FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Finansudvalget 2022-23 (2. samling)
FIU Alm.del Bilag 66
Offentligt

Februar 2023

— 12/2022

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Statens brug af

interne kompetencer

og eksterne konsulenter

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

12/2022

Beretning om

statens brug af interne

kompetencer og eksterne

konsulenter

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2023

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Alle ministre med undtagelse af kirkeministeren og statsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i juni 2023.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må -

ned

–

i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2022, som afgives i februar 2024.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Stibo Complete lager og logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

http://www.stibocomplete.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-797-2

ISBN online 978-87-7434-798-9

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om statens brug af interne kompeten-

cer og eksterne konsulenter

Statsrevisorerne har anmodet om denne undersøgelse af, om ministeri-

erne har en strategisk tilgang til brugen af eksterne konsulenter.

Hvis ministerierne ikke har de nødvendige medarbejderkompetencer til

at løse en specifik opgave, kan de indkøbe eksterne konsulenter til at lø-

se opgaven. Det er dog væsentligt, at de tager strategisk stilling til indkø-

bet og kan dokumentere, at indkøbet er det bedste og billigste i forhold

til at få løst opgaven.

Staten brugte ca. 5,5 mia. kr. på eksterne konsulenter i 2021. Fra 2019 til

2021 faldt det samlede forbrug af konsulenter med 127 mio. kr. I forbin-

delse med finansloven for 2020 besluttede Folketinget, at staten gradvist

skal reducere sit forbrug af eksterne konsulenter. I 2024 skal staten såle-

des have opnået en samlet årlig besparelse på ca. 1,1 mia. kr.

Undersøgelsen omfatter alle ministerier med undtagelse af Kirkeministe-

riet og Statsministeriet. Derudover har Rigsrevisionen i udvalgte indkøb

vurderet begrundelser for brugen af eksterne konsulenter i 5 ministerier:

Justitsministeriet, Skatteministeriet, Sundhedsministeriet, Transportmini-

steriet og Uddannelses- og Forskningsministeriet.

Statsrevisorerne finder det tilfredsstillende, at størstedelen af ministe-

rierne har taget strategisk stilling til brugen af eksterne konsulenter,

og at 15 ud af 18 ministerier kan dokumentere, at de har taget stilling

til, om der er typer af opgaver, som i højere grad end tidligere skal lø-

ses af ministeriets egne medarbejdere.

Ministerierne kan dog forbedre deres stillingtagen til brugen af eks-

terne og interne kompetencer, dels ved at styrke dokumentationen,

dels ved at have en mere overordnet og langsigtet prioritering på om-

rådet.

20. februar 2023

Mette Abildgaard

Leif Lahn Jensen

Mikkel Irminger Sarbo

Serdal Benli

Lars Christian Lilleholt

Monika Rubin

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne har hæftet sig ved disse undersøgelsesresultater:

•

16 af de 18 ministerier kan dokumentere, at de har taget stilling til, om

der er typer af opgaver, som kræver eksterne konsulenter. Ministerier-

ne har dog kun i få tilfælde taget strategisk stilling til deres brug af eks-

terne konsulenter på baggrund af et samlet overblik over deres opga-

ver.

•

For 13 af de 30 konkrete indkøb, som Rigsrevisionen har undersøgt i

de 5 udvalgte ministerier, kan det ikke dokumenteres, at der er taget

stilling til, om opgaven kunne have været løst af ministeriet selv.

•

Ministerierne har kun for ca. halvdelen af de undersøgte indkøb doku-

menteret deres begrundelser for brugen af eksterne konsulenter.

•

Skatteministeriet kan ikke dokumentere ministeriets interne godken-

delser for 2 indkøb af juridisk bistand på henholdsvis 60 mio. kr. og

ca. 17 mio. kr.

Statsrevisorerne konstaterer, at statens brug af it-konsulenter og juridisk

bistand er steget hvert år siden 2017. Siden 2019 er der sket et fald i sta-

tens brug af eksterne konsulenter, men dette er udelukkende sket i for-

hold til managementkonsulenter.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion

.......................................................................................................

1.1. Formål og konklusion

.......................................................................................................................

1.2. Baggrund

...............................................................................................................................................

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

...........................................................................

2. Ministeriernes strategiske tilgang til brugen af eksterne konsulenter

....................

2.1. Ministeriernes strategiske stillingtagen til brug af eksterne konsulenter

.............

2.2. Ministeriernes begrundelser for brug af eksterne konsulenter i udvalgte

indkøb

..................................................................................................................................................

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning

.....................................................................................................

Bilag 2. Metodisk tilgang

.................................................................................................................................

Bilag 3. Ministeriernes forbrug af eksterne konsulenter i 2019 og 2021

..............................

Bilag 4. Ministeriernes indkøb af eksterne konsulenter

...................................................................

Bilag 5. Ordliste

...................................................................................................................................................

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Undersøgelsen er en statsrevisoranmodning, og Rigsrevisionen af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1,

og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af

19. januar 2012.

Rigsrevisionens mandat til at gennemføre undersøgelsen følger af

§ 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen er udarbejdet forud for ressortændringerne den 15. de-

cember 2022.

Beretningen vedrører følgende paragraffer på finansloven for 2022:

§ 6. Udenrigsministeriet, § 7. Finansministeriet, § 8. Erhvervsmini-

steriet, § 9. Skatteministeriet, § 11. Justitsministeriet, § 12. Forsvars-

ministeriet, § 13. Indenrigs- og Boligministeriet, § 14. Udlændinge- og

Integrationsministeriet, § 15. Social- og Ældreministeriet, § 16. Sund-

hedsministeriet, § 17. Beskæftigelsesministeriet, § 19. Uddannelses-

og Forskningsministeriet, § 20. Børne- og Undervisningsministeriet,

§ 21. Kulturministeriet, § 23. Miljøministeriet, § 24. Ministeriet for Fø-

devarer, Landbrug og Fiskeri, § 28. Transportministeriet og § 29. Kli-

ma-, Energi- og Forsyningsministeriet.

Der er på flere ministerområder foretaget udskiftning på minister-

poster i undersøgelsesperioden 2020-2022. Rigsrevisionen har der-

for ikke oplistet alle ministre.

Beretningen har i udkast været forelagt alle de omfattede ministe-

rier, hvis bemærkninger i videst muligt omfang er afspejlet i beret-

ningen.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Introduktion og konklusion.. Introduktion og konklusion

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om statens brug af interne kompetencer og eksterne kon-

sulenter. Undersøgelsen er igangsat i februar 2022 på baggrund af en anmodning fra

Statsrevisorerne, jf. bilag 1.

2. Som det fremgår af Statsrevisorernes anmodning, indikerer en række af Rigsrevi-

sionens beretninger, at ministerierne særligt inden for jura og it ikke har de nødvendi-

ge kompetencer til at løse deres opgaver. Statsrevisorerne har tidligere kritiseret, at

ministeriernes indkøb af eksterne konsulenter kun i få tilfælde var baseret på strate-

giske og dokumenterede overvejelser om, hvilke typer af opgaver der bedst løses af

eksterne konsulenter.

3. Ministerierne kan i perioder have behov for specialiserede kompetencer eller eks-

tra hænder til at løse deres opgaver. Ministerierne kan derfor vælge at købe bistand

fra eksterne konsulenter til at løse specifikke opgaver. Ifølge Finansministeriet brugte

staten ca. 5,5 mia. kr. på eksterne konsulenter i 2021.

Det blev i forbindelse med finansloven for 2020 besluttet, at staten gradvist skal re-

ducere sit forbrug af eksterne konsulenter. I 2024 skal staten have opnået en samlet

årlig besparelse på ca. 1,1 mia. kr. Finansministeriet har udarbejdet

”Retningslinjer

for

brug af eksterne konsulenter i staten”, der skal være med til at sikre de aftalte bespa-

relser. Det fremgår bl.a. af retningslinjerne, at ministerierne bør tage strategisk stilling

til indkøb af eksterne konsulenter. Retningslinjerne er ikke udformet som krav, som

ministerierne skal efterleve, men sætter en retning for ministeriernes arbejde med at

reducere forbruget af eksterne konsulenter.

Ministerierne har dog altid pligt til at løse deres opgaver bedst og billigst og bør i fornø-

dent omfang kunne dokumentere deres overvejelser herom. Ministerierne bør derfor

tage strategisk stilling til, om der er opgaver, som de i højere grad vil kunne løse selv,

og om der er opgaver, der fortsat vil kræve ekstern konsulentbistand. Herudover bør

ministerierne i forbindelse med hvert indkøb begrunde, at indkøbet er nødvendigt.

4. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om ministerierne har en strategisk til-

gang til brugen af eksterne konsulenter.

Ekstern konsulent

En ekstern konsulent er en

person med særlige kompe-

tencer, som en virksomhed

køber til at udføre en specifik

opgave.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

| Introduktion og konklusion

De 5 udvalgte ministerier

•

Justitsministeriet

Skatteministeriet

Sundhedsministeriet

Transportministeriet

Uddannelses- og Forsk-

ningsministeriet.

Beretningen omfatter alle ministerier med undtagelse af Kirkeministeriet og Statsmi-

nisteriet (i alt 18 ministerier). Derudover omfatter beretningen 30 indkøb af eksterne

konsulenter i 5 udvalgte ministerier. De undersøgte indkøb er de 3 største indkøb af

it-konsulenter og de 3 største indkøb af juridisk bistand i hvert af de 5 ministerier i den

undersøgte periode. Indkøbene udgør i alt ca. 420 mio. kr. for ministerierne. Vi frem-

hæver undervejs i beretningen eksempler på ministeriernes brug af eksterne konsu-

lenter.

Undersøgelsen er gennemført forud for ressortændringerne i forbindelse med dannel-

sen af en ny regering den 15. december 2022.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Størstedelen af ministerierne har taget strategisk stilling til deres brug af

eksterne konsulenter. De 5 udvalgte ministerier har begrundet deres brug

af eksterne konsulenter i de undersøgte indkøb. Rigsrevisionen finder det

imidlertid ikke helt tilfredsstillende, at de 5 ministerier ikke i alle tilfælde

kan dokumentere begrundelserne. Konsekvensen af den manglende doku-

mentation er, at ministerierne ikke efterfølgende kan være sikre på, om

indkøbene har været bedst og billigst.

Størstedelen af ministerierne har taget strategisk stilling til deres brug af eksterne

konsulenter

Undersøgelsen viser, at 15 ud af 18 ministerier kan dokumentere, at de har taget stilling

til, om der er typer af opgaver, som i højere grad end tidligere skal løses af ministeriets

egne medarbejdere. Herudover kan 16 af de 18 ministerier dokumentere, at de har ta-

get stilling til, om der er typer af opgaver, som kræver eksterne konsulenter. Ministeri-

erne har dog kun i få tilfælde taget strategisk stilling til deres brug af eksterne konsulen-

ter på baggrund af et samlet overblik over deres opgaver.

Flere ministerier har oplyst, at de tager stilling fra sag til sag. Rigsrevisionen finder dog,

at ministerierne med fordel kan styrke deres strategiske arbejde ved, at indkøb af eks-

terne konsulenter i højere grad sker på baggrund af langsigtede prioriteringer og ikke

kun besluttes fra sag til sag.

Undersøgelsen viser også, at 14 af de 18 ministerier har retningslinjer, som understøt-

ter, at der i de enkelte indkøb bliver taget stilling til brugen af eksterne konsulenter,

mens 4 ministerier enten ikke har retningslinjer eller delvist har retningslinjer.

De 5 udvalgte ministerier har begrundet deres brug af eksterne konsulenter i de

undersøgte indkøb, men kan dog ikke i alle tilfælde dokumentere begrundelserne

Undersøgelsen viser, at de 5 udvalgte ministerier i størstedelen af de 30 undersøgte

indkøb har taget stilling til formålet med opgaven, men at ministerierne kun i 17 af de

30 indkøb kan dokumentere, at de har taget stilling til, om opgaven kunne have været

løst af ministeriet selv. De undersøgte indkøb er enten ikke i strid med eller er ikke om-

fattet af ministeriernes strategiske stillingtagen til deres brug af eksterne konsulenter.

Rigsrevisionen finder det ikke helt tilfredsstillende, at ministerierne kun for ca. halvde-

len af de undersøgte indkøb har dokumenteret deres begrundelser for brugen af eks-

terne konsulenter. Rigsrevisionen har også i tidligere beretninger fundet, at myndighe-

derne ikke kunne dokumentere deres overvejelser om, hvorfor det er hensigtsmæssigt

at anvende eksterne konsulenter.

Derudover finder Rigsrevisionen det ikke tilfredsstillende, at Skatteministeriet ikke kan

dokumentere ministeriets interne godkendelser for 2 indkøb af juridisk bistand på hen-

holdsvis 60 mio. kr. og ca. 17 mio. kr. Skatteministeriet har oplyst, at ministeriets ind-

købsproces ikke har været overholdt, men at ministeriet har modtaget de indkøbte

ydelser.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Introduktion og konklusion.. Ministeriernes strategiske tilgang til brugen af eksterne konsulenter

| Introduktion og konklusion

1.2. Baggrund

5. Staten skal gradvist reducere sit forbrug af eksterne konsulenter frem til 2024, hvor

der skal være opnået en samlet årlig besparelse på ca. 1,1 mia. kr. i forhold til forbruget

i 2019. Dette blev besluttet med

”Aftaler

om finansloven for 2020” og

”Aftale

om poli-

tiets og anklagemyndighedens økonomi 2021-2023”. Besparelserne er udmøntet som

generelle rammereduktioner for de enkelte ministerier. Finansministeriet følger årligt

op på, om ministerierne har opnået besparelserne på ekstern konsulentbistand som

forudsat.

6. Tabel 1 viser de aftalte konsulentbesparelser i ministerierne for perioden 2020-

2024.

Tabel 1

Aftalte konsulentbesparelser i ministerierne for perioden 2020-2024

2020

327 mio. kr.

2021

803 mio. kr.

2022

981 mio. kr.

2023

1.042 mio. kr.

2024

1.067 mio. kr.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Finansministeriet.

7. Finansministeriet har udarbejdet

”Retningslinjer

for brug af eksterne konsulenter i

staten”, der har til formål at sikre, at ministerierne opnår de aftalte besparelser. Ret-

ningslinjerne indeholder ikke egentlige krav til ministerierne. Finansministeriet har op-

lyst, at retningslinjerne er udformet på denne måde, så ministerierne kan implemen-

tere dem forskelligt afhængigt af ministeriernes forskellige størrelse, organisation og

opgaveporteføljer. Folketingets Finansudvalg blev orienteret om retningslinjerne i juni

2020.

Det fremgår af retningslinjerne, at det er væsentligt, at ministerierne tager strategisk

stilling til indkøb af eksterne konsulenter, herunder hvilke kompetencer ministerierne

selv råder over, og hvilke det kan være nødvendigt at købe eksternt. Det fremgår des-

uden af retningslinjerne, at ministerierne i højere grad bør tilstræbe at udvikle og an-

vende interne kompetencer. Endelig fremgår det af retningslinjerne, at ministerierne

er ansvarlige for at løse opgaverne på deres ministerområde og forvalte deres økono-

miske rammer på bedst mulig vis.

8. Finansministeriet og Justitsministeriet har i januar 2021 udarbejdet

”Fælles

retnings-

linjer om intern varetagelse af juridiske opgaver i staten og brug af ekstern juridisk bi-

stand”. Det fremgår bl.a. af retningslinjerne, at der på alle ministerområder bør være

en central juridisk enhed, som kan bistå med juridisk sparring, særligt inden for almin-

delig forvaltningsret og databeskyttelsesret. Det fremgår også af retningslinjerne, at

hver enkelt statslig myndighed skal organisere sig på den mest hensigtsmæssige må-

de, så de fornødne kompetencer er til stede.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Introduktion og konklusion |

Statens forbrug af eksterne konsulenter

9. Finansministeriets seneste opgørelse viser, at staten brugte ca. 5,5 mia. kr. i 2021 til

indkøb af eksterne konsulenter. Opgørelsen omfatter 3 kategorier af eksterne konsu-

lenter: it-konsulenter, juridisk bistand samt managementkonsulenter og øvrige rådgi-

vende konsulenter (herefter managementkonsulenter).

10. Figur 1 viser, hvordan ministeriernes forbrug af eksterne konsulenter har udviklet

sig i perioden 2017-2021 samlet set og fordelt på de 3 kategorier.

Figur 1

Ministeriernes forbrug af eksterne konsulenter i perioden 2017-2021

(2021-priser)

(Mia. kr.)

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

2017

Juridisk bistand

It-konsulenter

2018

2019

2020

2021

Managementkonsulenter

Eksterne konsulenter i alt

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Finansministeriet.

Det fremgår af figur 1, at ministeriernes samlede forbrug af eksterne konsulenter er

steget i perioden 2017-2021. Det fremgår endvidere af figuren, at ministerierne har re-

duceret deres forbrug af managementkonsulenter markant, mens ministeriernes for-

brug af it-konsulenter og juridisk bistand er steget i hele perioden. Fra 2019 til 2021

faldt det samlede forbrug af konsulenter med 127 mio. kr.

Det fremgår af Finansministeriets opgørelse, at Skatteministeriet med et forbrug på

ca. 2,5 mia. kr. havde det største forbrug af eksterne konsulenter i 2021. Sundhedsmi-

nisteriet, Justitsministeriet, Transportministeriet og Erhvervsministeriet havde alle et

forbrug på 300-400 mio. kr., mens resten af ministerierne havde et forbrug på ca.

200 mio. kr. eller derunder.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

| Introduktion og konklusion

Rigsrevisionens tidligere

beretninger om statens

brug af eksterne konsu-

lenter

•

Beretning om statens køb

Det fremgår endvidere af opgørelsen, at størstedelen af ministerierne har reduceret

deres forbrug af eksterne konsulenter fra 2019 til 2021. Skatteministeriet og Sund-

hedsministeriet har dog begge haft markante stigninger i deres forbrug. Det fremgår

af Finansministeriets orientering til Folketingets Finansudvalg, at særligt udgifter til

håndtering af COVID-19 og udgifter til juridisk bistand i forbindelse med udbyttesa-

gen har haft betydning for forbruget af eksterne konsulenter i 2021. Ministeriernes

forbrug af eksterne konsulenter i 2019 og 2021 fremgår af bilag 3.

11. Rigsrevisionen har i 3 tidligere beretninger undersøgt statens brug af eksterne kon-

sulenter. Alle beretningerne indeholder anbefalinger om, at ministeriernes brug af

konsulenter i højere grad bør baseres på strategiske overvejelser om, hvilke typer af

opgaver der bør løses af ministeriernes egne medarbejdere, og hvilke der bør løses af

eksterne konsulenter. Det fremgår endvidere af beretningerne, at beslutninger om at

købe konsulentbistand bør være bedre dokumenteret.

af konsulentydelser, april

2007

•

Beretning om statens an-

vendelse af private konsu-

lenter, september 2010

•

Beretning om statens brug

af konsulenter, juni 2014.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

12. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om ministerierne har en strategisk til-

gang til brugen af eksterne konsulenter. Vi har opdelt undersøgelsen i 2 dele:

•

Har ministerierne taget strategisk stilling til deres brug af eksterne konsulenter?

Har ministerierne begrundet brugen af eksterne konsulenter i udvalgte indkøb?

Undersøgelsen svarer på Statsrevisorernes spørgsmål om, hvilke strategiske og do-

kumenterede overvejelser ministerierne har gjort sig om fordelingen mellem interne

og eksterne kompetencer og brug af konsulentbistand.

Undersøgelsens første del

13. For at svare på, om ministerierne har taget strategisk stilling til deres brug af eks-

terne konsulenter, har vi undersøgt 3 forhold, som er baseret på Rigsrevisionens tid-

ligere beretninger og på Finansministeriets retningslinjer. Rigsrevisionen er dog op-

mærksom på, at der i Finansministeriets retningslinjer ikke er egentlige krav til mini-

steriernes strategiske arbejde med brugen af eksterne konsulenter. Undersøgelsen

omfatter 18 ministerier.

For det første har vi undersøgt, om ministerierne kan dokumentere, at de har taget

stilling til, om der er typer af opgaver, som i højere grad skal løses internt. For at redu-

cere forbruget af eksterne konsulenter er det vigtigt, at ministerierne overvejer, om

ministeriets egne medarbejdere kan løse flere opgaver.

For det andet har vi undersøgt, om ministerierne kan dokumentere, at de har taget

stilling til, om der er typer af opgaver, som kræver eksterne konsulenter. Det kan væ-

re opgaver, hvor ministerierne ikke kan rekruttere eller fastholde medarbejdere med

de nødvendige kompetencer. Det kan også være opgaver, som er nødvendige at kø-

be eksternt, fordi de kræver uvildighed, eller fordi de ikke har et omfang, der kan be-

tale sig at løse internt. Ministerierne bør derfor forholde sig til, om der er opgaver, som

kun kan løses af eksterne konsulenter, og som ministerierne derfor skal prioritere mid-

ler til.

Undersøgelsens første del

i forhold til Statsreviso-

rernes spørgsmål

Undersøgelsens første del bi-

drager til at besvare Statsre-

visorernes spørgsmål 1 og 2 og

svarer på spørgsmål 3, 4 og 5.

Statsrevisorernes spørgsmål

fremgår af bilag 1.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Introduktion og konklusion |

For det tredje har vi undersøgt, om ministerierne har egne retningslinjer, der under-

støtter, at der bliver taget stilling til brugen af eksterne konsulenter i de enkelte ind-

køb. Retningslinjer kan være et centralt redskab for ministerierne til at sikre, at der er

ensartede procedurer for, hvordan der tages stilling til brugen af eksterne konsulen-

ter i hvert enkelt indkøb, herunder hvordan ministerierne dokumenterer deres beslut-

ninger.

Herudover indeholder første del af undersøgelsen følgende forhold, som Statsreviso-

rerne har ønsket belyst:

Central juridisk enhed. Er der på alle ministerområder en central juridisk enhed,

der bidrager til, at juridiske opgaver så vidt muligt løses internt i ministerierne?

•

Udfordringer med interne kompetencer. Hvilke udfordringer har ministerierne

med at rekruttere og fastholde interne kompetencer?

•

Omfanget af ekstern juridisk bistand. I hvilket omfang anvender statslige myndig-

heder ekstern juridisk bistand, fx Kammeradvokaten.

•

Undersøgelsens anden del

14. For at svare på, om ministerierne har begrundet brugen af eksterne konsulenter i

udvalgte indkøb, har vi undersøgt de 3 største indkøb af juridisk bistand og de 3 stør-

ste indkøb af it-konsulenter i 5 udvalgte ministerier: Justitsministeriet, Skatteministe-

riet, Sundhedsministeriet, Transportministeriet og Uddannelses- og Forskningsmini-

steriet. Vi har udvalgt 30 indkøb, som ministerierne har foretaget i perioden januar

2021 - juni 2022. For de 30 indkøb har vi undersøgt 3 forhold.

For det første har vi undersøgt, om de 30 udvalgte indkøb er gennemført i overens-

stemmelse med ministeriernes strategiske stillingtagen. Ministerierne bør sikre den-

ne overensstemmelse, så der er sammenhæng mellem ministeriernes strategiske be-

slutninger og de enkelte indkøb.

For det andet har vi undersøgt, om ministerierne har taget stilling til formålet med op-

gaven, herunder om ministerierne kan dokumentere formålet i forbindelse med de

enkelte indkøb. Ministerierne bør tage stilling til formålet med opgaven, da det er en

central begrundelse for selve indkøbet.

For det tredje har vi undersøgt, om ministerierne har taget stilling til, om ministerierne

selv kan løse opgaven, herunder om de kan dokumentere, at de har taget stilling i for-

bindelse med de enkelte indkøb. Ministerierne bør tage stilling til, om de selv kan løse

opgaven, så ministerierne sikrer, at der ikke foretages unødige indkøb af eksterne

konsulenter. Det vil typisk også bidrage til viden om årsagen til, at opgaven ikke kan lø-

ses internt. Årsagen kan fx være, at ministeriet ikke har ansat medarbejdere med de

specifikke kompetencer, eller at der ikke er nok medarbejdere med de specifikke kom-

petencer til rådighed.

Undersøgelsens anden

del i forhold til Statsrevi-

sorernes spørgsmål

Undersøgelsens anden del bi-

drager til at besvare Statsre-

visorernes spørgsmål 1 og 2.

Statsrevisorernes spørgsmål

fremgår af bilag 1.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

| Introduktion og konklusion

Vi har undersøgt indkøbene med dette afsæt, da vi vurderer, at ministerierne som mi-

nimum bør have taget stilling til alle 3 forhold i forbindelse med hvert enkelt indkøb.

Det baserer vi på, at ministerierne skal løse deres opgaver bedst og billigst og bør føl-

ge deres strategier for brug af eksterne konsulenter. Der er endvidere tale om forhold,

som indgår i Rigsrevisionens tidligere beretninger, og som understøttes af Finansmini-

steriets

”Retningslinjer

for brug af eksterne konsulenter i staten”. Det fremgår bl.a. af

disse retningslinjer, at indkøb af ekstern konsulentbistand i alle tilfælde skal være fag-

ligt funderet og bidrage til den mest hensigtsmæssige og effektive måde at løse en gi-

ven opgave på. Det fremgår endvidere af retningslinjerne, at ministeriernes indkøbs-

processer bør sikre, at formålet med indkøbet er klart formuleret.

Metode

15. Undersøgelsen er primært baseret på en dokumentgennemgang. For at understøt-

te revisionen har vi holdt møder med udvalgte ministerier, herunder Finansministeriet,

som udarbejder opgørelserne af statens forbrug af eksterne konsulenter, og som har

udarbejdet

”Retningslinjer

for brug af eksterne konsulenter i staten”.

16. Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om at undersøge ministeriernes stra-

tegiske og dokumenterede overvejelser om ministeriernes brug af konsulentbistand.

Da Finansministeriets retningslinjer ikke indeholder krav til og egentlige definitioner på,

hvordan ministerierne skal arbejde strategisk, forstår vi i denne undersøgelse strate-

gi som langsigtede planer eller beslutninger, der sætter en retning for ministerierne.

Da de fleste ministerier forvalter store ministerområder og har flere myndigheder, fin-

der Rigsrevisionen som udgangspunkt, at der bør være skriftlighed om ministeriernes

strategier, hvis de i praksis skal have indflydelse på ministeriernes indkøb af eksterne

konsulenter.

17. Vi har i undersøgelsen taget hensyn til, at ministerierne kan organisere sig forskel-

ligt, og at Finansministeriets retningslinjer kan være implementeret forskelligt, afhæn-

gigt af om det enkelte ministerium har implementeret retningslinjerne på koncern-

niveau, eller om hver enkelt styrelse har stået for implementeringen.

18. Vi har gennemgået dokumentation fra de 18 ministerier, der indgår i undersøgelsen.

Dokumentationen beskriver hvert ministeriums tilgang til indkøb af eksterne konsulen-

ter, herunder de underliggende myndigheders tilgang. Dokumentationen omfatter mi-

nisteriernes strategier, retningslinjer, indkøbspolitikker og instrukser for konsulentind-

køb samt ledelsesbeslutninger om opgaver, der i højere grad skal løses internt. Doku-

mentationen omfatter også de 5 udvalgte ministeriers beslutninger i forbindelse med

de undersøgte indkøb. Derudover har ministerierne sendt redegørelser o.l., der beskri-

ver, hvordan de har arbejdet strategisk med brugen af eksterne konsulenter.

19. Vi har udvalgt 5 ministerier med henblik på at gennemgå deres begrundelser for

indkøb af eksterne konsulenter. Ministerierne er udvalgt på baggrund af deres forbrug

af eksterne konsulenter i 2020. Udvælgelsen er foretaget, inden Finansministeriet of-

fentliggjorde forbruget for 2021. Vi har i udvælgelsen af ministerier prioriteret en forde-

ling af ministerier med et varieret forbrug af eksterne konsulenter, men med øget fokus

på de ministerier, der har det største forbrug.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Introduktion og konklusion |

Vi har for hvert af de 5 udvalgte ministerier gennemgået begrundelserne for de 3 stør-

ste indkøb af juridisk bistand og de 3 største indkøb af it-konsulenter, herunder om

begrundelserne er dokumenteret. Vi har undersøgt ministeriernes største indkøb ud

fra en økonomisk væsentlighedsbetragtning og ud fra en forventning om, at ministeri-

ernes største indkøb bør være veldokumenterede. Indkøbene er ikke repræsentative

for ministeriernes indkøb af eksterne konsulenter. Vi har undersøgt indkøb, som er fo-

retaget i perioden 1. januar 2021 - 1. juni 2022. Vi har valgt denne periode, så undersø-

gelsen omfatter indkøb, der er foretaget, efter Finansministeriets

”Retningslinjer

for

brug af eksterne konsulenter i staten” blev meldt ud i juni 2020.

De udvalgte indkøb omfatter ikke indkøb af advokatbistand til retssagsførelse. En væ-

sentlig del af statens udgifter til advokatbistand kan ikke undgås, da retsplejeloven re-

gulerer, hvem der kan repræsentere en part i retten, hvilket begrænser ministeriernes

mulighed for selv at føre retssager.

20. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 2.

Afgrænsning

Statens retssager

Retsplejelovens § 260 regule-

rer, hvem der kan repræsen-

tere en part i en civil retssag.

21. Undersøgelsen omfatter som udgangspunkt perioden efter, at Finansministeriets

”Retningslinjer

for brug af eksterne konsulenter i staten” blev meldt ud i juni 2020. Fi-

gur 1 viser dog udviklingen i statens forbrug af eksterne konsulenter i perioden 2017-

2021.

22. Undersøgelsen er målrettet ministeriernes strategiske arbejde med brugen af eks-

terne konsulenter på baggrund af de aftalte konsulentbesparelser. Vi har derfor ikke

undersøgt, om de udvalgte indkøb af eksterne konsulenter er foretaget i overensstem-

melse med bl.a. budgetvejledningen og reglerne for udbud.

23. Undersøgelsen omfatter ministeriernes brug af eksterne konsulenter inden for jura

og it, men ikke ministeriernes brug af managementkonsulenter. Det skyldes, at Stats-

revisorerne i deres anmodning har lagt mest vægt på brugen af konsulenter inden for

jura og it.

24. Undersøgelsen omfatter alle ministerier med undtagelse af Kirkeministeriet og

Statsministeriet. Disse 2 ministerier har et meget lavt forbrug af eksterne konsulenter

og brugte henholdsvis 1,5 mio. kr. og 0,1 mio. kr. i 2021. Dertil kommer, at Statsministe-

riet ikke er omfattet af de aftalte konsulentbesparelser, mens Kirkeministeriet kun er

omfattet i begrænset omfang.

25. Undersøgelsen følger ikke op på, om ministerierne når de aftalte besparelser. Fi-

nansministeriet har senest orienteret Folketingets Finansudvalg herom i juni 2022.

26. Statsrevisorernes spørgsmål og angivelse af, i hvilke afsnit spørgsmålene bliver

besvaret, fremgår af bilag 1. I bilag 2 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet.

Bilag 3 viser ministeriernes forbrug af eksterne konsulenter i 2019 og 2021. Bilag 4 vi-

ser ministeriernes indkøb af eksterne konsulenter. Bilag 5 indeholder en ordliste, der

forklarer udvalgte ord og begreber.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

| Ministeriernes strategiske tilgang til brugen af eksterne konsulenter

2. Ministeriernes strate-

giske tilgang til brugen af

eksterne konsulenter

27. Dette kapitel handler om, hvorvidt ministerierne har en strategisk tilgang til brugen

af eksterne konsulenter.

2.1. Ministeriernes strategiske stillingtagen til brug af

eksterne konsulenter

28. Vi har undersøgt, om ministerierne har taget strategisk stilling til deres brug af eks-

terne konsulenter. Der indgår 18 ministerier i denne del af undersøgelsen.

29. Undersøgelsen viser, at størstedelen af ministerierne har taget strategisk stilling til

deres brug af eksterne konsulenter. 15 af de 18 ministerier kan dokumentere, at de har

taget stilling til, om der er typer af opgaver, som i højere grad skal løses internt, mens

16 af de 18 ministerier kan dokumentere, at de har taget stilling til, om der er typer af

opgaver, som kræver eksterne konsulenter. Ministerierne har dog kun i få tilfælde ta-

get strategisk stilling til deres brug af eksterne konsulenter på baggrund af et samlet

overblik over deres opgaver.

Flere ministerier har oplyst, at de tager stilling fra sag til sag. Rigsrevisionen finder dog,

at ministerierne med fordel kan styrke deres strategiske arbejde ved, at indkøb af eks-

terne konsulenter i højere grad sker på baggrund af langsigtede prioriteringer og ikke

kun besluttes fra sag til sag.

14 af de 18 ministerier har retningslinjer, som understøtter, at der i de enkelte indkøb

bliver taget stilling til brugen af eksterne konsulenter, mens 4 ministerier enten ikke

har retningslinjer eller delvist har retningslinjer, idet retningslinjerne kun gælder for de-

le af ministeriet eller for nogle typer af indkøb.

Vi gennemgår og uddyber undersøgelsens resultater i de følgende afsnit.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Ministeriernes strategiske tilgang til brugen af eksterne konsulenter |

Ministeriernes stillingtagen til øget brug af interne kompetencer

30. Vi har undersøgt, om ministerierne kan dokumentere, at de har taget stilling til,

om der er typer af opgaver inden for jura eller it, som i højere grad skal løses internt.

Figur 2 viser resultatet af vores undersøgelse.

Figur 2

Ministeriernes stillingtagen til øget brug af interne kompetencer

Har taget stilling

Har ikke taget stilling

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra de 18 ministerier.

Det fremgår af figur 2, at 15 af de 18 ministerier kan dokumentere, at de har taget stil-

ling til, om der er typer af opgaver inden for jura eller it, som i højere grad skal løses in-

ternt. De 3 ministerier, der ikke har taget stilling, er Indenrigs- og Boligministeriet, Ju-

stitsministeriet og Uddannelses- og Forskningsministeriet.

Undersøgelsen viser, at de ministerier, der har taget stilling, kun i få tilfælde har base-

ret deres stillingtagen på et samlet overblik over opgaver, der i højere grad skal løses

internt. De fleste af ministerierne har således taget stilling til enkelte opgaver, som i hø-

jere grad skal løses internt, men har kun i få tilfælde en samlet strategi eller plan for

øget brug af interne kompetencer.

31. Flere af de 18 ministerier har oplyst, at de som udgangspunkt vil løse alle opgaver

internt, og at de på baggrund af bl.a. bemanding og budgetter vurderer fra sag til sag,

om opgaverne kan løses internt.

Rigsrevisionen finder dog, at ministerierne med fordel også kan tage stilling til brugen

af interne kompetencer på et overordnet niveau. Det skyldes særligt, at der kan være

opgaver, som ministerierne ikke kan løse internt på tidspunktet for det enkelte indkøb,

men som på sigt kan løses internt, hvis ministerierne iværksætter initiativer, der under-

støtter dette. Det kræver dog, at ministerierne foretager en mere overordnet og lang-

sigtet prioritering, som ikke kun beror på en vurdering fra sag til sag.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

| Ministeriernes strategiske tilgang til brugen af eksterne konsulenter

32. Udlændinge- og Integrationsministeriet er ét af de ministerier, som har taget stil-

ling til it-opgaver, som i højere grad skal løses internt. Det fremgår af boks 1, hvordan

ministeriet har taget stilling til hjemtagelsen af it-opgaver.

Boks 1

Udlændinge- og Integrationsministeriets hjemtagelse af

it-opgaver

Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplistet en række it-opgaver, som ministeriet

vurderer kan hjemtages. Ministeriet har foretaget en vurdering af, hvilke faglige it-kom-

petencer der er nødvendige for at kunne varetage disse opgaver, herunder løsningsarki-

tekt, sikkerhedsspecialist og udvikler.

Ministeriet har for de enkelte kompetencer opgjort, hvor mange årsværk der er behov for,

hvad det vil medføre af lønudgifter, og hvad det vil give af besparelser på eksterne kon-

sulenter. På den baggrund har ministeriet opgjort besparelsespotentialet i forhold til de

enkelte opgaver.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af materiale fra Udlændinge- og Integrationsministeriet.

Ministeriernes centrale juridiske enheder

33. Ministerierne kan øge brugen af interne kompetencer ved at etablere centrale ju-

ridiske enheder. Ifølge Finansministeriets

”Retningslinjer

for brug af eksterne konsu-

lenter i staten” kan sådanne enheder bistå med juridisk sparring på ministerområdet,

særligt inden for almindelig forvaltningsret og databeskyttelsesret. Der er dog ikke

krav om, at ministerierne organiserer sig på denne måde.

34. Vi har undersøgt, om ministerierne har etableret centrale juridiske enheder, som

kan bistå med juridisk sparring, særligt inden for almindelig forvaltningsret, databe-

skyttelsesret og kontraktstyring.

Undersøgelsen viser, at 17 af de 18 ministerier har etableret centrale juridiske enheder.

Finansministeriet har kortlagt sine juridiske kompetencer og har på den baggrund vur-

deret, at en anden organisering var mere hensigtsmæssig. Ministeriet har derfor ikke

etableret en central juridisk enhed.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Ministeriernes strategiske tilgang til brugen af eksterne konsulenter |

Ministeriernes stillingtagen til brug af eksterne konsulenter

35. Vi har undersøgt, om ministerierne kan dokumentere, at de har taget stilling til,

om der er typer af opgaver inden for jura eller it, som kræver eksterne konsulenter.

Figur 3 viser resultatet af vores undersøgelse.

Figur 3

Ministeriernes stillingtagen til brug af eksterne konsulenter

Har taget stilling

Har ikke taget stilling

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra de 18 ministerier.

Det fremgår af figur 3, at 16 af de 18 ministerier kan dokumentere, at de har taget stil-

ling til, om der er typer af opgaver inden for jura eller it, som kræver eksterne konsu-

lenter. De 2 ministerier, der ikke har taget stilling, er Social- og Ældreministeriet og

Sundhedsministeriet.

Undersøgelsen viser, at de ministerier, der har taget stilling, kun i få tilfælde har taget

stilling på baggrund af et samlet overblik over opgaver, som skal løses af eksterne

konsulenter. De fleste af ministerierne har således taget stilling til enkelte opgaver,

der skal løses af eksterne konsulenter, og har kun i få tilfælde en samlet strategi eller

plan for anvendelsen af eksterne konsulenter.

36. Flere af de 18 ministerier har oplyst, at ministerierne i forbindelse med hvert en-

kelt indkøb tager stilling til, om det er nødvendigt at købe eksterne konsulenter. Her-

udover er der flere af ministerierne, som har oplyst, at de har særlige krav til godken-

delse af indkøb af eksterne konsulenter, der sikrer, at der tages stilling i hvert enkelt

indkøb, fx ved, at hvert indkøb skal godkendes i ministeriets departement.

Rigsrevisionen finder dog, at ministerierne med fordel også kan tage stilling til brugen

af eksterne konsulenter på et overordnet niveau. Det kan bidrage til, at ministeriernes

indkøb af eksterne konsulenter i højere grad sker på baggrund af langsigtede priorite-

ringer og ikke kun besluttes fra sag til sag.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

| Ministeriernes strategiske tilgang til brugen af eksterne konsulenter

37. Transportministeriet er ét af de ministerier, som har taget stilling til, om der er ty-

per af opgaver, som kræver eksterne konsulenter. Det fremgår af boks 2, hvordan mi-

nisteriet har taget stilling.

Boks 2

Transportministeriets stillingtagen til brug af eksterne

konsulenter

Transportministeriet har taget stilling til, at visse typer af konsulentbistand er nødvendi-

ge, fordi de sker som led i juridiske processer eller følger af gældende regler på området.

Derudover er der andre typer af konsulentbistand, som ministeriet vurderer som cen-

trale for løsningen af ministeriets kerneopgaver, herunder it-tjenesteydelser. Det gælder

fx driftsspecialister til ministeriets systemportefølje. Ministeriet har besluttet, at denne

type af konsulentbistand underlægges et øget tilsyn fra departementet.

Ministeriet har også taget stilling til konsulentbistand vedrørende rådgivning og støtte til

organisering mv. Det gælder fx bistand til rekruttering. Ministeriet har besluttet, at denne

type af konsulentbistand fremover skal godkendes af departementet.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af materiale fra Transportministeriet.

Årsager til ministeriernes brug af eksterne konsulenter

38. Flere af ministerierne har oplyst, at den hyppigste årsag til indkøb af juridisk bi-

stand er, at de har brug for bistand til at føre retssager. Det skyldes bl.a., at retspleje-

loven fastsætter regler for, hvem der kan repræsentere en part i retten, hvilket be-

grænser ministeriernes mulighed for selv at føre retssager. For så vidt angår de øv-

rige indkøb af juridisk bistand har ministerierne oplyst, at den hyppigste årsag er be-

hovet for specialistkompetencer, som ministeriet ikke har til rådighed internt. Det

gælder særligt kompetencer vedrørende udformning af udbud, kontrakter og ram-

meaftaler.

Flere af ministerierne har oplyst, at der er stor efterspørgsel på juridiske kompeten-

cer blandt offentlige myndigheder og leverandører, hvilket vanskeliggør rekruttering

og fastholdelse. Det gælder særligt kompetencer vedrørende indkøb, udbud og kon-

trakter. Det kan fx være svært at finde egnede kandidater, som er interesserede i at

blive ansat til den løn, som ministerierne kan tilbyde.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Ministeriernes strategiske tilgang til brugen af eksterne konsulenter |

39. Staten køber ofte juridisk bistand hos Kammeradvokaten. Det fremgår af boks 3,

hvad omfanget af statens forbrug af juridisk bistand er, og hvad der karakteriserer de

opgaver, der købes konsulentbistand til hos Kammeradvokaten.

Boks 3

Statens forbrug af juridisk bistand, herunder Kammer-

advokaten

Finansministeriet har opgjort statens samlede forbrug af juridisk bistand for 2021. Det

fremgår af opgørelsen, at staten brugte ca. 1,1 mia. kr. til juridisk bistand, heraf ca. 600

mio. kr. til bistand fra Kammeradvokaten. Dermed blev lidt over halvdelen af statens for-

brug af juridisk bistand indkøbt hos Kammeradvokaten.

Derudover fremgår det af Finansministeriets opgørelse, at størstedelen af den juridiske

bistand fra Kammeradvokaten blev anvendt til rådgivning. Ministeriernes udgifter til råd-

givning har særligt været anvendt til opgaver vedrørende offentligretlige forhold, fx i for-

bindelse med opbygning og implementering af Skatteministeriets nye inddrivelsessystem,

anden generel rådgivning og udbud.

Rigsrevisionens gennemgang af ministeriernes materiale viser et lignende billede. Rigs-

revisionen har bl.a. set eksempler på, at Kammeradvokaten er blevet anvendt til at ned-

bringe sagsbehandlingstiden i aktindsigtsager, it-udbud, kontraktstyring og opgaver ved-

rørende Skatteministeriets nye inddrivelsessystem.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Finansministeriets opgørelse af statens forbrug af eksterne

konsulenter i 2021, Finansministeriets opgørelse af statens forbrug af Kammeradvokaten i

2021 og oplysninger fra ministerierne om konkrete indkøb.

40. I forhold til ministeriernes indkøb af it-konsulenter har flere ministerier oplyst, at

de primært anvender eksterne konsulenter, fordi de har brug for specialiserede it-

kompetencer, som ministerierne ikke har internt. Det gælder fx kompetencer til ud-

vikling af it-systemer. Flere af ministerierne har oplyst, at de har udfordringer med at

rekruttere og fastholde denne type af medarbejdere, da der generelt er stor efter-

spørgsel på deres kompetencer. Flere af ministerierne har desuden oplyst, at proble-

merne skyldes udfordringer med at kunne tilbyde et lønniveau og et fagligt miljø, der

kan matche niveauet på det private arbejdsmarked. Endelig har flere af ministerierne

oplyst, at de bruger eksterne it-konsulenter, fordi der er tale om tidsbegrænsede op-

gaver, eller fordi de ikke har tilstrækkeligt med opgaver til, at det kan betale sig at ha-

ve kompetencerne internt.

Flere af ministerierne har derudover henvist til Digitaliseringsstyrelsens analyse af

statens forbrug af eksterne it-konsulenter fra 2022. Det fremgår af analysen, at myn-

dighederne generelt oplever udfordringer med rekruttering af it-specialister, men at

det kan være en særlig udfordring i mindre myndigheder. Det fremgår endvidere af

analysen, at kun få statslige myndigheder vurderes at være egnede til i højere grad at

løse it-opgaver internt. Endelig fremgår det af analysen, at det kun på langt sigt vil væ-

re muligt at ændre dette, og at det vil være forbundet med store omkostninger. Sær-

ligt mindre myndigheder vil ifølge analysen have problemer med at opbygge stærke

it-faglige miljøer, som kan tiltrække it-specialister.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

| Ministeriernes strategiske tilgang til brugen af eksterne konsulenter

Ministeriernes retningslinjer for indkøb af eksterne konsulenter

41. Vi har undersøgt, om ministerierne har retningslinjer, som understøtter, at der i de

enkelte indkøb bliver taget stilling til brugen af eksterne konsulenter.

Vores undersøgelse viser, at 14 af de 18 ministerier har retningslinjer. Derudover har

3 ministerier delvist retningslinjer. Justitsministeriet har delvist retningslinjer, fordi mi-

nisteriet ikke har retningslinjer for 3 af ministeriets 9 myndigheder. Justitsministeriet

har oplyst, at de 3 myndigheder har et lavt forbrug af eksterne konsulenter. Skattemi-

nisteriet har delvist retningslinjer, fordi ministeriets retningslinjer ikke omfatter indkøb

af juridisk bistand og indkøb af konsulentydelser til it-udviklingsprojekter. Social- og

Ældreministeriet har delvist retningslinjer, fordi der ikke er retningslinjer for alle myn-

dighederne på ministerområdet, og fordi nogle af retningslinjerne kun omfatter indkøb

af juridisk bistand.

Indenrigs- og Boligministeriet har ikke retningslinjer for indkøb af eksterne konsulen-

ter. Ministeriet har oplyst, at ministeriets retningslinjer er meldt ud og drøftet løbende

på møder, men at retningslinjerne ikke foreligger i nedskrevet form.

42. Flere af ministerierne beskriver i deres retningslinjer, at der i hvert enkelt indkøb

skal tages stilling til, om det er nødvendigt at anvende eksterne konsulenter, herunder

hvad formålet med opgaven er, og hvorfor opgaven ikke kan løses internt. I boks 4 har

vi gengivet eksempler på, hvordan ministerierne i deres retningslinjer har beskrevet,

at der i de enkelte indkøb skal tages stilling til brugen af eksterne konsulenter.

De forhold, som er nævnt i flere af ministeriernes egne retningslinjer, og som fremgår

af boks 4, er i overvejende grad i tråd med de forhold, som vi har undersøgt i de ud-

valgte indkøb i undersøgelsens anden del.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Ministeriernes strategiske tilgang til brugen af eksterne konsulenter |

Boks 4

Uddrag fra 3 ministeriers retningslinjer

Justitsministeriet (Rigspolitiet)

Der er 4 overordnede hensyn, der kan begrunde et konsulentindkøb:

•

Opgaven kan kun løses ved brug af en ekstern konsulent. Typisk i tilfælde, der kræver

•

Manglende interne kompetencer, som ikke skal opbygges.

•

Manglende interne kompetencer, som på sigt skal opbygges.

•

Manglende tid/resurser hos medarbejderne.

tredjemands uafhængighed.

Sundhedsministeriet

Det er vigtigt, at selve opgavens omfang er fastlagt inden følgende overvejelser: […]

•

Er det ikke muligt at frigive interne resurser til opgaven på grund af kort frist?

•

Er behovet midlertidigt, eller forventes det at have en længerevarende eller permanent

•

Skal kompetencer i forbindelse med løsningen af opgaven i højere grad fastholdes og

karakter?

forankres i organisationen?

Uddannelses- og Forskningsministeriet

Overvejelser i forbindelse med konsulentkøb:

•

Har ministeriet kompetencerne til at løse den ønskede opgave?

•

Kan ministeriet kompetenceudvikle medarbejdere til at opnå kompetencen til at løse

•

Skal ministeriet rekruttere efter at opnå kompetencen til opgaven?

•

Kan opgaven leveres af en anden statslig virksomhed?

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af ministeriernes retningslinjer.

opgaven selv?

2.2. Ministeriernes begrundelser for brug af eksterne

konsulenter i udvalgte indkøb

43. Vi har undersøgt, om ministerierne har begrundet brugen af eksterne konsulenter

i 30 udvalgte indkøb. De udvalgte indkøb er foretaget af Justitsministeriet, Skattemi-

nisteriet, Sundhedsministeriet, Transportministeriet og Uddannelses- og Forsknings-

ministeriet og beløber sig til i alt ca. 420 mio. kr.

44. Undersøgelsen viser, at de 5 udvalgte ministerier har begrundet deres brug af eks-

terne konsulenter i de undersøgte indkøb, men at ministerierne ikke i alle tilfælde kan

dokumentere det.

De 5 ministerier kan dokumentere, at deres brug af eksterne konsulenter var begrun-

det i ca. halvdelen af de undersøgte indkøb. Indkøbene er enten ikke i strid med eller er

ikke omfattet af ministeriernes strategiske stillingtagen. Ministerierne kan dokumen-

tere, at de i størstedelen af indkøbene har taget stilling til formålet med opgaven, men

ministerierne kan kun i ca. halvdelen af indkøbene dokumentere, at de har taget stilling

til, om opgaven kunne have været løst af ministeriet selv.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

| Ministeriernes strategiske tilgang til brugen af eksterne konsulenter

Figur 4 viser resultatet af vores gennemgang af de udvalgte indkøb. Vi har vurderet,

at ministerierne har dokumenteret deres begrundelser for brugen af eksterne konsu-

lenter, hvis 1) indkøbet er foretaget i overensstemmelse med ministeriets strategiske

stillingtagen, 2) ministeriet kan dokumentere, at ministeriet har taget stilling til formå-

let med opgaven, og 3) ministeriet kan dokumentere, at ministeriet har taget stilling til,

om ministeriet selv kan løse opgaven.

Figur 4

Ministeriernes dokumenterede begrundelser for brugen af eksterne konsulenter i 30 udvalgte

indkøb

Justits-

ministeriet

Har

dokumenteret

begrundelsen

for brugen af

eksterne

konsulenter

Har ikke

dokumenteret

begrundelsen

for brugen af

eksterne

konsulenter

Skatte-

ministeriet

Sundheds-

ministeriet

Transport-

ministeriet

Uddannelses- og

Forskningsministeriet

I alt

Indkøb

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af dokumentation fra ministerierne.

Det fremgår af figur 4, at de udvalgte ministerier har dokumenteret deres begrundel-

ser for brugen af eksterne konsulenter i 17 af indkøbene. Rigsrevisionen finder det ik-

ke helt tilfredsstillende, at ministerierne kun for ca. halvdelen af indkøbene har doku-

menteret deres begrundelser for brugen af eksterne konsulenter. Rigsrevisionen har

også i tidligere beretninger fundet, at myndighederne ikke har dokumenteret deres

overvejelser om, hvorfor det er hensigtsmæssigt at anvende eksterne konsulenter.

Statens kammer-

advokataftale

Statens kammeradvokataftale

fastsætter rammerne for sta-

tens køb af juridisk bistand

hos Kammeradvokaten.

Derudover finder Rigsrevisionen det ikke tilfredsstillende, at Skatteministeriet ikke

kan dokumentere ministeriets interne godkendelser for 2 indkøb af juridisk bistand på

henholdsvis 60 mio. kr. og ca. 17 mio. kr. Skatteministeriet har oplyst, at ministeriets

indkøbsproces ikke har været overholdt, men at indkøbene er foretaget i overens-

stemmelse med statens kammeradvokataftale, og at ministeriet har modtaget de ind-

købte ydelser.

De 30 udvalgte indkøb og resultatet af vores gennemgang heraf fremgår af bilag 4.

Vi gennemgår og uddyber undersøgelsens resultater i de følgende afsnit.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Ministeriernes strategiske tilgang til brugen af eksterne konsulenter |

Ministeriernes indkøb i forhold til ministeriernes strategiske stillingtagen

45. Vi har undersøgt, om de 30 udvalgte indkøb er foretaget i overensstemmelse med

ministeriernes strategiske stillingtagen til deres brug af eksterne konsulenter.

Vi har ikke fundet indkøb, som er foretaget i strid med ministeriernes strategiske stil-

lingtagen. Ministeriernes stillingtagen har dog kun i få tilfælde været relevant for de un-

dersøgte indkøb. Det skyldes, at ministerierne som tidligere beskrevet ikke har taget

strategisk stilling til deres brug af eksterne konsulenter for alle typer af opgaver inden

for jura og it.

Ministeriernes stillingtagen til formålet med opgaven

46. Vi har undersøgt, om ministerierne har taget stilling til formålet med opgaven, her-

under om ministerierne kan dokumentere formålet i forbindelse med de enkelte ind-

køb.

Ministerierne har over for Rigsrevisionen redegjort for formålet med de enkelte ind-

køb. Ministerierne kan dog ikke i alle tilfælde dokumentere dette.

Vores undersøgelse viser, at ministerierne i 23 af de 30 indkøb kan dokumentere, at

de har taget stilling til formålet med opgaven. Justitsministeriet er det eneste ministe-

rium, som kan dokumentere, at ministeriet har taget stilling til formålet i alle ministe-

riets 6 indkøb. De øvrige ministerier kan i størstedelen af indkøbene dokumentere, at

de har taget stilling til formålet med opgaven.

Uddannelses- og Forskningsministeriet kan dokumentere, at ministeriet har taget stil-

ling til formålet med opgaven i forbindelse med et indkøb af konsulentbistand på 9 mio.

kr. til vedligeholdelse og videreudvikling af it-systemet e-grant i Uddannelses- og

Forskningsstyrelsen. Boks 5 viser dokumentation for ministeriets stillingtagen.

Boks 5

Uddannelse- og Forskningsministeriets stillingtagen til for-

målet med indkøb af konsulentbistand til it-systemet e-grant

Nedenstående er et uddrag fra Uddannelses- og Forskningsministeriets indstilling til

godkendelse af konsulentkøbet.

”It-systemet

e-grant er et ansøgnings- og tilskudsadministrativt system, hvor forskere

og virksomheder kan ansøge om midler til forskning, uddannelse og innovation.

I april 2012 indgik Uddannelses- og Forskningsministeriet kontrakt med en it-leverandør

omkring levering, vedligeholdelse og support af e-grant, og systemet blev ibrugtaget i

2013. Siden ibrugtagningen er systemvedligehold og videreudvikling blevet udført af eks-

tern leverandør, og det vil i de kommende år fortsat være nødvendigt at vedligeholde og

videreudvikle løsningen yderligere.

Leveringsaftalen med it-leverandøren til e-grant

udløber, […] og der er

derfor brug for at

forlænge den eksisterende kontrakt, […] inden den nuværende kontrakts udløb.”

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af materiale fra Uddannelses- og Forskningsministeriet.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

| Ministeriernes strategiske tilgang til brugen af eksterne konsulenter

47. Der er 7 indkøb, hvor ministerierne ikke kan dokumentere formålet med indkøbet.

Uddannelses- og Forskningsministeriet har fx for 2 af sine indkøb oplyst, at indkøbene

er godkendt i forbindelse med ministeriets budgetproces. Ministeriet har dog ikke do-

kumenteret, at ministeriet har taget stilling til bl.a. formålet med indkøbet.

I andre tilfælde har ministerierne oplyst, at der er tale om særlige forløb eller særlige

procedurer for indkøbet, som har medført manglende dokumentation. Det gælder fx

Transportministeriets indkøb på 1,2 mio. kr. til løbende juridisk rådgivning og kvalitets-

sikring til Banedanmarks signalprogram. Ministeriet har oplyst, at indkøbet var omfat-

tet af en generel godkendelse fra Transportministeriets departement til at benytte

Kammeradvokaten i forbindelse med store og/eller komplekse projekter, og at der ik-

ke er udarbejdet en indkøbsblanket eller anden dokumentation for indkøbet, fordi der

er tale om løbende køb af rådgivning.

48. Derudover har Skatteministeriet ikke kunnet finde dokumentation for ministeriets

interne godkendelser for 2 indkøb af juridisk bistand på henholdsvis 60 mio. kr. og ca.

17 mio. kr., herunder dokumentation for ministeriets interne godkendelser af indkøbe-

ne. Skatteministeriet har oplyst, at ministeriets indkøbsproces ikke har været over-

holdt, men at indkøbene er foretaget i overensstemmelse med statens kammeradvo-

kataftale, og at ministeriet har modtaget de indkøbte ydelser.

Ministeriernes stillingtagen til, om ministerierne selv kan løse opgaven

49. Vi har undersøgt, om ministerierne har taget stilling til, om de selv kan løse opga-

ven, herunder om de kan dokumentere deres stillingtagen i forbindelse med de enkel-

te indkøb.

Ministerierne har over for Rigsrevisionen redegjort for, at de i de enkelte indkøb har ta-

get stilling til, om de selv kunne løse opgaven. Ministerierne kan dog ikke i alle tilfælde

dokumentere dette.

Vores undersøgelse viser, at ministerierne i 17 af de 30 indkøb kan dokumentere, at de

har taget stilling til, om de selv kan løse opgaverne. Justitsministeriet er det eneste mi-

nisterium, som kan dokumentere, at ministeriet har taget stilling hertil for alle ministe-

riets 6 indkøb. De øvrige ministerier kan i ca. halvdelen af deres indkøb dokumentere,

at de har taget stilling til, om opgaven kunne have været løst af ministeriet selv.

50. Justitsministeriet har dokumenteret, at ministeriet har taget stilling til, om ministe-

riet selv kan løse opgaven, i forbindelse med et indkøb af udbudsprojektledere til it-

anskaffelsesprojekter for 26 mio. kr. i Rigspolitiet. Boks 6 viser dokumentation for mi-

nisteriets stillingtagen.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Statsrevisorernes anmodning.

Ministeriernes strategiske tilgang til brugen af eksterne konsulenter |

Boks 6

Justitsministeriets stillingtagen til indkøb af udbudsprojekt-

ledere til it-anskaffelsesprojekter

Nedenstående er et uddrag fra Justitsministeriets beslutningsgrundlag for indkøbet.

”Rigspolitiet oplever en stor mangel på ressourcer til udbudsprojekter,

herunder tunge

kompetencer inden for projektledelse af såvel it-projekter som it-udbud. Rigspolitiet er i

gang med at udvikle kompetencerne inden for projektledelse generelt og udbudsprojekt-

ledelse og søger at indkøbe erfarne projektledere, der skal bidrage til denne proces gen-

nem rådgivning af såvel planlægningen af udbuddet samt rådgivning til det efterfølgen-

de implementeringsprojekt.

De kommende udbudsprojekters økonomiske størrelsesorden betyder, at de forventes

at blive omfattet af Statens It-råds projektregimer. Aktuelt har politiområdets projektle-

dere på det udbudsfaglige område begrænset erfaring med projekter af denne størrel-

sesorden

(…). Der er således tale om manglende interne kompetencer, som skal opbyg-

ges via ekstern konsulentbistand.”

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af materiale fra Justitsministeriet.

51. Der er 13 indkøb, hvor ministerierne ikke kan dokumentere, at de har taget stilling

til, om de selv kunne løse opgaverne.

Det gælder bl.a. ét af Sundhedsministeriets indkøb af konsulentbistand til udvikling

af et nyt it-system til overvågning af bivirkninger ved lægemidler. Indkøbet kostede

21 mio. kr., og ministeriet har oplyst, at der er tale om et indkøb af it-kompetencer med

dyb sundhedsfaglig viden, som ikke er til stede i ministeriet. Ministeriet har oplyst, at

der altid tages stilling til, om opgaven kan løses internt, eller om den skal løses af eks-

terne konsulenter. Ministeriet har dog ikke kunnet fremsende dokumentation for, at

ministeriet har taget stilling hertil i forbindelse med ministeriets beslutning om at fore-

tage indkøbet.

For et andet indkøb har Skatteministeriet oplyst, at den manglende dokumentation

skyldes, at ministeriets retningslinjer ikke har været overholdt. Indkøbet omfatter juri-

disk bistand til udviklingen af Skatteministeriets nye inddrivelsessystem på 24 mio. kr.

Ministeriet har endvidere oplyst, at den manglende overholdelse skyldes, at ministe-

riets retningslinjer har været for komplicerede og ikke været tilstrækkeligt implemen-

teret i organisationen. Ministeriet har oplyst, at ministeriet har implementeret et nyt

sæt retningslinjer for indkøb af juridisk bistand, som de løbende vil følge brugen af.

Rigsrevisionen, den 9. februar 2023

Bo Brabrand

sætterigsrevisor

/Mads Nyholm Jacobsen

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Metodisk tilgang.. Metodisk tilgang

| Statsrevisorernes anmodning

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning

Statsrevisorernes spørgsmål

Har statslige myndigheder en hensigtsmæssig brug af henholdsvis interne og eksterne kompetencer

på det juridiske og it-mæssige område og andre områder, hvor der er konstateret store problemer

med opgavevaretagelsen? Kan der peges på god praksis?

Hvilke strategiske og dokumenterede overvejelser har ministerierne gjort sig om fordelingen mellem

interne og eksterne kompetencer og brug af konsulentbistand?

Hvori ligger udfordringerne med at rekruttere og fastholde interne ekspertkompetencer inden for

jura og it, fx aflønning? Spiller reglerne for stillingskontrol i praksis ind på valget af organisationsform

i it-projekter, herunder fordeling mellem fastansatte og konsulenter? Er der forskelle mellem de for-

skellige it-projektrolletyper (fx projektleder, programleder, it-arkitekt, projektcontroller og kontrakt-

jurist)?

Er der på alle ministerområder en central juridisk enhed, som kan bistå med juridisk sparring på mi-

nisterområdet, særligt inden for almindelig forvaltningsret, databeskyttelsesret og kontraktstyring?

I hvilket omfang anvender statslige myndigheder ekstern juridisk bistand, fx Kammeradvokaten, og

hvad kendetegner disse opgaver?

I hvilket omfang kan mangel på interne kompetencer tilskrives, at kompetencerne er blevet

outsourcet?

I hvilket omfang kan problemer i udvalgte statslige myndigheders opgaveløsning tilskrives utilstræk-

kelige interne kompetencer eller uhensigtsmæssig brug af ekstern konsulentbistand? Udvælgelse n

kan ske ud fra de senere års beretninger og problemer, der er noteret i forbindelse med årsrevisionen.

Her besvares spørgsmålet

Afsnit 2.1 og 2.2

Afsnit 2.1

Indgår ikke i undersøgelsen,

jf. notat til Statsrevisorerne

af 8. april 2022

Indgår ikke i undersøgelsen,

jf. notat til Statsrevisorerne

af 8. april 2022

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Metodisk tilgang |

Bilag 2. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om ministerierne har en strategisk tilgang

til brugen af eksterne konsulenter. Vi har opdelt undersøgelsen i følgende 2 dele:

•

Har ministerierne taget strategisk stilling til deres brug af eksterne konsulenter?

Har ministerierne begrundet brugen af eksterne konsulenter i udvalgte indkøb?

I undersøgelsens første del indgår der 18 ministerier. I undersøgelsens anden del ind-

går der 5 af ministerierne og de institutioner, hvor de udvalgte indkøb er foretaget.

Undersøgelsen omfatter som udgangspunkt perioden efter, at Finansministeriets ret-

ningslinjer for brugen af eksterne konsulenter blev meldt ud i juni 2020. Vi har dog

valgt at vise udviklingen i statens forbrug af eksterne konsulenter i perioden 2017-2021

for at belyse forbrugets omfang før og efter de aftalte besparelser, der blev besluttet

med bl.a. andet finansloven for 2020.

Undersøgelsen er primært baseret på en dokumentgennemgang. For at understøtte

revisionen har vi endvidere holdt møder med udvalgte ministerier, herunder Finans-

ministeriet, som udarbejder opgørelserne af statens forbrug af eksterne konsulenter,

og som har udarbejdet

”Retningslinjer

for brug af eksterne konsulenter i staten”.

Nedenfor beskrives vores kvalitetssikring, data og metode i flere detaljer.

Kvalitetssikring

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssik-

ring, som omfatter høring hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på

forskellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsre-

visionen med relevante kompetencer.

Undersøgelsen er bl.a. kvalitetssikret ved, at vi har anvendt en kodebog ved gennem-

gang og indtastning af oplysningerne for at understøtte en ensartet behandling af mi-

nisteriernes dokumentation. For yderligere at sikre kvaliteten af resultaterne har vi fo-

retaget blindkodning af alle ministerierne. Det har vi gjort ved, at alle ministerierne er

gennemgået og kodet af 2 personer fra projektgruppen, hvorefter de 2 personer har

sammenholdt resultaterne for at sikre kvaliteten af kodningen. Kvalitetssikringen har

i nogle tilfælde givet anledning til at stille yderligere spørgsmål og anmode om yderli-

gere materiale hos ministerierne.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

| Metodisk tilgang

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

•

”Retningslinjer

for brug af eksterne konsulenter i staten” udarbejdet af Finansmi-

nisteriet

data om statens konsulentforbrug udarbejdet af Finansministeriet

ministeriernes strategier, retningslinjer, indkøbspolitikker og instrukser for konsu-

lentindkøb samt ledelsesbeslutninger om opgaver, der i højere grad skal løses in-

ternt

dokumenter om ministeriernes initiativer for at sikre de nødvendige interne kom-

petencer

dokumentation om ministeriernes beslutninger om de udvalgte indkøb af eksterne

konsulenter.

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har bl.a. været at afdække ministeri-

ernes strategiske tilgang til brugen af eksterne konsulenter og ministeriernes begrun-

delser i udvalgte indkøb.

Udvælgelse af ministerier og indkøb

Formålet med at udvælge 5 ministerier i undersøgelsens anden del er at svare på, om

ministerierne har begrundet deres brug af eksterne konsulenter i udvalgte indkøb.

De 5 ministerier er udvalgt på baggrund af deres forbrug af eksterne konsulenter i

2020, da udvælgelsen er foretaget, inden Finansministeriet offentliggjorde forbruget

for 2021. Vi har udvalgt Skatteministeriet, Justitsministeriet og Sundhedsministeriet,

som har et højt forbrug af eksterne konsulenter (over 200 mio. kr.), Transportministe-

riet, som har et middel forbrug (100-200 mio. kr.), og Uddannelses- og Forskningsmi-

nisteriet, som har et lavt forbrug (under 100 mio. kr.). Vi har i udvælgelsen af ministe-

rier prioriteret at have en fordeling af ministerier med et varieret forbrug af eksterne

konsulenter, men med øget fokus på de ministerier, der har det største forbrug.

Vi har for hvert af de 5 ministerier gennemgået dokumentationen for de 3 største ind-

køb af juridisk bistand og de 3 største indkøb af it-konsulenter i perioden 1. januar

2021 - 1. juni 2022. Vi har valgt denne periode, så undersøgelsen omfatter indkøb, der

er foretaget, efter Finansministeriets ”Retningslinjer for brug

af eksterne konsulenter

i staten” blev meldt ud i juni 2020.

Juridisk bistand omfatter indkøbskategorierne 4020 (Kammeradvokat) og 4025 (Ad-

vokat

–

andre), mens it-konsulenter omfatter indkøbskategorierne 6210 (Rådgivende

it-konsulenter, drift), 6220 (Rådgivende it-konsulenter, udvikling), 6250 (Udførende it-

konsulenter, drift) og 6260 (Udførende it-konsulenter, udvikling). Dette følger Finans-

ministeriets brug af indkøbskategorier i opgørelserne af konsulentforbruget i staten.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Ministeriernes forbrug af eksterne konsulenter i 2019 og 2021.

Metodisk tilgang |

Vi har bedt hvert ministerium om at identificere og dokumentere beslutninger og be-

grundelser vedrørende ministeriets 3 største indkøb af juridisk bistand og ministeriets

3 største indkøb af it-konsulenter. Indkøbene er dermed ikke repræsentative for mi-

nisteriernes indkøb, men viser, hvordan ministerierne har begrundet deres største

indkøb inden for jura og it i den undersøgte periode. Vi har endvidere bedt ministeri-

erne om at undtage indkøb af advokatbistand til retssagsførelse, da en væsentlig del

af statens udgifter til advokatbistand ikke kan undgås. Det skyldes, at retsplejeloven

fastsætter regler for, hvem der kan repræsentere en part i retten, hvilket begrænser

ministeriernes mulighed for selv at føre retssager.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Ministeriernes indkøb af eksterne konsulenter.. Ministeriernes indkøb af eksterne konsulenter

| Ministeriernes forbrug af eksterne konsulenter i 2019 og 2021

Bilag 3. Ministeriernes forbrug af eksterne konsulenter i

2019 og 2021

Figur A viser de enkelte ministeriers forbrug af eksterne konsulenter i 2019 og 2021.

Figur A

Ministeriernes forbrug af eksterne konsulenter i 2019 og 2021 (2021-priser)

Skatteministeriet

Sundhedsministeriet

Justitsministeriet

Transportministeriet

Erhvervsministeriet

Forsvarsministeriet

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri

Finansministeriet

Børne- og Undervisningsministeriet

Udenrigsministeriet

Beskæftigelsesministeriet

Miljøministeriet

Udlændinge- og Integrationsministeriet

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet

Uddannelses- og Forskningsministeriet

Social- og Ældreministeriet

Indenrigs- og Boligministeriet

Kulturministeriet

Kirkeministeriet

Statsministeriet

2019

100

2021

200

300

400

Mio. kr.

500

Ca. 2 mia. kr.

Ca. 2,5 mia. kr.

600

700

Note: Det fremgår af Finansministeriets opgørelse, at opgørelsen for enkelte ministerier kan være påvirket af ressortomlægninger.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Finansministeriets opgørelse for 2021.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Ministeriernes indkøb af eksterne konsulenter |

Bilag 4. Ministeriernes indkøb af eksterne konsulenter

Figur B-F viser de udvalgte ministeriers indkøb og vores undersøgelse af, om ministe-

rierne har dokumenteret deres begrundelser for brugen af eksterne konsulenter i de

udvalgte indkøb.

Figur B

Justitsministeriets indkøb af eksterne konsulenter

Juridisk bistand

It-konsulenter

Indkøb 1

Myndighed

Rigspolitiet

Formål

Indlån af resurse

til it-udbud.

Indkøb 2

Myndighed

Rigspolitiet

Formål

Indlån af resurse

til kontraktstyring.

Indkøb 3

Myndighed

Rigspolitiet

Formål

Bistand til at

gennemføre

udbud af voice

broadcast-

platform.

Indkøb 4

Myndighed

Rigspolitiet

Formål

Bistand til

it-rådgivning og

it-projektledelse

i forbindelse med

Schengen-pro-

jekter.

Indkøb 5

Myndighed

Rigspolitiet

Formål

Bistand til

planlægning

af udbud og

rådgivning til

projekter.

Indkøb 6

Myndighed

Kriminalforsorgen

Formål

It-udviklere til

udvikling af

Klientservices.

Pris:

ca. 1,5 mio. kr.

Pris:

ca. 1,3 mio. kr.

Pris:

ca. 1 mio. kr.

Pris:

ca. 43,6 mio. kr.

Pris:

ca. 26 mio. kr.

Pris:

ca. 7 mio. kr.

Vurdering af dokumentation for stillingtagen i de udvalgte indløb

Dokumenteret

stillingtagen til

formålet med

opgaven

Dokumenteret

stillingtagen til,

om ministeriet

selv kan løse

opgaven

Note: Alle beløb er i løbende priser.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Justitsministeriet om de enkelte indkøb.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

| Ministeriernes indkøb af eksterne konsulenter

Figur C

Skatteministeriets indkøb af eksterne konsulenter

Juridisk bistand

It-konsulenter

Indkøb 1

Myndighed

Udviklings-

og Forenklings-

styrelsen

Formål

Kerneresurser

i forbindelse

med det nye

inddrivelses-

system.

Indkøb 2

Myndighed

Udviklings-

og Forenklings-

styrelsen

Formål

Kerneresurser

i forbindelse

med det nye

inddrivelses-

system.

Indkøb 3

Myndighed

Udviklings-

og Forenklings-

styrelsen

Formål

Kerneresurser

i forbindelse

med det nye

inddrivelses-

system.

Indkøb 4

Myndighed

Udviklings-

og Forenklings-

styrelsen

Formål

Opgaver i

forbindelse med

udviklingen af det

nye ejendoms-

vurderingssystem.

Indkøb 5

Myndighed

Udviklings-

og Forenklings-

styrelsen

Formål

Opgaver i

forbindelse med

udviklingen af det

nye ejendoms-

vurderingssystem.

Indkøb 6

Myndighed

Udviklings-

og Forenklings-

styrelsen

Formål

Opgaver i

forbindelse med

udviklingen af det

nye ejendoms-

vurderingssystem.

Pris:

ca. 60 mio. kr.

Pris:

ca. 24 mio. kr.

Pris:

ca. 16,5 mio. kr.

Pris:

ca. 39,7 mio. kr.

Pris:

ca. 36,7 mio. kr.

Pris:

ca. 34,8 mio. kr.

Vurdering af dokumentation for stillingtagen i de udvalgte indløb

Dokumenteret

stillingtagen til

formålet med

opgaven

Dokumenteret

stillingtagen til,

om ministeriet

selv kan løse

opgaven

Note: Alle beløb er i løbende priser.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet om de enkelte indkøb.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Ministeriernes indkøb af eksterne konsulenter |

Figur D

Sundhedsministeriets indkøb af eksterne konsulenter

Juridisk bistand

It-konsulenter

Indkøb 1

Myndighed

Styrelsen for

Patientsikkerhed

Formål

Bistand til

nedbringelse af

sagsbehand-

lingstiden for

aktindsigter.

Indkøb 2

Myndighed

Styrelsen for

Patientsikkerhed

Formål

Bistand til

nedbringelse af

sagsbehand-

lingstiden for

aktindsigter.

Indkøb 3

Myndighed

Statens Serum

Institut

Formål

Udstationerings-

aftale med

advokat-

fuldmægtig.

Indkøb 4

Myndighed

Sundheds-

styrelsen

Formål

Rammeaftale for

2022-2026 om

drift og udvikling

af styrelsens

hjemmeside.

Indkøb 5

Myndighed

Lægemiddel-

styrelsen

Formål

Udvikling af et

nyt system til

overvågning af

bivirkninger ved

lægemidler.

Indkøb 6

Myndighed

Sundhedsdata-

styrelsen

Formål

Bistand til

vedligeholdelse

og drift af

Den Nationale

Serviceplatform.

Pris:

ca. 875 t.kr.

Pris:

ca. 860 t.kr.

Pris:

ca. 800 t.kr.

Pris:

ca. 21 mio. kr.

Pris:

ca. 21 mio. kr.

Pris:

ca. 18 mio. kr.

Vurdering af dokumentation for stillingtagen i de udvalgte indløb

Dokumenteret

stillingtagen til

formålet med

opgaven

Dokumenteret

stillingtagen til,

om ministeriet

selv kan løse

opgaven

Note: Alle beløb er i løbende priser.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Sundhedsministeriet om de enkelte indkøb.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

| Ministeriernes indkøb af eksterne konsulenter

Figur E

Transportministeriets indkøb af eksterne konsulenter

Juridisk bistand

It-konsulenter

Indkøb 1

Myndighed

Trafikstyrelsen

Formål

Bistand til at sikre

effektiv sags-

behandling i Mink-

sekretariatet.

Indkøb 2

Myndighed

Banedanmark

Formål

Bistand til

Contract

Management på

Elektrificerings-

programmet.

Indkøb 3

Myndighed

Banedanmark

Formål

Rådgivning og

kvalitetssikring i

forhold til Signal-

programmet.

Indkøb 4

Myndighed

Vejdirektoratet

Formål

Udvikling, support

og vedligeholdelse

af systemet Tracé.

Indkøb 5

Myndighed

Vejdirektoratet

Formål

Drift og ved-

ligeholdelse

af systemet

Vinterman

frem til 2025.

Indkøb 6

Myndighed

Trafikstyrelsen

Formål

4-årig ramme-

aftale, som

bl.a. vedrører

opsplitning af

journalsystem.

Pris:

ca. 7 mio. kr.

Pris:

ca. 2 mio. kr.

Pris:

ca. 1,2 mio. kr.

Pris:

ca. 15,1 mio. kr.

Pris:

ca. 15 mio. kr.

Pris:

ca. 8,9 mio. kr.

Vurdering af dokumentation for stillingtagen i de udvalgte indløb

Dokumenteret

stillingtagen til

formålet med

opgaven

Dokumenteret

stillingtagen til,

om ministeriet

selv kan løse

opgaven

Note: Alle beløb er i løbende priser.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Transportministeriet om de enkelte indkøb.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

Ordliste.

Ministeriernes indkøb af eksterne konsulenter |

Figur F

Uddannelses- og Forskningsministeriets indkøb af eksterne konsulenter

Juridisk bistand

It-konsulenter

Indkøb 1

Myndighed

Uddannelses-

og Forsknings-

styrelsen

Formål

Bistand i forbin-

delse med data-

beskyttelsespro-

dukter i forhold til

det kommende

SU-system.

Indkøb 2

Myndighed

Uddannelses-

og Forsknings-

styrelsen

Formål

Bistand til udbud

af det kommende

SU-system.

Indkøb 3

Myndighed

Uddannelses-

og Forsknings-

styrelsen

Formål

Rådgivning i

forbindelse med

overdragelse af

ejerskab af et

it-system.

Indkøb 4

Myndighed

Uddannelses-

og Forsknings-

styrelsen

Formål

Bistand i forbin-

delse med det

tilskudsadmini-

strative system

e-grant.

Indkøb 5

Myndighed

Uddannelses-

og Forsknings-

styrelsen

Formål

Bistand i forbin-

delse med sikker-

hed, vedligeholdel-

se og opgradering

af it-systemer.

Indkøb 6

Myndighed

Uddannelses-

og Forsknings-

styrelsen

Formål

Bistand til flere

projekter, herunder

implementering af

nødvendig sikker-

hed i projekterne.

Pris:

ca. 175 t.kr.

Pris:

ca. 150 t.kr.

Pris:

ca. 60 t.kr.

Pris:

ca. 9 mio. kr.

Pris:

ca. 5 mio. kr.

Pris:

ca. 2,8 mio. kr.

Vurdering af dokumentation for stillingtagen i de udvalgte indløb

Dokumenteret

stillingtagen til

formålet med

opgaven

Dokumenteret

stillingtagen til,

om ministeriet

selv kan løse

opgaven

Note: Alle beløb er i løbende priser.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Uddannelses- og Forskningsministeriet om de enkelte indkøb.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 66: Beretning nr. 12/2022 om statens brug af interne kompetencer og eksterne konsulenter

| Ordliste

Bilag 5. Ordliste

Central juridisk enhed

Det fremgår af ”Fælles retningslinjer om intern varetagelse af juridiske opgaver i staten og brug af

ekstern juridiske bistand”, at der på alle ministerområder bør være en central juridisk enhed, som

kan bistå med juridisk sparring på ministerområdet, særligt inden for almindelig forvaltningsret og

databeskyttelsesret.

En person med særlige kompetencer, som en virksomhed køber til at udføre en specifik opgave.

Omfatter 4 typer af konsulentydelser: ”Rådgivende it-konsulenter – drift”, ”Rådgivende it-konsulen-

ter – udvikling”, ”Udførende it-konsulenter – drift” og ”Udførende it-konsulenter – udvikling”, jf. de fæl-

les indkøbskategorier i staten.

Omfatter 2 typer af konsulentydelser: ”Kammeradvokat” og ”Advokat – andre”, jf. de fælles indkøbs-

kategorier i staten.

Kammeradvokaten er statens advokat. Kammeradvokaten varetager som udgangspunkt statens

behov for advokatbistand inden for alle retsområder undtagen statens advokatundersøgelser og

inkasso.

Hele ministeriets ressortområde.

Styring af den proces og de elementer, der indgår i en kontrakts livscyklus, herunder kontraktopret-

telse, håndtering af rettigheder og risici, evaluering, kontraktfornyelse mv.

It-specialist med indgående kendskab til it-arkitektur, herunder it-systemers grænseflader og øvrige

tekniske afhængigheder.

Omfatter 2 typer af konsulenter: managementkonsulenter og øvrige rådgivende konsulenter, jf. de

fælles indkøbskategorier i staten.

It-specialist, der arbejder med cyber- og informationssikkerhed på et teknisk niveau.

I 2011 nedsatte regeringen Statens It-projektråd (senere Statens It-råd) med topledere fra offent-

lige og private virksomheder. It-rådet hjælper myndighederne med tidlig håndtering af risici i it-pro-

jekterne gennem rådgivning, konkrete værktøjer og systematisk risikovurdering.

Aftalen fastsætter rammerne for statens køb af juridisk bistand hos Kammeradvokaten.

Ekstern konsulent

It-konsulenter

Juridisk bistand

Kammeradvokaten

Koncernniveau

Kontraktstyring

Løsningsarkitekt

Managementkonsulenter

Sikkerhedsspecialist

Statens It-råd

Statens kammeradvokat-

aftale

Statens retssager

Udvikler

Retsplejelovens § 260 regulerer, hvem der kan repræsentere en part i en civil retssag.

It-specialist, der især arbejder med udvikling af softwareløsninger og it-systemer.