FOU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 137: Redegørelser om forløbet i sagen om indkøb af våbensystemer

Forsvarsudvalget 2022-23 (2. samling)
FOU Alm.del Bilag 137
Offentligt

Forsvarsminister Jakob Ellemann-Jensen

Redegørelser om donation og erstatningsanskaffelse af artilleri-

systemer

Der er rejst kritik af forløbet i forbindelse med donationen af Forsvarets

CAESAR-artillerisystemer til Ukraine og den efterfølgende erstatnings-

anskaffelse af ATMOS-artillerisystemer og samtidige nyanskaffelse af

PULS-raketkastersystemer.

Den fungerende forsvarsminister anmodede på den baggrund den 20.

juni 2023 om en redegørelse fra Forsvarsministeriets Materiel- og Ind-

købsstyrelse (FMI) under inddragelse af Forsvarskommandoen (FKO)

samt – for så vidt angår den parlamentariske proces – fra Forsvarsmini-

steriets departement.

Jeg har nu modtaget de to redegørelser, som jeg vedlægger. Redegørel-

serne indeholder FMI’s og departementets beskrivelser af det samlede

forløb. På baggrund af drøftelser med dig har departementet endvidere

stillet en række opklarende spørgsmål til FMI, og jeg vedlægger også

FMI’s besvarelse af disse spørgsmål.

Donationen og den efterfølgende erstatningsanskaffelse og nyanskaf-

felse blev som bekendt gennemført under et betydeligt tidspres. Der var

behov for at handle hurtigt for rettidigt at støtte Ukraines forsvarskamp.

En donation af Forsvarets CAESAR-artillerisystemer ville samtidig efter-

lade et kritisk kapacitetshul i Forsvaret, som der var behov for at dække

hurtigst muligt.

Jeg må imidlertid på baggrund af redegørelserne konstatere, at der i

processen blev begået fejl, som desværre medførte, at Folketinget og

forsvarsforligskredsen på nogle punkter fik forkerte oplysninger. Det be-

klager jeg på Forsvarsministeriets vegne. Jeg skal samtidig understrege,

at du fik forelagt de pågældende dokumenter i den fejlbehæftede ud-

gave. I de tilfælde, hvor Folketinget og forsvarsforligskredsen fik forkerte

oplysninger, skyldes dette entydigt de fejl, der var blevet begået i de-

partementet eller FMI.

Jeg vil i det følgende adressere de væsentligste kritikpunkter, som har

været rejst af forløbet, og i den forbindelse forholde mig til de konstate-

Dato:

Sagsnr.:

Dok.nr.:

Bilag:

8. august 2023

2023/006001

600034

DEPARTEMENTSCHEFEN

Forsvarsministeriet

Holmens Kanal 9

1060 København K

Tlf.: +45 7281 0000

Fax: +45 7281 0300

E-mail: [email protected]

www.fmn.dk

EAN: 5798000201200

CVR: 25 77 56 35

Side 1 af 8

FOU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 137: Redegørelser om forløbet i sagen om indkøb af våbensystemer

rede fejl. Jeg henviser i øvrigt til de to redegørelser for en detaljeret

gennemgang af forløbet.

Det første element i den rejste kritik af forløbet er gået på den mar-

kedsafdækning, som FMI gennemførte, herunder om Folketinget og for-

svarsforligskredsen var orienteret om, at der i forbindelse med markeds-

afdækningen ikke blev rettet henvendelse til alle de potentielle leveran-

dører.

Som det fremgår af FMI’s redegørelse, gennemførte styrelsen i begyn-

delsen af januar 2023 en såkaldt hastig markedsafdækning, som skulle

klarlægge mulighederne for at foretage en erstatnings- og nyanskaffelse,

der hurtigst muligt kunne lukke det kapacitetshul, som en donation af

CAESAR-artillerisystemerne ville medføre.

FMI vurderede, at ”der, grundet et allerede godt markedskendskab,

kunne skabes grundlag for en indstilling på relativt kort tid”. FMI base-

rede således i høj grad markedsafdækningen på styrelsens generelle

markedskendskab, der blev suppleret med henvendelser til udvalgte

partnerlande samt dialog med leverandører, hvor der efter FMI’s vurde-

ring var behov for supplerende oplysninger.

Som det fremgår af FMI’s redegørelse, var der – ifølge det af FMI oplyste

– betydelige forskelle på leverandørernes estimerede leveringstider, og

leverandøren Elbit Systems ville være i stand til at levere de ønskede

systemer betydeligt hurtigere end de øvrige leverandører. På den bag-

grund udarbejdede FMI en materielfaglig vurdering til departementet.

Med udgangspunkt i FMI’s materielfaglige vurdering anbefalede FKO den

9. januar 2023, at Danmark kunne ”donere 19 CAESAR-pjecer til Ukraine

under forudsætning af, at FMI samtidig iværksætter anskaffelse af 8 ra-

ketkastere med tilhørende logistik og initialpakke af missiler samt af 19

artilleripjecer med tilhørende initiallogistik (…)”.

FKO understregede i den forbindelse, at ”en tidsmæssig sammenkobling

af donationsbeslutningen og beslutningen om anskaffelse af raketkastere

og nyt rørartilleri til den danske hær er central for Forsvarskommandoen,

fordi det vil styrke muligheden for med god forklaringskraft at overbevise

Forsvarets medarbejderne om begrundelsen for donation af et centralt

våbensystem, der er stærkt efterspurgt i Hæren”.

FMI anfører, at man over for departementet ”beklageligvis ikke var præ-

cis i formuleringen om, hvornår og hvordan oplysningerne om mulighe-

der for levering af artillerisystemer fra Nexter Systems var tilvejebragt.

Det fremgår således af den materielfaglige vurdering, at der var rettet

Sagsnr.: 2023/006001

Dok.nr.: 600034

Side 2 af 8

FOU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 137: Redegørelser om forløbet i sagen om indkøb af våbensystemer

uformel henvendelse til tre relevante leverandører, herunder Nexter Sy-

stems. Det var dog ikke tilfældet for Nexter Systems (…)”.

Jeg finder det naturligvis kritisabelt, at FMI gav ufuldstændige og for-

kerte oplysninger om markedsafdækningens omfang til departementet.

Jeg bemærker endvidere, at FMI ikke fandt anledning til at tage et møde

med det sydkoreanske selskab HANWHA, da selskabets danske agent

den 20. januar 2023 anmodede om et møde om muligheder i forhold til

rørartillerisystemet K9.

Jeg finder på det foreliggende grundlag, at FMI burde have arrangeret

det foreslåede møde, så styrelsen kunne have fået afklaret, om HANWHA

kunne tilbyde mere fordelagtige leveringstider end hidtil forudsat.

Departementet blev den 23. januar 2023 orienteret om henvendelsen

fra HANWHA til FMI med fokus på lån af HANWHA-artilleri fra Norge.

Departementet burde for en sikkerheds skyld have fulgt op og sikret sig,

at det fortsat var korrekt, når FMI i en særskilt mail den 9. januar 2023

havde oplyst, at man ”har modtaget svar fra Norge om, at man ikke vil

kunne hjælpe Danmark med artillerisystemer”.

Jeg må samlet set konstatere, at ufuldstændige og forkerte oplysninger

fra FMI medførte, at forsvarsforligskredsen ikke fuldt ud blev informeret

om, at der var tale om en markedsafdækning, der havde til formål at

tilvejebringe oplysninger, som supplerede FMI’s eksisterende marked-

skendskab, og at ikke alle leverandører derfor blev kontaktet. FMI burde

fyldestgørende have informeret departementet herom, så denne oplys-

ning kunne videregives til Folketinget.

Jeg beklager, at der på den baggrund ikke var fuld klarhed om grundla-

get for vurderingen af de forskellige leverandører.

Jeg noterer mig, at chefen for FMI i forbindelse med redegørelsen har

anført, at der siden FMI’s materielfaglige vurdering af 9. januar 2023

ikke er fremkommet oplysninger, der giver anledning til at ændre den

materielfaglige vurdering.

Det bemærkes, at det fremgår af FMI’s redegørelse, at Nexter Systems

i slutningen af januar 2023 – altså efter den gennemførte markedsaf-

dækning – fremsendte et egentligt tilbud på en hurtig leverance af nye

CAESAR-artillerisystemer. Tilbuddet omfattede imidlertid en variant af

artillerisystemerne, der – i modsætning til de 19 donerede artillerisyste-

mer – ikke kunne opfylde Forsvarets operative behov i forhold til mobi-

litet, skudkadence og evne til at medbringe ammunition. FMI vurderede

derfor, at tilbuddet ikke var relevant.

Sagsnr.: 2023/006001

Dok.nr.: 600034

Side 3 af 8

FOU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 137: Redegørelser om forløbet i sagen om indkøb af våbensystemer

Det andet element i den rejste kritik er gået på, om Folketinget fik

korrekte og fyldestgørende oplysninger om, hvorvidt – og i hvilket om-

fang – beslutningsprocessen om erstatnings- og nyanskaffelsen var ha-

stende og krævede behandling i Finansudvalget med kort frist.

Som det fremgår af redegørelserne, havde der ifølge FKO vist sig en unik

mulighed for at indgå en samlet aftale med Elbit Systems om en hurtig

erstatningsanskaffelse af ATMOS-artillerisystemer og nyanskaffelse af

PULS-raketkastersystemer.

En samlet aftale med Elbit Systems ville indebære, at Danmark kunne få

leveret de første 12 ATMOS-artillerisystemer primo 2024 og de første

PULS-raketkastersystemer medio 2023. I den aktuelle situation med

massiv efterspørgsel efter forsvarssystemer på globalt plan var der ifølge

FKO tale om et helt særligt og enestående tilbud fra producenten med

en meget hurtig leverance.

Tilbuddene fra Elbit Systems var ifølge FMI gyldige til juni 2023. Ifølge

FMI var det imidlertid en forudsætning for den samlede aftale om de to

systemer med den hurtige leverance, at Danmark inden udgangen af

januar 2023 kunne give forhåndstilsagn om indkøbet, således at produk-

tionskapacitet kunne reserveres til Danmark.

Det fremgik af FMI’s udkast til aktstykket om erstatningsanskaffelsen af

ATMOS-artillerisystemer, som PULS-aktstykket henviste til, at aktstyk-

ket hastede, idet kontrakten med leverandøren skulle underskrives sna-

rest muligt af hensyn til tilbuddets gyldighed, produktionsmuligheder og

en hastig genopbygning af den operative kapacitet (understreget her).

I departementets sagsbehandling og den tværministerielle koordination

af aktstykkerne blev det i begge aktstykker anført, at kontrakten skulle

underskrives snarest muligt og inden udgangen af januar af hensyn til

tilbuddets gyldighed, produktionsmuligheder og en hastig opbygning af

den operative kapacitet (understreget her).

I det brev fra forsvarsministeren til Folketingets Finansudvalg, som

ledsagede begge aktstykker, anførte departementet endvidere, at tilbud-

det fra leverandøren ville udløbe ved udgangen af januar.

Som nævnt var det korrekt, at der skulle foreligge et forhåndstilsagn

inden udgangen af januar 2023, såfremt den samlede håndtering af de

to anskaffelser med de attraktive leveringstider skulle fastholdes. Der

var dermed behov for politisk stillingtagen inden udgangen af januar

2023.

Sagsnr.: 2023/006001

Dok.nr.: 600034

Side 4 af 8

FOU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 137: Redegørelser om forløbet i sagen om indkøb af våbensystemer

Men det var forkert, når det af brevet fra forsvarsministeren fremgik, at

tilbuddet fra leverandøren ville udløbe ved udgangen af januar. Der

burde i stedet have stået, at leverandørens løfte om fordelagtige leve-

ringstider ville udløbe ved udgangen af januar, såfremt der ikke blev

givet forhåndstilsagn om indkøbet.

Det var endvidere forkert, når det af aktstykkerne fremgik, at kontrakten

med leverandøren skulle underskrives inden udgangen af januar af hen-

syn til både tilbuddenes gyldighed, produktionsmuligheder og en hastig

opbygning af den operative kapacitet. Denne formulering gav det fejlag-

tige indtryk, at tilbuddet ville udløbe ved udgangen af januar, mens tids-

fristen i virkeligheden alene handlede om at sikre de fordelagtige leve-

ringstider.

FMI anerkender, at styrelsen ”ikke var præcis i formuleringerne om til-

buddenes gyldighed” i de fremsendte oplysninger til departementet. FMI

anfører således, at det tydeligere burde ”have fremgået, at der var tale

om gyldigheden af leveranceplanerne og Elbit Systems muligheder for at

opfylde disse – og dermed den hurtigst mulige levering af de nye ildstøt-

tesystemer – og altså ikke selve tilbuddenes juridiske gyldighed”.

Samtidig er det også klart, at departementets opfølgende tilføjelser i akt-

stykkerne var forkerte.

Jeg beklager, at denne proces medførte, at der over for Folketinget blev

givet forkerte oplysninger.

Det tredje element i den rejste kritik er gået på, om der var en sam-

menhæng mellem det forlig, som FMI indgik med Elbit Systems i januar

2023, og beslutningen om at indstille til en erstatningsanskaffelse af AT-

MOS-artillerisystemer og en nyanskaffelse af PULS-raketkastersystemer

fra Elbit Systems.

Jeg finder det beklageligt, at FMI ikke orienterede departementet om de

parallelle kontakter til Elbit Systems vedrørende indgåelse af et forlig i

retssagen, således at departementet havde fået mulighed for at orien-

tere Folketinget herom.

Jeg noterer mig, at FMI oplyser, at det indgåede forlig i sin essens er

sket på de samme vilkår som de forligstilbud, der blev fremsat af FMI i

2021 og 2022. FMI understreger endvidere, at forliget – uagtet det tids-

mæssige sammenfald i januar 2023 – ikke havde nogen sammenhæng

med den efterfølgende kontraktindgåelse vedrørende ATMOS og PULS.

Jeg noterer mig endvidere, at FMI i den forbindelse henviser til Kamme-

radvokatens notat af 29. juni 2023.

Sagsnr.: 2023/006001

Dok.nr.: 600034

Side 5 af 8

FOU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 137: Redegørelser om forløbet i sagen om indkøb af våbensystemer

Herudover fremgår det af departementets redegørelse, at FKO på for-

svarsforligskredsmødet den 25. januar 2023 oplyste, at Forsvaret som

led i kontrakten med Elbit Systems ville få stillet et eksemplar af ATMOS-

artillerisystemet (en såkaldt demonstrator) til rådighed i foråret 2023,

så uddannelse kunne indledes allerede på dette tidspunkt. Muligheden

herfor fremgår af FMI’s materielfaglige anbefaling af 9. januar 2023.

Det fremgår af kontrakten med Elbit Systems, at demonstratoren ville

blive stillet til rådighed tre måneder efter kontraktindgåelsen. Det frem-

går imidlertid af FMI’s redegørelse, at hverken FMI eller FKO havde pla-

ner om uddannelse med anvendelse af demonstratoren før tidligst i juni

2023.

Ydermere fremgår det af FMI’s redegørelse, at FMI først i maj 2023 blev

opmærksom på, at det aftalte leveringssted for demonstratoren var Elbit

Systems fabrik, og at der således skulle tillægges transporttid til leve-

ringstidspunktet. Dette medførte en forsinkelse, således at demonstra-

toren først ankom til Danmark primo august 2023.

Jeg finder det beklageligt, at forsvarsforligskredsen blev bibragt det ind-

tryk, at demonstratoren ville blive anvendt til træning tidligere, end det

reelt ville være muligt baseret på aftalen med leverandøren. Jeg finder

det endvidere beklageligt, at FMI ikke var opmærksom på, hvilket leve-

ringssted, der var aftalt med Elbit Systems, og at dette medførte en ikke

ubetydelig forsinkelse i leveringen af demonstratoren.

Samlet set er det min vurdering, at de to redegørelser besvarer de

centrale spørgsmål, som er blevet rejst i denne sag. Jeg lægger særligt

vægt på, at det utvetydigt bliver slået fast, at du på intet tidspunkt be-

vidst har givet hverken Folketinget eller forsvarsforligskredsen forkerte

oplysninger.

Imidlertid må jeg også konstatere, at der fortsat er nogle områder, hvor

der kan rejses spørgsmål om FMI’s ageren i sagen. Det gælder i forhold

til forløbet i forbindelse med markedsafdækningen, hvor grundlaget for

at vurdere alternativer til Elbit Systems er forkert beskrevet, ligesom

departementet ikke fik fyldestgørende information om processen. Det

gælder også i forhold til det forlig, som blev indgået mellem FMI og Elbit

Systems, og hvor der er et betydeligt tidsmæssigt sammenfald, men

hvor departementet ikke ses at være blevet orienteret om, at der blev

indgået forlig, hvilket FMI bekræfter.

Jeg ser derfor behov for en yderligere afdækning af forløbet på de to

områder.

Sagsnr.: 2023/006001

Dok.nr.: 600034

Side 6 af 8

FOU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 137: Redegørelser om forløbet i sagen om indkøb af våbensystemer

Det samlede forløb i forbindelse med donationen af CAESAR-artilleri-

systemer, erstatningsanskaffelsen af ATMOS-artillerisystemer og ny-

anskaffelsen af PULS-raketkastersystemer er blevet analyseret nøje i

FMI og departementet.

Jeg har på baggrund af redegørelserne taget initiativ til, at der i depar-

tementet sker en styrkelse af kvalitetskontrollen i sagsbehandlingen. Jeg

har i den forbindelse understreget vigtigheden af, at det også i hastende

sager sikres, at der er tilstrækkelig tid til at inddrage alle relevante parter

og foretage den nødvendige kvalitetssikring af dokumenter, der forelæg-

ges for forsvarsministeren og tilgår Folketinget eller forsvarsforligskred-

sen.

Jeg iværksætter på den baggrund en række initiativer i departementet,

herunder en ændret opgavefordeling på det administrative område, som

vil give departementets chefer mere tid til kvalitetssikring, etablering af

nye procedurer for intern høring af relevante parter samt en styrkelse af

departementets direktions- og ministersekretariater, så der her afsættes

yderligere ressourcer til kritisk gennemgang af materiale, der skal fore-

lægges forsvarsministeren.

Jeg vurderer ligeledes, at sagens forløb viser, at der er behov for, at der

i departementet skabes en større klarhed om ansvarsfordelingen i sager,

hvor mange forskellige enheder i organisationen samarbejder om et fæl-

les produkt. Jeg vil på den baggrund sikre, at der fastsættes procedurer,

som sikrer, at det er klart for alle, hvordan ansvaret for en sags fremdrift

og kvalitetssikring entydigt er placeret hos én enhed og dermed også

hos én chef.

Donation og erstatningsanskaffelse blev i denne sag gennemført ud fra

et ønske om at kunne bistå Ukraine bedst muligt i landets forsvarskamp,

herunder i en forårsoffensiv. Samtidig skulle vi sikre Forsvarets fortsatte

kampkraft, herunder fastholdelse af specialiseret personel. Der blev der-

for tilrettelagt en proces, som skulle sikre en hurtig politisk stillingtagen.

Denne forcerede proces var imidlertid forbundet med en større risiko for

fejl. Det har vi lært af, og som den fungerende forsvarsminister i februar

tilkendegav over for Folketingets Finansudvalg, bestræber vi os på kun

at anmode om hastebehandling i udvalget, når det er yderst nødvendigt.

Samtidig viser FMI’s redegørelse, at de meget omfattende donationer,

som Danmark kontinuerligt har ydet til Ukraine siden Ruslands invasion

den 24. februar 2022, trækker hårdt på FMI’s ressourcer. Gennem næ-

sten halvandet år har FMI leveret grundlaget for betydelige danske do-

nationer af våben og andet materiel til brug for Ukraines forsvarskamp.

Det er sket samtidig med, at der har været behov for en stor indsats fra

Sagsnr.: 2023/006001

Dok.nr.: 600034

Side 7 af 8

FOU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 137: Redegørelser om forløbet i sagen om indkøb af våbensystemer

FMI’s ledelse og medarbejdere i forbindelse med forsvarsforligsforhand-

lingerne, hvor Forsvaret vil blive tilført store milliardbeløb til nye mate-

rielanskaffelser.

Der vil som led i forsvarsforliget snarest blive nedsat et ekspertudvalg,

der frem mod 2025 skal levere anbefalinger til en veldrevet og effektiv

organisering på Forsvarsministeriets område. Jeg mener imidlertid, at

forløbet i denne sag har vist, at der allerede nu er grund til at styrke

FMI’s kapacitet til at understøtte de danske bidrag til det, der desværre

tegner til at blive en langvarig forsvarskamp for Ukraine.

Jeg vil derfor anbefale, at FMI og FMI’s ledelsesstruktur styrkes på

grundlag af en sprintanalyse af FMI’s organisering og ressourcer.

Jeg vil samtidig anbefale, at FMI hurtigst muligt styrkes med en dedike-

ret Ukraine-donationsenhed, som skal sikre, at der er de fornødne res-

sourcer til at facilitere fremtidige danske donationer – også uden at det

går ud over FMI’s almindelige drift og arbejdet med at styrke det danske

forsvar, som FMI skal understøtte i de kommende år.

Med venlig hilsen

Morten Bæk

Departementschef

Sagsnr.: 2023/006001

Dok.nr.: 600034

Side 8 af 8