,5 måneder med en ganske svag nedadgående tendens. Sagsbehandlingstiden var lidt
kortere i 2017 og 2018, og i perioden 2014-2016 var den med ca. 4,5 måneder noget
kortere, jf. tabellen herunder. Opgørelsen viser således, at den gennemsnitlige sags-
behandlingstid for de afsluttede sager har været højere i perioden siden etableringen af
43
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0046.png
Forsyningstilsynet end i de forudgående år. Opgørelsen baserer sig på det antal sager,
som fremgår af første række, hvor der særligt ses at være sket en stor stigning i 2021
sammenlignet med tidligere år. Det hører med til billedet, at der i 2020 og 2021 er afsluttet
en række gamle sager, blandt andet om forrentning af varmeselskabers indskudskapital,
nødvendige nyinvesteringer på elområdet samt forsinkede indtægtsrammesager.
Afviklingen af sådanne sagsbunker indebærer isoleret set en stigning i den opgjorte
sagsbehandlingstid for de pågældende år, men også en reduktion i den gennemsnitlige
liggetid på igangværende sager.
Gennemsnitlig sagsbehandlingstid for lukkede sager på tværs af alle sagstyper,
2014-2021. Antal måneder
2014
Antal sager i alt
Gennemsnitlig sagsbehandlingstid (mdr.)
Note:
793
6,9
2015
781
4,5
2016
729
4,5
2017
756
6,0
2018
704
6,2
2019
881
6,6
2020
738
6,5
2021
1.176
6,4
Opgørelsen omfatter sager, hvori der er en sagspart, som venter på en afgørelse fra Forsyningstilsynet.
Det betyder, at en række administrative sager, udviklingsopgaver samt internationale opgaver med videre
ikke er omfattet. Den præcise sagsafgrænsning er foretaget af Forsyningstilsynet.
Sagsbehandlingstiden opgøres som den tid, der går fra en sag oprettes i journalsystemet, og til den lukkes.
Kilde:
Forsyningstilsynet
Sagsbehandlingstiden er i tabellen opgjort på tværs af alle sagstyper. Gennemsnittet
dækker således over en meget betydelig variation, både inden for og mellem forskellige
sagstyper. Blandt de sager, som blev afsluttet i 2021, var der for eksempel op imod 200
sager med en sagsbehandlingstid på 12 måneder eller mere, mens der omvendt var ca.
500 sager, der blev afgjort inden for to måneder. Udviklingen i den gennemsnitlige
sagsbehandlingstid, som opgjort i tabellen ovenfor, kan også være påvirket af ændringer
i sagsfordelingen på tværs af sagstyper fra år til år. Sådanne ændringer kan let betyde, at
sagsporteføljen ikke er sammenlignelig mellem årene, og at tallene derfor er vanskelige
at fortolke. Boksen herunder sammenfatter en række forhold, som har betydning for den
målte sagsbehandlingstid og fortolkningen heraf.
Tekniske og praktiske forhold påvirker den opgjorte sagsbehandlingstid
Der er en række forhold, som har betydning for den målte sagsbehandlingstid. Punkterne nedenfor indeholder
nogle eksempler.
Sagsbehandlingstiden opgøres som den tid, der går, fra en sag oprettes i journalsystemet, og til den
lukkes. Det er ikke sikkert, at sagsbehandlingen reelt påbegyndes ved modtagelsen, for eksempel hvis
der er mangelfulde oplysninger, jf. også sidste punkt nedenfor. Det kan også forekomme, at der i konkrete
sager træffes en afgørelse, uden at sagen lukkes. Det vil være tilfældet, hvor afgørelsen meddeles parten,
og hvor der kan være nogle efterfølgende akter, der skal lægges på sagen, inden den kan lukkes. Det kan
for eksempel være referat fra et evalueringsmøde eller efterfølgende orienteringer af
brancheorganisationer eller andre interessenter.
I perioder, hvor der sker en afvikling af ophobede sager, vil den målte sagsbehandlingstid stige, selvom
bunkeafvikling naturligvis er positivt.
Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid påvirkes, hvis der sker forskydninger i sagernes fordeling på
sagstyper. En forholdsmæssig stigning i antallet af aktindsigtssager vil for eksempel alt andet lige medføre
et fald i den gennemsnitlige sagsbehandlingstid, fordi aktindsigtssager oftest har en forholdsvis kort
varighed.
Opgørelsen omfatter også indtægtsrammesager for elnetselskaberne. Her er praksis sådan, at
selskaberne skal indsende deres fordelingsregnskaber senest den 30. juni, og Forsyningstilsynet skal
udmelde indtægtsrammerne senest den 31. december. Ved rettidig udmelding af rammerne registreres
en sagsbehandlingstid på seks måneder i disse sager. Det afgørende i denne type sager er imidlertid
rettidigheden, mens den opgjorte sagsbehandlingstid har begrænset relevans.
Hvis en sag ved sagsmodtagelsen er mangelfuldt oplyst, kan Forsyningstilsynet vælge at afvise sagen og
lukke den i journalsystemet eller holde den åben og gå i dialog med den part, der har fremsendt sagen
med henblik på at få tilvejebragt de nødvendige oplysninger. Forsyningstilsynet oplyser, at sidstnævnte er
den normalt anvendte praksis. Det bidrager naturligvis til længere sagsbehandlingstid.
44
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0047.png
6.3.3
Produktion af afgørelser
Antallet af afgørelser kan benyttes som et korrektiv til sagsbehandlingstiden: I det omfang,
der afvikles bunker af gamle sager, vil sagsbehandlingstiden stige (sager, som afsluttes,
har lang sagsbehandlingstid), mens det højere antal afgørelser reelt er udtryk for, at der
afvikles bunker, og at der indhentes efterslæb af sagsbehandling. Dette er en ”alt andet
lige”-betragtning, der kun må anvendes som proxy, og som ikke kan benyttes, hvor der er
tale om få og komplekse sager.
Udviklingen i den samlede produktion viser, at en række sagsbunker er afviklet, mens der
på andre områder fortsat opbygges et efterslæb.
Det er ikke muligt at give en meningsfuld, samlet oversigt over sagsproduktionen, da
sagerne har meget varierende kompleksitet, både mellem sagstyper og inden for sags-
typer. I det efterfølgende er illustreret et par eksempler på udviklingen i sagsproduktion
baseret på antal afsluttede sager.
Figur 19: Afsluttede sager på elområdet. Figuren understøtter, at der er en
stigende produktion af afsluttede sager. Bemærk særligt, at sagsbunken
vedrørende reguleringsregnskaber er afviklet i perioden. Bemærk, at tidsforbrug til
de enkelte sager og sagstyper er meget varierende – figuren er derfor ikke et
samlet udtryk for produktionen.
På elområdet understøtter oversigten det samlede billede – blandt andet at der er
investeret en del ressourcer i at nedbringe sagspuklen vedrørende reguleringsregnskaber,
hvor indgang og afvikling af sager nu er bragt i balance, og sagsbehandlingstiden er
nedbragt.
På varmeområdet understøtter figuren, modsat Forsyningstilsynets egen vurdering af, at
det ikke har været muligt at tilføre de ønskede ressourcer til alle sagstyper. Herunder
bemærkes det, at der ikke er sket en acceleration i afviklingen af sagsbunken vedrørende
forrentning af indskudskapital, og at priseftervisning af egen drift, herunder stikprøve-
tagning, er nedprioriteret i perioden.
45
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0048.png
Figur 20: Antal afsluttede sager på varmeområdet. Som ovenfor bemærkes det, at
det samlede antal afsluttede sager ikke er udtryk for den samlede produktion på
grund af meget varierende ressourceforbrug mellem sagstyperne.
6.3.4
Udviklingen i sagsbehandlingstider på udvalgte områder
På baggrund af detaljerede sagsdata fra Forsyningstilsynet er antallet af sager og den
gennemsnitlige sagsbehandlingstid i tabellen herunder opgjort særskilt for en række
hovedtyper af sager for perioden 2018 til 2021. Afgrænsningen er også her sådan, at kun
sager, hvor der er en ekstern part, er medtaget.
Her ses et mere varieret billede. Samlet set er sagsbehandlingstiden nogenlunde uændret,
men det dækker over forholdsvis store udsving, både inden for og mellem kategorierne.
For aktindsigtssager og egendriftssager (FSTS-initierede tilsyn med videre) er
sagsbehandlingstiden gennemgående blevet længere. Omvendt er den faldet markant i
2021 for ansøgningssager efter at have været meget lang de foregående år. For
anmeldelsessager har sagsbehandlingstiden været forholdsvis konstant. Til gengæld har
den varieret betydeligt for klagesager.
Antal sager og gennemsnitlig sagsbehandlingstid (antal dage) for udvalgte hoved-
typer af sager, 2018-2021
2018
Aktindsigt
Anmeldelse
Ansøgning
Egen drift
Klagesager
I alt
Note:
150
343
84
89
27
694
Antal sager
2019
2020
193
333
136
110
15
787
138
352
196
159
26
871
2021
113
498
388
133
31
1.148
Gennemsnitlig sagsbehandlingstid
2018
2019
2020
2021
9
230
420
95
315
192
13
185
484
244
225
203
25
243
573
181
95
263
42
214
155
376
182
195
Der er medtaget sager med aktivitetsnummer 1-6 i Forsyningstilsynets sagsregistrering, hvilket er oplyst
at svare til afgrænsningen i tabellen ovenfor. Der ses dog mindre afvigelser i det samlede antal sager.
Egne beregninger baseret på sagsdata fra Forsyningstilsynet
Kilde:
46
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0049.png
6.4 Internationale samarbejder
Forsyningstilsynet deltager i en række europæiske organisationer med henblik på at følge
og påvirke europæisk regulering og for at kunne bidrage til opfyldelse af Danmarks
samlede rolle i udviklingen af europæiske energimarkeder, herunder især ACER (Agency
for the Cooperation of Energy Regulators), som er en koordinerende regeludarbejdende
myndighed, og CEER (Council of European Energy Regulators), som er en samarbejds-
organisation for de europæiske energiregulatorer.
Forsyningstilsynet oplyser, at deltagelse i et internationalt samarbejde er nedprioriteret på
grund af ressourcesituationen og ønskes styrket, så snart der kan frigøres personale.
På baggrund heraf er det ikke analyseret nærmere, hvorvidt formålet om at styrke
deltagelsen i et internationalt samarbejde er opfyldt.
6.5 Opfyldelse af formålsparagraffen
Som beskrevet i 3.3 er formålsparagraffens stk. 2 i høj grad styrende for Forsynings-
tilsynets opgaveløsning og mandat, mens den bredere formålsformulering i stk. 1 mest har
indflydelse på tilsynets udviklingsopgaver og organisatoriske kapabilitet. Samtidig fremgår
det, at Forsyningstilsynet har begrænset spillerum, idet afgørelser (hovedopgaven) sker
på baggrund af sektorlovgivning og forordninger.
Opfyldelsen af formålsparagraffen er derfor også præget af, at Forsyningstilsynet har
været nødsaget til at fokusere på kerneopgaverne (afgørelser) på grund af personale-
situationen (lav anciennitet og mange vakante stillinger).
Derimod har Forsyningstilsynet kun i begrænset omfang haft mulighed for at prioritere
opgaver inden for metode- og organisationsanalyse samt egeninitierede analyseopgaver,
som kunne bidrage til opfyldelse af de bredere og mere langsigtede elementer i
formålsparagraffen.
Figur 21: Samlet vurdering af opfyldelse af formålsparagraffen. Figuren illustrerer,
at Forsyningstilsynet har prioriteret kerneopgaven, mens de langsigtede og
udviklingsorienterede perspektiver kan styrkes.
6.5.1
Udvidelse af formålsparagraffen
Det energipolitiske fokus er skiftet siden vedtagelsen af lov om Forsyningstilsynet. Særligt
er der kommet fokus på at accelerere den grønne omstilling af energisystemet og på
gennemførelsen af omfattende investeringer i denne omstilling. Det bør derfor overvejes,
om Forsyningstilsynets formålsparagraf bør udvides, så den i højere grad udtrykker den
energipolitiske ambition om omstilling af energisystemet.
47
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
Bemærk, at formålsparagraffen allerede indeholder en bestemmelse om at ”arbejde for
[…] en omkostningseffektiv teknologiudvikling og en omkostningseffektiv grøn omstilling”.
Ved en udvidelse af Forsyningstilsynets mandat til yderligere at fremme den grønne
omstilling er det væsentligt at fastholde rollefordelingen mellem tilsynsmyndighed og
lovgiver. Forsyningstilsynets rolle bør aldrig blive energipolitisk retningssættende, og
Forsyningstilsynet bør ikke bringes i en situation, hvor grundlaget for afgørelser er
tvetydigt. Dette kan kompromittere tilsynsrollen.
Fremme af den grønne omstilling af energisystemet bør således fortsat fastlægges i
sektorlovgivningen – også i det omfang, hvor der anvendes et større element af
rammeregulering, og hvor den detaljerede regulering fastlægges af Forsyningstilsynet.
Det anbefales, at Forsyningstilsynet fortsat får som mandat at sikre en omkostningseffektiv
og i størst muligt omfang markedsbaseret omstilling, og at energipolitiske tiltag – for
eksempel til fremme af investeringer i omstillingen – fastlægges i lovgivningen.
En ændring af formålsparagraffen kan derimod være hensigtsmæssig på de områder, hvor
Forsyningstilsynet kan fremme omstillingen inden for sin tiltænkte rolle. Dette kunne
omfatte:
At sikre ressourcer og kompetencer til rettidige afgørelser om for eksempel grønne
investeringer.
At styrke analysen af reguleringsmæssige barrierer for grøn omstilling (herunder
grønne investeringer) og anbefalinger til mere effektiv regulering.
At styrke fokus på problemstillinger inden for grøn omstilling i sit langsigtede
udviklingsprogram, udvikling af hvidbøger og analyser og involvering af aktører (for
eksempel adressering af problemstillinger vedrørende sektorkobling, hvor den
nuværende sektorregulering ikke sikrer økonomisk optimale afgørelser).
At udføre vejledningsarbejde over for branchen, som kan fremme udviklingen af
grønne løsninger i overensstemmelse med sektorlovgivning og forordninger (for
eksempel tarifmetoder).
Som det fremgår, er det BDO/Implements vurdering, at en eventuel ændring af
formålsparagraffen især bør være rettet mod ”bløde” aktiviteter såsom udvikling af
organisatorisk kapabilitet, analyser og udvikling af fremtidig regulering, men i mindre grad
kan og bør være styrende for Forsyningstilsynets afgørelser.
48
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0051.png
7.
Samarbejde med eksterne interessenter
Det er en væsentlig opgave for regulator at sikre et effektivt samarbejde med branchen,
samtidig med at uafhængigheden bevares og er tydelig for alle interessenter.
Modne regulatorer benytter en række værktøjer til at sikre balancen mellem samarbejde,
troværdighed og uafhængighed i afgørelser, for eksempel sikring af langsigtede og
transparente mål, involverende udviklingsprocesser, bekæmpelse af administrative byrder
og kommunikation med interessenterne for at sikre forståelse og accept af regulatorrollen.
7.1 Kontaktudvalget
Lov om Forsyningstilsynet indfører det såkaldte Kontaktudvalg. Udvalget har en fast
repræsentation og mødefrekvens. Kontaktudvalget er sammensat med et bredt udvalg af
interessenter, herunder brancherepræsentanter, forbrugerrepræsentanter og myndig-
heder. Forsyningstilsynet er etableret med det formål at ”rådgive Forsyningstilsynet og
klima-, energi- og forsyningsministeren om forhold i forsyningssektorerne relateret til
Forsyningstilsynets opgaver og beføjelser i medfør af lov om Forsyningstilsynet, lov om
elforsyning, lov om gasforsyning, lov om varmeforsyning, lov om fremme af vedvarende
energi og lov om fremme af besparelser af energiforbruget eller regler fastsat i medfør
heraf.”
12
Kontaktudvalget er således udelukkende et rådgivende organ.
Kontaktudvalgets medlemmer er generelt tilfredse med arbejdet i udvalget. Flere
medlemmer fremhæver dog, at en stor del af Kontaktudvalgets møder er orientering fra
Forsyningstilsynet til medlemmerne og kommentering af Forsyningstilsynets orientering.
Kontaktudvalget kan således ikke stå i stedet for interessentinddragelse med udviklende
sigte eller med validering af metoder eller lignende.
Kontaktudvalgets medlemmer
Forsyningstilsynets direktør er formand for Kontaktudvalget. Derudover har udvalget et medlem fra hver af disse
organisationer:
1) Dansk Affaldsforening
2) Dansk Energi
3) Dansk Erhverv
4) Dansk Fjernvarme
5) Dansk Industri
6) De Frie Energiselskaber
7) Det Økologiske Råd
8) Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets departement
9) Energinet
10) Energistyrelsen
11) Forbrugerrådet Tænk
12) Foreningen Danske Kraftvarmeværker
13) Foreningen for Slutbrugere af Energi
14) Landbrug & Fødevarer
15) SMVdanmark
Gennemførte interviews med Kontaktudvalgets medlemmer peger på, at drøftelserne kan
have en karakter, som gør det vanskeligt at bidrage, hvis ens øvrige virke ligger langt fra
energisektoren og reguleringen af denne. Enkelte af medlemmerne i Kontaktudvalget er
derfor usikre på, om deres deltagelse er tilstrækkelig relevant og værdiskabende. Det kan
overvejes at justere Kontaktudvalgets sammensætning, så de medlemmer, der vurderes
og selv vurderer at have en mere perifer interesse i Forsyningstilsynets arbejde, udgår af
udvalget.
Det er en typisk udfordring for regulatorer at få en stærk forbrugerrepræsentation, ikke
mindst på grund af den naturlige videnasymmetri mellem energisektoren og forbruger-
repræsentanterne. Dette nævnes også som en udfordring for Kontaktudvalget, uden at
forbrugerrepræsentanter eller blandede repræsentanter udtrykker det som en kritik af
Kontaktudvalgets arbejde.
12
Rammepapir for Forsyningstilsynets kontaktudvalg,
Forsyningstilsynet 3. juli 2019.
49
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
7.2 Sammenfatning af interviewdata
I forbindelse med evalueringen er der gennemført et omfattende interviewprogram med
Forsyningstilsynets interessenter. Der er gennemført interviews med størstedelen af
Kontaktudvalgets medlemmer, brancheorganisationer for de regulerede brancher, berørte
funktioner i Energinet samt med Energistyrelsen og KEFM’s departement.
Interviewene er gennemført som semistrukturerede, kvalitative interviews.
I interviewene er der fremkommet en del udsagn, som respondenterne ikke ønsker citeret.
Det forekommer naturligt, da respondenterne har en samarbejdsrelation med Forsynings-
tilsynet. I nogle tilfælde har vi valgt at gengive synspunkterne i generelle formuleringer,
hvis flere interessenter har udtalt samme kritik af Forsyningstilsynet.
Sammenfattende vurderes det på baggrund af de kvalitative interviews og den
gennemførte spørgeskemaundersøgelse (jf. afsnit 7.3):
Der er lav tillid hos de regulerede virksomheder:
Mange af de regulerede virksomheder
har en meget kritisk holdning til Forsyningstilsynet. Den kritiske holdning vurderes i sig
selv at være en forhindring for en smidig og effektiv udvikling og udførelse af tilsynet.
Der er generelt høj tillid til Forsyningstilsynet hos myndigheder, de samarbejder med.
Andre myndigheder har generelt respekt for Forsyningstilsynets faglighed og integritet.
Flere interviewede giver udtryk for, at de oplever højere effektivitet efter etablering af
Forsyningstilsynet, og der er generelt tilfredshed med, at Forsyningstilsynet kan påtage
sig opgaver, som har synergi med tilsynsopgaven og -kompetencerne. Flere interviewede
udtrykker bekymring for ressourcesituationen i Forsyningstilsynet, ikke mindst i lyset af
behovet for at implementere meget ny lovgivning i forbindelse med grøn omstilling af
energisystemet. Flere interviewede anerkender, at Forsyningstilsynet har begrænset
manøvrerum, da de håndhæver sektorlovgivning og regulering, og at en del af den
interessentkritik, som rettes mod Forsyningstilsynet, egentlig vedrører de regler, tilsynet
håndhæver.
Der er generelt høj tillid hos forbrugerrepræsentanter og uafhængige elhandels-
virksomheder:
De interessenter, hvis interesser beskyttes af Forbrugertilsynet, udtrykker
tillid til Forsyningstilsynets arbejde, integritet og faglighed, men vurderer generelt, at
Forsyningstilsynet mangler ressourcer til at løfte opgaven med at sikre effektive markeder
og effektiv forbrugerbeskyttelse. Ressourcer er både hjemmelgrundlag og personale-
ressourcer.
Forsyningstilsynet kritiseres for forhold uden for kontrol:
Den kritiske holdning til
Forsyningstilsynet skyldes i en række tilfælde forhold, som ligger uden for tilsynets kontrol.
Det gælder for eksempel tilfælde, hvor tilsynet kritiseres for at detailregulere eller forfølge
bagatelagtige forhold, men ikke har hjemmel til at anvende bagatelgrænser eller skøn,
samt forhold, hvor Forsyningstilsynet prioriterer udviklings- og analyseopgaver frem for
sagsbehandling, men hvor disse opgaver er pålagt.
Kritik afspejler kun delvist en materiel forskel:
Det er naturligt, at afgørelser kritiseres af de
regulerede virksomheder, som har en interesse i at opnå mildere regulering. En stor del
af kritikken fra brancherne vedrører imidlertid forhold, hvor der ikke er en materiel
interessemodsætning mellem selskaberne og tilsynet, for eksempel kritik af sags-
behandlingstider, kommunikation, dokumentationskrav, svarfrister med videre.
Den brede kritik af Forsyningstilsynet fra branchen, og til dels fra andre interessenter,
vurderes at være hæmmende for udvikling af regulering og for udførelse af tilsynet, og en
større præcision i drøftelserne kunne formentlig gøre interessentdialogen mere produktiv,
herunder ved at der inddrages flere områder, hvor Forsyningstilsynet og interessenterne
har fælles interesser – for eksempel afbureaukratisering af tilsynsopgaverne. Figur 22
illustrerer, hvordan de forskellige kritikker kan adskilles. Som diskuteret i afsnit 7.5 er det
en del af udviklingsarbejdet for den modne regulatormyndighed at involvere
interessenterne i udvikling af regulering og metoder inden for eget mandat og at
identificere og påtale behov for ændringer uden for eget mandat.
50
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0053.png
Figur 22: Interessentkritik inden for og uden for Forsyningstilsynets kontrolsfære
7.2.1
Forbruger- og erhvervsorganisationer
Forbrugerrepræsentanter er generelt tilfredse med Forsyningstilsynets arbejde og
vurderer, at tilsynet yder en god indsats for at beskytte forbrugernes interesser.
Forbrugerrepræsentanterne udtrykker generelt tilfredshed med etableringen af
Forsyningstilsynet. Herunder er der tilfredshed med Forsyningstilsynets åbne tilgang og
beskyttelsen af forbrugerne. Forbrugerrepræsentanterne udtrykker bekymring for disse
forhold:
Forsyningstilsynets organisation vurderes som svag på grund af den store personale-
udskiftning.
Forsyningstilsynet vurderes ikke at have tilstrækkelige værktøjer i lovgivningen til at
sikre forbrugerinteresserne.
Ressourcer til tilsyn er ikke tilstrækkelige.
Forbrugerrepræsentanterne fremhæver, at der er mange klager over selskaberne, og at
der er fejl i indberetninger i mange stikprøver, og at der derfor bør tilføres flere ressourcer
til tilsynsaktiviteten.
En af organisationerne vurderer, at det grønne perspektiv er for fraværende i Forsynings-
tilsynets arbejde, hvor der ikke skelnes mellem bæredygtige og mindre bæredygtige
løsninger i afgørelserne.
Ud over forbrugerrepræsentanterne er der gennemført interviews med Dansk Erhverv og
Dansk Industri, som både repræsenterer store energiforbrugere og virksomheder i energi-
forsyningskæden.
Nogle af erhvervsorganisationerne anfører, at Forsyningstilsynets formålsparagraf bør
opdateres, da den ikke afspejler samfundsudviklingen. De vurderer, at en bredere
formålsparagraf, som tillader Forsyningstilsynet at tage større hensyn til behovene i den
grønne omstilling, er påkrævet. Formålsparagraffen bør afspejle 70 procent-målsætningen
for klimagasreduktion. De fremhæver dog, at det fortsat har stor betydning for deres
medlemmer, at den grønne omstilling sker til ”betalbare priser”. Det fremhæves, at
virksomhederne har andre krav til energiforsyningen end lave priser, og der er bekymring
for, om Forsyningstilsynet har tilstrækkelige midler til at sikre forsyningssikkerheden ved
en fortsat indfasning af grøn energiproduktion.
Forsyningstilsynet anerkendes for at være mere tilgængelig og kommunikerende end
Energitilsynet. Kontaktudvalget anses dog mere som et orienteringsforum end som en
rådgivende funktion.
51
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
Virksomhedsrepræsentanterne fremhæver, at der er behov for at styrke erhvervs-
kundernes stemme i forhold til regulering af energiselskaberne, men også at det er
vanskeligt at modvirke videnasymmetrien mellem energibranchen og de store energi-
kunder. Det udtrykkes ikke som en kritik af Forsyningstilsynets indsats, men som et
potentiale for udvikling.
Der er tilfredshed med, at Forsyningstilsynet arbejder på at sikre effektiv konkurrence i
elmarkedet.
Der er bekymring over, at der ikke er klare rammer for investeringer i grønne løsninger,
og flere af organisationerne udtrykker bekymring over den tilbageholdende regulering.
Flere organisationer udtrykker, at de foretrækker en større risikovillighed. Det er i deres
perspektiv bedre at risikere en overinvestering end et efterslæb, hvor grønne investeringer
forsinkes, og den langsigtede forsyningssikkerhed kompromitteres.
Erhvervsorganisationerne udtrykker en vis betænkelighed ved, om Forsyningstilsynet
pålægges opgaver, der reelt ikke er en del af kerneopgaven, og at der derfor kan ske en
skjult gebyrfinansiering af politisk bestilte analyseopgaver.
Nogle af de interviewede ønsker Forsyningstilsynet flyttet tilbage til København.
Erhvervsorganisationerne kritiserer ophobning af sager, som også er en barriere for
aktivitet hos deres medlemmer – både som forbrugere og som leverandører til energi-
selskaberne. Derfor udtrykkes der også en vis skepsis over for governancestrukturen i
Forsyningstilsynet. Disse organisationer er organiseret med ledelser og bestyrelser, som
vil gribe ind, hvis der for eksempel er udfordringer med løsning af kerneopgaverne, og
anbefaler en lignende konstruktion for Forsyningstilsynet.
7.2.2
Brancheforeninger
I forbindelse med evalueringen er der gennemført interviews med flere repræsentanter for
Dansk Energi og Dansk Fjernvarme, Decentral Energi samt med De Frie Energiselskaber.
Generelt for interesseorganisationerne er der en anerkendelse af en øget professio-
nalisering efter oprettelsen af Forsyningstilsynet. Det er også gennemgående for næsten
alle interviews med interesseorganisationerne, at møderne i Kontaktudvalget opleves som
orienterende og uden et klart mål for arbejdet med udvalget, at forbrugersiden optager
meget på møderne. Flere anbefaler en mødestruktur, hvor nogle punkter ikke behøver at
blive behandlet af hele udvalget.
Flere organisationer efterspørger større tydelighed om prioriteringer og om ressource-
forbrug knyttet til de forskellige opgaver og opgavetyper.
Dansk Fjernvarme udtrykker tilfredshed med dialogen med Forsyningstilsynet og
tilgængeligheden af Forsyningstilsynets direktør, men er derudover kritisk over for
Forsyningstilsynet. Kritikken har flere omdrejningspunkter:
Udvikling af ny regulering:
Forsyningstilsynet blev pålagt at udvikle ny regulering for
fjernvarmesektoren i forbindelse med stemmeaftaler i 2016 og 2017. Imidlertid vurderer
Dansk Fjernvarme, at Klimaaftalen fra 2020 ændrer ambitionen for fjernvarme-
reguleringen, men at Forsyningstilsynet ikke har taget tilstrækkelige skridt til at eksekvere
den nye retning, herunder forventningen om, at der udvikles flere alternative forslag til
regulering, at der tages hensyn til den grønne omstilling, og at der sker en reduktion af de
administrative byrder.
Lange sagsbehandlingstider:
Dansk Fjernvarme fremhæver flere eksempler på uhensigts-
mæssigt lange sagsbehandlingstider. Energispareordningen nævnes som eksempel,
ligesom et akut behov for ny varslingsvejledning i forbindelse med stigende gaspriser ikke
er opfyldt.
Administrative byrder:
Dansk Fjernvarme nævner som konkret eksempel, at selskaberne
kan oplyse til Forsyningstilsynet, at indberettede data er offentligt tilgængelige, men
derefter modtager henvendelse, med henblik på at selskaberne skal godkende
offentliggørelse.
52
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
Kompetenceniveau:
Dansk Fjernvarme oplever udfordringer med skiftende sags-
behandlere og sagsbehandlere uden branchekendskab, som kan gøre det besværligt for
selskaberne at oplyse sager. Dansk Fjernvarme har bemærket, at branchekendskab ikke
er et krav i Forsyningstilsynets stillingsopslag.
Synspunkterne, som udtrykkes af Dansk Fjernvarme, er også gennemgående i interviews
med udvalgte fjernvarmeselskaber, som især udtrykker utilfredshed med de administrative
byrder, sagsbehandlingstider og skift af sagsbehandler samt af udsigten til at blive pålagt
incitamentsregulering, som opleves at være i modstrid med deres rolle i den grønne
omstilling af varmeforsyningen.
De Frie Energiselskaber er generelt tilfredse med Forsyningstilsynets arbejde, men
vurderer, at tilsynets tilsynsmandat er utilstrækkeligt. Forsyningstilsynet anerkendes for at
fungere mere uafhængigt og at have brudt med en uhensigtsmæssig samarbejdsrelation
til branchen, som vurderes at være ført af Energitilsynet.
De Frie Energiselskaber vurderer, at der er behov for bedre sanktionsmuligheder og flere
ressourcer for at føre effektiv monopolkontrol med elselskaberne.
Det er en bekymring for De Frie Energiselskaber, at der ikke er overblik over, hvordan
Vinterpakken skal implementeres. De anfører, at Forsyningstilsynet og Energistyrelsen
ikke har enslydende fortolkninger.
Decentral Energi repræsenterer de mindre varmeselskaber. Medlemmerne af Decentral
Energi oplever, at der er begrænset forståelse for deres type af virksomheder hos
Forsyningstilsynets sagsbehandlere, ligesom de oplever, at de administrative byrder i
forbindelse med sagsbehandling er overvældende for de små selskaber. De oplever
udfordringer med lange sagsbehandlingstider, som kan være en udfordring for de mindre
selskaber.
Dansk Energi anerkender Forsyningstilsynets direktør for åbenhed og tilgængelighed.
Samtidig anerkendes det, at tilsynet arbejder under vanskelige vilkår efter udflytningen og
er hæmmet af at have svært ved at tiltrække og fastholde kvalificeret personale. Dansk
Energi er kritisk over for en del af Forsyningstilsynets valg. Kritikken angår dels
substansen i reguleringen, dels udførelsen.
Et kortsigtet effektivitetsfokus risikerer at kompromittere forsyningssikkerheden, fordi
nødvendige investeringer forsinkes. Det kan samtidig medføre, at omstillingen samlet
set fordyres.
Tilsynet opleves unødvendigt detaljeret i flere tilfælde. Dansk Energi fremhæver
benchmarking af netselskaberne, som forekommer meget ressourcekrævende i
forhold til den værdi, der skabes, udvikling af automatiske indikatorer til forøgelse af
indtægtsrammerne, som vurderes at blive unødvendigt dokumentationskrævende,
samt at tilsynet, ifølge Dansk Energi, benytter en sammenblanding af indtægts- og
omkostningsregulering.
I afvejningen af kontrol og vejledning vurderer Dansk Energi, at der bør lægges større
vægt på at vejlede selskaberne.
Flere af interesseorganisationerne vurderer, at Forsyningstilsynet nogle gange udvikler
deres egne metoder i stedet for at benytte allerede udviklede standarder, og at man nogle
gange med fordel kunne benytte eksterne til at afvikle efterslæb eller til at bidrage til
udviklingsarbejde med etablerede metoder.
53
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0056.png
7.2.3
Energinet
Energinet har et stort og stigende samarbejde med Forsyningstilsynet.
Forsyningstilsynet og Energinet har vigtige roller i at sikre rammerne for et velfungerende
energisystem, for eksempel i forbindelse med udarbejdelse og godkendelse af metoder
og regler, for eksempel regler for netadgang, dataudveksling med DataHub med videre.
Energinet anerkender samarbejdet med konkret opgaveløsning som effektivt. Det gælder
for eksempel metodegodkendelser i forbindelse med adgang til DataHub, markedsregler
for eldetailmarkedet med videre.
Energinet og Forsyningstilsynet har et tæt samarbejde om udvikling af ny økonomisk
regulering for Energinet. Det skal bemærkes, at dette samarbejde er en naturlig kilde til
konflikt, da Energinets interesser og Forsyningstilsynets formål med reguleringen i nogle
tilfælde er modstridende. Energinet har blandt andet bekymringer i forhold til udvikling af
den nye regulering, i forhold til om der bliver tilstrækkelig mulighed for at indeholde grønne
investeringer, og i forhold til om den nye regulering bliver færdiggjort tids nok til, at
Energinet kan gennemføre sin finansielle planlægning ud fra de nye rammer.
I forbindelse med den grønne omstilling har Energinet et stort og stigende behov for
udvikling af nye tariffer og dermed også godkendelse af nye tariffer. Energinet har
udarbejdet en projektplan med i alt ti nye metodegodkendelser, hvoraf den første stadig
er pågående. Øvrige metodegodkendelser er endnu ikke anmeldt. Metodegodkendelse af
tariffer lader til at have skabt et modsætningsforhold mellem Energinet, der i sit mandat er
forpligtet til at sikre samfundsøkonomisk effektive løsninger, og Forsyningstilsynet, der er
forpligtet til at håndhæve EU-forordningernes regelbaserede krav til ikkediskriminerende
tariffer.
7.2.4
Øvrige myndigheder
Der er generelt en høj grad af tillid til Forsyningstilsynet og en høj grad af tilfredshed med
udførelsen af de opgaver, der er udlagt til Forsyningstilsynet. Flere interviewede
anerkender, at tilsynet har ressourceudfordringer og derfor kan have vanskeligheder med
at udføre sine opgaver i tilstrækkelig hastighed og kvalitet, og at dette kan have negative
konsekvenser både for de regulerede virksomheder og for tilliden til tilsynet. De
interviewede anerkender tilsynets arbejde for at skabe åbenhed og dialog inden for
rammerne af uafhængighed.
Tilsynet kritiseres i nogle interviews for ikke at være løsningsorienterede i samarbejdet
med øvrige myndigheder. Flere interviewede henviser til intentionen om samarbejde med
andre myndigheder:
”Forsyningstilsynet skal under hensyntagen til tilsynets uafhængig-
hed samarbejde med andre myndigheder, forsyningsvirksomheder og relevante organisa-
tioner. Forsyningstilsynet kan uanset bestemmelsen i § 2, stk. 2, samarbejde med andre
myndigheder om løsning af administrative opgaver og lignende opgaver, der ikke berører
Forsyningstilsynets tilsyns- og klagefunktioner”
13
.
De interviewede vurderer, at denne
intention om samarbejde er nedtonet af Forsyningstilsynet med usmidig henvisning til
tilsynets uafhængighed. Enkelte interviewede vurderer, at tilsynet er proaktivt, når det
drejer sig om at beskytte snævre forbrugerinteresser, men i mindre grad er proaktivt når
det drejer sig om at udvikle løsninger til at sikre en effektiv grøn omstilling.
Flere interviewede påpeger, at der ikke er fundet et godt niveau for dialog mellem tilsynet
og forligskredsen, og at der er eksempler hvor tilsynet tilgår samarbejdet med departement
og styrelse så detaljeorienteret, at det er hæmmende for udviklinglingsprocessen.
7.3 Resultater fra surveyundersøgelse blandt elnet-
selskaberne
Som supplement til de kvalitative interviewdata er der gennemført en afgrænset survey
blandt elnetselskaberne, blandt andet med henblik på at afdække selskabernes opfattelse
13
Lov om Forsyningstilsynet, Kapitel 4 §9
54
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0057.png
af en række forhold vedrørende Forsyningstilsynets virksomhed og selskabernes
samarbejde med tilsynet. Hovedresultaterne præsenteres i dette afsnit.
Surveyen indeholder blandt andet en række udsagn, hvor selskaberne anmodes om at
tilkendegive, i hvilken grad de er enige eller uenige i udsagnet. Svarene er udtryk for de
enkelte respondenters vurdering og opfattelse ud fra deres kendskab og erfaringer. Det er
i fortolkningen vigtigt at være opmærksom på, at resultaterne kan indeholde en subjektiv
bias i den måde, der er svaret. Det er også muligt, at de elnetselskaber, som har besvaret
surveyen, er mere kritiske end andre. Respondenterne er blevet bedt om at udfylde
surveyen sådan, at besvarelserne repræsenterer selskabernes synspunkter.
Surveyen er distribueret til 28 af de 40 elnetselskaber, herunder alle de største. Der er
modtaget besvarelser fra 14 selskaber, som repræsenterer 86 procent af den samlede
omsætning. Ni ud af de ti største selskaber har deltaget.
7.3.1
Tillid og opfattelser af samarbejde med videre
Figuren herunder sammenfatter elnetselskabernes svar på en række udsagn vedrørende
transparens, tillid, samarbejde og processer med videre.
Figur 22: Elnetselskabernes svar på udsagn vedrørende tillid og samarbejde med
videre. Procentfordeling. N = 14
​Gennemsnitsscore
​Procentfordeling
0
20
7
7
40
50
60
80
36
100
0
​Vi har generelt et godt samarbejde med FSTS.
​Der er god transparens [...] om FSTS' tilsyns-
faglige [...] tilgange
​Vi har tillid til, at de [...] tilsynsfaglige [...]
tilgange [...] følger (EU)-reguleringen
​Vi har tillid til, at FSTS træffer objektive og
korrekte afgørelser.
​Vi har tillid til, at FSTS' tidsanvendelse [er] hensigts-
mæssigt set ift tilsynets opgaver og ressourcer.
​FSTS har god og tilstrækkelig indsigt i de [...]
vilkår, som er vigtige for vores selskab
​FSTS yder generelt en god vejledningsindsats [...]
​[...] FSTS' krav til [...] dokumentation og
sagsoplysning er rimelige og proportionale?
​FSTS tilrettelægger sit tilsyn sådan, at vi har
rimelig tid til at opfylde dokumentationskrav?
​[Hørings- og inddragelsesprocesser tilrette-
lægges], så vi har god mulighed for at bidrage
​3,1
​2,1
21
50
21
7 0
​3,3
15
15
31
23
15
​2,4
21
43
7
29
0
​1,9
29
57
14
​1,6
43
50
7
0
​2,8
7
29
43
21
0
​2,2
21
36
43
0
​2,1
21
50
29
0
​2,3
29
Helt uenig
Delvist enig
Helt enig
36
14
21
Overvejende uenig
Overvejende enig
Note: [...] er udtryk for, at teksten er ændret eller forkortet i forhold til den fulde surveytekst af hensyn til
overskueligheden. Ændringerne har ikke nogen betydning for forståelsen af udsagnene.
Tallene til venstre for figuren viser den gennemsnitlige score for besvarelserne af hvert af udsagnene.
Svarkategorien ”helt uenig” er tillagt værdien 1, mens kategorien ”helt enig” er tillagt værdien 5. Et gennemsnit
på 3 kan opfattes som en neutral score, mens gennemsnit under 3 er udtryk for, at respondenterne hælder
til at være mere negative end positive, og omvendt hvis gennemsnittet er over 3.
Svarene fra de 14 elnetselskaber er uvægtede.
Generelt ses en overvægt af relativt kritiske besvarelser, hvor det forekommer væsentligt
hyppigere, at selskaberne hælder mod at være uenige i udsagnene end det modsatte. For
otte af de ti udsagn er gennemsnitsscoren under 3 (neutralt) på en skala fra 1 til 5, jf.
figuren. Og for syv af de ti udsagn er det mere end halvdelen af selskaberne, som er helt
eller overvejende uenige. En gennemsnitsscore på 3 eller derunder er lavt, sammenlignet
55
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0058.png
med hvad der oftest ses i denne type undersøgelser. Det er for eksempel
bemærkelsesværdigt, at der er en klar overvægt af selskaberne, som er helt eller
overvejende uenige i udsagnet
”vi har tillid til, at Forsyningstilsynet træffer objektive og
korrekte afgørelser”.
Den kritiske grundtone, der er indeholdt i survey-besvarelserne, er
konsistent med de kvalitative interviewdata.
Det kan bemærkes, at der er en tendens til, at de største selskaber er mere kritiske (mere
uenige) end de mindre. Hvis der ses bort fra de fire mindste selskaber blandt dem, der har
svaret, så er gennemsnitsscoren typisk 0,2 point lavere i forhold til de tal, der fremgår af
figuren.
Fra besvarelserne kan blandt andet fremhæves nedenstående observationer, idet det igen
skal understreges, at svarene er udtryk for selskabernes subjektive vurdering.
På udsagnet
”vi har generelt et godt samarbejde med Forsyningstilsynet”
er svarene
tæt på den neutrale score, dvs. gennemsnittet svarer omtrent til, at selskaberne er
”delvist enige”.
På udsagnet
”der er god transparens og gennemsigtighed om de tilsynsfaglige
metoder og tilgange, som Forsyningstilsynet anvender”
er gennemsnitsscoren kun
2,1. 11 ud af 14 selskaber er helt eller overvejende uenige i udsagnet. Taget for
pålydende indikerer svarene, at der er en fælles udfordring for tilsynet og selskaberne
med at forbedre kendskabet til – og indsigten i – grundlaget for tilsynsarbejdet.
Der er en ret lav tillid blandt selskaberne til, (i) at tilsynet træffer objektive og korrekte
afgørelser, og (ii) at tilsynets ressourceanvendelse på tværs af opgaver er
hensigtsmæssig – det gælder i særlig grad blandt de større selskaber. Disse
tilkendegivelser kan delvist bero på, at selskaberne ikke fuldt ud har indsigt i den
meget detaljerede regulering, tilsynet administrerer. Uanset årsagerne er den lave
score på tillidsspørgsmålene en illustration af udfordringer i samarbejdsrelationerne
mellem Forsyningstilsynet og selskaberne.
Tilsvarende er gennemsnitsscoren tæt på ”overvejende uenig” på udsagnene om, at
kravene til dokumentation og sagsoplysning er rimelige og proportionale, samt at
hørings- og inddragelsesprocesser er tilrettelagt sådan, at selskaberne har rimelig tid
til at medvirke.
7.3.2
Elnetselskabernes opfattelse af sagsbehandlingstider
Der er i surveyen spurgt til, om selskaberne vurderer, at sagsbehandlingstiderne aktuelt
og inden for det seneste år har været rimelige for hver af sagstyperne 1) indtægtsramme-
sager, 2) metodegodkendelser, 3) tilsynssager, som er initieret af Forsyningstilsynet, samt
4) klagenævnssager.
14
For de samme sagstyper er selskaberne blevet spurgt, om de
oplever, at sagsbehandlingstiden har været faldende, uændret eller stigende hen over de
seneste 12-24 måneder.
Figuren herunder sammenstiller selskabernes svar på disse spørgsmål. Oplysninger om
den faktiske udvikling i sagsbehandlingstiderne fremgår af afsnit 5.3 ovenfor.
Det gælder for alle fire sagskategorier, at en forholdsvis stor del af selskaberne anser
sagsbehandlingstiderne for at være ”ikke rimelige”. Især for metodegodkendelser – men
også for tilsynssager – er der en overvægt af selskaberne, som finder, at
sagsbehandlingstiderne ”ikke
er rimelige”,
eller at de er ”mindre
rimelige”.
For
indtægtsrammesagerne
svarer
halvdelen
af
selskaberne,
at
de
finder
sagsbehandlingstiderne
”nogenlunde rimelige”.
Der er ingen selskaber, som for nogen af
sagskategorierne svarer, at de finder sagsbehandlingstiderne
”rimelige”.
Der er formentlig en naturlig bias i svarene, i den forstand at det for selskaberne har stor
værdi, at sagerne afgøres så hurtigt som muligt – uanset den faktiske sagsbehandlingstid
kan der næsten altid være et ønske om, at den var kortere. Det er vigtigt at have dette for
øje ved fortolkningen af tallene. Desuagtet illustrerer surveybesvarelserne, at der, set fra
14
Sagsbehandlingstiderne for sidstnævnte sagstype afhænger fortrinsvist af Energiklagenævnets sagsbehandling
56
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0059.png
elnetselskabernes perspektiv, er en ret klar opfattelse af, at sagsbehandlingstiderne
generelt set ikke er tilfredsstillende.
Figur 23: Elnetselskabernes besvarelser på udsagn vedrørende
sagsbehandlingstider. Procentfordeling. N = 14
​
Hvordan vurderer I sagsbehandlingstiden
aktuelt og inden for det seneste år for
hver af nedenstående sagstyper?
Hvordan vurderer I, at sagsbehandlingstiden har
udviklet sig inden for de seneste 12-24 måneder
for hver af nedenstående sagstyper?
0
​Indtægtsrammesager
20
40
60
80
100
0
20
40
60
80
100
30
20
50
0
50
36
14
​Metodegodkendelser
33
56
11
0
14
79
7
​Tilsynssager
(initieret af FSTS)
50
14
36
0
0
86
14
​Klagenævnssager
50
0
29
0
21
14
57
29
​Ikke rimelig
​Rimelig
​Mindre rimelig
​Ved ikke
​Nogenlunde rimelig
​Faldende
​Uændret
​Stigende
Note: Svarene fra de 14 elnetselskaber er uvægtede
Generelt vurderer elnetselskaberne, at sagsbehandlingstiderne har været omtrent
uændrede de seneste 12-24 måneder, dog sådan at halvdelen har oplevet et fald i
sagsbehandlingstiden for indtægtsrammesager. Svarene er generelt konsistente med den
faktiske udvikling, hvor indtægtsrammesagerne er blevet rettidige fra slutningen af 2021,
men hvor sagsbehandlingstiderne bredt set har været ret uændrede.
7.3.3
Elnetselskabernes tidsforbrug på administrative opgaver
Der foreligger ikke nogen oplysninger om elnetselskabernes tidsforbrug til administrative
opgaver i forbindelse med Forsyningstilsynets virksomhed. Igennem interviewprogrammet
har nogle respondenter oplyst, at tilsynet, efter deres opfattelse, anvender metoder og
tilgange, som pålægger selskaberne store og til dels unødvendige administrative byrder.
Det ligger uden for rammerne af evalueringen at afdække de administrative byrder præcist,
men i surveyen er selskaberne blevet anmodet om at oplyse deres skønnede eller
registrerede tidsforbrug på administrative opgaver, der er direkte knyttet til Forsynings-
tilsynets opgavevaretagelse. Spørgsmålet er stillet som angivet i boksen herunder.
Spørgsmål vedrørende administrative opgaver
I surveyen til elnetselskaberne har indgået følgende spørgsmål.
Hvilket samlet tidsforbrug medgår årligt til samarbejdet med Forsyningstilsynet? Vi er interesseret i jeres bedste
bud på tidsforbruget målt i timer til alle administrative opgaver, som er direkte knyttet til (samarbejdet med)
Forsyningstilsynet, herunder udarbejdelse af reguleringsregnskaber, sagsoplysning, anmeldelser, ansøgninger,
godkendelser, klager, møder osv. på tværs af alle sagstyper. Hvis muligt bedes det også oplyst, hvordan
tidsforbruget skønnes at fordele sig på sagstyper. En fuldtidsmedarbejder antages at have ca. 1.350 effektive
arbejdstimer pr. år.
Der er ingen af elnetselskaberne, som har registreret eller opgjort tidsforbrug til sådanne
administrative opgaver. Selskaberne har angivet deres bedste skøn. Der er en forholdsvis
stor variation i besvarelserne fra omkring 200 effektive timer årligt i mindre selskaber og
op til omkring 3.000 effektive timer årligt i nogle af de større selskaber. Skønnene er
forholdsvis usikre, men hvis der anlægges en samlet betragtning, så er der for de 14
selskaber, der har svaret, i alt angivet et tidsforbrug på administrative opgaver på knap
19.000 effektive timer. Det svarer til ca. 14 årsværk – og ca. 16 årsværk, hvis det antages
at kunne opregnes til den samlede population. Selvom disse tal skal tages med et
betydeligt forbehold, angiver de en størrelsesorden for det mulige administrative
57
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0060.png
tidsforbrug. Det er væsentligt at understrege, at måltallet naturligvis ikke kan være, at der
ikke er noget administrativt tidsforbrug.
Det er mere sikkert og entydigt, at den største del af tidsforbruget vedrører indtægts-
rammesager, herunder udarbejdelse af reguleringsregnskaber. Det er tilfældet for alle
selskaberne. Ca. halvdelen af tidsforbruget til administrative opgaver vedrører således
denne kategori. Tilsynssager initieret af Forsyningstilsynet samt metodegodkendelser står
for ca. en fjerdedel af det administrative tidsforbrug. Og klagenævnssager og andre sager
står for den sidste fjerdedel.
Figur 24: Fordeling af elnetselskabernes administrative tidsforbrug på sagstyper.
Procentfordeling. N = 14
16
9
48
​Indtægtsrammesager
​Metodegodkendelser
18
8
​Tilsynssager
​Klagenævnssager
​Andre sager
Note: Svarene fra de 14 elnetselskaber er uvægtede
7.4 Særlige incitamenter fra ejerstrukturen i den danske
energisektor
Den typiske uafhængige regulator har et dobbelt hensyn i sine afgørelser: På den ene side
skal afgørelser beskytte forbrugerne mod monopolmisbrug i form af høje forbrugertariffer
eller inefficiens. På den anden side skal reguleringen sikre mulighed for et langsigtet afkast
for selskabernes investorer for at sikre opretholdelse af effektive og velfungerende aktiver.
Dette skaber to modsatrettede og delvist selvbalancerende hensyn i samarbejdet mellem
selskaber og regulator:
På den ene side har regulator et formål om at skabe lave priser for forbrugeren, mens
selskaberne har en interesse i at øge priserne. Dette er et
nulsumsspil.
På den anden side har selskaber og regulator en fælles interesse i at tiltrække kapital
til sektoren og til at sikre den lavest mulige pris på kapital.
Den fælles interesse over for investorer og banker understøtter et samarbejde, hvor
selskaberne har en interesse i at bidrage til udviklingen af en sund regulering og samtidig
har en interesse i at fremstille regulator som garant for sikkerhed for stabile rammevilkår.
Mistillid til regulator vil alt andet lige øge prisen på kapital.
Næsten samtlige regulerede virksomheder i Danmark er statsejede, kommunalt ejede eller
andelsejede og er derfor langt mindre følsomme over for signaler fra finansmarkederne
end for eksempel børsnoterede virksomheder. Dette skaber en særlig strukturel udfordring
for Forsyningstilsynet, idet de regulerede brancher ikke har et incitament til at fremme
Forsyningstilsynets omdømme over for finansmarkederne. Selskabernes evne til at
tiltrække kapital fungerer heller ikke som en indikator for kvaliteten af reguleringen.
Forholdet må antages at stille særligt store krav til Forsyningstilsynets evne til at skabe
tillid og troværdighed sammenlignet med lande, hvor regulator og regulerede selskaber
har en stærkere fælles interesse i at skabe tillid til reguleringen.
58
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0061.png
7.5 Forsyningstilsynets modenhed som regulator
Forsyningstilsynet er en ung organisation i det nuværende setup og har samtidig overtaget
et efterslæb af sager fra Energitilsynet. Det er derfor naturligt, at tilsynet har været nødt til
at fokusere på kerneopgaven, primært at træffe afgørelser.
Mere modne regulatorer arbejder typisk med en række dimensioner, som ligger ud over
kerneopgaven, men som understøtter kvaliteten af reguleringen. Evalueringen viser, at
Forsyningstilsynet endnu ikke har udnyttet potentialet i disse tiltag.
En række af disse tiltag er gengivet i tabellen herunder.
Tiltag
Forudsigelige,
transparente
processer
God praksis
•
•
Langsigtede mål for udvikling af
reguleringen fremlægges
Planer for gennemførelse af analyser og
konsultationer fremlægges og
gennemføres
Udviklingsaktiviteter, for eksempel
udviklingsworkshops med branchen,
planlægges og gennemføres med
udgangspunkt i den formulerede
udviklingsopgave
Klar formidling af fremdrift, input og
supplerende analyser eller tiltag
offentliggøres
•
Information udstilles, men formidles
ikke, og opleves som svær at tilgå
•
Brancheperception af høje
administrative byrder og
dokumentationskrav
•
Digitaliseret indberetning for blandt
andet fastsættelse af indtægtsrammer
•
Begrænset indsats for vejledning og
uddannelse, fortrinsvis reaktiv
•
Tydelige markeringer i offentligheden
af uafhængighed og vilje til at træffe
afgørelser til beskyttelse af
forbrugerne
•
Ad hoc-formidling af Forsynings-
tilsynets rolle og resultater
Forsyningstilsynets status
•
Offentliggørelse af årsplan
•
Drøftelse med Kontaktudvalget
•
Gennemførelse af høringer og
offentliggørelse af høringssvar
•
•
Værdiskabelse
for interessenter
•
Udstilling af relevant information
•
Fokus på nedbringelse af administrative
byrder i udvikling af regulering (for
eksempel strukturelt tilsyn)
•
Fokus på nedbringelse af administrative
byrder gennem digitalisering
•
Vejledning og uddannelse
Status og
anseelse
•
Tydelig formidling af den uafhængige
regulators funktion og ophæng i
europæisk markedsintegration
•
Proaktiv fremme af tilsynets omdømme
gennem målrettet kommunikation til
interessenter
•
Målrettet indsats for at skabe status om
regulator som arbejdsplads
Det vurderes, at Forsyningstilsynet har et betydeligt potentiale for fortsat professio-
nalisering og konsolidering af sin rolle, som imidlertid er begrænset af personale-
omsætning og udfordringer med at besætte ledige stillinger. Således vurderes det ikke at
være hensigtsmæssigt, hvis Forsyningstilsynet flytter ressourcer fra kernedriften til mere
ekstroverte eller udviklingsorienterede aktiviteter i den nuværende driftssituation. På
samme måde vil langsigtede planer for brancheinvolvering, som kommunikeres detaljeret,
begrænse muligheden for at omprioritere ressourcer til kerneaktiviteten ved akut
ressourcemangel.
Evalueringens reference for god regulatorpraksis
En reference for god praksis for uafhængige regulatorer er OECD:
The Governance of Regulators
(2014). Ud over krav til sikring af regulators uafhængighed, som for Forsyningstilsynet er
implementeret med lov om Forsyningstilsynet, rummer publikationen en række retningslinjer for
regulators praksis.
Blandt andet fremhæver OECD vigtigheden af regulators
samspil med omverdenen:
“Good regulators have established mechanisms for engagement with stakeholders as part of
achieving their objectives. The knowledge of regulated sectors and the businesses and citizens
affected by regulatory schemes assists to regulate effectively. […] Regulators should undertake
regular and purposeful engagement with regulated entities and other stakeholders focused on
improving the operation and outcomes of the regulatory framework or scheme. […] Procedures
and mechanisms for engagement should be institutionalized as consistent transparent practices.
59
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0062.png
There should be a focus on establishing structured and regular consultation mechanisms with
regulated entities.”
OECD-retningslinjerne understreger også vigtigheden af at etablere transparens og tillid igennem
den regulatoriske praksis:
“It is important that regulatory decisions and functions are conducted with the upmost integrity to
ensure that there is confidence in the regulatory regime. This is even more important for ensuring
the rule of law, encouraging investment and having an enabling environment for inclusive growth
built on trust.”
Evaluering af modenheden af tilsynsprocesser bygger især på BDO/Implements interne metode-
værktøj, som er opbygget gennem optimering og udvikling af en lang række tilsynsmyndigheder,
subsidiært sagsbehandlende virksomheder. I evalueringen har vi lagt særlig vægt på indsats-
hierarkiet, som vægter størrelsen og effekten af forskellige tilsynsmetoder, og organisationens
ledelseskompetence, driftsstyringskompetence og operationelle kompetence til at sikre effektivt
tilsyn, transparens i metodevalg og effekt samt at sikre løbende organisatorisk læring via
strukturerede tilsyn.
Både de mere overordnede OECD-retningslinjer og den operationelle tilgang til effektivt tilsyn
afspejles i vores kvalitative interviews med andre europæiske regulatorer, som over tid har
opbygget strukturerede og repeterbare metoder til interessentinddragelse i udviklingsprocesser og
til udvikling af strukturelle tilsynsmetoder med en stigende grad af egenrapportering, egenkontrol,
digitalisering med videre.
Samtidig er Forsyningstilsynets mulighed for inddragelse begrænset af det begrænsede
handlerum inden for nogle områder, hvor branchesamarbejdet i højere grad forestås af
Energistyrelsen, som er regeludarbejdende.
Modsat vurderes det, at en investering i tydeligere mål og processer, tydeligere indsats for
at hjælpe de regulerede virksomheder gennem vejledning, digitalisering og reduktion af
administrative byrder, tydeligere formidling af rolle og samfundsværdi over for de
forskellige interessenter med videre kan forbedre den oplevede og reelle kvalitet af
regulering og håndhævelse.
60
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0063.png
8.
Governance
Formålet med tilsynsmyndigheder er at overvåge og eventuelt gribe ind i sektorer, som
har stor samfundsmæssig betydning, og hvor markedsforholdene er præget af begrænset
eller ingen konkurrence og/eller særlige risici. I sektorer med naturlige monopoler er det
en vigtig opgave at foretage økonomisk regulering med henblik på at sikre en effektiv drift
i fravær af konkurrence. Det gør sig blandt andet gældende i energisektoren og i
vandsektoren.
8.1 Europæiske krav til den uafhængige regulator
Alle EU- og EØS-lande er forpligtet til at have en regulatormyndighed, som skal
understøtte, at EU-reglerne for el- og gasmarkederne efterleves.
15
Regulatormyndigheden
skal være uafhængig af både sektorinteresser og af regeringen. Myndigheden skal udgøre
en selvstændig juridisk enhed og skal have fuld budgetmæssig autonomi. De nationale
regeringer er endvidere forpligtet til at sørge for, at regulatormyndigheden har tilstrække-
lige ressourcer til at varetage opgaverne.
Forsyningstilsynets rolle er derfor i høj grad europæisk, og Forsyningstilsynet indgår i et
samlet lovgivnings- og reguleringssystem, der har som formål at sikre effektive,
europæiske energimarkeder. De europæiske krav til regulators uafhængighed er i høj grad
formende for Forsyningstilsynets governance.
Overordnede mål for den regulerende myndigheds virke (eldirektivet, § 58)
Under udførelsen af de reguleringsopgaver, der er anført i dette direktiv, træffer den regulerende myndighed
alle rimelige foranstaltninger for at nå følgende mål inden for rammerne af sine opgaver og beføjelser, jf. artikel
59, i tæt samråd med andre relevante nationale myndigheder, herunder konkurrencemyndigheder, samt
myndigheder, herunder regulerende myndigheder, fra nabomedlemsstater og nabotredjelande, når det er
relevant, og uden at det berører deres kompetencer:
a)
I tæt samarbejde med andre medlemsstaters regulerende myndigheder, Kommissionen og ACER at
fremme et indre marked for elektricitet i Unionen præget af konkurrence, fleksibilitet, sikkerhed og
miljømæssig bæredygtighed med en effektiv åbning af markedet for alle kunder og leverandører i Unionen
samt sikre passende betingelser med henblik på en effektiv og pålidelig drift af elektricitetsnettene under
hensyntagen til langsigtede mål.
Udvikling af konkurrencebaserede velfungerende regionale grænseoverskridende markeder inden for
Unionen med de under litra a) omhandlede mål for øje.
Fjernelse af restriktioner for handel med elektricitet mellem medlemsstaterne, herunder udvikling af
passende kapacitet til grænseoverskridende transmission med henblik på at imødekomme efterspørgslen
og øge integrationen af de nationale markeder, hvilket kan fremme elektricitetsstrømme i hele Unionen.
Bidrage til, at der på den mest omkostningseffektive måde udvikles sikre, pålidelige og effektive
ikkeforskelsbehandlende systemer, som er forbrugerorienterede, samt fremme systemtilstrækkelighed og,
i overensstemmelse med de overordnede mål for energipolitikken, energieffektivitet såvel som integration
af produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder i stor og i lille målestok og decentral produktion i
såvel transmissions- som distributionsnettene og lette deres drift i forhold til andre gas- eller varmenet.
Fremme af ny produktionskapacitets og energilageranlægs netadgang og navnlig fjerne hindringer, der kan
forhindre adgangen for nye markedsdeltagere og for elektricitet fra vedvarende energikilder.
Sikring af, at systemoperatører og systembrugere får passende incitamenter, på både kort og lang sigt, til
at øge effektiviteten, navnlig energieffektiviteten, af systemets præstationer og at fremme integrationen af
markedet.
Sikring af, at kunderne drager fordel af, at deres nationale marked fungerer effektivt, fremme af effektiv
konkurrence og bidrag til at sikre et højt niveau af forbrugerbeskyttelse i tæt samarbejde med de relevante
forbrugerbeskyttelsesmyndigheder.
Bidrage til at opnå høje standarder for leveringspligt og offentlig service inden for levering af elektricitet,
bidrage til beskyttelse af sårbare kunder og bidrage til, at nødvendige procedurer for udveksling af
oplysninger ved kunders skifte af leverandør er kompatible.
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
Her er gengivet eldirektivets mål for den nationale regulator; gasdirektivet har sammenlignelige mål med fokus
på sikring af effektive, europæiske markeder.
15
Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv (EU) 2019/944, kapitel VII og Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv
2009/73/EF, kapitel 8.
61
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0064.png
En stor del af Forsyningstilsynets opgaver består i at håndhæve europæiske regler – enten
direkte gennem forordningerne eller indirekte i tilfælde, hvor europæisk regulering er
implementeret i national lovgivning.
Figur 25: Forsyningstilsynets opgaver udspringer primært af EU-regulering
​
Forordninger
​
Anden EU-lovgivning
​
Dansk lovgivning
​
Implementeret i
dansk lovgivning
​
Forsyningstilsynets håndhævelse
Kravet om uafhængighed har derfor et dobbelt formål:
Generelt at sikre forbrugernes interesser i en sektor med koncessionerede
forsyningsmonopoler.
Specifikt at sikre udvikling af et effektivt, europæisk energisystem uden nationale
adgangsbarrierer.
På alle områder gælder, at Forsyningstilsynet har fuldstændig uafhængighed i sit tilsyns-
arbejde. Forsyningstilsynet kan altså udelukkende træffe afgørelser på baggrund af
gældende regler og, i det omfang, der er fortolkningsrum, de udtrykte formål med reglerne.
Et illustrativt eksempel er metodegodkendelse af tariffer: Her træffer Forsyningstilsynet
afgørelse med udgangspunkt i de europæiske forordninger, som udgør et detaljeret og
konkret regelsæt. Forsyningstilsynet må ikke inddrage hensyn i sin godkendelse, som
strider imod en forordning – det kunne for eksempel være en afvejning af økonomiske,
samfundsøkonomiske, miljømæssige eller politiske forhold imod direktivets krav om
ikkediskriminerende adgang til el- og gasnettene.
Kravet om en uafhængig regulator er implementeret forskelligt i forskellige lande. I denne
sammenhæng er det valgt at sammenligne Forsyningstilsynet med regulator-
myndighederne i Sverige, Norge, Nederlandene og Tyskland.
Regulatormyndigheden i Sverige – Energimarknadsinspektionen (EI) – er meget lig
Forsyningstilsynet. EI er en uafhængig ekspert- og tilsynsmyndighed med ansvar for
overvågning og regulering af energimarkederne. EI ledes af en direktør, som har det
endelige ansvar for opgavevaretagelsen. I Norge er Reguleringsmyndigheten for energi
(RME) etableret som en selvstændig afdeling i Norges vassdrags- og energidirektorat
(NVE), som kan sammenlignes med Energistyrelsen. RME agerer i vidt omfang
uafhængigt, men NVE’s direktør har det overordnede ansvar og er med til at træffe
afgørelse i store sager.
Regulatormyndighederne i både Nederlandene og Tyskland er forankret i større
myndigheder med et bredt ansvarsområde. I Tyskland har Bundesnetzagentur (BNA)
ansvaret for overvågning og regulering af markederne for el og gas, telekommunikation,
post og jernbaner. I Nederlandene er Authority for Consumers and Markets (ACM)
regulatormyndighed på energiområdet. ACM er samtidig konkurrencemyndighed og
forbrugermyndighed og har ansvaret for overvågning og regulering af markederne for
telekommunikation, post, transport og sundhedsydelser. Både BNA og ACM har en meget
stor grad af uafhængighed. I både Tyskland og Nederlandene træffes de store afgørelser
af et kollektivt organ. I Nederlandene ligger kompetencen hos ACM’s såkaldte ”board”. I
Tyskland træffes afgørelserne i et af BNA’s såkaldte ”ruling chambers”. I begge tilfælde er
der tale om interne fora, hvor deltagerne er ansat i myndigheden på fuld tid. Tabellen
62
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0065.png
herunder opsummerer en række organisatoriske og finansielle forhold på tværs af de fem
regulatormyndigheder. De finansielle nøgletal dækker over den del af regulator-
myndigheden, der beskæftiger sig med energi- og forsyningstilsyn, hvilket for FSTS svarer
til hele organisationen. Både ACM og BNA er en del af større organisationer, hvorfor visse
administrative funktioner, der går på tværs i organisationen, kan være udeladt i de
indrapporterede tal.
Budgettet for den danske regulatormyndighed i 2019 ligger på niveau med nabolandene
Sverige og Nederlandene, som dog begge har flere medarbejdere dedikeret til energi- og
forsyningstilsyn – 130 for EI i Sverige og 105 for ACM i Nederlandene mod 93,7 for det
danske FSTS.
Sammenligning af europæiske regulatormyndigheder
Danmark
Forsynings-
tilsynet
Regulering af
sektorer
El, gas,
fjernvarme
Sverige
Energi-
marknad-
inspektionen
El, gas,
fjernvarme
Gebyr- og
skatte-
finansieret
Ministeriel
myndighed
Norge
Regulerings-
myndigheden
for Energi
El, gas
Nederlandene
Authority for
Consumers
and Markets
El, gas,
fjernvarme,
tele, vand,
post, jernbane
Gebyr- og
skatte-
finansieret
Regulator pba.
lovgivning
Tyskland
Bundesnetz-
Agentur
El, gas, tele,
post, jernbane
Finansiering af
regulator
Definerer
afgiftsniveau,
hvis afgifts-
finansieret
Organ, der kan
overtrumfe
regulator
Medarbejdere,
2019
Heraf dedikeret
til energitilsyn
Budget, 2019,
mEUR
Heraf dedikeret
til energitilsyn
Gebyr-
finansieret
Skatte-
finansieret
Skatte-
finansieret
Regulator pba.
lovgivning
Energiklage-
nævnet og
domstole
93,7
93,7
13,2
13,2
-
-
Domstole
Energiklage-
nemnda og
domstole
61
61
6,0
6,0
Domstole
Domstole
130
130
13,0
13,0
550
105
73,0
13,9
2913
368
239,3
47,6
Kilde: CEER-rapport af 26. april 2021 ”Monitoring NRA’s Independence”.
8.2 Sammenligning med andre nationale regulatorer
På nationalt plan er der ganske få myndigheder, som ligner Forsyningstilsynet. De
myndigheder, som er mest nærliggende at sammenligne med, er Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen og Finanstilsynet.
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hovedopgave er at håndhæve konkurrenceloven.
Styrelsen har herudover en bred vifte af opgaver, herunder at føre økonomisk tilsyn med
vandsektoren. Bortset fra vandområdet fører Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ikke
tilsyn og foretager ikke økonomisk regulering. Konkurrencerådet, som er et sagkyndigt
råd, træffer afgørelse i store og principielle sager og har det overordnede ansvar for
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens administration af konkurrenceloven. Forbrugerdelen
af KFST agerer som en klassisk styrelse under instruktionsret fra Erhvervsministeriet.
Finanstilsynets hovedopgave er at føre tilsyn med finansielle virksomheder, herunder
virksomhedernes kapitalforhold og overholdelse af den finansielle lovgivning. Finans-
tilsynet foretager ikke økonomisk regulering. Finanstilsynet har en selvstændig bestyrelse
med sagkyndige medlemmer. Bestyrelsen godkender tilsynsvirksomhedens tilrette-
læggelse og træffer afgørelser i sager, der er principielle, eller som har betydelige følger.
Finanstilsynet medvirker til udarbejdelse af love på det finansielle område og udsteder
bekendtgørelser.
63
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0066.png
Både Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og Finanstilsynet er uafhængige, når det
gælder forvaltningen af henholdsvis konkurrenceloven, lov om vandsektorens
organisering og økonomiske forhold samt lov om finansiel virksomhed. Begge styrelser
varetager også en række andre opgaver, hvor styrelserne refererer til Erhvervsministeriets
departement. I overensstemmelse med EU-reglerne er Forsyningstilsynet helt uafhængigt
af Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet i alle faglige anliggender og har således en
større uafhængighed.
Om Finanstilsynet
Finanstilsynet er en styrelse under Erhvervsministeriet. Finanstilsynets hovedopgave er at føre tilsyn med
finansielle virksomheder. Tilsynet overvåger, at virksomhederne har tilstrækkelig kapital i forhold til de risici, de
har påtaget sig, og fører endvidere tilsyn med, at virksomhederne overholder den øvrige finansielle lovgivning.
Finanstilsynet varetager også tilsynet med værdipapirmarkederne i Danmark. Finanstilsynet foretager ikke
økonomisk regulering af finansielle virksomheder.
Ud over tilsynsvirksomheden medvirker Finanstilsynet ved udformningen af den finansielle lovgivning og
udsteder bekendtgørelser på det finansielle område. Endelig indsamler og formidler Finanstilsynet statistik og
nøgletal for den finansielle sektor.
Finanstilsynet har en selvstændig bestyrelse, som er udpeget af erhvervsministeren og består af sagkyndige
medlemmer med juridisk, økonomisk og finansiel indsigt. Bestyrelsen godkender tilsynsvirksomhedens
tilrettelæggelse og fastlægger de strategiske mål for tilsynsvirksomheden samt træffer tilsynsmæssige
afgørelser i sager af principiel karakter, eller som har videregående betydelige følger. Bestyrelsen godkender
endvidere regler og vejledninger på de områder, hvor Finanstilsynet er bemyndiget til at udstede disse.
Bestyrelsen giver herudover blandt andet faglig, organisatorisk og ledelsesmæssig sparring til Finanstilsynets
direktion samt godkender Finanstilsynets årsrapport.
Finanstilsynet tilrettelægger – uafhængigt af Erhvervsministeriet – tilsynsvirksomheden ud fra det risikobaserede
princip om, at den tilsynsmæssige indsats skal stå i forhold til risikoen for eller skadevirkningerne af
lovovertrædelser. I sager af større politisk betydning orienteres Erhvervsministeriet, for eksempel hvis en
finansiel virksomhed er i risiko for ikke at opfylde lovens kapitalkrav.
Finanstilsynet indgår årligt en resultatkontrakt med Erhvervsministeriet. Kontrakten fastlægger mål og rammer
for tilsynets arbejde.
Finanstilsynet havde i 2020 357 årsværk og en bevilling på 406,9 mio. kr.
Både Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og Finanstilsynet har en bredere og mere
kompleks opgaveportefølje end Forsyningstilsynet og er også væsentligt større. Den
organisatoriske ramme for Forsyningstilsynet afviger herudover fra den organisatoriske
ramme for Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen henholdsvis Finanstilsynet ved, at
direktøren for Forsyningstilsynet er eneansvarlig for tilsynets virke, mens Konkurrence-
rådet henholdsvis bestyrelsen for Finanstilsynet træffer afgørelse i de store og principielle
sager og har en række beføjelser i forhold til styrelsernes forvaltning af konkurrenceloven
henholdsvis lov om finansiel virksomhed med videre. Den organisatoriske ramme for
Forsyningstilsynet har meget stor lighed med Forsyningssekretariatet på vandområdet –
bortset fra at sidstnævnte er forankret i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.
Om Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen er en styrelse under Erhvervsministeriet. Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen har en bred vifte af opgaver på konkurrence- og forbrugerområdet. Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen håndhæver blandt andet konkurrenceloven, fremmer konkurrencen om offentlige opgaver
og bidrager til at udvikle forbrugerpolitikken.
Forsyningssekretariatet (vandtilsynet) er også en del af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Forsynings-
sekretariatet er en uafhængig myndighed, som regulerer de økonomiske forhold i vandsektoren i Danmark, med
henblik på at de danske drikke- og spildevandsselskaber hele tiden drives så effektivt som muligt.
Forsyningstilsynet regulerer blandt andet vandselskabernes indtægtsrammer og udmåler årlige
effektiviseringskrav ved brug af en benchmarkingmodel – på linje med den metode, som Forsyningstilsynet
anvender. Konkurrencestyrelsens direktør er overordnet ansvarlig for Forsyningssekretariatet.
Bortset fra den særlige tilsynsopgave på vandområdet fører Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ikke tilsyn. På
konkurrenceområdet er styrelsens hovedopgave at håndhæve konkurrenceloven, dvs. opspore og gribe ind over
for overtrædelser af konkurrenceloven og træffe afgørelser om at godkende henholdsvis forbyde større fusioner.
Sammen med Konkurrencerådet udgør Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen en uafhængig konkurrence-
myndighed. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen gennemfører også markedsovervågning og -analyser med
henblik på at identificere eventuelle problemer og styrke konkurrence og forbrugervelfærd.
64
 KEF, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 118: Evaluering af Forsyningstilsynet
2661151_0067.png
Konkurrencerådet har det overordnede ansvar for Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens administration af
konkurrenceloven, en række bestemmelser i betalingsloven samt P2B-forordningen. Konkurrencerådet træffer
afgørelser i principielle og større sager og beslutter, om en sag skal indbringes for domstolene, med henblik på
at en virksomhed skal pålægges en bøde for at have overtrådt konkurrencereglerne.
Konkurrencerådet og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen er uafhængige af erhvervsministeren i alle opgaver i
relation til konkurrenceloven og dele af betalingsloven m.m. Konkurrencerådets medlemmer udpeges af
erhvervsministeren på baggrund af deres personlige og faglige kvalifikationer. Rådet består af syv medlemmer
og er sammensat, så det besidder indgående konkurrencemæssigt kendskab, ledelsesmæssig erfaring fra
erhvervslivet samt særlig indsigt i forbrugerforhold. Medlemmerne skal i deres virke fungere uafhængigt og
udføre deres hverv upartisk og med omhu.
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen agerer således uafhængigt på en række områder, men styrelsen varetager
også en række opgaver, hvor styrelsen på sædvanlig vis refererer til Erhvervsministeriets departement.
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen indgår årligt en resultatkontrakt med Erhvervsministeriet, som fastlægger
mål og rammer for styrelsens arbejde. I 2020 havde Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen en finanslovsbevilling
på 180 mio. kr. og andre indtægter på 50 mio. kr. Styrelsen beskæftigede i 2020 267 årsværk.
Forsyningstilsynet har en række faste, tilbagevendende opgaver, som vedrører en
bestemt kreds af virksomheder, for eksempel fastsættelse af indtægtsrammer. På
konkurrenceområdet er alle Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens sager enkeltstående,
og sagerne kan involvere alle virksomheder og alle offentlige myndigheder og institutioner
i Danmark. Afgørelser på konkurrenceområdet har ofte meget store økonomiske
konsekvenser. Finanstilsynets opgave med at overvåge den finansielle sektor ligner
Forsyningstilsynets overvågning af energisektoren, men Finanstilsynet har ikke på samme
måde faste, tilbagevendende opgaver, der vedrører de samme virksomheder. Både
Finanstilsynet og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen laver markedsanalyser og konkrete
undersøgelser på linje med Forsyningstilsynet.
65