FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 28: Faktaark om centrale finanspolitiske begreber, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Finansudvalget 2022-23 (2. samling)
FIU Alm.del Bilag 28
Offentligt

FAKTAARK – FOLKETINGETS ØKONOMISKE KONSULENTER / DET INTERNATIONALE SEKRETARIAT

JANUAR 2023

Det finanspolitiske rammeværk:

Offentlig saldo

Hvorfor en strukturel saldo?

CENTRALE BEGREBER

Den faktiske offentlige saldo

viser forskellen mellem det of-

fentliges faktiske indtægter og

udgifter.

Den strukturelle offentlige

saldo

er derimod en beregnet

størrelse, der opgør den faktiske

saldo ’renset’ for midlertidige på-

virkninger fra f.eks. konjunkturer

og udviklingen på de finansielle

markeder.

INSTITUTIONELLE KRAV

EU-LOVGIVNING

Ifølge EU må underskuddet på

den faktiske saldo kun i særlige

tilfælde (f.eks. en særlig økono-

misk krise som under covid-19-

pandemien) være større end 3

pct. af BNP. Samtidig leder EU-

reglerne til et landespecifikt mini-

mumskrav til den strukturelle

saldo. For Danmark er kravet -1

pct. af BNP fra 2017 til 2022.

DANSK LOVGIVING

Ifølge finanspagten, der er en

mellemstatslig aftale uden for

EU-lovgivningen, skal Danmark

indarbejde kravet til den struktu-

relle saldo i national lovgivning.

Kravet er indarbejdet som en un-

derskudsgrænse i budgetloven

på -1 pct. af BNP og svarer der-

med til EU’s minimumskrav.

Underskudsgrænsen kan midler-

tidig fraviges i situationer, hvor

usædvanlige begivenheder, der

ligger uden for statens kontrol,

har afgørende virkning på den of-

fentlige saldo eller ved alvorlige

økonomiske tilbageslag.

Regeringen skal ved fremlæg-

gelse af finanslovsforslag sikre,

at underskudsgrænsen i budget-

loven er overholdt.

LÆS MERE HER:

De Økonomiske Råd

Finansministeriets

strukturel saldo

beregning

Den offentlige saldo viser forskellen

mellem den offentlige sektors indtæg-

ter og udgifter. Der er overskud på den

offentlige saldo, når indtægterne er

større end udgifterne – i modsat fald

er der underskud.

Når økonomer taler om den offentlige

saldo, skelner de mellem den faktiske

og den strukturelle saldo.

Den faktiske saldo

Den faktiske saldo opgør det offentli-

ges faktiske indtægter fra skatter m.v.

fratrukket de faktiske udgifter til offent-

ligt forbrug, indkomstoverførsler m.v. i

løbet af året.

Den strukturelle saldo

Den strukturelle saldo er et mål for den

underliggende stilling på de offentlige

finanser og er den offentlige saldo ren-

set for bidrag fra konjunkturudsving og

andre midlertidige forhold.

Hvorfor en strukturel saldo?

Den faktiske saldo er meget konjunk-

turfølsom. Når det økonomiske aktivi-

tetsniveau er lavt, er skatteindtæg-

terne typisk også lave, mens de of-

fentlige udgifter til eksempelvis kon-

tanthjælp og dagpenge er relativt

høje. Derfor er den strukturelle saldo

ofte lav under en lavkonjunktur.

EU-retten indeholder et traktatfæstet

krav om, at underskuddet på den fak-

tiske saldo kun i helt exceptionelle til-

fælde (som f.eks. under coronakrisen)

må være større end 3 pct. af BNP.

Hvis et land skal være sikker på at

overholde dette krav under en (nor-

mal) lavkonjunktur, er der behov for at

finde ud af, hvor stort underskuddet

må være i en normalsituation, hvor

der hverken er høj- eller lavkonjunk-

tur. Hvis regeringen først skal til at til-

passe den offentlige saldo til 3-pro-

cents-kravet, når lavkonjunkturen op-

står, risikerer den førte politik at for-

værre den økonomiske krise. Derfor

har man udviklet begrebet den struk-

turelle saldo, der måler den offentlige

saldo i en konjunkturneutral situation.

Den strukturelle saldo er en beregnet

størrelse, som beror på et betydeligt

element af skøn. EU-kommissionen

og Finansministeriet benytter sig af

forskellige regnemetoder og har der-

for hvert deres skøn for størrelsen af

den strukturelle saldo et givent år.

Forventninger til fremtiden

Finansministeriet forventer en faktisk

offentlig saldo på 21,8 mia. kr. i 2023

svarende til 0,8 pct. af BNP. Den

strukturelle saldo skønnes til hhv. 0,3

og 0,4 pct. af BNP i 2022 og 2023. Der

er således god afstand til budgetlo-

vens underskudsgrænse, der er hæ-

vet fra 0,5 pct. af BNP til 1 pct. af BNP

fra juli 2022, jf. figuren nedenfor.

Finansministeriets nuværende frem-

skrivning indebærer dog, at den struk-

turelle saldo overskrider budgetlo-

vens krav efter 2033, jf. figuren ne-

denfor. Det skal ses i lyset af det de-

mografiske pres på udgifterne til

sundhed og ældrepleje som følge af

et stigende antal ældre. Samtidig fal-

der andelen af befolkningen i beskæf-

tigelse, og det er forventningen, at det

vil belaste de offentlige finanser.

Den strukturelle saldo varierer mindre end den faktiske

Finansministeriets skøn for faktisk og strukturel saldo

Pct. af BNP

Faktisk saldo

Strukturel saldo

Budgetlovens grænse for strukturel saldo

EU's grænse for faktisk saldo

-2

-4

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Kilde: "2030-planforløb: Grundlag for udgiftslofter 2026", Finansministeriet august 2022 og

budgetloven

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 28: Faktaark om centrale finanspolitiske begreber, fra Folketingets økonomiske konsulenter

FAKTAARK – FOLKETINGETS ØKONOMISKE KONSULENTER / DET INTERNATIONALE SEKRETARIAT

JANUAR 2023

For særligt interesserede

Reglerne for EU’s krav til den offentlige saldo m.v. er komplekse. Nedenfor dykkes ned i fire aspekter. Oplysnin-

gerne er tiltænkt særligt interesserede. For en uddybning kontakt økonomisk chefkonsulent Kathrine Lange (3323),

[email protected]

EU’s minimumskrav til den strukturelle

saldo udgør -1 pct. af BNP

EU stiller et landespecifikt minimumskrav til den

strukturelle saldos størrelse. Det har ledt til introduk-

tionen af begrebet den

mellemfristede minimums

budgetmålsætning

(minimums-MTO). For et land

som Danmark med holdbare offentlige finanser og

en ØMU-gæld, der ikke overskrider grænsen på 60

pct. af BNP, betyder EU-reglerne, at Danmarks mel-

lemfristede minimums budgetmålsætning er fastlagt

til -1 pct. af BNP. Indtil for nyligt havde Danmark fast-

sat sin mellemfristede målsætning mere restriktivt til

-0,5 pct. af BNP, men med det nationale kompromis

af 6. marts 2022 blev grænsen sænket til -1 pct.

I mange lande ledte COVID-19 krisen

til underskud større end EU’s grænse .

Hvordan det?

COVID-19 krisen har i mange medlemslande ledt til

offentlige underskud, der har overskredet EU’s

grænse på 3 pct. af BNP. Det har dog ikke haft be-

tydning i forhold til EU’s budgetregler. Det skyldes,

at regelsættet indeholder en undtagelsesklausuler,

der træder i kraft i tilfælde af enten en usædvanlig

begivenhed, eller såfremt Euroområdet eller unio-

nen som helhed rammes af en alvorlig generel øko-

nomisk nedtur. I forbindelse med COVID-19 krisen

har Kommissionen og Rådet aktiveret den såkaldte

generelle undtagelsesklausul fra 2020 til 2023. Der-

med vil landene i

praksis

(kortsigtet) kunne fravige

3-procentskravet til den faktiske saldo og kravet til

den strukturelle saldo i de fire år.

Budgetloven indeholder lignende regler, og det var

da også den danske regerings vurdering, at COVID-

19 krisen i 2020 udgjorde en ekstraordinær om-

stændighed, der gav mulighed for at fravige budget-

lovens underskudsgrænse. For 2021, 2022 og 2023

er det imidlertid regeringens vurdering, at den øko-

nomiske krise ikke er ekstraordinær. Dermed skal fi-

nanspolitikken som udgangspunkt planlægges in-

denfor budgetlovens rammer fra 2021 og frem.

Frem for at sætte budgetlovens krav til den struktu-

relle saldo ud af kraft i alle relevante år som følge af

COVID-19 pandemien, har Finansministeriet i stedet

korrigeret beregningen af den strukturelle saldo. I

budgetloven fastslås, at det er Finansministeriet, der

fastsætter reglerne for beregning af den strukturelle

saldo. Ifølge ministeriets beregningsprincipper skal

den strukturelle saldo således korrigeres for visse

engangsforhold. Finansministeriet har på den bag-

grund renset den strukturelle saldo for visse merud-

gifter relateret til COVID-19 pandemien.

Afslutningsvist skal det nævnes, at Finansministeriet

ligeledes vurderer, at den aktuelle situation afledt af

den russiske invasion af Ukraine udgør en usæd-

vanlig begivenhed uden for statens kontrol. Det be-

tyder, at den strukturelle saldo dermed vil kunne

svækkes ud over underskudsgrænsen svarende til

de konkrete merudgifter, der er direkte relateret til

situationen i Ukraine.

Læs mere: Bilag 3.2 i ”Danmarks Konvergenspro-

gram 2020”, samt ”Erfaringer med budgetloven

2014-2020.”, begge af Finansministeriet.

Regeringen, De Økonomiske Råd samt

EU har hver deres bud på strukturel

saldo

Det er Danmarks Statistik, der står for den regn-

skabsmæssige opgørelse af den

faktiske saldo

historiske år.

Regeringen, De Økonomiske Råd,

Nationalbanken samt EU afgiver løbende skøn for

den fremtidige udvikling i den faktiske saldo. Skøn-

nene må nødvendigvis baseres på en række anta-

gelser.

Den

strukturelle saldo

er en beregnet størrelse og

afhænger derfor af beregningsmetoden. Ifølge De

Økonomiske Råd var

underskuddet

på den struktu-

relle saldo 0,6 pct. af BNP i 2021, mens der ifølge

Finansministeriets beregninger derimod var et over-

skud på 0,7 pct. af BNP. Forskellen skyldes primært,

at Det Økonomisk Råd medregner offentlige for-

brugsudgifter afledt af covid-19 i den strukturelle

saldo, mens Finansministeriet ikke gør.

EU’s vurdering af budgetlovens krav sker med ud-

gangspunkt i EU’s eget skøn for den strukturelle

saldo.

Andre saldobegreber

Den

primære saldo

er det offentliges faktiske saldo fra-

regnet det offentliges renteindtægter og -udgifter.

DAU-

saldoen

vedrører statens finanser.