Granskningsudvalget 2022-23 (2. samling)
GRA Alm.del Bilag 35
Offentligt
Jørn Vestergaard
Professor emeritus, Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet
Evaluering af ordningen for granskningskommissioner
Oplæg ved granskningsudvalgets høring den 10. maj 2023
Ordningen med brug af granskningskommissioner er kommet rigtig skidt fra start.
Jeg og andre har kritiseret Mink-kommissions sprogbrug, dens hjemmestrikkede kriterier og
begreber opfundet til lejligheden, herunder brugen af udtrykket ”grov vildledning”. Med
forhørsledelsens afvisning af, at der i juridisk forstand blev givet ”en instruks”, og med den
efterfølgende tilbagekaldelse af en række disciplinære sanktioner foreligger der nu et
utvetydigt udtryk for, at kritikken har været berettiget.
Spørgsmålet er så, om hvordan der kan rettes op på miseren, hvis ordningen skal have en
fremtid.
Nogle af problemerne – og løsningerne – er fælles for de traditionelle
undersøgelseskommissioner og granskningskommissionerne, andre er særegne for
gransknings-setup’et.
De to modeller er forskellige i organisatorisk ophæng og parlamentarisk rammesætning. En
undersøgelseskommission nedsættes af og refererer til justitsministeren, som fastlægger et
kommissorium. Udarbejdelsen af dette samt udpegning af medlemmer og udspørger skal dog
ske i samråd med Udvalget for Forretningsordenen eller underudvalget herunder, hvis
beslutningen om kommissionens nedsættelse er truffet af Folketinget.
Den særlige parlamentariske forankring indebærer, at Folketinget kan beslutte at nedsætte en
granskningskommission med et kommissorium, der fastsættes af granskningsudvalget efter
høring af regeringen. Granskningsudvalget udpeger kommissionens medlemmer og
udspørgeren. Kommissionen afgiver beretning til granskningsudvalget, som igen afgiver
indstilling til Udvalget for Forretningsordenen.
Med ændringen af kommissionsloven og indsættelsen i Folketingets forretningsorden af
regler om det faste granskningsudvalg har Folketinget ønsket at sikre sig en afgørende
indflydelse på valget af undersøgelsesform og fastlæggelse af kommissorium.
Det kan næppe betvivles, at oprettelsen af granskningsudvalget alt andet lige er udtryk for en
styrkelse af Folketinget i forhold til regeringen. Men som Samsam-sagen så åbenlyst
illustrerer, vil en regering med fornøden parlamentarisk rygdækning altid have fat i den lange
ende. Så det må nok erkendes, at udvalgets muligheder for at trænge igennem har begrænset
rækkevidde, ikke mindst i sager om statens sikkerhed og forholdet til fremmede magter.
Mere specifikt har formålet med ændringen af kommissionsloven været at etablere en ny type
af undersøgelse, som kan gennemføres smidigere, hurtigere, billigere og ”med klarere fokus
1
 GRA, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 35: Oplæg fra professor emeritus Jørn Vestergaard til den lukkede høring den 10. maj 2023.
på sagens centrale problemstillinger”, som det hedder i forarbejderne. Erfaringerne fra
Minksagen er efter min opfattelse udtryk for, at der konkret har været tale om et
sagskompleks med så omfattende og forgrenede omstændigheder og problemstillinger, at det
er mere end tvivlsomt, om en forsvarlig afdækning reelt var mulig inden for den afsatte
tidsramme. Ønsket om hurtig og fokuseret afklaring blev kun delvis opfyldt, og betoningen
kom til i højere grad at ligge på ”hurtig” end på ”afklaring”.
Konkrete udtryk for, at det er gået for hurtigt, er tydelige i tilkendegivelser fra flere bisiddere.
De peger på en diffus og ufokuseret tematisering af afhøringerne, utålmodig mødeledelse og
en hektisk afslutning med overrumplende og dårligt forberedte afhøringer samt urimeligt
korte frister for afgivelse og behandling af høringssvar, som kommissionen kun i meget
begrænset omfang har taget i betragtning.
Fælles for de to ordninger er, at kvaliteten af en beretning til dels er personafhængigt. Det er
dog ikke nødvendigvis afgørende, om det er Justitsministeriet eller et folketingsudvalg, der
har det sidste ord ved udvælgelsen af sagkundskaben. I begge tilfælde kan processen
tilrettelægges i en dialog, som det allerede sker.
Særlig vigtigt er det, at bestykningen af en kommission afspejler sagkundskab inden for
rammerne af kommissoriet, f.eks. indsigt i og forståelse for ansvarsfordelingen,
adfærdsnormerne og handlepligterne inden for de undersøgte dele af embedsværket.
Grundlæggende kendskab til offentlig ret er en forudsætning for at forstå de hierarkiske
strukturer, styringsbeføjelser og sagsbehandlingsprocesser, som er genstand for en
kommissionsundersøgelse.
Minkkommissionen klandres med rette for en egenartet udlægning af ministerialsystemet,
ressortansvaret og sektoransvarsprincippet samt for en selvbestaltet anlæggelse af et skærpet,
meget strengt, nærmest kollektivt eller solidarisk ansvar for fejl, selv om der foreligger en
helt ekstraordinær og akut krisesituation. Kommissionens forestillinger om tværgående
pligter i et departementalt og funktionsopdelt system er hverken hensigtsmæssige eller i god
overensstemmelse sædvanlig teori og praksis, hvorefter det er fast antaget som bærende
princip for tværgående samarbejde, at ansvaret ligger hos ressortministeriet.
Det indebærer alvorlig risiko for en ufokuseret indsats, dobbeltarbejde og handlingslammelse,
hvis ministre og ministerier skal bruge tid på at kontrollere og føre tilsyn med hinandens
arbejde og sikre sig, at andre ministerier har styr på hjemmelsspørgsmål.
I øvrigt er det principielt en uskik med gengangere blandt kommissionsmedlemmerne.
Min anbefaling er, at der for begge slags kommissioner tilrettelægges en transparent proces
for udpegning af medlemmer. Det er ikke tilfredsstillende, hvis det ved nedsættelse af en
2
 GRA, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 35: Oplæg fra professor emeritus Jørn Vestergaard til den lukkede høring den 10. maj 2023.
undersøgelseskommission er helt og holdent op til Justitsministeriet at håndplukke aktørerne
på grundlag af uigennemsigtige kriterier. Det er heller ikke godt nok, at retspræsidenterne,
universitetsledelserne og Advokatrådet indstiller kandidater efter en mere eller mindre
tilfældighedspræget proces.
Advokatrådets indstilling af kandidater til gennemførelse af en retlig vurdering på grundlag af
Instrukskommissionens beretning er ikke et eksempel, der tjener til efterfølgelse.
Det ville være en god standard,
at
der altid indhentes indstillinger,
at
høringsparterne følger
et sæt faste retningslinjer for tilvejebringelsen af kandidater, og
at
der redegøres nøje for
kandidaternes specifikke kvalifikationer. Det kunne i øvrigt overvejes at sende indstillingen
vedrørende kandidat til formandsposten omkring højesteretspræsidenten til udtalelse.
I kommissionsloven er der fastlagt et
forsigtighedsprincip,
som gælder i forhold til såvel
bevisvurderinger som retlige vurderinger. I Minkkommissionens beretning har
forsigtighedsprincippet været under betydeligt pres, for nu at udtrykke det nænsomt. På flere
punkter er kommissionens bevisvurderinger og juridiske tolkninger overordentlig dristige og
vidtgående.
Retlige vurderinger af ansvarsforhold kan bero på skønsbetonede afvejninger og
hensigtsmæssighedsbetragtninger, og sprogbrugen kan i sig selv få en helt afgørende
betydning. Det er ikke lige meget, om der står ”kritisabelt”, ”meget kritisabelt” eller
”særdeles kritisabelt”, eller om det blot konstateres, at en person ”burde” have forholdt sig
anderledes. Grænserne er flydende, hvilket i sig selv taler for en vis
prøvelsestilbageholdenhed. Der er jo ikke er tale om en dom, men en foreløbig vurdering, der
uden iagttagelse af de samme retsgarantier som i en retssag eller et tjenstligt forhør med en
forholdsfortegnelse, dvs. et ”anklageskrift”, der udfoldes i en kontradiktorisk proces.
En kommissionsundersøgelse er derimod kendetegnet ved en inkvisitorisk procesform, som
ikke er til gavn for enkeltpersoners retssikkerhed. Der er f.eks. ikke adgang for de afhørte
eller deres bisiddere til at komme med indlæg, før kommissionen skriver sit udkast til
beretning. Ved den efterfølgende høring er løbet i det væsentlige kørt.
Minkkommissionen rettede skytset mod ikke mindre end ti personer i embedsværket. Som
bekendt er de tjenstlige sanktioner mod halvdelen af disse senere blevet tilbagekaldt. Det
kunne med fordel have manet kommissionen til besindighed, at det alt andet lige forekommer
mindre sandsynligt, at så mange professionelle, erfarne og velrenommerede aktører alle som
én havde svigtet groft.
For den juridiske fagkundskab var det i hvert fald overraskende, at der efter kommissionens
opfattelse var grundlag for at gøre så omfattende retligt ansvar gældende mod personer, der
under utaknemmelige vilkår bestræbte sig på at passe deres arbejde. Der havde nok været
3
 GRA, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 35: Oplæg fra professor emeritus Jørn Vestergaard til den lukkede høring den 10. maj 2023.
anledning til at overveje, om der ikke snarere var tale om et systemisk svaghed, der satte en
lavine af uhensigtsmæssige dispositioner i gang. I modsætning til en faglig ekspertudredning
havde Minkkommissionens medlemmer ingen særlige forudsætninger for at vurdere
organisatoriske styrker og svagheder.
I den forbindelse vil jeg gerne minde om den tilgang, som Folketinget havde under de
drøftelser af muligheden for at etablere parlamentariske undersøgelser, der var en forløber for
indførelsen af granskningsordningen. Ønsket var at skabe et bedre grundlag for politiske
konklusioner, ikke at drive klapjagt på individuelle embedsmænd.
Minkkommissionens vurderinger fremstår meget bastante og kategoriske. Det fremgår ikke af
beretningen, om der blandt kommissionens medlemmer har været fuld enighed om alle
vurderinger, hvilket efter alt foreliggende næppe har været tilfældet. Det er selvsagt helt
afgørende for Folketinget, at tvivl, forbehold og meningsforskelle kommer klar til udtryk,
sådan som det er forudsat i kommissionsloven.
Ministerundtagelsesreglen
Minkkommissionens vurderinger af statsminister Mette Frederiksens forhold har bidraget til
at skabe betydelig tvivl og uklarhed. En kommission må ikke må foretage retlige vurderinger
af ministres ansvar, men det er alligevel lykkedes Minkkommissionen at skabe grobund for
spekulation.
I en større artikel, som jeg for et par måneder siden sendte til granskningsudvalget, har jeg
anbefalet at afskaffe »ministerundtagelsesreglen«. Jeg har bemærket en vis lydhørhed og
modtagelighed over for forslaget.
Nuværende højesteretspræsident Jens Peter Christensen påviste allerede i sin doktordisputats
fra 1997, at der forfatningsretligt ikke er tvingende grunde til at opretholde en sådan regel.
Folketingets tidligere ombudsmand, professor Hans Gammeltoft-Hansen, har senere udviklet
denne opfattelse yderligere.
I 2017 betænkningen fra Udvalget om undersøgelseskommissioner blev det konstateret, at
ministerundtagelsesreglen kan bidrage til at give et skævt billede af ansvarsfordelingen, når
kommissionen udtaler kritik af embedsmænd, men ikke af ministre.
Flere aktører med erfaringer fra tidligere undersøgelser gav udtryk for, at ordningen bevirker
en »unødvendig afskæring«, som det f.eks. blev udtrykt af daværende landsdommer,
nuværende ombudsmand, professor, dr. jur. Niels Fenger.
Som bemærket af Hans Gammeltoft-Hansen er det egentlig ret gådefuldt, at Folketinget har
afskåret sig fra at få det optimale grundlag for vurderingen af ministres retlige ansvar:
»Man betaler i dyre domme for at kvalificerede jurister skal udrede en kompliceret sag,
foretage bevisvurderinger vedrørende såvel de objektive som de subjektive forhold og
4
 GRA, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 35: Oplæg fra professor emeritus Jørn Vestergaard til den lukkede høring den 10. maj 2023.
foretage retlige vurderinger af de involverede embedsmænds ansvar. Og så afskærer man
dem fra at give udtryk for deres begrundede opfattelse (...) af de oftest væsentligste
spørgsmål: ministrenes ansvar.«
Ved at tillade en kommission at foretage retlige vurderinger af ministres ansvar ville der ikke
længere være behov for at udpege andre jurister til at bistå Folketinget. Så vil vurderingen og
rådgivningen stamme fra den kilde, som kender de relevante sagsforhold bedst. Og alt andet
lige vil Folketinget blive klædt bedst muligt på til at træffe beslutning om, hvorvidt der i et
givet tilfælde skal gøres retligt og/eller politisk ansvar gældende.
Meget af virakken omkring statsminister Mette Frederiksens ansvar i Minksagen kunne med
fordel have været undgået, hvis Minkkommissionen ikke havde været afskåret fra at afklare
spørgsmålet om ministres retlige ansvar.
I øvrigt er det uhensigtsmæssigt, at en kommission kun i generelle vendinger udtaler sig om,
hvorvidt der er grundlag for at drage embedsmænd til ansvar, men ikke om hvorvidt – og i
givet fald hvordan – dette bør ske. Ordningen indebærer, at opfølgningen hos MEDST,
Kammeradvokaten og ansættelsesmyndigheden kommer til at hvile på et ufuldstændigt
grundlag, nemlig kommissionens beretning. I denne tages der ikke stilling til, om der efter en
konkret bedømmelse kan være grundlag for, at der alligevel ikke gøres tjenstligt ansvar
gældende, eller om dette som følge af formildende omstændigheder kun bør ske i en lempelig
form.
Det bør tages i betragtning, at det kun er tjenestemandsansatte, der har krav på afholdelse af
et tjenstligt forhør med de dertil knyttede retsgarantier.
Det kunne overvejes at begrænse kommissorier til at angå ansvar for tjenesteforseelser begået
af ledende embedsmænd, f.eks. på afdelingschefsniveau eller derover. Det ville bl.a.
indebære større klarhed om sandhedspligten for personer med lavere charge, og at der ikke
nødvendigvis skulle beskikkes bisidder for sådanne.
I lyset af at jeg og andre i skarpe vendinger har hældt Minkkommissionens beretning ned ad
brættet, kan det virke selvmodsigende at ville betro fremtidige kommissioner ansvaret for at
foretage en retlig vurdering af spørgsmålet om ministeransvar. Min forventning er imidlertid,
at
granskningsudvalget vil have et skarpt fokus på at sikre de rette kompetencer ved
sammensætningen af en kommission,
at
udvalget vil udgå vidtløftige kommissorier og
urealistiske tidsrammer, og
at
enhver kommission fremover holder sig til sædvenlig
retsopfattelse og lever op til forsigtighedsprincippet.
5