FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Finansudvalget 2022-23 (2. samling)
FIU Alm.del Bilag 12
Offentligt

December 2022

— 7/2022

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Lodsning i danske

farvande

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

7/2022

Beretning om

lodsning i danske

farvande

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2022

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Erhvervsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i maj 2023.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må -

ned

–

i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2022, som afgives i februar 2024.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Stibo Complete lager og logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

http://www.stibocomplete.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-785-9

ISBN online 978-87-7434-786-6

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om lodsning i danske farvande

Lodsning handler om sejlads- og miljøsikkerhed. Lodsens opgave er at

rådgive et skibs fører om navigation, sejlads og manøvrering. Folketinget

besluttede med lovændringer i 2006 og 2014 at konkurrenceudsætte lods-

området. I 2013 besluttede Folketinget at omdanne det statslige lodsvæ-

sen til den selvstændige offentlige virksomhed DanPilot. Hovedformålene

var at skabe øget konkurrence på lodsmarkedet, lavere priser på lodsning,

øget lodsanvendelse i danske farvande og en effektiv drift af DanPilot.

DanPilot gennemførte næsten 21.000 lodsninger i 2021 og havde en sam-

let omsætning på ca. 408 mio. kr.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Erhvervsministeriet

ikke i tilfredsstillende grad har understøttet Folketingets intentioner

med konkurrenceudsættelsen af lodsområdet og etableringen af Dan-

Pilot som selvstændig offentlig virksomhed.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at ingen af hovedformå-

lene er opnået. Konkurrencen på lodsmarkedet er begrænset, gen-

nemsnitsprisen er ikke faldet for alle typer lodsninger, og der er sket

et fald i lodsanvendelsen. Det medfører en risiko for, at sejlads- og mil-

jøsikkerheden i danske farvande forværres. Hertil kommer, at DanPi-

lot ikke har indfriet Erhvervsministeriets produktivitetsmål. DanPilots

produktivitet er faldet med 9 % siden 2013. Det har forringet mulighe-

derne for lavere priser på lodsning.

Statsrevisorerne har bl.a. hæftet sig ved:

•

At Erhvervsministeriet ikke har udnyttet sine muligheder fuldt ud til at

understøtte konkurrencen på lodsområdet ved fx at opsætte rammer

for DanPilots opkøb af ejerandele i konkurrerende lodserier.

•

At Erhvervsministeriet ikke i tilstrækkelig grad har understøttet lavere

priser på lodsning, fx ved at udarbejde en prispolitik, som betød, at

DanPilot havde brugt sit overskud til at sænke priserne frem for til at

øge sin soliditet og foretage opkøb af konkurrerende lodserier.

12. december 2022

Troels Lund Poulsen*

Leif Lahn Jensen

Mette Abildgaard

Sophie Løhde

Mikkel Irminger Sarbo

Serdal Benli

* Statsrevisor Troels Lund

Poulsen har ikke deltaget ved

behandlingen af denne sag på

grund af inhabilitet.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Statsrevisorernes bemærkning

•

At siden 2013 er den gennemsnitlige pris for DanPilots havnelodsnin-

ger steget med 42 %, gennemsnitsprisen på transitlodsninger er faldet

med 4 %, mens den gennemsnitlige pris på transitlodsninger uden

storkunderabat er steget siden 2016.

•

At de samlede lønudgifter til lodser fraregnet den generelle lønudvik-

ling i samfundet siden 2013 er steget med 5 %, fordi DanPilot siden

2013 har øget antallet af lodser, uden at der er sket en tilsvarende stig-

ning i antallet af lodsede sømil.

•

At konkurrenceudsættelsen er særegen i nordisk perspektiv, idet lods-

ning er en statslig myndighedsopgave i Norge, Finland og Sverige.

•

At en produktivitetssammenligning mellem med de norske, finske og

svenske statslodserier viser, at DanPilot har samme produktivitetsni-

veau i 2021 som i 2016. De øvrige nordiske lodserier har haft en pro-

duktivitetsnedgang. DanPilot havde en produktivitetsnedgang før CO-

VID-19-pandemien, mens de øvrige nordiske lodserier havde forbed-

ret deres produktivitet.

Statsrevisorerne noterer sig, at DanPilot har gennemført initiativer for at

mindske sine omkostninger og forbedre sin produktivitet. Fx har DanPi-

lot gennem forbedret disponering mindsket udgifterne til transport med

22 % og udgifterne til overtidsbetaling med 42 % fra 2013 til 2021. Statsre-

visorerne finder det mindre hensigtsmæssigt, at Erhvervsministeriet og

DanPilots bestyrelse har opstillet et produktivitetsmål, som er baseret på

en standard frem for en egentlig analyse af potentialet for øget produkti-

vitet.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion

.......................................................................................................

1.1. Formål og konklusion

.......................................................................................................................

1.2. Baggrund

...............................................................................................................................................

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

...........................................................................

2. Erhvervsministeriets understøttelse af lovformål

............................................................

2.1. Indfrielse af konkurrenceudsættelsens hovedformål

....................................................

2.2. Erhvervsministeriets rammer for DanPilots indsats for at opnå en

produktivitetsforbedring på et konkurrenceudsat marked

........................................

3. DanPilots produktivitet

...........................................................................................................

3.1. DanPilots produktivitetsudvikling

...........................................................................................

3.2. International benchmarking af DanPilots produktivitetsudvikling

...........................

Bilag 1. Metodisk tilgang

.................................................................................................................................

Bilag 2. Benchmarking af lodsning i de nordiske lodserier

.............................................................

Bilag 3. Ordliste

...................................................................................................................................................

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionens mandat til at gennemføre undersøgelsen følger af

§ 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Rigsrevisionens mandat til at gennemføre undersøgelsen følger og-

så af § 4, stk. 2, jf. § 6 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 8. Erhvervsministeriet. Mini-

steriet har skiftet ressort og navn i undersøgelsesperioden, men er

benævnt Erhvervsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Annette Vilhelmsen: oktober 2012 - august 2013

Henrik Sass Larsen: august 2013 - juni 2015

Troels Lund Poulsen: juni 2015 - november 2016

Brian Mikkelsen: november 2016 - juni 2018

Rasmus Jarlov: juni 2018 - juni 2019

Simon Kollerup: juni 2019 -

Beretningen har i udkast været forelagt Erhvervsministeriet og

DanPilot, hvis bemærkninger i videst muligt omfang er afspejlet i

beretningen.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Introduktion og konklusion.. Introduktion og konklusion

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

Den Internationale Mari-

time Organisation (IMO)

1. Lodsning handler om sejlads- og miljøsikkerhed. Lodsens opgave er at rådgive et

skibs fører om navigation, sejlads og manøvrering for at sikre, at skibet ankommer

uden uheld. De danske farvande har tæt trafik, snævre passager og lav vanddybde.

Lodsning medvirker til at undgå ulykker, som ellers kunne føre til tab af menneskeliv

eller forurening af havmiljøet ved udslip af fx olie, kemikalier og atomaffald.

2. Skibe, som er særligt store eller dybtgående, eller som har farlig last, har pligt til at

tage lods om bord, når de sejler til eller fra en dansk havn. Skibe har ikke lodspligt, hvis

de kun sejler gennem danske farvande uden at lægge til havn. Det skyldes Københav-

nertraktaten fra 1857, som forpligter Danmark til at gøre lodsning frivilligt gennem

stræderne. Da den primære sejlrute til og fra Østersøen går gennem enten Øresund

eller Storebælt, sejler mange skibe dagligt ad disse ruter. I 2021 sejlede ca. 18.000 olie-

og lastskibe gennem Øresund og Storebælt. Den Internationale Maritime Organisation

(IMO) anbefaler, at dybtgående skibe og skibe med farlig last benytter lods ved gen-

nemsejling af ruterne.

3. Markedet for havnelodsninger har været åbent for konkurrence siden 2006. I 2014

besluttede Folketinget at konkurrenceudsætte markedet for transitlodsninger. Kon-

kurrenceudsættelsen af transitlodsninger blev gennemført gradvist i perioden 2016-

2020. Der var flere formål med konkurrenceudsættelsen, og enkelte af formålene er

ifølge Erhvervsministeriet modsatrettede. Rigsrevisionens undersøgelse tager ud-

gangspunkt i hovedformålene, som var at skabe mere konkurrence og lavere priser,

så flere skibe tager lods om bord til gavn for sejlads- og miljøsikkerheden i danske far-

vande.

4. I 2013 besluttede Folketinget at omdanne det statslige lodsvæsen til den selvstæn-

dige offentlige virksomhed DanPilot. Det overordnede formål var at skabe grundlaget

for en mere effektiv drift af DanPilot. DanPilot ejes af Erhvervsministeriet. Figur 1 viser

hovedformålene med lovændringerne.

IMO er en organisation under

FN. IMO har ansvaret for at

forbedre sikkerheden og tryg-

heden i international shipping

og undgå hav- og miljøforure-

ning fra skibe.

Havnelodsning

Havnelodsning er lodsning

af et skib til eller fra en dansk

havn.

Transitlodsning

Transitlodsning er lodsning

af et skib gennem danske far-

vande uden at anløbe en havn.

Selvstændig offentlig

virksomhed

En selvstændig offentlig virk-

somhed er en virksomhed,

som er ejet af staten. Selv-

stændige offentlige virksom-

heder har selvstændige ind-

tægter og formuer og fungerer

uden for bevillingssystemet.

En lang række statslige opga-

ver varetages i dag af selv-

stændige offentlige virksom-

heder, fx DSB og Energinet.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| Introduktion og konklusion

Figur 1

Hovedformålene med lovændringerne

Erhvervsministeriet

Konkurrence-

udsættelse

Mere konkurrence

Lavere priser

Øget

lodsanvendelse

Forbedret

sejlads- og

miljøsikkerhed

DanPilot

Etablering af DanPilot

som selvstændig

offentlig virksomhed

Effektiv drift af

DanPilot

Lavere priser

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af bemærkninger til lov om DanPilot og bemærkninger til ændring af lodsloven i henholdsvis 2006 og 2014.

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Erhvervsministeriet har understøt-

tet indfrielsen af Folketingets overordnede intentioner på lodsområdet tilfredsstillen-

de. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:

Har Erhvervsministeriet understøttet indfrielsen af hovedformålene med konkur-

renceudsættelsen af lodsområdet og etableringen af DanPilot som selvstændig

offentlig virksomhed?

•

Har DanPilot sikret en produktivitetsforbedring siden etableringen som selvstæn-

dig offentlig virksomhed?

•

Produktivitet

Produktivitet er forholdet mel-

lem en virksomheds resurse-

anvendelse (input) og produk-

tion (output) under hensyn til

kvaliteten af produktionen.

En produktivitetsanalyse kan

bidrage til at vurdere, om en

virksomhed producerer så

meget som muligt i forhold til

resurseanvendelsen eller an-

vender så få input som muligt

til at levere et givent output.

6. Rigsrevisionen har undersøgt udviklingen i DanPilots produktivitet siden 2013, fordi

et hovedformål med etableringen af DanPilot som selvstændig offentlig virksomhed

var en mere effektiv drift af DanPilot. DanPilot har oplyst, at de ikke finder det retvisen-

de kun at undersøge produktivitetsudviklingen. DanPilot mener derimod, at undersø-

gelsen primært burde fokusere på DanPilots samlede økonomiske resultat. Rigsrevi-

sionen anser forbedret produktivitet som en forudsætning for effektiv drift, lavere pri-

ser og øget lodsanvendelse. Erhvervsministeriet og DanPilot anvender i deres opgø-

relse af omkostningseffektivitet en tilgang, som er identisk med den, som Rigsrevisio-

nen anvender til at opgøre DanPilots produktivitet.

7. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i februar 2022.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Erhvervsministeriet har ikke understøttet indfrielsen af Folketingets over-

ordnede intentioner på lodsområdet helt tilfredsstillende. Konsekvensen

er, at der er sket et fald i lodsanvendelsen. Det medfører en risiko for, at

sejlads- og miljøsikkerheden i danske farvande forværres.

Erhvervsministeriet har ikke i helt tilstrækkelig grad understøttet indfrielsen af

hovedformålene med konkurrenceudsættelsen af lodsområdet og etableringen

af DanPilot som selvstændig offentlig virksomhed

Erhvervsministeriet har ikke i tilstrækkelig grad udnyttet de muligheder, som ministe-

riet har til rådighed til at understøtte indfrielsen af hovedformålene med konkurrence-

udsættelsen om mere konkurrence, lavere priser og øget lodsanvendelse. Ministeriet

kunne fx have opsat rammer for DanPilots prisudvikling eller for opkøb af konkurre-

rende lodserier. Der er i dag begrænset konkurrence på lodsmarkedet, og priserne er

ikke faldet for alle typer lodsninger.

Erhvervsministeriet har som ejer opstillet mål for DanPilot og har løbende fulgt op på

målene. Ministeriet har dog ikke baseret DanPilots produktivitetsmål på analyser af,

hvilket produktivitetsniveau der var realistisk at opnå. Produktivitetsmålene er ikke

blevet indfriet. Ministeriet har ikke udviklet en model for det forsyningsbidrag til Dan-

Pilot, som Folketinget vedtog i 2014. Rigsrevisionen konstaterer, at det kan have med-

ført usikkerhed for alle lodserier om, hvilke vilkår der fremadrettet ville gælde for

lodsmarkedet.

DanPilot har ikke sikret en produktivitetsforbedring siden etableringen som selv-

stændig offentlig virksomhed

Folketinget valgte i 2013 at etablere DanPilot som selvstændig offentlig virksomhed ud

fra en forventning om en mere effektiv drift. DanPilots produktivitet er imidlertid fal-

det med 9 % siden 2013. Produktivitetsnedgangen betyder alt andet lige, at DanPilots

muligheder for at sikre lavere priser på lodsmarkedet er blevet forringet i perioden.

Den samlede produktivitetsnedgang skyldes, at omkostningerne er steget mere end an-

tallet af lodsede sømil siden 2013. Der er forskellige faktorer, som har bidraget til øgede

omkostninger. Den vigtigste faktor er, at de samlede lønudgifter til lodserne fraregnet

den generelle lønudvikling i samfundet er steget med 5 % siden 2013, uden at der er

sket en tilsvarende stigning i antallet af lodsede sømil. Stigningen i lønudgifter skyldes

primært ansættelse af flere lodser i perioden 2013-2021.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Introduktion og konklusion.. DanPilots produktivitet

| Introduktion og konklusion

1.2. Baggrund

Lodscertifikat

En lods skal opnå et lodscerti-

fikat for et område, før lodsen

må udføre lodsning i området.

For at opretholde et lodscerti-

fikat kræver det et vist antal

lodsninger i det givne område.

8. Lodsning er en højt specialiseret opgave. En lods er en erfaren skibsfører med et

lodscertifikat, som har et grundigt lokalkendskab til havforholdene. En lodsning fore-

går ved, at en bådfører sejler lodsen ud til skibet i en lodsbåd, hvor lodsen klatrer om

bord på skibet. På broen skal lodsen rådgive skibets kaptajn i at navigere gennem far-

vandet.

9. Danmark har historisk set oplevet en række skibsulykker, som har haft voldsomme

konsekvenser for søfarende og for miljøet. En canadisk undersøgelse fra 2017, der pri-

mært er baseret på danske data, indikerer, at anvendelse af lods fører til færre uheld.

Boks 1 viser et eksempel på, hvor store konsekvenser skibsulykker kan have.

Boks 1

Baltic Carrier-ulykken i 2001

Den 29. marts 2001 kolliderede fragtskibet Tern med olietankeren Baltic Carrier øst for

Falster. Ca. 2.350 tons olie løb ud i vandet og drev mod kysterne på Møn og Falster. Op-

rydningen efter olieforureningen kostede mere end 100 mio. kr., og op mod 20.000 fugle

døde af olieindsmøring. Der var ikke lods om bord på Baltic Carrier.

Oprydning efter Baltic Carrier-ulykken i 2001

Foto:

Lars Hansen, Ritzau Scanpix

10. Antallet af skibsulykker i danske farvande er steget siden 2013, men har varieret

meget fra år til år. Der skete 19 ulykker i 2013, 22 ulykker i 2020 og 45 ulykker i 2021.

En lang række faktorer påvirker antallet af skibsulykker. Det er derfor ikke kun lods-

anvendelsen, som har betydning for antallet af skibsulykker.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Introduktion og konklusion |

11. DanPilot er den danske stats lodseri og har forsyningspligt. Det indebærer, at Dan-

Pilot skal stille lods til rådighed for skibe, som måtte ønske det, eller som er omfattet

af lodspligt. DanPilot skal opretholde det fornødne beredskab til at foretage lodsnin-

ger. Skibene skal overholde varslingsfristerne over for DanPilot.

12. Konkurrenceudsættelsen er særegent i et nordisk perspektiv. I Norge, Finland og

Sverige er lodsning en statslig myndighedsopgave, og de statslige lodserier har mono-

pol.

13. Konkurrenceudsættelsen af havnelodsninger i 2006 indebar, at det tidligere stats-

lige monopol delvist blev ophævet. Lodsloven blev ændret, så private lodserier også

kunne tilbyde havnelodsning, mens det statslige lodsvæsen fortsat havde monopol på

transitlodsninger, dvs. lodsning af skibe gennem danske farvande uden anløb til en

havn. Det statslige lodsvæsen blev i 2013 omdannet til den selvstændige offentlige

virksomhed DanPilot.

Folketinget besluttede i 2014, at transitlodsninger også skulle konkurrenceudsættes

med en gradvis indfasning af konkurrence i perioden 2016-2020, hvor private lodse-

rier kunne udføre et begrænset antal transitlodsninger. DanPilot har siden 2020 kon-

kurreret på markedsvilkår med private lodserier.

14. DanPilot gennemførte næsten 21.000 lodsninger i 2021 og havde en samlet omsæt-

ning på ca. 408 mio. kr. En gennemsnitlig havnelodsning hos DanPilot kostede ca.

11.000 kr. i 2021, mens en gennemsnitlig transitlodsning kostede ca. 33.000 kr.

15. Forud for konkurrenceudsættelsen blev der udarbejdet flere analyser, som havde

fokus på konsekvenserne ved at konkurrenceudsætte lodsområdet.

Konkurrencerådet udgav i 2003

Undersøgelse af lodserhvervet

–

konkurrence- og ef-

fektivitetsvilkår.

I undersøgelsen blev danske lodsers effektivitet sammenlignet med

lodser i Norge, Finland og Sverige. Undersøgelsen viste, at Danmark udnyttede sine

lodsresurser mere effektivt end gennemsnittet, men at Danmark havde den dårligste

udnyttelse af bådførernes tid. Konkurrencerådet anbefalede i forlængelse af undersø-

gelsen at konkurrenceudsætte lodsområdet.

COWI udarbejdede i 2013

Scenarieanalyse af den danske lodsservice.

Analysen var

finansieret af foreningen Danske Lodser. COWI konkluderede, at lodsmarkedet sam-

let set ikke er stort nok til en sund og bæredygtig konkurrence med mange aktører,

fordi der er høje etableringsomkostninger for nye lodserier.

Varslingsfrister

Fristerne indebærer, at DanPi-

lot skal varsles senest 18 timer

før den ønskede transitlods-

ning. DanPilot skal varsles se-

nest 24 timer før lodsning til

en havn og senest 4 timer før

lodsning ud af en havn. Fri-

sterne fremgår af lodsloven.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| Introduktion og konklusion

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

16. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Erhvervsministeriet har understøt-

tet indfrielsen af Folketingets overordnede intentioner på lodsområdet tilfredsstillen-

de. Folketingets overordnede intentioner består af mere konkurrence på lodsmarke-

det, øget produktivitet for DanPilot, lavere priser på lodsområdet og øget lodsanven-

delse.

kapitel 2

undersøger vi, om Erhvervsministeriet har understøttet indfrielsen af hoved-

formålene med konkurrenceudsættelsen af lodsområdet og etableringen af DanPilot

som selvstændig offentlig virksomhed.

kapitel 3

undersøger vi, om DanPilot har sikret en produktivitetsforbedring siden eta-

bleringen som selvstændig offentlig virksomhed.

Figur 2 viser beretningens opbygning og revisionskriterier.

Figur 2

Beretningens opbygning og revisionskriterier

KAPITEL 2

Erhvervsministeriets understøttelse

af lovformål

Erhvervsministeriet

KAPITEL 3

DanPilots produktivitet

DanPilot

Afsnit 2.1

Understøttelse af

indfrielse af kon-

kurrenceudsættelsens

hovedformål

Afsnit 2.2

Rammer for DanPilots

indsats for at opnå en

produktivitetsforbedring

på et konkurrenceudsat

marked

Afsnit 3.1

Produktivitetsudvikling

siden etableringen som

selvstændig offentlig

virksomhed

Afsnit 3.2

Produktivitetsudvikling

sammenlignet med

nordiske lodserier

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Introduktion og konklusion |

Metode

17. Undersøgelsens resultater er baseret på Rigsrevisionens egne analyser og doku-

mentgennemgang af materiale fra Erhvervsministeriet og DanPilot. For en nærmere

beskrivelse af metoden henviser vi til bilag 1.

18. I undersøgelsen analyserer vi DanPilots produktivitetsudvikling. Vi undersøger

DanPilots produktivitet defineret som omkostninger pr. lodset sømil. Det er identisk

med et mål, som Erhvervsministeriet og DanPilots bestyrelse har opstillet for DanPi-

lot. Erhvervsministeriet kalder målet for omkostningseffektivitet. Figur 3 viser effekt-

kæden for DanPilots lodsning.

Figur 3

Omkostninger

Effektkæde for DanPilots lodsning

I opgørelsen indgår alle Dan-

Pilots ordinære omkostninger

ud fra den antagelse, at Dan-

Pilot som virksomhed stort set

udelukkende producerer lods-

ning. Vi har fraregnet ekstra-

ordinære nedskrivninger, om-

kostninger til servicesegmen-

tet og finansielle omkostnin-

ger, dvs. gebyrer og renteud-

gifter til lån, konti mv. Disse

omkostninger er ikke medta-

get, da de ikke relaterer sig til

DanPilots produktion.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af bemærkningerne til lov om DanPilot og til lodsloven.

Det fremgår af figur 3, at DanPilot bruger sine resurser på at lodse skibe. Hvis DanPilot

formår at have en høj produktivitet ved at holde sine omkostninger pr. lodset sømil la-

ve, kan DanPilot have lave priser. Hvis DanPilots priser er lave, giver det incitament til,

at flere skibe benytter lods. Anvendelsen af lods øger sejlads- og miljøsikkerheden i

danske farvande.

19. Vi beregner DanPilots produktivitet som omkostninger pr. lodset sømil, som vist i

følgende brøk:

�� =

��

�� ø��

Sømil er valgt som enhed i produktivitetsberegningen af flere årsager. Sømil tager høj-

de for, at lodsninger ikke er lige lange og dermed forbundet med forskellige omkost-

ninger. Sømil er en central produktionsenhed for DanPilot og anvendes bl.a. i prissæt-

ningen.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| Introduktion og konklusion

20. Vi gennemfører separate produktivitetsanalyser for havnelodsninger og transit-

lodsninger. Det skyldes, at havnelodsninger er forbundet med væsentligt større om-

kostninger pr. lodset sømil end transitlodsninger. Havnelodsninger foregår typisk over

kortere distancer og er derfor forbundet med mindre effektiv arbejdstid, mens om-

kostningerne til ventetid er relativt større. Vi undersøger også DanPilots samlede pro-

duktivitet. Det gør vi ved at udregne en gennemsnitlig produktivitetsudvikling for de

2 typer lodsninger.

Brotime

Brotimer udtrykker, hvor man-

ge timer en lods har foretaget

lodsning på broen af et skib.

21. Vi sammenligner DanPilots produktivitet for havnelodsninger med lodserierne i Nor-

ge, Finland og Sverige. Vi anvender en anden metode, hvor vi analyserer omkostnin-

gerne pr. brotime. Det skyldes, at ikke alle de nordiske lodserier indsamler data om lod-

sede sømil.

22. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Afgrænsning

23. Undersøgelsen handler om perioden fra DanPilots etablering som selvstændig of-

fentlig virksomhed i 2013 til 2021.

24. Vi har undersøgt DanPilots produktivitetsudvikling. Det skyldes, at en effektiv drift

var et hovedformål med etableringen af DanPilot som selvstændig offentlig virksom-

hed. Vi har ikke vurderet DanPilots generelle forretningsstrategi eller undersøgt øvrige

elementer af DanPilots løbende drift, som ikke har direkte sammenhæng med produk-

tivitetsudviklingen.

25. DanPilot anser visse oplysninger, der ligger til grund for undersøgelsens resultater,

som kommercielt fortrolige. Det har Rigsrevisionen bl.a. imødekommet ved kun at an-

vende tal for den indekserede udvikling i en række figurer, herunder i alle analyser af

DanPilots produktivitet. DanPilot har også oplyst, at alle oplysninger om omfanget af

rabatter til storkunder er kommercielt fortrolige. Vi gengiver derfor ikke disse oplys-

ninger i beretningen.

26. I kapitel 3 har vi gennemført en international benchmarking af DanPilots produkti-

vitet for havnelodsning. Benchmarkingen er afgrænset til perioden 2016-2021, da Dan-

Pilot ikke har pålidelige data om brotimer før 2016. Der har ikke været et tilstrækkeligt

sikkert datagrundlag til at gennemføre en international benchmarking af transitlods-

ning.

27. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 uddyber Rigsrevi-

sionens benchmarking af nordiske lodseriers produktivitet. Bilag 3 indeholder en ord-

liste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Erhvervsministeriets understøttelse af lovformål |

2. Erhvervsministeriets

understøttelse af lov-

formål

Delkonklusion

Erhvervsministeriet har ikke i helt tilstrækkelig grad understøttet indfriel-

sen af hovedformålene med konkurrenceudsættelsen af lodsområdet og

etableringen af DanPilot som selvstændig offentlig virksomhed.

Erhvervsministeriet har for det første ikke fuldt ud udnyttet sine muligheder for at un-

derstøtte konkurrencen ved fx at opsætte rammer for DanPilots opkøb af ejerandele i

konkurrerende lodserier. DanPilot har enten opkøbt alle ejerandele i 3 konkurrerende

lodserier eller gjort dem til datterselskaber og gennemfører nu knap 9 ud af 10 lodsnin-

ger i danske farvande. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at DanPilot er i en situation,

hvor de kan gennemføre yderligere opkøb.

Erhvervsministeriet har for det andet ikke udnyttet sine muligheder for at understøtte

lavere priser på lodsning. Ministeriet kunne fx have udarbejdet en prispolitik for Dan-

Pilot eller have reageret på, at DanPilot har brugt sit overskud til at øge sin soliditet

frem for at sænke priserne. DanPilots priser er steget for havnelodsninger. Priserne er

faldet for storkunder, som skal have transitlodsninger, men er steget for kunder, som

ikke får storkunderabat.

Erhvervsministeriet har for det tredje kun udnyttet sine muligheder for at understøtte

øget lodsanvendelse på én af de 2 primære transitruter i danske farvande. Ministeriet

har fulgt udviklingen i lodsanvendelsen på Rute T via Storebælt. Lodsanvendelsen på

Rute T er faldet siden 2013. Når skibe ikke har fulgt IMO-anbefalingen om at tage lods

om bord, har ministeriet sendt flagstatsskrivelser, dvs. et officielt brev til det land, ski-

bet er registreret i. Ministeriet har derimod ikke anvendt tilgængelige data til at følge

lodsanvendelsen i Øresund. Ministeriet ved derfor ikke, hvordan lodsanvendelsen har

udviklet sig på ruten gennem Øresund, og har ikke sendt flagstatsskrivelser, når skibe

ikke har fulgt IMO-anbefalingen om at tage lods om bord og derfor potentielt udgør en

fare for sejlads- og miljøsikkerheden. Ministeriet igangsatte i 2018 et servicetjek af hele

lodsområdet, som bl.a. skulle analysere mulighederne for at højne overholdelsen af

IMO-anbefalingerne. Servicetjekket skulle have været afsluttet i 2018, men er endnu ik-

ke afsluttet.

Rute T

Gennemsejlingsrute mellem

Gedser og Skagen via Store-

bælt, hvor IMO anbefaler skibe

at tage lods om bord, hvis ski-

bets dybgang er over 11 meter,

eller hvis skibet har radioaktivt

materiale.

Flagstatsskrivelse

Hvis et skib ikke efterlever

IMO-anbefalingen på Rute T,

sender Erhvervsministeriet en

underretning til søfartsmyn-

dighederne i det land, som ski-

bet er registreret i. Dette er i

praksis den eneste sanktion,

der kan anvendes over for

udenlandske skibe, som ikke

lever op til IMO’s lodsanbefa-

ling.

Danmark sendte i 2021 flag-

statsskrivelser om 700 skibe,

som ikke fulgte anbefalingen

om at tage lods om bord på

Rute T.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| Erhvervsministeriets understøttelse af lovformål

Erhvervsministeriet har som ejer sammen med DanPilots bestyrelse opstillet mål for

DanPilot og har løbende fulgt op på målene. Ministeriet har opstillet produktivitetsmål

for DanPilot siden 2015, men har ikke baseret målene på analyser af, hvilket produkti-

vitetsniveau der var realistisk at opnå. Produktivitetsmålene er ikke blevet indfriet.

Erhvervsministeriet har ikke udviklet en model for forsyningsbidraget, dvs. det bidrag,

som lodserier skal betale til DanPilot for at kompensere dem for, at de varetager forsy-

ningspligten. Folketinget vedtog at indføre forsyningsbidraget i forbindelse med kon-

kurrenceudsættelsen i 2014. Den manglende model kan have medført usikkerhed for

lodserierne om, hvilke konkurrencevilkår der fremadrettet ville gælde for lodsmarke-

det.

28. Dette kapitel handler om Erhvervsministeriets understøttelse af indfrielsen af ho-

vedformålene med konkurrenceudsættelsen af lodsområdet og etableringen af Dan-

Pilot som selvstændig offentlig virksomhed. Vi undersøger, om ministeriet har under-

støttet indfrielsen af hovedformålene med konkurrenceudsættelsen af lodsområdet.

Vi undersøger også, om ministeriet har skabt tilfredsstillende rammer for DanPilots

indsats for at opnå en produktivitetsforbedring på et konkurrenceudsat marked.

29. Erhvervsministeriet har et dobbelt ansvar på lodsområdet. Ministeriet har for det

første ansvaret for lodsloven og skal understøtte indfrielsen af Folketingets intentio-

ner med konkurrenceudsættelsen. Ministeriet skal for det andet gennem rollen som

ejer understøtte Folketingets intention om, at DanPilot skal opnå en mere effektiv drift.

De 2 roller er illustreret i figur 4.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Erhvervsministeriets understøttelse af lovformål |

Figur 4

Erhvervsministeriets dobbelte ansvar på lodsområdet

Ressort

ERHVERVSMINISTERIET

Ministeriets 2 roller

Lovejer

Selskabsejer

Lodsloven

DanPilot

Hovedformål

Mere

konkurrence

Lavere

priser

Øget

lodsanvendelse

Forbedret

sejlads- og

miljøsikkerhed

Effektiv drift

Drive virksomheden

på forretnings-

mæssigt grundlag

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af bemærkningerne til lov om DanPilot og til lodsloven.

Det fremgår af figur 4, at Erhvervsministeriet har 2 roller på lodsområdet. Som lovejer

har ministeriet ansvaret for at understøtte mere konkurrence, lavere priser, øget lods-

anvendelse og derigennem forbedret sejlads- og miljøsikkerhed. Det skyldes, at det

er hovedformålene med ændringerne af lodsloven i 2006 og 2014.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| Erhvervsministeriets understøttelse af lovformål

Statens ejerskabspolitik

Statens ejerskabspolitik tyde-

liggør og strukturerer ram-

merne for den statslige ejer-

skabsudøvelse. Ejerskabspoli-

tikken præciserer også de for-

ventninger og anbefalinger,

som staten stiller til selskaber

med statslig ejerandel.

Som selskabsejer er Erhvervsministeriet ifølge

Statens ejerskabspolitik

ansvarlig for

at udøve et aktivt ejerskab, der sikrer, at DanPilot drives effektivt og på et forretnings-

mæssigt grundlag. Det aktive ejerskab indebærer, at ministeriet har pligt til at reagere,

hvis udviklingen i selskabet tilsiger det. Det fremgår også af ejerskabspolitikken, at der

skal være armslængde mellem ejeren og selskabet. DanPilot har ansvar for og frihed

til at drive selskabet og handle ud fra, hvad der tjener selskabet bedst. Erhvervsmini-

steriet har oplyst, at ministeriet derfor skal balancere flere hensyn ved fx både at lade

DanPilot agere frit ud fra forretningsmæssige hensyn og opstille rammer, der sikrer en

effektiv og professionel drift.

2.1. Indfrielse af konkurrenceudsættelsens hovedformål

30. For at vurdere, om Erhvervsministeriet har understøttet indfrielsen af hovedformå-

lene med konkurrenceudsættelsen af lodsområdet, har vi undersøgt, om ministeriet

har understøttet:

•

mere konkurrence på lodsmarkedet

lavere priser på lodsning

øget lodsanvendelse i danske farvande.

Mere konkurrence på lodsmarkedet

31. Vi har undersøgt, om Erhvervsministeriet har understøttet mere konkurrence på

lodsmarkedet. DanPilot kan ifølge lov om DanPilot opkøbe ejerandele i andre virk-

somheder. DanPilot havde allerede en høj markedsandel ved etableringen som selv-

stændig offentlig virksomhed. Ministeriet kan ifølge

Statens ejerskabspolitik

opstille

retningsgivende rammer for DanPilots opkøb af ejerandele i konkurrerende lodserier.

Rigsrevisionen finder det derfor relevant, at Erhvervsministeriet opsatte rammer for

DanPilots eventuelle opkøb, fordi Folketinget konkurrenceudsatte lodsområdet for

bl.a. at opnå mere konkurrence.

32. Vores undersøgelse viser, at Erhvervsministeriet ikke har opsat rammer for Dan-

Pilots opkøb af konkurrerende virksomheder i det strategiske styringsdokument. Mi-

nisteriet har oplyst, at ministeriet har gennemført enkeltstående initiativer for at øge

konkurrencen:

vejledning til lodserier på dansk og engelsk for at lette adgangen for udenlandske

lodser og lodserier

•

halvering af forsikringspræmien for lodserier for at gøre det billigere at starte et

lodseri.

•

Opkøb

DanPilot har opkøbt dele af og

indgået strategiske samarbej-

der med Limfjord Pilot i 2015,

SkawPilot i 2018 og Danish Pi-

lot Service i 2018. DanPilot ejer

50 % af Limfjord Pilot og 51 %

af SkawPilot. DanPilot har gjort

begge lodserier til dattersel-

skaber. DanPilot ejer også

25 % af Danish Pilot Service.

DanPilot opkøbte 100 % af

Belt Pilot i 2020 og fusionere-

de selskabet ind i DanPilot.

33. Undersøgelsen viser, at DanPilot siden etableringen som selvstændig offentlig

virksomhed har opkøbt alle ejerandele i ét konkurrerende lodseri og gjort 2 andre kon-

kurrerende lodserier til datterselskaber gennem opkøb af ejerandele. De har også købt

25 % af deres eneste større tilbageværende konkurrent. Erhvervsministeriet har op-

lyst, at DanPilot har foretaget disse opkøb for at opnå en effektiv drift af visse havne,

og at DanPilot har købt dele af den større konkurrent efter ønske fra konkurrenten

selv. DanPilots koncern var ansvarlig for 89 % af alle lodsninger i danske farvande i

2021. Undersøgelsen viser, at DanPilot er i en situation, hvor DanPilot kan gennemføre

yderligere opkøb.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Erhvervsministeriets understøttelse af lovformål |

Undersøgelsen viser, at Erhvervsministeriets egen analyse af lodsområdet fra 2019

konkluderede, at DanPilots opkøb har begrænset konkurrencen på lodsmarkedet.

Lavere priser på lodsning

34. Vi har undersøgt, om Erhvervsministeriet har understøttet lavere priser på lods-

ning. Det kan ministeriet gøre ved at følge udviklingen og reagere, hvis lovens formål

om lavere priser ikke bliver indfriet, fx ved at udarbejde en prispolitik sammen med

DanPilot. Folketinget konkurrenceudsatte lodsmarkedet med henblik på bl.a. at opnå

lavere priser på lodsninger. I 2017 tydeliggjorde Erhvervsministeriet i det strategiske

styringsdokument for DanPilot, at DanPilots eventuelle overskud over tid skal føres

tilbage til brugerne af lodsydelsen gennem skarpere lodspriser.

35. Vores undersøgelse viser, at Erhvervsministeriet siden 2017 har fastlagt, at Dan-

Pilot skal generere et overskud på højst 19,5 mio. kr. årligt. DanPilot har leveret et over-

skud siden etableringen som selvstændig offentlig virksomhed. Overskuddet er ifølge

det strategiske styringsdokument blevet anvendt til at ruste DanPilot til konkurrence

i form af investeringer eller opbygning af soliditet. Rigsrevisionen konstaterer, at an-

vendelse af overskud til opbygning af soliditet ikke understøtter målet fra det strategi-

ske styringsdokument om at føre overskuddet over tid tilbage til brugerne i form af la-

vere lodspriser. DanPilots overskud er i perioden 2013-2021 anvendt til at hæve egen-

kapitalen fra 88 mio. kr. i 2013 til 143 mio. kr. i 2021. DanPilots soliditet er tilsvarende

steget fra 42,7

til 60,2 %, men har variereret i den mellemliggende periode. I 2018

faldt DanPilots soliditet således fra 55,1

til 48,4

bl.a. på grund af investeringer i

nye lodsbåde.

36. Undersøgelsen viser, at Erhvervsministeriet i marts 2021 skrev til DanPilot, at mi-

nisteriet i fællesskab med DanPilot ville udvikle en formel prispolitik for DanPilot. Pris-

politikken blev ikke udarbejdet. Ministeriet har oplyst, at en prispolitik ifølge ministe-

riet ikke var relevant på daværende tidspunkt.

37. Vi har beregnet DanPilots prisudvikling i perioden 2013-2021. Beregningerne viser,

at den gennemsnitlige pris på DanPilots transitlodsninger i reale termer er faldet med

4 % siden 2013. DanPilot fik i 2016 mulighed for at give rabat på transitlodsninger til

storkunder. Beregningerne viser, at den gennemsnitlige pris uden storkunderabatter

er steget siden 2016. Det betyder, at det kun er storkunderne, der har oplevet et pris-

fald på transitlodsninger. Beregningerne viser også, at gennemsnitsprisen for DanPi-

lots havnelodsninger er steget med 42

siden 2013.

Øget lodsanvendelse i danske farvande

Soliditet

Soliditet beskriver, hvor stor

en andel af virksomhedens

værdi der er finansieret af

virksomhedens egenkapital.

38. Vi har undersøgt, om Erhvervsministeriet har fulgt udviklingen i lodsanvendelsen

og har reageret, hvis lodsanvendelsen ikke steg. Det skyldes, at ét af hovedformålene

med konkurrenceudsættelsen var øget lodsanvendelse.

Skibe kan sejle ind og ud af Østersøen ad 2 ruter

–

gennem Øresund eller gennem Ru-

te T mellem Gedser og Skagen via Storebælt. IMO anbefaler, at skibe tager lods om

bord på hele strækningen på begge ruter. For Rute T vælger nogle skibe dog kun at

tage lods om bord på den mest kritiske strækning, der går under Storebæltsbroen.

I 2021 sejlede 10.546 skibe gennem Øresund, og 7.752 skibe sejlede gennem Store-

bælt. Figur 5 viser transitruterne gennem danske farvande og placeringen af de stør-

re danske havne.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| Erhvervsministeriets understøttelse af lovformål

Figur 5

Transitruter og større danske havne



Større havne

Hele Rute T

Rute T (

kun Spodsbjerg-Grenaa

)

Øresund

Note: De røde prikker markerer danske havne med en godsomsætning på mere end 500 tons i 2021. Den grønne strækning markerer Rute T mellem

Gedser og Skagen. Den gule strækning markerer den kortere strækning gennem Storebælt mellem Spodsbjerg og Grenaa. Den blå strækning

markerer ruten gennem Øresund og over Øresundstunnelen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra DanPilot og data fra Danmarks Statistik.

39. Vores undersøgelse viser, at Erhvervsministeriet løbende følger udviklingen i lods-

anvendelsen for havnelodsninger og for transitlodsninger på Rute T. For gennemsej-

lende skibe på Rute T, der ikke efterlever IMO-anbefalingen, sender Erhvervsministe-

riet flagstatsskrivelser til det land, hvor skibet er registreret.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Erhvervsministeriets understøttelse af lovformål |

40. Undersøgelsen viser, at Erhvervsministeriet siden 2015 har haft adgang til de data

om skibenes last, som er nødvendige for at vurdere, om skibene lever op til IMO-anbe-

falingen om at benytte lods i Øresund. Ministeriet har dog ikke anvendt dataene til at

følge udviklingen

i andelen af skibe, som følger IMO’s anbefaling. Ministeriet har derfor

ikke sendt flagstatsskrivelser om skibe, som ikke følger anbefalingen om at tage lods

om bord i Øresund.

41. Tabel 1 viser udviklingen i lodsanvendelsen.

Tabel 1

Lodsanvendelse på Rute T, i Øresund og i havne

2013

Transitlodninger

Transitlodsninger på hele Rute T

Rute T (kun Spodsbjerg-Grenaa)

Transitlodsninger i Øresund

Havnelodsninger

Havnelodsninger med lodspligt

Havnelodsninger uden lodspligt

9.761

7.860

9.642

4.624

÷1 %

÷41 %

91,3 %

96,4 %

Ikke opgjort

78,0 %

96,8 %

Ikke opgjort

÷13,3 procentpoint

+0,4 procentpoint

Ikke opgjort

2021

Udvikling

Note: Lodsanvendelsen på Rute T er opgjort som andelen af skibe, som er omfattet af IMO-anbefalingen, og som benytter lods. IMO-anbefalingen blev

ændret i august 2014, så alle skibe med en dybgang over 11 meter skulle tage lods om bord. Før august 2014 skulle skibe med dybgang på over

13 meter tage lods om bord. I 2015 var lodanvendelsen på Rute T på 82,6 %. I 2021 var 3.183 ud af 7.752 gennemsejlende skibe omfattet af IMO-

anbefalingen på Rute T. 10.546 skibe sejlede gennem Øresund i 2021. Lodsanvendelsen i havne er opgjort som antal gennemførte lodsninger.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Søfartsstyrelsen.

Det fremgår af tabel 1,

at andelen af skibe, der følger IMO’s anbefaling om at

benytte

lods på Rute T, er faldet med 13,3 procentpoint siden 2013. Andelen af skibe, der tager

lods om bord på den kortere strækning under Storebæltsbroen (mellem Spodsbjerg

og Grenaa), er steget med 0,4 procentpoint.

Det fremgår også af tabellen, at antallet af havnelodsninger uden lodspligt er faldet

med 41

siden 2013, mens antallet af havnelodsninger med lodspligt er faldet med 1 %.

Vores undersøgelse viser, at antallet af indsejlinger med lastskibe i danske havne er

faldet med knap 9

siden 2013. Erhvervsministeriet har oplyst, at det ikke er muligt at

vurdere, om faldet i havnelodsninger uden lodspligt skyldes prisstigningerne på havne-

lodsninger. Rigsrevisionen er enig, men bemærker dog, at prisstigninger på DanPilots

havnelodsninger alt andet lige kan have medvirket til, at færre skibe frivilligt har taget

lods om bord.

42. Undersøgelsen viser, at Erhvervsministeriet reagerede på udviklingen ved at igang-

sætte et servicetjek af hele lodsområdet i 2018. Servicetjekket skulle bl.a. analysere

mulighederne for at højne overholdelsen af IMO-anbefalingerne. Servicetjekket skulle

være afsluttet i 2018. Servicetjekket er endnu ikke afsluttet. Erhvervsministeriet har

oplyst, at servicetjekket forventes afsluttet i 2023.

Havnelodsninger uden

lodspligt

Havnelodsninger af skibe, som

ikke er lastet med fx olie, kemi-

kalier, gasarter eller højradio-

aktivt materiale. Reglerne for

lodspligt fremgår af lodslovens

§ 4 og § 5.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| Erhvervsministeriets understøttelse af lovformål

2.2. Erhvervsministeriets rammer for DanPilots indsats

for at opnå en produktivitetsforbedring på et konkurren-

ceudsat marked

43. Vi har undersøgt, om Erhvervsministeriet har skabt tilfredsstillende rammer for

DanPilots indsats for at opnå en produktivitetsforbedring på et konkurrenceudsat

marked. Vi har for det første undersøgt, om ministeriet har fastlagt produktivitetsmål

for DanPilot på baggrund af analyser af, hvilket produktivitetsniveau der realistisk kun-

ne forventes. Vi har for det andet undersøgt, om ministeriet har udarbejdet en model

for et forsyningsbidrag.

Produktivitetsmål for DanPilot

44. Vi har undersøgt, om Erhvervsministeriet har fastlagt produktivitetsmål for Dan-

Pilot på baggrund af analyser af, hvilket produktivitetsniveau der realistisk kunne for-

ventes. Det fremgår af bemærkningerne til lov om DanPilot, at hovedformålet med

etableringen af DanPilot som selvstændig offentlig virksomhed var en mere effektiv

drift. Erhvervsministeriet har derfor som ejer af DanPilot været ansvarlig for i samar-

bejde med DanPilots bestyrelse at opstille mål for DanPilot, der bl.a. kan understøtte

formålet. Målene skal ifølge

Statens ejerskabspolitik

afspejle ejerministeriets forvent-

ninger til virksomheden. Rigsrevisionen finder det derfor relevant, at Erhvervsministe-

riet sikrer, at der opstilles mål, og at målene er realistiske at opnå. Det følger også af

Statens ejerskabspolitik,

at Erhvervsministeriets mål for DanPilot så vidt muligt skal

benchmarkes med sammenlignelige selskaber.

45. Vores undersøgelse viser, at Erhvervsministeriet sammen med DanPilots besty-

relse har opstillet mål for DanPilot siden etableringen af DanPilot som selvstændig of-

fentlig virksomhed. Ministeriet har løbende fulgt op på målene. Ministeriet har i den

forbindelse opstillet mål for DanPilots omkostningseffektivitet siden 2015. Ministeriet

valgte først at definere et måltal for omkostninger pr. lodsning, men har siden 2016 op-

stillet mål for udviklingen i omkostninger pr. lodset sømil. Denne definition af omkost-

ningseffektivitet svarer til det mål for produktivitet, som vi anvender i vores undersø-

gelse. Erhvervsministeriet har oplyst, at ministeriet er enig med Rigsrevisionen i, at der

er tale om produktivitetsmål.

46. Erhvervsministeriet og DanPilots bestyrelse har ikke gennemført analyser af, hvil-

ket produktivitetsniveau der var realistisk for DanPilot at opnå, før målene blev opstil-

let. Ministeriet og DanPilots bestyrelse opstillede frem til 2019 et absolut måltal for

DanPilots omkostningseffektivitet. Ministeriet og bestyrelsen har siden 2020 opstillet

mål om en årlig effektivisering på 2 %. Ministeriet har oplyst, at målet om årlige effekti-

viseringer på 2 % baserer sig på en standard, der var været anvendt bredt i det offent-

lige gennem mange år. DanPilot har på intet tidspunkt indfriet det aftalte måltal.

47. Erhvervsministeriet har oplyst, at ministeriet ikke har identificeret relevante sam-

menlignelige selskaber. Ministeriet har derfor ikke taget initiativ til at benchmarke Dan-

Pilots produktivitet med sammenlignelige selskaber. En sådan benchmarking kunne

fx have givet relevant viden om realistiske produktivitetsmål.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Erhvervsministeriets understøttelse af lovformål |

Forsyningsbidrag på lodsområdet

48. Vi har undersøgt, om Erhvervsministeriet har udarbejdet en model for det forsy-

ningsbidrag, som ministeriet skulle indføre ifølge bemærkningerne til ændringen af

lodsloven fra 2014. Det fremgår af bemærkningerne, at ministeriet skulle indføre et

forsyningsbidrag, som sikrer, at alle lodserier, der foretager lodsninger på dansk sø-

territorium, bidrager til at opretholde forsyningspligten. Vi har lagt til grund, at mini-

steriet derfor skulle udvikle en model for forsyningsbidraget og fastsætte, hvornår

modellen skulle træde i kraft, så alle lodserier får klare rammer for konkurrencevilkå-

rene på lodsmarkedet. Ministeriet skrev i forbindelse med sit høringsnotat til lovfor-

slaget fra 2014, at ministeriet ville lægge vægt på, at lodserierne kendte størrelsen

på forsyningsbidraget i god tid, så de havde mulighed for at beregne forsyningsbidra-

gets effekt på deres forretning.

49. Vores undersøgelse viser, at Erhvervsministeriet siden 2016 har arbejdet på en

model for forsyningsbidraget, hvor alle lodserier betaler en mindre afgift for hver lod-

set sømil. DanPilot skal modtage det samlede afgiftsbeløb, som dog ifølge konkurren-

cereglerne ikke må overstige DanPilots omkostninger ved at have forsyningspligten.

Ministeriet har oplyst, at ministeriet først vil aktivere modellen, hvis DanPilot gennem

en periode samlet set har et underskud og mister væsentlige markedsandele. DanPi-

lot har ikke haft underskud siden etableringen som selvstændig offentlig virksomhed i

2013.

50. Erhvervsministeriet har ikke afsluttet arbejdet med modellen for forsyningsbidra-

get eller meldt kriterier for aktivering af modellen ud til offentligheden. Ministeriet har

oplyst, at ministeriet på nuværende tidspunkt forventer at have afsluttet arbejdet

med modellen inden udgangen af 2022. Rigsrevisionen konstaterer, at det uafslutte-

de arbejde med modellen for forsyningsbidraget kan have medført usikkerhed for al-

le lodserier om, hvilke vilkår der fremadrettet ville gælde for lodsmarkedet.

Forsyningsbidrag

DanPilot er forpligtet til at stil-

le lods til rådighed for skibe,

som ønsker det, og som er om-

fattet af lodspligt. DanPilot har

derfor forsyningspligt. Pligten

stiller krav til DanPilots bered-

skab og medfører derfor om-

kostninger.

For at kompensere DanPilot

for denne pligt vedtog Folke-

tinget i 2014 at indføre et for-

syningsbidrag, som skulle sik-

re, at alle lodserier, der foreta-

ger lodsning på dansk søterri-

torium, bidrager til at oprethol-

de forsyningspligten.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| DanPilots produktivitet

3. DanPilots produktivitet

Delkonklusion

DanPilot har ikke sikret en produktivitetsforbedring siden etableringen

som selvstændig offentlig virksomhed.

Folketinget forventede en mere effektiv drift ved etableringen af DanPilot som selv-

stændig offentlig virksomhed i 2013.

Rigsrevisionens beregninger viser, at DanPilots produktivitet samlet set er faldet med

9 % siden 2013. Produktiviteten var faldet med 15 % før COVID-19-pandemien. DanPi-

lots produktivitet er faldet for både transitlodsninger og havnelodsninger. Produktivi-

tetsnedgangen betyder alt andet lige, at DanPilots muligheder for at sikre lavere priser

på lodsmarkedet er blevet forringet i perioden.

Den samlede produktivitetsnedgang skyldes, at omkostningerne er steget mere end an-

tallet af lodsede sømil siden 2013. Knap halvdelen af DanPilots omkostninger er løn til

lodserne. De samlede lønudgifter til lodser fraregnet den generelle lønudvikling i sam-

fundet er siden 2013 steget med 5 %, fordi DanPilot siden 2013 har øget antallet af lod-

ser. Der er ikke sket en tilsvarende stigning i antallet af lodsede sømil.

DanPilot har gennemført initiativer for at mindske sine omkostninger og forbedre sin

produktivitet. DanPilot har fx gennem forbedret disponering mindsket udgifterne til

transport med 22 % og udgifterne til overtidsbetaling med 42 % fra 2013 til 2021.

Rigsrevisionen har sammenlignet DanPilots produktivitet for havnelodsninger med de

norske, finske og svenske statslodserier. Benchmarkingen baserer sig på en anden me-

tode end ovenstående beregninger for at sikre sammenlignelighed lodserierne imellem.

DanPilot har samme produktivitetsniveau i 2021 som i 2016. Alle de nordiske lodserier

har haft en produktivitetsnedgang. Det var kun DanPilot, som havde en produktivitets-

nedgang før COVID-19-pandemien, hvor DanPilots produktivitet var faldet betydeligt.

De øvrige nordiske lodserier havde forbedret deres produktivitet før COVID-19-pande-

mien.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

DanPilots produktivitet |

51. Dette kapitel handler om, hvorvidt DanPilot har sikret en forbedring af sin produkti-

vitet siden etableringen som selvstændig offentlig virksomhed. Rigsrevisionen lægger

til grund, at en forbedret produktivitet er en forudsætning for at opnå en mere effektiv

drift, som var et hovedformål med etableringen af DanPilot som selvstændig offentlig

virksomhed. Vi undersøger, om DanPilot har opnået en positiv udvikling i produktivite-

ten siden etableringen som selvstændig offentlig virksomhed. Vi undersøger også, om

DanPilot har opnået en udvikling i produktiviteten, som modsvarer lignende nordiske

lodserier.

3.1. DanPilots produktivitetsudvikling

52. Vi har undersøgt, om DanPilot har opnået en positiv udvikling i produktiviteten si-

den etableringen som selvstændig offentlig virksomhed i 2013. Vi har først undersøgt

udviklingen i DanPilots produktivitet for henholdsvis transitlodsninger og havnelods-

ninger. Vi har dernæst undersøgt, om DanPilots samlede produktivitet på tværs af de

2 typer lodsninger har udviklet sig positivt siden etableringen af DanPilot som selv-

stændig offentlig virksomhed.

53. Konkret har vi undersøgt, om DanPilot som minimum har fastholdt sin produktivi-

tet i perioden 2013-2021. Dette udgør et konservativt mål, da det fremgår af bemærk-

ningerne til lov om DanPilot, at formålet med at omdanne det statslige lodsvæsen til

en selvstændig offentlig virksomhed var at skabe grundlag for en mere effektiv drift.

Vi har lagt til grund, at en mere effektiv drift forudsætter en produktivitetsforbedring.

54. Vi har undersøgt produktiviteten ved at måle udviklingen i omkostninger pr. lodset

sømil. Erhvervsministeriet og DanPilot har brugt samme tilgang til at måle omkost-

ningseffektiviteten. Ministeriet og DanPilot har fastsat omkostningseffektivitet som én

af de finansielle målsætninger for DanPilot. De øvrige målsætninger fra den gældende

ejerskabsaftale vedrører overskud, soliditet og lønniveau. Vores undersøgelse viser, at

DanPilot i hele undersøgelsesperioden har genereret et overskud, som over tid har

øget DanPilots egenkapital og soliditet.

Vi har ikke set analyser, som dokumenterer, at en produktivitetsforbedring var realis-

tisk, men har lagt det til grund, fordi det fremgik af bemærkningerne til lov om DanPilot,

at etableringen af DanPilot som selvstændig offentlig virksomhed ville skabe grundla-

get for en mere effektiv drift.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| DanPilots produktivitet

DanPilots produktivitet for transitlodsninger

55. Vi har undersøgt, om DanPilot har opnået en positiv udvikling i produktiviteten for

transitlodsninger i perioden 2013-2021, jf. figur 6.

Figur 6

DanPilots produktivitet for transitlodsninger i perioden 2013-2021

(indekserede omkostninger pr. lodset sømil, 2013=100)

COVID-19

114

112

120

110

100

102

100

106

104

100

Fald i

12 % produk-

tivitet

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Note: Produktiviteten er opgjort som omkostninger pr. lodset sømil. Omkostningerne er justeret for den gene-

relle pris- og lønudvikling i samfundet. Høje omkostninger pr. lodset sømil er udtryk for lav produktivitet.

Analysen dækker moderselskabet DanPilot og datterselskaberne Limfjord Pilot, Belt Pilot og SkawPilot.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra DanPilot.

Det fremgår af figur 6, at DanPilots produktivitet for transitlodsninger er faldet med

12 % fra 2013 til 2021. En del af faldet kan skyldes omstændigheder relateret til CO-

VID-19-pandemien. Ser vi bort fra 2020 og 2021, er DanPilots produktivitet dog sta-

dig faldet med 4 % i forhold til 2013.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

DanPilots produktivitet |

DanPilots produktivitet for havnelodsninger

56. Vi har undersøgt, om DanPilot har opnået en positiv udvikling i produktiviteten for

havnelodsninger i perioden 2013-2021, jf. figur 7.

Figur 7

DanPilots produktivitet for havnelodsninger i perioden 2013-2021

(indekserede omkostninger pr. lodset sømil, 2013=100)

COVID-19

120

118

110

100

101

100

109

100

105

103

Fald i

9 %

produk-

tivitet

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Note: Produktiviteten er opgjort som omkostninger pr. lodset sømil. Omkostningerne er justeret for den gene-

relle pris- og lønudvikling i samfundet. Høje omkostninger pr. lodset sømil er udtryk for lav produktivitet.

Analysen dækker moderselskabet DanPilot og datterselskaberne Limfjord Pilot, Belt Pilot og SkawPilot.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra DanPilot.

Det fremgår af figur 7, at DanPilots produktivitet for havnelodsninger er faldet med

9 % fra 2013 til 2021. Produktiviteten steg fra 2013 til 2015, men faldt efterfølgende

frem til 2019, som var året inden COVID-19-pandemien. DanPilots produktivitet faldt

således med 18 % fra 2013 til 2019.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| DanPilots produktivitet

DanPilots samlede produktivitet

57. Vi har beregnet DanPilots samlede produktivitet som et simpelt gennemsnit af

produktiviteten for transitlodsninger og havnelodsninger for at få en samlet opgørel-

se over produktivitetsudviklingen. Vores beregninger viser, at DanPilots samlede pro-

duktivitet er faldet med 9 % fra 2013 til 2021. Produktivitetsnedgangen var på 15 % in-

den COVID-19-pandemien.

DanPilots udvikling i omkostninger og lodsede sømil

58. DanPilots produktivitetsnedgang kan hænge sammen med en stigning i omkost-

ninger og/eller et fald i antallet af lodsede sømil. Figur 8 viser udviklingen i DanPilots

samlede omkostninger og det samlede antal lodsede sømil i perioden 2013-2021.

Figur 8

DanPilots omkostninger og antal lodsede sømil i perioden 2013-2021

(indekserede omkostninger og antal lodsede sømil, 2013=100)

120

114

111

114

106

103

104

119

COVID-19

110

100

108

106

108

110

108

104

107

100

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Samlede omkostninger til lodsning

Lodsede sømil

Note: Analysen dækker moderselskabet DanPilot og datterselskaberne Limfjord Pilot, Belt Pilot og SkawPilot.

Omkostningerne er justeret for den generelle pris- og lønudvikling i samfundet.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra DanPilot.

Det fremgår af figur 8, at DanPilots produktivitetsnedgang skyldes, at omkostninger-

ne for hele perioden

–

og særligt i 2018 og 2019

–

steg væsentligt mere end antal lod-

sede sømil. Stigningen i omkostningerne i 2018 og 2019 kan kædes sammen med, at

DanPilot i samarbejde med Danish Pilot Service etablerede datterselskabet Belt Pilot

i 2018. I 2018 og 2019 var Belt Pilots omkostninger 2-3 gange så høje som forudsat i

businesscasen fra 2017, uden at den samlede koncern lodsede markant flere sømil.

Belt Pilot blev fusioneret ind i DanPilot i 2020.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

DanPilots produktivitet |

Rammevilkår og initiativer, som har påvirket produktiviteten

59. DanPilot har oplyst, at en række rammevilkår har haft negative konsekvenser for

produktiviteten. DanPilot har samtidig gennemført initiativer for at forbedre produkti-

viteten. Figur 9 viser de rammevilkår og initiativer, hvor Rigsrevisionens analyser indi-

kerer, at rammevilkårene og initiativerne har haft betydelige positive eller negative

konsekvenser for DanPilots produktivitet.

Figur 9

Rammevilkår og initiativer, som har påvirket DanPilots produktivitetsudvikling

Rammevilkår

Initiativer

COVID-19

Nye lodsbåde

DanPilots

forsyningspligt

Forbedret

disponering

DanPilot

Stigende

lønudgifter

Positiv påvirkning

Negativ påvirkning

Rammevilkår

COVID-19

COVID-19-pandemien har ført til en nedgang i skibstrafikken i 2020

og 2021, hvilket har mindsket DanPilots mulighed for at lodse så

mange sømil som årene før. DanPilot har oplyst, at DanPilot af hensyn

til samfundssind har ønsket at undgå fyringer. I årene før COVID-19-

pandemien var produktiviteten samlet set lavere, og pandemien kan

dermed ikke forklare hele DanPilots produktivitetsnedgang.

DanPilots initiativer

Forbedret disponering

DanPilot reducerede fra 2013 til 2021 udgifterne til overtidsbetaling

af lodser med 42 % og rejseudgifterne med 22 %. Udviklingen er

blevet forstærket siden 2020, efter COVID-19-pandemien har

begrænset antallet af lodsninger.

Nye lodsbåde

DanPilots forsyningspligt

Forsyningspligten har betydet, at konkurrenter har kunnet overtage

nogle af DanPilots mest lukrative opgaver og efterladt de mindre

lukrative, som DanPilot er tvunget til at tage. I takt med at konkurren-

cen øges, bliver dette dyrere. DanPilot har selv vurderet omfanget

af ekstra omkostninger til forsyningspligten. Vurderingen er ikke

baseret på en systematisk analyse, men på en subjektiv vurdering.

Når vi korrigerer vores beregninger for DanPilots estimat, finder

vi, at forsyningspligten kan forklare op til 3 procentpoint af produktivi-

tetsnedgangen. Denne udregning er baseret på DanPilots eget skøn,

som ikke er underbygget af systematiske analyser.

DanPilot har siden etableringen investeret i nye lodsbåde. DanPilot

reducerede på den måde sine årlige udgifter til drift af lodsbåde

med et mindre millionbeløb fra 2015 til 2021.

Stigende lønudgifter

DanPilot overtog ved etableringen som selvstændig offentlig virk-

somhed en overenskomst fra 2007, men har siden 2014 selv været

ansvarlig for forhandlingerne. DanPilots samlede lønudgifter til

lodser fraregnet den generelle lønudvikling i samfundet er steget

med 5 % fra 2013 til 2021, fordi DanPilot har øget antallet af lodser.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger, dokumenter og data fra DanPilot.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| DanPilots produktivitet

Det fremgår af figur 9, at nogle rammevilkår uden for DanPilots kontrol har gjort det

sværere at opnå en produktivitetsforbedring. Hverken COVID-19-pandemien eller for-

syningspligten kan dog forklare hele produktivitetsnedgangen i perioden 2013-2021.

Disponering

Disponering af lodser er et

større puslespil, da disponen-

ten skal finde en lods, der er

certificeret til det konkrete

farvand eller til den konkrete

havn, samtidig med at der skal

tages højde for rejsetid, hvile-

tid og opretholdelse af lods-

certifikater.

Det fremgår også af figuren, at DanPilot via forbedret disponering og køb af nye lods-

både har nedbragt sine omkostninger, hvilket kan bidrage til en produktivitetsforbed-

ring. Lodsernes løn udgør samlet set halvdelen af DanPilots omkostninger. Stigningen

i lønudgifter til lodser har omvendt haft negativ påvirkning på produktivitetsudviklin-

gen. Samlet set er DanPilots omkostninger steget siden 2013.

60. DanPilot har oplyst, at en række yderligere faktorer har påvirket produktiviteten

negativt. Det handler om lodsning i Grønland, forsyningspligt i nye havne, kortere di-

stancer på lodsninger og skibenes hastighed. Rigsrevisionens analyser har ikke indi-

keret, at disse faktorer har haft en væsentlig negativ påvirkning på DanPilots produk-

tivitet. Dette uddybes i bilag 1.

3.2. International benchmarking af DanPilots produkti-

vitetsudvikling

61. Vi har undersøgt, om DanPilot siden etableringen som selvstændig offentlig virk-

somhed har opnået en udvikling i produktiviteten, som modsvarer lignende nordiske

lodserier. Vi har derfor gennemført en benchmarking af DanPilots produktivitet for

havnelodsning med andre nordiske lodserier for at identificere, om DanPilot har haft

samme produktivitetsudvikling som de statslige lodstjenester i Norge, Finland og Sve-

rige.

Statens ejerskabspolitik

anbefaler denne type benchmarking for selvstændige

offentlige virksomheder. Resultaterne er uddybet og nuanceret i bilag 2.

62. Vi har i benchmarkingen udregnet produktivitetsudviklingen som omkostninger

pr. brotime, og analysen dækker kun perioden 2016-2021. Vi har ikke kunnet anvende

samme metode og periode som i afsnit 3.1 om DanPilots produktivitetsudvikling, fordi

vi har haft behov for sammenlignelige data for alle lodserierne. Figur 10 viser produkti-

vitetsudviklingen for de nordiske lodserier.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

DanPilots produktivitet |

Figur 10

Nordiske lodseriers produktivitet for havnelodsninger i perioden

2016-2021 (indekserede omkostninger pr. brotime, 2016=100)

120

118

COVID-19

112

110

105

100

104

108

107

106

100

2016

2017

2018

2019

2020

2021

DanPilot (Danmark)

Finnpilot (Finland)

Kystverket

–

Skagerrak/Oslofjorden (Norge)

Sjöfartsverket (Sverige)

Note: Produktiviteten er beregnet som omkostninger pr. brotime og er justeret for den generelle pris- og løn-

udvikling. Høje omkostninger pr. brotime afspejler en lav produktivitet. Analysen dækker datterselska-

berne Belt Pilot og SkawPilot. For Finnpilot er Saimaa-søen ekskluderet, og for Kystverket er kun Skager-

rak og Oslofjorden inkluderet. Analysen begrænser sig til perioden 2016-2021, fordi DanPilot ikke har

pålidelige data om brotimer før 2016.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra DanPilot, Finnpilot, Kystverket og Sjöfartsverket.

Det fremgår af figur 10, at DanPilot havde samme produktivitet i 2021 som i 2016, når

vi opgør omkostningerne pr. brotime. I samme periode er produktiviteten for Kystver-

ket, Sjöfartsverket, og Finnpilot faldet med mellem 6 % og 8

63. DanPilot havde som det eneste af de nordiske lodserier en produktivitetsnedgang

frem til 2019. DanPilots produktivitet var 18 % lavere i 2019 end i 2016. Dette kan kæ-

des sammen med øgede omkostninger i 2018 og 2019, hvor DanPilot havde etableret

Belt Pilot som datterselskab, uden at koncernen samlet set lodsede væsentligt flere

sømil. I 2020 og 2021 forbedrede DanPilot sin produktivitet markant sammenlignet

med 2019. Det skete, efter at DanPilot havde fusioneret Belt Pilot ind i DanPilot. De øv-

rige nordiske lodserier forbedrede deres produktivitet fra 2016 til 2019, men havde al-

le en produktivitetsnedgang efter COVID-19-pandemien.

64. Vi har sammenlignet det samlede beløb for lodseriernes omkostninger pr. brotime

i 2021. Analysen viser, at DanPilot har den højeste produktivitet, mens Kystverket har

den næsthøjeste produktivitet. Forskellene i produktivitet skal ses i sammenhæng med

en række faktorer, fx geografi og lønforhold.

Rigsrevisionen, den 1. december 2022

Birgitte Hansen

/Michala Krakauer

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Metodisk tilgang.. Metodisk tilgang

| Metodisk tilgang

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Erhvervsministeriet har understøttet

indfrielsen af Folketingets overordnede intentioner på lodsområdet tilfredsstillende.

Derfor har vi undersøgt følgende:

Har Erhvervsministeriet understøttet indfrielsen af hovedformålene med konkur-

renceudsættelsen af lodsområdet og etableringen af DanPilot som selvstændig

offentlig virksomhed?

•

Har DanPilot sikret en produktivitetsforbedring siden etableringen som selvstæn-

dig offentlig virksomhed?

•

I undersøgelsen indgår Erhvervsministeriet og DanPilot. Undersøgelsen omhandler

perioden fra DanPilots etablering som selvstændig offentlig virksomhed i 2013 til 2021.

Undersøgelsen bygger på en gennemgang af dokumenter og analyser af data fra Er-

hvervsministeriet og DanPilot, en analyse af udviklingen i DanPilots produktivitet og en

international benchmarking af DanPilot med sammenlignelige nordiske lodserier.

Vi har holdt møder med Erhvervsministeriet, DanPilot og Søfartsstyrelsen for at få ind-

sigt i området. Vi har også holdt møder med relevante interessenter på området. Vi har

således holdt møder med:

de nordiske statslodserier: Kystverket i Norge, Finnpilot i Finland og Sjöfartsver-

ket i Sverige

•

private danske lodserier: Danish Pilot Service og Limfjord Pilot

•

interesseorganisationer: Danske Shipping- og Havnevirksomheder, Danske Re-

derier og Danske Havne.

•

Kvalitetssikring

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssik-

ring, som omfatter høring hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på

forskellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsre-

visionen med relevante kompetencer. Den internationale benchmarking af de nordi-

ske lodseriers produktivitet er kvalitetssikret af lodserierne.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

•

lovgivning på lodsområdet

Statens ejerskabspolitik, det strategiske styringsdokument og public service-af-

taler

mødereferater og korrespondance mellem Erhvervsministeriet og DanPilot

analyser, notater og evalueringer udarbejdet af eller for Erhvervsministeriet og

DanPilot

materiale fra DanPilots bestyrelsesmøder siden etableringen af DanPilot som

selvstændig offentlig virksomhed

materiale fra Kystverket, Finnpilot og Sjöfartsverket.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Metodisk tilgang |

Formålet med gennemgangen af dokumenterne er at besvare undersøgelsens revi-

sionskriterier.

Operationalisering af produktivitet

I undersøgelsen måler vi DanPilots produktivitet. Vi definerer produktivitet som forhol-

det mellem resurseforbruget til lodsning (input) og mængden eller omfanget af lods-

ning i samme periode (output) under hensyn til kvaliteten af produktionen. For at un-

dersøge DanPilots resurseforbrug til lodsning tager vi udgangspunkt i omkostninger-

ne til lodsning, mens vi ser på antallet af lodsede sømil for at undersøge mængden af

DanPilots lodsning.

DanPilot er uenig i måden at opgøre produktivitet på som omkostninger pr. lodset sø-

mil. Rigsrevisionen anvender dette mål, bl.a. fordi Erhvervsministeriet og DanPilot selv

har brugt målet til at styre efter siden 2015. Ministeriet og DanPilot bruger dog målet til

at beskrive DanPilots omkostningseffektivitet. Rigsrevisionen mener i forlængelse af

ovenstående definition, at den korrekte betegnelse for forholdet mellem omkostninger

(input) og lodsede sømil (output) er

produktivitet.

Erhvervsministeriet har oplyst, at mi-

nisteriet er enig med Rigsrevisionen i, at Erhvervsministeriets og DanPilots mål beskri-

ver produktivitet. Figur A viser den effektkæde, som Rigsrevisionen har opstillet for

DanPilots lodsning, hvilket giver et overblik over DanPilots input, output og outcome.

Figur A

Effektkæde for DanPilots lodsning

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af bemærkningerne til lov om DanPilot og til lodsloven.

Vi har undersøgt, om der er indikationer på, at kvaliteten af DanPilots lodsninger har

ændret sig i perioden 2013-2021. Vi har analyseret udviklingen i DanPilots kundetil-

fredshed og andelen af DanPilots lodsninger, som fører til ulykker. Vores analyser in-

dikerer, at DanPilots kvalitet har været stabil og høj i hele perioden.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| Metodisk tilgang

Data i produktivitetsanalysen

Data om DanPilots omkostninger

Data om DanPilots omkostninger i perioden 2017-2021 er hentet fra DanPilots måned-

lige statusrapporter til ledelsen. For hvert år har vi set på rapporten for december,

som indeholder en opsummering af hele året. Omkostningerne for et givent år er så-

ledes de omkostninger, som DanPilot kendte til i slutningen af december i indeværen-

de år. Omkostningerne stemmer dermed ikke helt overens med de omkostninger, der

er angivet i DanPilots revisorgodkendte årsrapporter, som er udarbejdet det efterføl-

gende år, hvor enkelte omkostninger er justeret med tilbagevirkende kraft. Selv om op-

gørelsen af omkostninger fra årsrapporterne er mest retvisende, har vi set på opgørel-

sen i månedsrapporterne, da rapporterne er segmenteret på forretningssegmenter

–

dvs. transitlodsninger og havnelodsninger

–

i modsætning til regnskaberne i årsrappor-

terne. Enkelte specifikke omkostningskategorier, fx udgifter til taxa eller lodslønninger,

er hentet fra DanPilots kontoplaner for perioden 2015-2021. Omkostningerne er juste-

ret for interne faktureringer mellem moderselskabet og datterselskaberne i koncer-

nen ud fra DanPilots kontoplaner. For perioden 2013-2016 er opgørelsen af DanPilots

omkostninger hentet fra årsrapporterne og segmenteret med samme procentandel

som den gennemsnitlige fordeling for perioden 2017-2021. For transitlodsninger lå den-

ne andel på mellem 65,1 % og 65,8 %, og for havnelodsninger lå andelen på mellem

33,6 % og 34,4 % og var således ganske stabil.

Alle omkostningerne er justeret for den generelle pris- og lønudvikling efter Økonomi-

styrelsens indeks for fastprisberegning, så de viste omkostninger svarer til 2021-pri-

ser. Opgørelsen af stigningen i lønudgifter er justeret ud fra Økonomistyrelsens opgø-

relse af lønudviklingen i samfundet.

I opgørelsen indgår alle DanPilots ordinære omkostninger ud fra den antagelse, at

DanPilot som virksomhed stort set udelukkende producerer lodsning. Vi kan dermed

antage, at alle omkostninger til administration, ledelse, husleje m.m. i sidste ende går

til at producere lodsning. Vi har fraregnet DanPilots udgifter til servicesegmentet. Ser-

vicesegmentet dækker over øvrige aktiviteter, herunder serviceture med lodsbåde til

og fra skibe med fx personale eller teknikere, og udgør 0,5-0,8 % af omkostningerne i

perioden, dvs. en marginal del af DanPilots omkostninger.

Vi har fraregnet ekstraordinære nedskrivninger i tråd med opgørelsen i DanPilots års-

rapporter. DanPilot har i perioden 2015-2020 foretaget ekstraordinære nedskrivnin-

ger af enkelte af sine økonomiske aktiver, bl.a. til salget af gamle lodsbåde og salget

af hovedkontoret i Nyborg i 2019. Vores analyse af DanPilots produktivitet bliver så-

ledes ikke påvirket af disse nedskrivninger. De ekstraordinære nedskrivninger belø-

ber sig til i alt 44,6 mio. kr. i nominelle priser, herunder 22 mio. kr. i 2015 og 21 mio. kr.

i 2019. Fordelingen mellem af- og nedskrivninger er hentet fra årsrapporterne, og de

ekstraordinære nedskrivninger er fordelt ligeligt mellem transitlodsninger og havne-

lodsninger.

Vi har ikke medtaget finansielle omkostninger, dvs. gebyrer og renteudgifter til lån,

konti mv. Disse omkostninger er ikke medtaget, da de ikke relaterer sig til DanPilots

produktion.

Nedskrivninger

Nedskrivninger er en enkelt-

stående forringelse af hele en

investerings værdi. DanPilot

har valgt at foretage ekstraor-

dinære nedskrivninger af en-

kelte genstande, herunder

lodsbåde.

Afskrivninger

Afskrivninger er en gradvis

formindskelse af en gen-

stands værdi i en virksomheds

regnskab. DanPilot håndterer

regnskabsmæssigt sine inve-

steringer gennem lineær af-

skrivning, dvs. at værdien for-

mindskes med samme pro-

centandel hvert år.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Metodisk tilgang |

Håndtering af datterselskaber

DanPilot har i løbet af perioden opkøbt eller stiftet en række datterselskaber. Datter-

selskaberne SkawPilot, Belt Pilot og Limfjord Pilot indgår i analysen. Alle 3 lodserier

indgår i produktivitetsanalysen af havnelodsninger, da det er deres overvejende akti-

vitet. DanPilot har oplyst, at Limfjord Pilot har foretaget ganske få transitlodsninger

–

her indgår sømilene i analysen af transitlodsninger. Datterselskaberne indgår i analy-

sen, da DanPilot vurderer, at det er mest retvisende for produktiviteten at se på hele

koncernen. Greenland Pilot Service og VesCo Systems indgår ikke i analysen, fordi de

ikke foretager lodsning i danske farvande.

Fordelingsnøgler til segmentering af transitlodsninger og havnelodsninger

I opgørelsen af DanPilots omkostninger til transitlodsninger og havnelodsninger har

vi anvendt en fordelingsnøgle fra regnskabet, da DanPilot ikke altid kan registrere,

hvilken type lodsning de enkelte omkostninger vedrører. En lods kan fx både foretage

transitlodsninger og havnelodsninger, og omkostningen til lodsens løn skal således

fordeles med en given procentsats mellem de 2 typer lodsninger. Det samme gælder

omkostninger til lodsbåde, lodsstationer, disponenter mv. DanPilot har selv udviklet

fordelingsnøglerne, som kan anvendes på alle omkostningerne ud fra enhedskoder i

regnskabet.

DanPilot har oplyst, at de samme fordelingsnøgler er anvendt stort set uforandret si-

den 2013, hvilket gør det uproblematisk at sammenligne over perioden. DanPilot hav-

de i 2021 overvejelser om at ændre fordelingsnøglerne, da DanPilot har et datamæs-

sigt grundlag for at beregne en mere præcis fordeling af omkostninger. DanPilot har

oplyst, at det blev droppet, og at de nuværende fordelingsnøgler fastholdes.

Data om DanPilots lodsninger

Data om DanPilots lodsninger for perioden 2013-2021 kommer fra DanPilots it-syste-

mer til disponering. DanPilot har oplyst, at dataene kan være forbundet med mindre

usikkerheder. Dette gælder især de ældste data. DanPilots nuværende it-system, Pi-

lotBoard, blev introduceret i 2015, og data fra før 2015 er således forbundet med stør-

re usikkerhed end data fra de efterfølgende år. Især indeholder data om lodsninger i

2013 store usikkerheder. Her lader det til, at en del lodsninger ikke er registreret sepa-

rat, men samlet under ét fælles ordrenummer, som opsummerer antallet af fakturere-

de sømil. Der er således ikke noget validt start- og sluttidspunkt for lodsningen, men

opgørelsen af fakturerede sømil vurderes at være valid og indgår derfor i undersøgel-

sen. DanPilot har ikke nogen forklaring på disse data. Vi vurderer dog, at antallet af sø-

mil er forholdsvist validt, hvilket er det centrale mål i analysen.

En del af de oplyste lodsede sømil for Limfjord Pilot er ikke registreret som hverken

transitlodsninger eller havnelodsninger. De lodsede sømil tæller med som havnelods-

ninger, da det er Limfjord Pilots primære aktivitet.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| Metodisk tilgang

Data om antal brotimer

Data om antal brotimer kommer fra et særskilt datasæt over tidsregistreringer for

DanPilots lodser. Hver lods har sin egen tidslinje i PilotBoard, som er opsummeret i

dataarket på baggrund af, hvilken type lodsning tidsregistreringen drejer sig om. Dan-

Pilot har oplyst, at DanPilot ofte ikke ved, hvad lodsens næste opgave bliver, og der-

for kan have svært ved at bestemme hviletid som relateret til enten transitlodsninger

eller havnelodsninger.

Vi har anvendt data om brotimer for både lodser, hjælpelodser og vicelodschef. Der

er ikke pålidelige tidsregistreringer fra før implementeringen af PilotBoard medio 2015,

som ville kunne segmentopdeles. Alle analyser om brotimer omfatter derfor perioden

2016-2021.

Data i international benchmarking af produktivitet

I den internationale benchmarking indgår data, som vi har fået udleveret af de øvrige

nordiske lodserier i forbindelse med undersøgelsen. Tabel A viser en kort beskrivelse

af de anvendte data.

Tabel A

Data fra de nordiske lodserier

Data om omkostninger

Kystverket

Norge

Kystverket er en stor organisation med en lang ræk-

ke opgaver ud over lodsning. Ud over de direkte om-

kostninger til lodsafdelingen er der estimeret et over-

head af Kystverkets samlede omkostninger, som

indgår i analysen. Overheadet er beregnet ud fra

Kystverkets egen model. Derudover er der fraregnet

en række omkostninger til lodsafdelingens admini-

strative del, som bl.a. administrerer lodsfritagelses-

beviser og dermed ikke er sammenlignelig med Dan-

Pilot. Vi analyserer omkostninger for de 2 udvalgte

områder Skagerrak og Oslofjorden.

Finnpilot har ikke anden aktivitet end lodsning, og

alle Finnpilots omkostninger indgår derfor i analy-

sen. Vi har dog ikke medtaget omkostninger til lods-

ning i Saimaa-søen (se forklaring til højre).

Vi har korrigeret for en ekstraordinær nedskrivning

af en lodsbåd i forbindelse med en bådulykke i

2017.

Sjöfartsverket

Sverige

Da Sjöfartsverket ikke har nogen fordelingsnøgle for

transitlodsninger og havnelodsninger, har vi fratruk-

ket en andel af de samlede omkostninger, som sva-

rer til den andel, som brotimer for transitlodsninger

udgør. Dermed ser vi kun på omkostningerne til hav-

nelodsninger. Lodsafdelingen i Sjöfartsverket har

beregnet en estimeret overheadomkostning for Sjö-

fartsverkets omkostninger, som svarer til antallet af

personale i afdelingen (35 %).

Vi sammenligner kun Sjöfartsverkets havnelodsnin-

ger med DanPilots havnelodsninger. Sjöfartsverket

udfører også transitlodsninger, men registrerer ikke

brotimer og sømil separat for disse lodsninger. For

at frasortere transitlodsninger og kun se på havne-

lodsninger har vi brugt Sjöfartsverkets estimat, som

viser, at hver transitlodsning varer ca. 4 timer.

Data om lodsninger

Vi sammenligner kun DanPilots havnelodsninger

med Kystverkets lodsninger i de 2 geografiske om-

råder Skagerrak og Oslofjorden. Disse 2 områder er

valgt, da de geografisk minder mest om danske far-

vande, hvorimod de resterende områder langs Nor-

ges kyst er præget af lange afstande. I de øvrige om-

råder udgør krydstogtskibe også en stor del af lods-

ningsopgaverne, hvilket forringer sammenlignelig-

heden.

Finnpilot

Finland

Vi har udelukket lodsninger i et område med ind-

landssøer (Saimaa-søen), som ikke er sammenlig-

neligt med danske farvande.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra og interviews med Kystverket, Finnpilot og Sjöfartsverket.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Metodisk tilgang |

Analysemodel i produktivitetsanalysen

Analysen baserer sig på en tidsserie over udviklingen i forholdet mellem omkostnin-

ger og antal sømil, dvs. brøkmetoden. Brøkmetoden er valgt, da den er forholdsvis

simpel og ofte anvendes til analyser af produktivitet, fx i den offentlige sektor. Vi ud-

regner omkostninger pr. lodset sømil som vist i følgende brøk:

�� =

��

�� ø��

Brøken viser, at vi udregner produktiviteten ved at undersøge, hvad det koster for

DanPilot at lodse én sømil.

Sømil er valgt som enhed i produktivitetsberegningen af 3 årsager. For det første ta-

ger antallet af sømil højde for, at lodsninger ikke er lige lange og dermed er forbundet

med forskellige omkostninger. For det andet udgør sømil en central produktionsenhed

for DanPilot og anvendes i DanPilots prissætning. For det tredje måler Erhvervsmini-

steriet og DanPilot også på omkostninger pr. lodset sømil.

Vi gennemfører separate produktivitetsanalyser for transitlodsninger og havnelods-

ninger, fordi de 2 typer lodsninger naturligt vil have et forskelligt niveau af omkostnin-

ger pr. lodset sømil. Det skyldes, at havnelodsninger er forbundet med væsentligt stør-

re omkostninger pr. lodset sømil, fordi lodsningerne typisk foregår over kortere distan-

cer og derfor er forbundet med mindre effektiv arbejdstid, mens omkostningerne til

ventetid og rejsetid er relativt større.

Sammenlægning af transitlodsninger og havnelodsninger i opgørelsen af den

samlede produktivitet

For at tage højde for udsving i forholdet mellem transitlodsninger og havnelodsninger

er der i den samlede opgørelse af DanPilots produktivitet set på den gennemsnitlige

omkostning pr. lodset sømil på tværs af de 2 typer lodsninger. Dette er beregnet som

et simpelt gennemsnit.

Robusthedsanalyser

Som med de fleste analyser af denne type er resultatet af analysen til en vis grad af-

hængig af valget af måleenheder. Vi har derfor gennemført en række robusthedsana-

lyser for at sikre, at analysens resultater er robuste og enslydende på tværs af måle-

enheder. Analyserne er rapporteret nedenfor.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| Metodisk tilgang

Udvikling i omkostninger pr. lodsning

Vi har undersøgt udviklingen i DanPilots omkostning pr. lodsning, jf. figur B.

Figur B

DanPilots omkostninger pr. lodsning i perioden 2013-2021 (indekseret,

2013=100)

120

115

110

103

112

109

115

113

111

110

105

100

2013

2014

2015

100

102

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Omkostninger pr. lodsning

Omkostninger pr. lodset sømil

Note: Antallet af lodsninger i 2013 er forbundet med usikkerhed. Omkostningerne er justeret for den generelle

pris- og lønudvikling i samfundet. Analysen dækker moderselskabet DanPilot og datterselskaberne Belt

Pilot og SkawPilot.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra DanPilot.

Det fremgår af figur B, at DanPilots omkostninger pr. lodsning er steget med 11 % siden

2013. Vores hovedanalyse viste, at omkostningerne pr. lodset sømil er steget med 9 %

siden 2013. Begge analyser peger således på et fald i produktiviteten og giver ikke an-

ledning til ændring af vores overordnede konklusion.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Metodisk tilgang |

Udvikling i omkostninger pr. brotime

Vi har undersøgt udviklingen i DanPilots omkostninger pr. brotime, jf. figur C.

Figur C

DanPilots omkostninger pr. brotime i perioden 2016-2021 (indekseret,

2016=100)

120

115

114

110

105

100

104

105

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Omkostninger pr. brotime

Omkostninger pr. lodset sømil

Note: DanPilots pålidelige data om brotimer går tilbage til 2016. Omkostningerne er justeret for den generelle

pris- og lønudvikling i samfundet.Analysen dækker moderselskabet DanPilot og datterselskaberne Belt

Pilot og SkawPilot.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra DanPilot.

Det fremgår af figur C, at DanPilots omkostninger pr. brotime er steget med 5 % siden

2016. Vores hovedanalyse viste, at omkostningerne er steget med 9 % siden 2016.

Denne robusthedsanalyse bekræfter dermed vores overordnede billede. Udviklingen

i omkostninger pr. brotime dækker dog over væsentlige forskelle mellem transitlods-

ninger og havnelodsninger. For transitlodsningerne er omkostningerne pr. brotime

steget med 10 %, mens omkostningerne for havnelodsningerne er på samme niveau

som i 2016.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| Metodisk tilgang

Årsværk pr. lodset sømil

Vi har undersøgt udviklingen i DanPilots årsværk pr. lodset sømil, jf. figur D.

Figur D

DanPilots årsværk pr. lodset sømil i perioden 2013-2021 (indekseret,

2013=100)

130

125

120

115

110

106

100

102

107

111

122

124

105

100

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Årsværk pr. lodset sømil

Omkostninger pr. lodset sømil

Note: Årsværk er lodser og øvrige medarbejdere i DanPilot, bortset fra bådførere, da de ikke kan segmentop-

deles. Til segmentopdelingen af årsværk har vi brugt DanPilots fordelingsnøgler. Analysen dækker mo-

derselskabet DanPilot og datterselskaberne Belt Pilot og SkawPilot.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra DanPilot.

Det fremgår af figur D, at antallet af årsværk pr. lodset sømil er steget med 24 % siden

2013. Vores hovedanalyse viste, at omkostningerne pr. lodset sømil er steget med 9 %

i samme periode. DanPilot bruger således 24 % mere personale til at producere det

samme antal sømil i 2021 som i 2013. Ser vi kun på lodsårsværk, tegner der sig et ens-

lydende billede.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Metodisk tilgang |

Omkostninger pr. lodset sømil opgjort uden afskrivninger på investeringer

Vi har undersøgt udviklingen i DanPilots omkostninger pr. lodset sømil uden afskriv-

ninger på investeringer. Vi har lavet denne robusthedsanalyse for at undersøge, om en

udvikling i omfanget af afskrivninger påvirker produktiviteten. Omfanget af afskrivnin-

ger kan fx ændre sig, hvis DanPilot investerer i nye lodsbåde, som efterfølgende skal

afskrives over en årrække. Figur E viser DanPilots omkostninger pr. lodset sømil uden

afskrivninger.

Figur E

DanPilots omkostninger pr. lodset sømil uden afskrivninger på

investeringer i perioden 2013-2021 (indekseret, 2013=100)

120

115

110

105

100

101

102

111

107

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Omkostninger pr. lodset sømil

–

uden afskrivninger

Omkostninger pr. lodset sømil

–

med afskrivninger

Note: Omkostningerne er justeret for den generelle pris- og lønudvikling i samfundet. Analysen dækker moder-

selskabet DanPilot og datterselskaberne Limfjord Pilot, Belt Pilot og SkawPilot.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra DanPilot.

Det fremgår af figur E, at udviklingen i DanPilots omkostninger uden afskrivninger

er steget med 7 % i siden 2013. Vores hovedanalyse viste, at omkostningerne inkl.

afskrivninger pr. lodset sømil er steget med 9 % i samme periode. Begge analyser

peger således på et fald i produktiviteten og giver ikke anledning til ændring i vores

overordnede konklusion.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| Metodisk tilgang

Alternativ vægtning på baggrund af tidsregistreringer

Vi har beregnet en vægtningsmodel for den samlede produktivitetsudvikling på tværs

af lodsningstyper ud fra systematiske forskelle i brotimer og rejsetid på tværs af de

2 typer lodsninger. Modellen tager højde for, at lodserne har mere ventetid, når de skal

foretage havnelodsning. De bruger derfor en mindre del af deres samlede arbejdstid

med at lodse skibe, og DanPilot bruger derfor flere lønkroner på at lodse én havnesø-

mil end én transitsømil. I modellen lader vi derfor de lodsede havnesømil vægte mere

i udregningen af den samlede produktivitet. Vægten er beregnet som:

��æ��

ℎ��ø��

= (

��ø��

��

∗

��

�� .

��

�� .

�� ø��

)

Figur F viser DanPilots produktivitet med den alternative vægtning.

Figur F

DanPilots samlede omkostninger pr. lodset sømil med alternativ vægt-

ning af transitlodsninger og havnelodsninger i perioden 2013-2021

(indekseret, 2013=100)

120

115

113

110

113

110

105

103

100

101

100

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Omkostninger pr. lodset sømil

–

vægtet

Omkostninger pr. lodset sømil

–

simpelt gennemsnit

Note: Havnesømil er vægtet op med 1,32. Vægten på 1,32 er beregnet på baggrund af forskelle i rejsetid og bro-

timer og samlet arbejdstid pr. lodset sømil for de 2 typer lodsninger samt andelen af omkostninger til

lodsløn. Omkostningerne er justeret for den generelle pris- og lønudvikling i samfundet. Analysen dæk-

ker moderselskabet DanPilot og datterselskaberne Limfjord Pilot, Belt Pilot og SkawPilot.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra DanPilot.

Det fremgår af figur F, at omkostningerne pr. lodset sømil er steget med 13 % siden

2013 med den alternative vægtning. I hovedanalysen, hvor vi så på et simpelt gennem-

snit, var omkostningerne pr. lodset sømil steget med 9 %. Vi vurderer derfor ikke, at

denne vægtningsmodel giver anledning til ændringer af vores konklusion.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Metodisk tilgang |

Øvrige rammevilkårs betydning for DanPilots produktivitet

DanPilot har peget på en række rammevilkår, hvor Rigsrevisionens analyser ikke har

indikeret, at rammevilkårene har påvirket DanPilots produktivitet betydeligt. Figur G

viser disse rammevilkår.

Figur G

Rammevilkår, som ikke har påvirket DanPilots produktivitet betydeligt

Skibe sejler langsommere

Hvis skibene sænker hastigheden,

fx for at spare brændstof, skal lodsen

bruge flere brotimer på det samme

antal sømil, hvilket koster mere i

lønudgifter. Rigsrevisionens analyser

viser, at der siden 2016 er sket et fald

i hastigheden ved havnelodsninger,

men at hastigheden ved transitlods-

ninger er steget. Samlet set er

DanPilots lodsninger blevet ca. 1 %

langsommere. Sejlhastigheden kan

derfor ikke forventes at have haft en

betydelig påvirkning på DanPilots

produktivitet samlet set.

Skibenes

sejlhastighed

Forsyningspligt

i Rønne Havn

Forsyningspligt i Rønne Havn

Rønne Havn ophørte i 2016 med

selv at gennemføre havnelodsnin-

ger. Rigsrevisionens analyser viser,

at Rønne Havn udgjorde mellem

0,1 % og 0,2 % af det samlede antal

sømil for havnelodsninger. Forsy-

ningspligten i Rønne Havn kan der-

for ikke forventes at have haft en

betydelig påvirkning på DanPilots

produktivitet.

Lodsninger bliver kortere

Hvis lodsningerne bliver kortere,

falder antallet af sømil, uden at

de faste omkostninger til rejse,

administration m.m. falder

tilsvarende. Rigsrevisionens

analyser viser, at den gennem-

snitlige længde på lodsning

er stabil fra start til slut i

undersøgelsesperioden.

DanPilots

produktivitet

Kortere

lodsninger

Lodsning

i Grønland

Omkostninger til lodsning i

Grønland

Lodsning i Grønland er ikke en del

af undersøgelsen, og vi medtager

ikke DanPilots omkostninger til

lodser udlånt til lodsning i Grønland.

DanPilot har oplyst, at de ikke kan

værdiansatte yderligere koncern-

udgifter forbundet med lodsning i

Grønland, men at moderselskabet

har haft en overkapacitet af lodser

for at kunne dække lodsninger i

Grønland.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra DanPilot.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Benchmarking af lodsning i de nordiske lodserier.. Benchmarking af lodsning i de nordiske lodserier

| Metodisk tilgang

Øvrige data i analysen

European Maritime Casualty Information Platform (EMCIP)

EMCIP er en central database for maritime ulykker og hændelser. Vi har gennemgået

udtræk fra EMCIP fra Søfartsstyrelsen om udviklingen i grundstødninger og kollisioner

i danske farvande.

Havnes godsomsætning

I kapitel 2 viser vi et danmarkskort med angivelse af placeringen af danske havne med

en godsomsætning på mere end 500 tons i 2021. Vi har også undersøgt udviklingen i

antallet af skibsindsejlinger i danske havne. Data er trukket fra Danmarks Statistiks re-

gister

SKIB101: Trafikhavnenes skibsanløb, passagerer og godsomsætning efter havn

og enhed.

Lodsanvendelse på Rute T og i danske havne

For Rute T registrerer Søfartsstyrelsen alle skibe,

som er omfattet af IMO’s anbefaling

om at tage lods om bord, og om skibene efterlever anbefalingen. Søfartsstyrelsen fø-

rer også et overblik over alle havnelodsninger, herunder om lodsningerne er lodsplig-

tige eller frivillige. Vi har brugt de 2 registre til at undersøge udviklingen i lodsanvendel-

sen på Rute T og i danske havne.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Benchmarking af lodsning i de nordiske lodserier |

Bilag 2. Benchmarking af lodsning i de nordiske lodserier

Vi har sammenlignet udviklingen i produktiviteten for havnelodsninger for DanPilot,

Kystverket (Norge), Finnpilot (Finland) og Sjöfartsverket (Sverige) i perioden 2016-

2021. DanPilot adskiller sig de øvrige nordiske lodserier ved at være den eneste selv-

stændige offentlige virksomhed, som opererer på et frit marked. Figur H præsenterer

kort de 4 nordiske lodserier.

Figur H

Statslige lodserier i de nordiske lande

DanPilot – Danmark

DanPilot er en statslig virksomhed, der opererer på et frit mar-

ked. DanPilot gennemfører 9 ud af 10 lodsninger i danske far-

vande.

DanPilot betjener 58 havne. Det danske marked for lodsning

omfatter transitlodsninger og havnelodsninger.

DanPilot løser også andre mindre opgaver, fx serviceture med

lodsbåde til og fra skibe med fx personale eller teknikere.

Nøgletal for 2021:

•

18.374 lodsninger

•

168 lodser

•

Samlede omkostninger: 386 mio. DKK.

Kystverket – Norge

Styrelse under det norske ministerium for handel, industri og

fiskeri (Nærings- og Fiskeridepartementet). Kystverket har

monopol på lodsning i Norge.

Kystverket er aktiv i mere end 700 havne og udfører langt over-

vejende havnelodsning, men også transitlodsning af primært

krydstogtskibe.

Kystverket udfører også andre opgaver, fx isbrydning og navi-

gationstjenester.

Nøgletal for 2021:

•

35.823 lodsninger

•

279 lodser

•

Samlede omkostninger: 843 mio. NOK (617 mio. DKK).

Finnpilot –Finland

Finnpilot er et statsligt selskab under det finske

statsministerium. Finnpilot har monopol på lodsning

i Finland.

Finnpilot er aktiv i 62 havne og i Saimaa-søen (Finlands største

sø).

Finnpilot udfører primært havnelodsning og kun meget få tran-

sitlodsninger. Finnpilot har ikke hjemmel til at yde andre tjene-

ster end lodsning.

Nøgletal for 2021:

•

21.410 lodsninger

•

140 lodser

•

Samlede omkostninger: 32 mio. euro (242 mio. DKK).

Sjöfartsverket – Sverige

Styrelse under det svenske transportministerium

(Infrastrukturdepartementet). Sjöfartsverket har

monopol på lodsning i Sverige.

Betjener 98 havne. Udfører primært havnelodsning, men også

transitlodsning i Øresund.

Sjöfartsverket løser også en række andre søfartsrelaterede

opgaver.

Nøgletal for 2021:

•

31.158 lodsninger

•

232 lodser

•

Samlede omkostninger: 672 mio. SEK (492 mio. DKK).

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af materiale fra og interviews med DanPilot, Kystverket, Sjöfartsverket og Finnpilot.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| Benchmarking af lodsning i de nordiske lodserier

Vores analyse af produktivitet måler forholdet mellem resurser anvendt til lodsning

(input) og mængden af lodsning (output) i samme periode, jf. figur I.

Figur I

Produktivitet ved lodsning

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af bemærkningerne til lov om DanPilot og til lodsloven.

Vi har målt produktiviteten som forholdet mellem omkostninger og brotimer. Brøken

herunder viser, hvordan beregningen er foretaget.

��

ℎ��

��

ℎ��

��

ℎ��

Vi anvender brøken til at beregne, hvad det koster at levere 1 times havnelodsning i de

4 nordiske lande.

Brotime

Brotimer udtrykker, hvor man-

ge timer en lods har foretaget

lodsning på broen af et skib.

Vi bruger brotimer til beregning af produktiviteten, fordi praksis for registrering af lods-

ning er forskellig i de nordiske lande. Det er således ikke alle lodserierne, som har data

om lodsede sømil. Vi starter vores undersøgelsesperiode i 2016, fordi DanPilot ikke har

pålidelige data om brotimer før 2016.

For at øge sammenligneligheden på tværs af landene har vi fravalgt visse geografiske

lodsningsområder i både Norge og Finland, som er væsentligt forskellige fra de øvrige

lande med hensyn til geografiske forhold og havnestruktur. Analysen omfatter Skager-

rak og Oslofjorden i Norge og hele Finland undtagen Saimaa-søen.

Figur J viser produktivitetsudviklingen for de nordiske lodserier i perioden 2016-2021.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Benchmarking af lodsning i de nordiske lodserier |

Figur J

Produktivitet for havnelodsninger i perioden 2016-2021 (indekserede

omkostninger pr. brotime, 2016=100)

120

118

COVID-19

112

110

105

100

104

108

107

106

100

2016

2017

2018

2019

2020

2021

DanPilot (Danmark)

Finnpilot (Finland)

Kystverket

–

Skagerrak/Oslofjorden (Norge)

Sjöfartsverket (Sverige)

Note: Produktiviteten er beregnet som omkostninger pr. brotime og er justeret for den generelle pris- og lønud-

vikling. Høje omkostninger pr. brotime er udtryk for en lav produktivitet. Produktivitetsberegningen for

DanPilot inkluderer datterselskaberne Belt Pilot og SkawPilot. For Finnpilot er Saimaa-søen ekskluderet,

og for Kystverket er kun Skagerrak og Oslofjorden inkluderet. Analysen begrænser sig til perio den 2016-

2021, fordi DanPilot ikke har data om brotimer før 2016.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra DanPilot, Kystverket, Sjöfartsverket og Finnpilot.

Kystverket, Finnpilot og Sjöfartsverket har haft et fald i produktivitet på mellem 6 %

og 8 % siden 2016. DanPilots produktivitet er på samme niveau som i 2016.

DanPilot havde som det eneste af de nordiske lodserier en produktivitetsnedgang

frem til 2019. DanPilots produktivitet var 18 % lavere i 2019 end i 2016. Dette kan kæ-

des sammen med øgede omkostninger i 2018 og 2019, hvor DanPilot havde etableret

Belt Pilot som datterselskab, uden at koncernen samlet set lodsede væsentligt flere

sømil. I 2020 og 2021 forbedrede DanPilot sin produktivitet markant sammenlignet

med 2019. Det skete, efter at DanPilot havde fusioneret Belt Pilot ind i DanPilot. De øv-

rige nordiske lodserier forbedrede deres produktivitet fra 2016 til 2019, men havde al-

le en produktivitetsnedgang efter COVID-19-pandemien.

Vi har sammenlignet det samlede beløb for lodseriernes omkostninger pr. brotime i

2021. Analysen viser, at DanPilot har den højeste produktivitet, mens Kystverket har

den næsthøjeste produktivitet. Forskellene i produktivitet skal ses i sammenhæng

med en række faktorer, fx geografi og lønforhold.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| Benchmarking af lodsning i de nordiske lodserier

Vi har gennemført interviews med og modtaget dokumentation fra hvert af de nordi-

ske lodserier. Vi har på den baggrund identificeret en række initiativer, som lodserier-

ne allerede har gennemført eller har planer om at gennemføre for at forbedre deres

produktivitet.

Initiativerne er beskrevet i tabel B.

Tabel B

Produktivitetsinitiativer

Gennemførte initiativer

Lønaftale

Den største enkeltomkostning for lodserierne er

lodsernes løn. En fleksibel og omkostningsdæm-

pende lønstruktur er derfor en forudsætning for

høj produktivitet.

Centraliseret disponering

Centraliseret disponering af lodser giver stor-

driftsfordele. Antallet af disponeringscentraler

varierer fra én (DanPilot og Finnpilot) til 6 (Sjö-

fartsverket).

Optimeret disponering baseret på adgang til

bedre data og bedre forudsigelser

Nøglen til optimering af disponeringen er integre-

ring af pålidelige data for at opnå mere sikre for-

udsigelser om skibstrafikken og kommende lods-

opgaver. DanPilot, Kystverket og Finnpilot arbej-

der med at forbedre deres forudsigelser ved

hjælp af relevante datakilder.

Minimering af rejseudgifter

Udgifterne til transport kan reduceres, hvis lod-

serne anvender billigere transportformer, når de

rejser til lodsstationerne. DanPilot, Kystverket og

Sjöfartsverket leaser oftere biler for at undgå at

transportere lodserne i taxi.

Intern simulatortræning

DanPilot og Sjöfartsverket har investeret i egne

simulatorer, hvor lodserne kan træne. De er derfor

ikke afhængige af eksterne leverandører for at

kunne tilbyde både nye og erfarne lodser uddan-

nelse af høj kvalitet.

Prismodel, som fremmer sejlads ved høj fart

Lodserne anvender forskellige prismodeller, som

giver forskellige fordele og ulemper. Kystverket

og Sjöfartsverket anvender priser baseret på sej-

ladstiden med lods om bord. Modellen tilskynder

til sejlads ved høj fart. Lodsen skal derfor bruge

mindre tid om bord, hvilket reducerer lodseriets

lønudgifter. Omvendt bliver sejladsen mindre

klimavenlig.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af interviews med DanPilot, Kystverket, Finnpilot og Sjöfartsverket.

Planlagte initiativer

Fjernlodsning

DanPilot og Finnpilot undersøger mulighederne for

at lodse fra land. Fjernlodsningen vil både gøre ven-

tetiden kortere for skibene og reducere transport-

udgifterne betragteligt.

Disponering baseret på algoritmer

Kystverket arbejder på at videreudvikle sit dispo-

neringssystem, så systemet kan komme med an-

befalinger til optimeret disponering ved hjælp af

algoritmer.

Virtual reality-træning

Kystverket undersøger mulighederne for at redu-

cere omkostningerne til træning af lodser ved at

udvikle real life-scenarier i virtual reality.

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

Ordliste.. Ordliste

Ordliste |

Bilag 3. Ordliste

Afskrivninger

En gradvis formindskelse af en genstands værdi i en virksomheds regnskab. DanPilot håndterer

regnskabsmæssigt sine investeringer gennem lineær afskrivning, dvs. at værdien formindskes med

samme procentandel hvert år.

Brotimer udtrykker, hvor mange timer en lods har foretaget lodsning på broen af et skib.

Disponering af lodser er et større puslespil, da disponenten skal finde en lods, der er certificeret til

det konkrete farvand eller til den konkrete havn, samtidig med at der skal tages højde for rejsetid,

hviletid og opretholdelse af lodscertifikater.

Hvis et skib ikke efterlever IMO-anbefalingen på Rute T, sender Søfartsstyrelsen en underretning til

søfartsmyndighederne i det land, som skibet er registreret i. Dette er i praksis den eneste sanktion,

der kan anvendes over for udenlandske skibe, som ikke lever op til IMO’s lodsanbefaling. Danmark

sendte i 2021 flagstatsskrivelser om 700 skibe, som ikke fulgte anbefalingen om at tage lods om

bord på Rute T.

DanPilot er forpligtet til at stille lods til rådighed for skibe, som ønsker det, og som er omfattet af

lodspligt. DanPilot har derfor forsyningspligt. Forsyningspligten stiller krav til DanPilots beredskab

og medfører derfor omkostninger. For at kompensere DanPilot for denne pligt vedtog Folketinget i

2014 at indføre et forsyningsbidrag, som skulle sikre, at alle lodserier, der foretager lodsning på

dansk søterritorium, bidrager til at opretholde forsyningspligten.

Lodsning af et skib til eller fra en dansk havn.

Brotime

Disponering

Flagstatsskrivelse

Forsyningsbidrag

Havnelodsning

Havnelodsning uden lodspligt

Havnelodsninger af skibe, som ikke er lastet med fx olie, kemikalier, gasarter eller højradioaktivt ma-

teriale. Reglerne for lodspligt fremgår af lodslovens § 4 og § 5.

IMO

Den Internationale Maritime Organisation (IMO) er en organisation under FN. IMO har ansvaret for

at forbedre sikkerheden og trygheden i international shipping og undgå hav- og miljøforurening fra

skibe.

En lods skal opnå et lodscertifikat for et område, før lodsen må lodse i området. Det kræver et vist

antal lodsninger i det givne område at opretholde et certifikat.

En enkeltstående forringelse af hele en investerings værdi. DanPilot har valgt at foretage ekstraordi-

nære nedskrivninger af enkelte genstande, herunder lodsbåde.

Forholdet mellem en virksomheds resurseanvendelse (input) og produktion (output) under hensyn

til kvaliteten af produktionen. En produktivitetsanalyse kan bidrage til at vurdere, om en virksomhed

producerer så meget som muligt i forhold til resurseanvendelsen eller anvender så få input som mu-

ligt til at levere et givent output.

Gennemsejlingsrute mellem Gedser og Skagen via Storebælt, hvor IMO anbefaler skibe at tage lods

om bord, hvis skibets dybgang er over 11 meter, eller hvis skibet har radioaktivt materiale.

Lodscertifikat

Nedskrivninger

Produktivitet

Rute T

FIU, Alm.del - 2022-23 (2. samling) - Bilag 12: Beretning nr. 7/2022 om lodsning i danske farvande

| Ordliste

Selvstændig offentlig

virksomhed

En virksomhed, som er ejet af staten. Selvstændige offentlige virksomheder har selvstændige ind-

tægter og formuer og fungerer uden for bevillingssystemet. En lang række statslige opgaver vareta-

ges i dag af selvstændige offentlige virksomheder (fx DSB og Energinet).

Soliditet beskriver, hvor stor en andel af virksomhedens værdi der er finansieret af virksomhedens

egenkapital.

Statens ejerskabspolitik tydeliggør og strukturerer rammerne for den statslige ejerskabsudøvelse.

Ejerskabspolitikken præciserer også de forventninger og anbefalinger, som staten stiller til selska-

ber med statslig ejerandel.

Lodsning af et skib gennem danske farvande uden at anløbe en havn.

For lovligt at udføre lodsning skal lodsen som minimum have følgende gyldige beviser:

•

Bridge Resource Management og Emergency Training-kursus for lodser, som skal gennemføres

Soliditet

Statens ejerskabspolitik

Transitlodsning

Uddannelsescertifikater

minimum hvert 5. år

•

skibsmanøvrering for lodser, som skal gennemføres minimum hvert 5. år

•

lodsjurakursus for lodser, som skal gennemføres minimum hvert 5. år

•

personligt sikkerhedskursus for lodser, som skal gennemføres minimum hvert 3. år.

Varslingsfrister

Fristerne indebærer, at DanPilot skal varsles senest 18 timer før den ønskede transitlodsning. Dan-

Pilot skal varsles senest 24 timer før lodsning til en havn og senest 4 timer før lodsning ud af en havn.

Fristerne fremgår af lodsloven.