L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Indenrigs- og Boligudvalget 2021-22
L 210 Bilag 4
Offentligt

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

NOTAT

Udgør lovforslag nr. 210 af 15. september 2022

om loft over huslejestigninger som følge af udviklingen i nettoprisindekset

ekspropriation i henhold til Grundlovens § 73?

19. september 2022

Professor, dr.jur.

Peter Mortensen

Side 1 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

Indhold

Opdrag, materiale og sammenfatning af konklusioner ......................................................3

1.1. Opdrag ......................................................................................................................3

1.2. Materiale ..................................................................................................................3

1.3. Sammenfatning af konklusioner ..............................................................................3

Ekspropriation eller erstatningsfri regulering? ..................................................................5

2.1. Indebærer indgrebet overførelse af ret til andre (afståelse)? ....................................6

2.2. Er indgrebet begrundet i væsentlige og saglige

samfundsmæssige hensyn?.......................................................................................7

2.2.1. Generelt om betydningen af indgrebets begrundelse......................................7

2.2.2. Vurdering af formål med og begrundelse for

lovforslagets huslejeloft ..................................................................................7

2.2.2.1. Er huslejeloftet nødvendigt for at realisere

lovforslagets formål? ........................................................................8

2.2.2.2. Vil lovforslagets formål kunne nås ved mindre

indgribende foranstaltninger? .........................................................10

2.3. Er indgrebet konkret eller generelt? .......................................................................12

2.4. Hvor intenst er indgrebet? ......................................................................................13

2.4.1 Om intensitetsvurderingen ............................................................................13

2.4.2. Udgangspunktet for huslejeloftets intensitet ................................................13

2.4.3. Vurdering af lovforslagets undtagelsesordning ............................................14

2.4.3.1. Betydningen af, at huslejeloftet først får virkning

efter tre måneder ..............................................................................14

2.4.3.2. Betydningen af, at huslejeloftet kan fraviges, hvis

udlejer kan godtgøre højere udgifter ...............................................16

2.4.3.3. 2-årig tidsbegrænsning af huslejeloftet............................................19

Konklusion ......................................................................................................................20

Hvad erstattes i tilfælde af ekspropriation? .....................................................................21

Side 2 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

1. Opdrag, materiale og sammenfatning af konklusioner

1.1. Opdrag

Regeringen, Socialistisk Folkeparti, Radikale Venstre og Enhedslisten er den 26. august 2022 blevet

enige om en aftale om at fremsætte et lovforslag om gennemførelse af et huslejeloft på 4 procent

årligt for lejeaftaler, hvor lejen reguleres efter nettoprisindekset. Loftet skal ifølge aftalen gælde i to

år fra lovforslagets ikrafttræden.

Som følge heraf er der den 15. september 2022 fremsat lovforslag nr. 210, 2021-2022, til lov om

ændring af lov om leje og lov om boligforhold (Loft over huslejestigninger som følge af udviklin-

gen i nettoprisindekset).

EjendomDanmark har anmodet mig om at foretage en juridisk vurdering af, om det fremsatte lov-

forslag generelt og/eller i forhold til bestemte udlejere vil udgøre ekspropriation efter Grundlovens

§ 73, hvis det vedtages i dets foreliggende udformning, samt af hvilke erstatningsretlige konsekven-

ser der kan følge af et ekspropriativt indgreb.

Det bemærkes, at betydningen af huslejeloftet for lejeaftaler med lejeregulering efter nettoprisin-

dekset, der indgås efter lovforslagets ikrafttræden, som udgangspunkt ikke behandles i dette notat.

1.2. Materiale

Til grund for min vurdering ligger følgende materiale:

Indenrigs- og Boligministeriets Bilag 1-169 fra processen forud for lovforslagets fremsæt-

telse.

Lovforslag 210 med bemærkninger som fremsat for Folketinget.

Materiale fra Folketingets Indenrigs- og Boligudvalgs behandling af lovforslag 210, som har

været tilgængelig på FT.dk frem til og med den 17. september 2022.

Statistiske beregninger modtaget fra EjendomDanmark.

1.3. Sammenfatning af konklusioner

Min vurdering fremgår af afsnit 2-4 nedenfor. I dette afsnit sammenfattes kort mine væsentligste

konklusioner:

Side 3 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

Udgør lovforslaget ekspropriation?

Det vurderes, at der ikke i lovforslagets bemærkninger er tilstrækkelig grad er dokumentation for, at

lovforslaget: ”…ikke i almindelighed vil udgøre ekspropriation (afståelse) efter grundlovens § 73.”

Tværtimod bygger lovforslaget og de virkninger, der følger heraf – ifølge bemærkningerne til lov-

forslaget – på et så begrænset datagrundlag, at det ikke kan udelukkes, at lovforslaget i almindelig-

hed ikke er egnet til og ikke er nødvendigt for at nå lovforslagets formål om ”at sikre, at folk ikke

mister deres bolig som følge af de høje stigninger...” i nettoprisindekset.

Endvidere synes huslejeloftet på det foreliggende grundlag at stride med proportionalitetsprincippet,

da lovforslagets formål formentlig vil kunne nås med mindre indgribende foranstaltninger.

Endelig vurderes det, at den foreslåede undtagelsesordning, der skal medvirke til, at ingen udlejere

rammes unødigt hårdt af huslejeloftet, formentlig vil have ingen eller så ringe betydning for mange

udlejere, at ordningen kun har ringe betydning for, om lovforslaget udgør ekspropriation. At husle-

jeloftet først vil have effekt efter udløbet af den periode, hvor lejer kan bringe lejeaftalen til ophør

ved opsigelse (typisk 3 måneder), vurderes endvidere ikke nødvendigvis at være tilstrækkeligt til at

reducere indgrebets intensitet i en sådan grad, at det ikke udgør ekspropriation.

På denne baggrund vurderes det for ikke usandsynligt, at en domstol vil finde lovforslaget – hvis

det vedtages og gennemføres – i strid med Grundlovens § 73, fordi det i almindelighed er ekspropri-

ativt.

Erstatningsretlige konsekvenser, hvis lovforslaget udgør ekspropriation

Hvis lovforslaget generelt må anses som ekspropriativt, og det vedtages og gennemføres, skal staten

erstatte udlejernes samlede forventede økonomiske tab på 3,5 mia. kr. målt over de to år, som husle-

jeloftet ifølge lovforslaget skal gælde. Der er dog usikkerhed om det endelige beløbs størrelse, da

nogle udlejere forventes frivilligt at gennemføre en mindre huslejeforhøjelse og derfor lider et min-

dre tab. Omvendt vil nogle udlejere kunne dokumentere yderligere tab end det rene huslejetab –

f.eks. tab på udlejningsejendommenes værdi.

Hvis lovforslaget ikke generelt er ekspropriativt, men dog rammer et antal udlejere uforholdsmæs-

sigt hårdt, skal alene disse udlejeres konkrete økonomiske tab erstattes af staten.

Side 4 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

2. Ekspropriation eller erstatningsfri regulering?

Grundlovens § 73, stk. 1, har følgende ordlyd:

”Ejendomsretten er ukrænkelig. Ingen kan tilpligtes at afstå sin ejendom, uden hvor almenvellet

kræver det. Det kan kun ske ifølge lov og mod fuldstændig erstatning.”

Bestemmelsen omfatter efter ordlyden kun direkte

afståelse

af ejendom, dvs. tilfælde, hvor ejen-

domsret overføres fra én ejer til en anden. Det er imidlertid i litteratur og retspraksis antaget, at et

indgreb, der ikke medfører overførelse af ejendomsret (afståelse), men alene

en indskrænkning i

ejerens råden eller udnyttelse af sin ejendom – herunder retten til at oppebære økonomisk udbytte

af denne –

kan være omfattet af Grundlovens § 73, idet der i rådighedsindskrænkningen ligger en

»afståelse« af visse af ejerbeføjelserne.

Det er imidlertid ikke alle rådighedsindskrænkninger, der er ekspropriative.

Afgrænsningen mellem

ekspropriation og almindelige, erstatningsfrie reguleringer af ejendomsrettens grænser er uskarp.

Ifølge den juridiske litteratur og retspraksis er det

en samlet skønsmæssig vurdering,

om et indgreb

udgør ekspropriation, og i vurderingen indgår navnlig følgende fire momenter:

- Indebærer indgrebet overførelse af ret til andre (afståelse)? (Se afsnit 2.1.)

- Er indgrebet begrundet i væsentlige og saglige samfundsmæssige hensyn? (Se afsnit 2.2.)

- Er indgrebet konkret eller generelt? (Se afsnit 2.3.)

- Hvor intenst er indgrebet? (Se afsnit 2.4.)

Ingen af disse momenter – der i øvrigt samtidigt efter omstændighederne kan pege i hver sin ret-

ning – er isoleret set afgørende for, om et indgreb er ekspropriativt. Domstolene foretager en samlet

konkret afvejning. De omtalte fire momenter rummer, hvad der i de fleste afgørelser primært læg-

ges vægt på. Det er dog ikke udelukket, at andre momenter tillige kan indgå, men det er ikke muligt

at give en samlet opregning af, hvilke momenter som kan indgå i vurderingen. Dette er næppe hel-

ler nødvendig, da de nævnte fire momenter som oftest er tilstrækkelige til at afgøre, om der forelig-

ger ekspropriation eller erstatningsfri regulering.

Side 5 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

2.1. Indebærer indgrebet overførelse af ret til andre (afståelse)?

Lovforslaget indebærer ikke direkte en overførelse af udlejeres ret til et formuegode til andre, som

Grundlovens § 73, stk. 1, forudsætter. Men for så vidt angår lejeaftaler, der er indgået før forslagets

ikrafttræden, indebærer forslaget, at udlejere ikke kan oppebære den fulde lejeindtægt, som de har

berettigede forventninger om, og som de er berettigede til ifølge en gyldigt indgået lejeaftale, der er

i overensstemmelse med den ved lejeaftalens indgåelse gældende lejelovgivning. Lovforslaget ud-

gør således

et indgreb i udlejeres fordringsret

mod lejere på at opnå en bestemt aftalt huslejestig-

ning. Det er almindeligt antaget, at fordringsrettigheder også er beskyttet mod ekspropriation efter

Grundlovens § 73.

Hvis stigningen i nettoprisindekset berettiger udlejer til at hæve lejen med f.eks. 8 pct., indebærer

forslaget, at udlejer som udgangspunkt alene kan hæve lejen med 4 pct. i en 2-årig periode. Tilsva-

rende indebærer forslaget, at lejere med en indeksreguleret lejeaftale fritages for at betale den fulde

gyldigt aftalte leje, og alene skal betale en leje forhøjet med 4 pct. Ifølge tabel 1 i de almindelige

bemærkninger til lovforslaget, afsnit 5, side 7 nederst, forventer Indenrigs- og Boligministeriet, at

lejerne umiddelbart vil opnå huslejenedsættelser for samlet 3,5 mia. kr., mens udlejerne tilsvarende

vil lide et tab på 3,5 mia. kr.

På denne baggrund vurderes det, at udlejere ved lovforslaget fratages et formuegode (retten til for-

højet leje i overensstemmelse med nettoprisindekset ud over 4 pct.), hvilket samtidigt kommer le-

jerne til gode / overføres til lejerne, ved at de skal betale en lavere leje end aftalt.

Herefter må lovforslaget anses for at indebære et indgreb i udlejernes (ejendoms)ret til at udnytte

deres faste ejendom ved udlejning og derved oppebære lejeindtægter. Et sådant indgreb kan som

udgangspunkt ske ved lov og mod fuldstændig erstatning, jf. Grundlovens § 73. Det må dog vurde-

res, om der er forhold, der kan begrunde, at indgrebet alligevel har en sådan karakter, at der ikke

udløses en ret til ekspropriationserstatning efter Grundlovens § 73, fordi der alene er tale om en al-

mindelig erhvervsretlig regulering, som udlejere må tåle uden erstatning.

Side 6 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

2.2. Er indgrebet begrundet i væsentlige og saglige samfundsmæssige hensyn?

2.2.1. Generelt om betydningen af indgrebets begrundelse

Som et led i vurderingen af, om et indgreb er erstatningsfrit, indgår indgrebets begrundelse. Hvis

indgrebet er begrundet i væsentlige og saglige samfundsmæssige hensyn, peger det i retning af, at

det ikke udløser erstatning. Dette er f.eks. tilfældet, hvis indgrebet skal forebygge eller afværge en

særlig risiko for skadevirkning.

At begrundelsen for indgrebet skal være saglig, betyder bl.a., at

nødvendighedsbetingelsen

skal

være opfyldt. Heri ligger, at det i hvert fald må sandsynliggøres, at indgrebet i sig selv er nødven-

digt for at nå formålet, og at de konkrete foranstaltninger (huslejeloftet) er egnede til at realisere

målet. Nødvendighedsbetingelsen rummer også det såkaldte

proportionalitetsprincip,

hvorefter et

indgreb, der har fornøden hjemmel i lov og er sagligt begrundet i hensynet til almenvellet,

kan

ud-

gøre en overtrædelse af Grundlovens § 73, hvis indgrebets formål kunne være nået med mindre ind-

gribende foranstaltninger, ligesom indgrebet skal stå i rimeligt forhold til de interesser, der forfølges

med indgrebet.

nødvendighedsbetingelsen

skal være opfyldt, indebærer, at der må stilles visse

dokumentations-

krav

til de konkrete påbudte foranstaltninger og til deres egnethed til at opnå de for indgrebet fast-

satte mål. Det bør i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet sandsynliggøres, at de konkrete

påbudte foranstaltninger kan bidrage til at realisere den ønskede målsætning, jf. bl.a. U 1997.157 H.

2.2.2. Vurdering af formål med og begrundelse for lovforslagets huslejeloft

Ifølge Indenrigs- og Boligministeriets Bilag 27 af 23. august 2022 (fra processen forud for lov-

forslagets fremsættelse) er lovforslaget begrundet i følgende formål: ”Huslejeloftet har til formål at

sikre, at folk ikke mister deres bolig som følge af de høje stigninger, som ellers ville kunne ske som

følge af de faktiske og forventede stigninger… i Danmarks Statistiks nettoprisindeks…”. Dette er

ikke gentaget i det fremsatte lovforslag, men af de almindelige bemærkninger til lovforslaget, afsnit

1, fremgår, at: ”Aftalepartierne er enige om at indføre et loft over de huslejestigninger, som stignin-

gerne i nettoprisindekset kan medføre

for dermed at undgå, at lejere ikke længere har råd til at be-

tale huslejen.”

(Min fremhævelse).

Side 7 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

At forhindre, at lejere ikke har råd til at betale huslejen og derfor mister deres bolig, må anses som

et legitimt boligsocialt formål, der som udgangspunkt må anses begrundet i væsentlige og saglige

samfundsmæssige hensyn.

Det afgørende er herefter, om det i forarbejder mv. til lovforslaget i tilstrækkelig grad er sandsynlig-

gjort, at huslejeloftet i den foreslåede form er nødvendigt for og egnet til at realisere lovforslagets

formål, og at dette i tilstrækkelig grad er dokumenteret. (Se afsnit 2.2.2.1) Endvidere er det afgø-

rende, om lovforslagets formål ville kunne nås ved mindre indgribende foranstaltninger end husleje-

loftet, da huslejeloftet i så fald er uproportionalt og formentlig udgør ekspropriation? (Se afsnit

2.2.2.2.)

2.2.2.1. Er huslejeloftet nødvendigt for at realisere lovforslagets formål?

Tabel 1 i lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit 5, indeholder en beregning af konsekven-

serne for lejerne og udlejerne af det foreslåede huslejeloft på 4 pct. Ifølge tabellen forventes den

gennemsnitlige besparelse for lejere henholdsvis tab for udlejere pr. lejlighed at blive mellem 6.000

kr. og 7.000 kr. om året svarende til mellem 500 og 583 kr. om måneden. Skønnet tager udgangs-

punkt i en nettoprisstigning på 8,6 pct. Da nettoprisstigningen på nuværende tidspunkt forventes at

fortsætte, kan lejernes og udlejernes besparelse henholdsvis tab blive større.

Af de generelle bemærkninger til lovforslaget, afsnit 4, om forslagets økonomiske konsekvenser

fremgår endvidere, at ”[f]orslaget forventes at reducere huslejerne med ca. 900 mio. kr. i 2023.” Da

lovforslaget ifølge de almindelige bemærkninger, afsnit 1, anslås at angå ca. 160.000 private lejebo-

liger, må den gennemsnitlige årlige huslejereduktion som følge af lovforslaget i 2023 kunne anslås

til ca. 900 mio. kr. / 160.000 lejemål = 5.625 kr. årligt svarende til 468,75 kr. pr. måned.

På denne baggrund må det vurderes, om lovforslaget i tilstrækkelig grad dokumenterer, at husleje-

loftet er

nødvendigt

for at ”sikre, at folk ikke mister deres bolig”, herunder f.eks. at lejere, der beta-

ler en leje på f.eks. 10.125 kr. pr. måned, jf. tabel 1, vil miste deres bolig, hvis huslejen stiger mel-

lem 468 og 583 kr. pr. måned.

Lovforslaget indeholder ikke mange oplysninger herom, og det anføres generelt, at beregningerne i

lovforslagets tabel 1 ”…er forbundet med betydelig usikkerhed…”. Beregningerne i tabel 1 angives

Side 8 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

(side 7, 1. spalte) at tage ”…udgangspunkt i en gennemsnitlig udlejningsbolig med fri leje efter leje-

lovens § 54 og en gennemsnitlig udlejningsbolig med leje fastsat efter lejelovens § 19, stk. 2. De

bagvedliggende forudsætninger, som fremgår af tabellen, vedrører blandt andet huslejer, boligstør-

relse, antal berørte boliger og antal år til lejernes fraflytning.” Derimod indeholder lovforslaget in-

gen oplysninger om, f.eks. hvad det gennemsnitlige lejeniveau for lejeaftaler med indeksregulering

er, eller hvilken husstandsindkomst eller økonomisk rådighed lejere med sådanne aftaler typisk har.

En nærmere analyse af sådanne data må imidlertid anses for afgørende for, om et huslejeloft reelt

har nogen effekt i forhold til lovforslagets formål om, at lejere ikke må tvinges til at miste deres bo-

lig pga. lejeforhøjelser som følge af indeksreguleringen. Ifølge oplysninger fra EjendomDanmark

anvendes regulering efter nettoprisindekset i praksis navnlig i lejeaftaler, hvor lejen reguleres efter

markedslejen eller efter det lejedes værdi ved gennemgribende moderniserede lejemål, jf. lejelovens

(herefter: LL) § 19, stk. 2. Den gennemsnitlige leje pr. kvadratmeter pr. juli 2022 for sådanne lejeaf-

taler fremgår af følgende tabel (Kilde: EjendomDanmarks markedsstatistik):

Markedsleje

Gennemsnitlig leje for hele landet

Gennemsnitlig leje for København

1.450 kr. pr. m

1.800 kr. pr. m

Det lejedes værdi

LL § 19, stk. 2-lejemål

1.275 kr. pr. m

1.500 kr. pr. m

Af tabellen fremgår, at lejekontrakter, hvor der er aftalt indeksregulering, i gennemsnit har en høj

eller den højeste leje pr. m

– navnlig i København. (Ifølge tal fra EjendomDanmark markedsstati-

stik er den gennemsnitlige husleje for alle boligtyper for hele landet 1.250 kr. pr. m

). Der er som

nævnt ikke i lovforslaget fremlagt oplysninger om det økonomiske råderum for lejere, der indgår

sådanne lejeaftaler. Men, det synes at have en vis formodning for sig, at allerede på grund af det

høje lejeniveau, vil lejerne af disse lejligheder typisk have et større økonomisk råderum end lejere

med lavere husleje, eller der vil være tale om, at større lejligheder lejes af et kollektiv/bofællesskab,

hvor der er flere lejere om at bære en huslejestigning. Såfremt formodningen er korrekt, vil selv be-

tydelige huslejeforhøjelser – også over de på 468-583 kr. pr. måned, som lovforslagets bemærknin-

ger anfører – formentlig ikke være så væsentlige, at de vil tvinge disse typer af lejere til at miste de-

res bolig. Såfremt formodningen er korrekt, vil huslejeloftet ikke være nødvendigt – og det er i

hvert fald ikke i bemærkningerne til lovforslaget sandsynliggjort, at det er nødvendigt – for at nå det

Side 9 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

tilsigtede formål, hvorfor lovforslaget generelt set kan udgøre ekspropriation, selv med den foreslå-

ede undtagelsesordning, jf. nedenfor.

Lovforslaget tager heller ikke højde for,

hvornår

lejeaftaler med indeksregulering er indgået. For

lejere, der har indgået en lejeaftale med indeksreguleringen indenfor de seneste ca. 6 måneder før

lovforslagets forventede ikrafttræden, kan det næppe komme som en stor overraskelse, at lejen vil

kunne blive væsentligt højere end ved aftaleindgåelsen. At beskytte sådanne lejere mod huslejestig-

ninger forekommer ikke at være et nødvendigt og sagligt samfundsmæssigt hensyn.

Om der er tale om ekspropriation, kan således ikke med sikkerhed afgøres på det foreliggende

grundlag. Men lovforslagets manglende dokumentation for eller bare sandsynliggørelse af, hvilke

lejere der opnår besparelser ved huslejestoppet, og for at disse lejere har et så snævert økonomisk

råderum, at de ikke vil kunne betale den lejeforhøjelse, der ville være tilfældet uden huslejestoppet,

betyder, at der i hvert fald

ikke

på det foreliggende grundlag er fornødent grundlag for at konklu-

dere, ”…at et sådant indgreb ikke i almindelighed vil udgøre ekspropriation (afståelse) efter grund-

lovens § 73.”, som det er anført i de almindelige bemærkninger, afsnit 3, side 5. Tværtimod er der

en sådan tvivl om nødvendigheden af huslejeloftet,

at det ikke på forhånd kan udelukkes,

at lov-

forslaget i almindelighed vil udgøre ekspropriation.

Dertil kommer, at størrelsen af det foreslåede huslejeloft er fastsat til 4 pct., uden at dette niveau er

nærmere begrundet i lovforslaget, bortset fra at det i de almindelige bemærkninger, afsnit 5, side 7,

2. spalte, uden nærmere dokumentation anføres: ”Derfor vurderes det, at stigningen i de rimelige og

nødvendige udgifter knyttet til ejendommen i stort set alle private udlejningsejendomme vil være

under 4 pct.” For at afgøre, om huslejeloftet reelt er nødvendigt, må det imidlertid også dokumente-

res eller i hvert fald som minimum sandsynliggøres, at lejere ikke må fraflytte deres lejligheder med

en stigning på 4 pct., men først ved en stigning på 4,1 pct. eller mere.

2.2.2.2. Vil lovforslagets formål kunne nås ved mindre indgribende foranstaltninger?

For at lovforslaget skal være proportionalt og ikke ekspropriativt, må formålet med lovforslaget (at

sikre, at folk ikke mister deres bolig) ikke kunne nås ved mindre indgribende tiltag end det foreslå-

ede huslejeloft.

Side 10 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

Også denne vurdering vanskeliggøres af, at lovforslagets bemærkninger ikke indeholder nogen op-

lysninger om navnlig de økonomiske forhold hos de lejere, som lovforslaget tilsigter at beskytte, jf.

ovenfor. Det fremgår dog (de almindelige bemærkninger afsnit 4, side 6, 2. spalte), at

”…de reducerede huslejer [vil] indebære færre offentlige merudgifter til individuel bo-

ligstøtte. Der er ikke detaljeret viden om, i hvilket omfang huslejestigningerne i den be-

rørte del af lejeboligsektoren ville blive kompenseret af boligstøtte og dermed give an-

ledning til højere offentlige udgifter til boligstøtte. Boligstøtteeffekten er beregnet på

baggrund af oplysninger om andelen af boligstøttemodtagere og om husleje- og ind-

komstfordelingen i de berørte boliger. Med disse antagelser skønnes med betydelig

usikkerhed et offentligt merprovenu på i størrelsesordenen 145 mio. kr. som følge af

færre offentlige udgifter til individuel boligstøtte.”

Om lovforslaget vil medføre besparelser på de offentlige udgifter til boligstøtte, giver bemærknin-

gerne således ikke entydigt svar på. Det oplyses, at ”Boligstøtteeffekten er beregnet på baggrund af

oplysninger om andelen af boligstøttemodtagere og om husleje- og indkomstfordelingen i de be-

rørte boliger.” Men, disse oplysninger er ikke medtaget i lovforslagets bemærkninger. Bemærknin-

gen om boligstøtte viser dog, at der i hvert fald

eksisterer

andre måder at opnå lovforslagets formål

på: Finansiering af de midlertidige huslejestigninger gennem boligstøtte. Når lovforslaget forventes

at indbringe staten et provenu på 145 mio. kr. i sparet boligstøtte, må det anses for en mindre indgri-

bende ordning end det foreslåede huslejeloft, at staten fortsat udbetaler disse 145 mio. kr. i bolig-

støtte, før der gøres indgreb i private udlejeres gyldigt eksisterende fordringsrettigheder. I den for-

bindelse kunne yderligere mindre indgribende alternativer til et huslejeloft være yderligere, midler-

tidig boligstøtte til lejere, som har aftaler med nettoprisindeksregulering, og som allerede oppebærer

boligstøtte, eller en målrettet støtteordning i forhold til lejere, der ikke modtager boligstøtte, men

som på grund af stigninger i nettopriserne og dermed huslejen måtte risikere at skulle fraflytte deres

lejlighed. Det kunne f.eks. ske som en ansøgningsordning om midlertidig boligstøtte.

I lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit 4, side 6, 2. spalte, fremgår tillige, at ”Samlet set

giver det [lovforslaget] et offentligt mindreprovenu i 2023 på 85 mio. kr.” Som det fremgår oven-

for, skønnes lovforslaget at kunne berøre ca. 160.000 lejemål med en gennemsnitlig årlig lejereduk-

tion på 5.625 kr. Hvis Staten – i stedet for at vedtage lovforslaget og at inkassere tabet –anvender

85 mio. kr. i 2023 på boligstøtte, vil det gennemsnitligt hjælpe 85 mio. kr. / 5.625 kr. pr. lejemål =

15.111 lejere. Dette vil være udgiftsneutralt for staten og vil betyde, at udlejerne spares for et bety-

deligt tab. På baggrund det foreliggende sparsomme datagrundlag, kan det ikke udelukkes, at en

Side 11 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

målrettet hjælp til ca. 15.000 lejere vil være tilstrækkeligt til at opnå lovforslagets formål, hvorefter

huslejeloftet vil være unødvendigt.

I den

gældende lovgivning

findes desuden allerede regler, som giver lejere mulighed for at søge

høje huslejer reguleret til et lavere niveau.

Lejere med gennemgribende moderniserede lejemål,

jf.

LL § 19, stk. 2, har således muligheden for at få den indeksregulerede leje nedsat, hvis lejen oversti-

ger det lejedes værdi, jf. LL § 19, stk. 2, jf. § 42, jf. § 45.

Lejere med markedsleje

vil desuden kunne

få tilsidesat aftalevilkår i lejeaftalen, hvis det er urimeligt eller i strid med redelig handlemåde at

gøre aftalevilkåret gældende, jf. aftalelovens § 36, stk. 1, hvorefter sådanne vilkår kan ændres eller

tilsidesættes helt eller delvist. Dette gælder også, når urimeligheden skyldes senere indtrufne om-

stændigheder, som f.eks. stigninger i nettoprisindekset, jf. aftalelovens § 36, stk. 2. Hvis lejevilkåret

ligefrem tvinger lejere til at fraflytte deres lejligheder, er det nærliggende, at aftalelovens § 36 kan

finde anvendelse.

Endvidere bemærkes, at det i lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit 4, side 6, 2. spalte, an-

føres, at de som følge af huslejeloftet reducerede huslejer forventes at ”…øge lejernes disponible

indkomst (efter boligudgifter). Det vil betyde et øget forbrug og dermed en stigning i statens ind-

tægter fra moms og afgifter.” Dette udsagn harmonerer ikke med lovforslagets formål om at be-

skytte lejere, der

ikke længere har råd

til at betale huslejen. Hvis lejerne ikke har råd til at betale de

468,75 kr.-583 kr. om måneden, som huslejen forventes at stige med pga. stigende nettopriser, må

det vel skyldes, at lejerne ikke har disse penge til rådighed? Formålet med huslejeloftet må derfor

være, at lejerne ikke påføres lejeudgifter, som de ikke kan betale. Den anførte bemærkning antyder

derimod, at lovforslaget ligefrem vil

øge lejernes disponible indkomst

på en beskatningsbar måde.

Såfremt dette reelt er tilfældet, peger det i retning af, at lovforslaget går videre end nødvendigt for

at undgå at lejere må fraflytte, og at lovforslaget derfor er i strid med proportionalitetsprincippet,

hvilket peger i retning af, at lovforslaget i almindelighed udgør ekspropriation. Endvidere peger det

i retning af ekspropriation, såfremt lovforslaget ligefrem beriger lejerne på udlejernes bekostning.

2.3. Er indgrebet konkret eller generelt?

Et indgreb, som rammer en gruppe af ejere generelt og nogenlunde ligeligt, anses som udgangspunkt

for at være et udslag af lovgivningsmagtens beføjelse til at indføre almindelig (erhvervs-)regulering

uden erstatning. Er et indgreb generelt, taler det imod ekspropriation. Det afgørende er ikke, hvor

Side 12 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

mange eller få ejendomme som rammes, men derimod at afgrænsningen af de berørte ejendomme

sker efter almene (generelle) kriterier. Er udvælgelsen af de berørte ejendomme mere vilkårlig (kon-

kret), peger det imod ekspropriation.

Et indgreb kan være generelt (og erstatningsfrit), selv om det ikke omfatter alle ejendomme, men

alene alle eller flere ejendomme

af en bestemt type.

Ifølge de almindelige bemærkninger til lovforslaget, afsnit 1, anslås, at der i ca. 160.000 private le-

jeboliger er indgået aftale om indeksregulering efter nettoprisindeks. Selv om der ifølge Ejendom-

Danmarks markedsstatistik i 2022 er i alt ca. 1,4 mio. lejeboliger i Danmark (inkl. andelsboliger),

må lovforslaget anses for at omfatte så mange lejeboliger, at det må anses for at have karakter af en

mere generel regulering. Lovforslaget omhandler generelt alle lejeboliger, hvor der er aftalevilkår

om indeksregulering. Dette peger i retning af, at lovforslaget er en regulering, som rammer bredere,

og derfor mindre oplagt vil være ekspropriation, end indgreb, der rammer nogle få.

2.4. Hvor intenst er indgrebet?

2.4.1 Om intensitetsvurderingen

Ved vurderingen af, om et indgreb er ekspropriation, har det væsentlig betydning, hvilken virkning

indgrebet har for indgrebets adressater (udlejerne). En rådighedsbegrænsning, der har relativ beske-

den virkning for ejerne, er sædvanligvis ikke ekspropriation, jf. U 1998.1669 H. Derimod vil et ind-

greb kunne ramme så intenst, at det vil være ekspropriation, selv om de øvrige kriterier peger i modsat

retning. Intensitetsvurderingen kan siges at være en bedømmelse af

lovindgrebets gennemsnitlige virk-

ning og en bedømmelse af, hvor store konkrete afvigelser, der må antages at blive fra dette gennemsnit.

Selv om et indgreb generelt set ikke har en sådan intensitet, at det i almindelighed er ekspropriativt,

kan indgrebet konkret og

i forhold til enkelte ejere

have en sådan intensitet, at disse ejere er berettiget

til ekspropriationserstatning, jf. f.eks. U 1997.157 H, U 2006.1095 H og U 2006.1539 H. I intensi-

tetsvurderingen indgår tillige, hvilke muligheder der er for at opnå

dispensation

fra indgrebet i til-

fælde, hvor dette vil ramme atypisk hårdt, samt om indgrebet straks har konsekvenser for ejeren, eller

om der er fastsat en

overgangs- eller indfasningsperiode,

hvor ejeren har mulighed for at tilpasse sin

udnyttelse af ejendommen til indgrebets nye krav.

2.4.2. Udgangspunktet for huslejeloftets intensitet

Side 13 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

Indførelse af et huslejeloft, der indebærer, at udlejere, der ifølge en lovlig og gyldigt indgået lejeaftale

har ret til en lejeforhøjelse på – for tiden – 8,6 pct. årligt, i stedet alene har ret til en lejeforhøjelse på

4 pct. årligt, er som udgangspunkt et indgreb, som rammer udlejerne ganske intenst, idet udlejernes

forventede og berettigede højere lejeindtægt mere end halveres. Som udgangspunkt peger intensitets-

kriteriet derfor mod ekspropriation.

Lovforslaget indeholder imidlertid en undtagelsesordning, som tilsigter at gøre virkningen af husle-

jeloftet mindre intenst for udlejerne. Undtagelsesordningen har primært følgende virkemidler:

1) En udsættelse af huslejeloftets virkning i tre måneder for lejereguleringer, som er meddelt inden

lovforslaget ikrafttræden, fra det tidspunkt, hvor lejeaftalen efter lovens ikrafttræden kunne være

bragt til ophør ved lejers opsigelse. (Se afsnit 2.4.3.1.)

2) En adgang for udlejere til at kræve en særskilt lejeforhøjelse, hvis stigningerne i de rimelige og

nødvendige udgifter knyttet til ejendommen er steget i et omfang, som ikke kan dækkes af den ved

huslejeloftet tilladte huslejestigning på 4 pct. Udlejeren vil i så fald kunne kræve en lejeforhøjelse,

som sammen med huslejestigningen på 4 pct. sikrer, at udgiftsstigningen kan dækkes. (Se afsnit

2.4.3.2).

3) En begrænsning af huslejeloftets virkning til en periode på to år, således at huslejeloftet på 4 pct.

årligt gælder, hvor det i lejeaftalen er fastsat, at lejeforhøjelse kan kræves én gang om året i 2023

og 2024 som følge af stigninger i nettoprisindekset. (Se afsnit 2.4.3.3.).

2.4.3. Vurdering af lovforslagets undtagelsesordning

2.4.3.1. Betydningen af, at huslejeloftet først får virkning efter tre måneder

I de almindelige bemærkninger til lovforslaget, afsnit 3, side 5, 2. spalte nederst, anføres som be-

grundelse for, at huslejeloftet ikke vil udgøre ekspropriation bl.a.:

”Der er endvidere lagt vægt på, at for lejeforhold, hvor der på tidspunktet for de foreslå-

ede ændringers ikrafttræden allerede er gennemført lejeforhøjelse efter de nuværende

regler, vil de foreslåede ændringer

først få virkning efter udløbet af en periode, der sva-

rer til lejerens sædvanlige opsigelsesvarsel

i det pågældende lejeforhold. Tilsvarende

gælder, hvis der

inden for lejers opsigelsesvarsel

efter lejekontrakten kan gennemføres

lejeforhøjelse efter de gældende regler, og udlejeren giver meddelelse til lejeren herom

inden ikrafttrædelsen af de foreslåede ændringer.” (Mine fremhævelser).

Side 14 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

Heraf –og ligeledes af bemærkningerne i øvrigt (jf. de specielle bemærkninger til lovforslagets § 3,

stk. 2) – fremgår forudsætningsvis, at huslejeloftet på 4 pct. gælder

straks

for huslejeforhøjelser, der

meddeles

efter

lovforslagets ikrafttræden, uanset om der i øvrigt er aftalt længere opsigelsesvarsel

end 3 måneder eller uopsigelighed for lejer. For sådanne forhøjelser har denne del af undtagelses-

ordningen således ingen virkning for udlejer og reducerer ikke indgrebets intensitet i forhold til en

før lovforslaget gyldigt indgået aftale om indeksregulering.

Udsættelsen af virkningen af huslejeloftet i 3 måneder kan derimod have betydning for huslejefor-

højelse, der er meddelt

før

lovforslaget ikrafttræden. Huslejeloftet får for sådanne huslejeforhøjelser

virkning fra det tidligste tidspunkt, hvor lejeaftalen efter lovforslagets ikrafttræden kunne være

bragt til ophør ved lejers opsigelse. Dette vil i almindelighed sige 3 måneder efter lovforslagets

ikrafttræden, jf. LL § 175, stk.1. Hvis der er aftalt uopsigelighed for lejer i mere end 3 måneder, jf.

LL § 173, stk. 1, jf. § 181, får huslejeloftet først virkning, når lejers uopsigelighedsperiode er udlø-

bet, og efter udløbet af lejers eventuelle opsigelsesvarsel efter uopsigelighedsperioden.

Som udgangspunkt sikrer lovforslaget således udlejere mulighed for at oppebære den fulde husleje-

stigning, som de er berettigede til, i den periode, hvor udlejerne har et retskrav herpå efter lejelo-

vens og lejeaftalens regler om opsigelsesvarsel/uopsigelighed. Når huslejeloftet først får virkning

efter, at lejer kunne have opsagt lejeaftalen, med den virkning at udlejer ikke havde noget lejekrav

efter opsigelsesvarslets udløb, udgør indgrebet

som udgangspunkt ikke

ekspropriation, jf. f.eks.

landsrettens præmisser i U 1987.1 H om betydningen af muligheden for opsigelse.

Den grundlæggende tanke er således, at lejer til enhver tid har mulighed for at opsige leje aftalen

med indeksreguleringen, hvorfor udlejer ikke kan forvente den højere leje længere end til udløb af

lejerens opsigelsesvarsel. Men heraf må tillige følge, at hvis lejer kan opsige med – som udgangs-

punkt – tre måneders varsel, så er det forslåede huslejeloft klart ikke nødvendigt: Lejer må efter lov-

forslaget under alle omstændigheder ”tåle” den fulde lejeforhøjelse i 3 måneder, men kan herefter

ved opsigelsen frigøre sig fra en for byrdefuld lejeforhøjelse. Når lejer selv kan ”løse” problemet, er

der naturligvis ikke grundlag for at indføre et – for udlejer – byrdefuldt huslejeloft.

Side 15 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

Men selvfølgelig kan de fleste lejere ikke bare opsige med tre måneders varsel pga. begrænset mo-

bilitet på boligmarkedet. Det vil typisk tage længere tid end tre måneder for en lejer at finde en an-

den bolig med en billigere leje. Uanset, at den formelle retlige beskyttelse af udlejers retskrav på

den højere leje som udgangspunkt kun gælder i tre måneder, betyder de særlige forhold på leje- og

boligmarkedet, at udlejere alt andet lige må have en berettiget forventning om, at lejere, der modta-

ger et gyldigt varsel om lejeforhøjelse, bliver boende længere end tre måneder efter lejeforhøjelsen.

Generelt er der i markedet for boligudlejning en lav ”tomgang”, (periode med ledige lejligheder),

hvilket tillige taler for at udlejer ville kunne genudleje til en højere leje, så snart eksisterende lejer

er fraflyttet, jf. Indenrigs- og Boligministeriets Bilag 27 af 23. august 2022, hvoraf fremgår: ”Husle-

jeloftet vil … ikke have en direkte indvirkning på den husleje, som kan opkræves efter at en lejer

fraflytter og en ny lejer flytter ind.” Også dette giver udlejere en berettiget forventning om at kunne

opnå den fulde aftalte leje – enten fra en nuværende lejer eller fra en ny lejer pga. muligheder for

genudlejning.

Under alle omstændigheder forekommer det ikke juridisk holdbart, at et lovforslag – som middel til

at begrænse indgrebets intensitet – på den ene side i forhold til udlejer lægger vægt på, at udlejer

ikke er beskyttet, fordi lejer kan opsige med tre måneders varsel, men på den anden side i forhold til

lejer ikke tillægger det betydning, at lejers mulighed for opsigelse tillige reelt gør huslejeloftet

unødvendigt.

På grund heraf og af de helt særlige forhold på leje- og boligmarkedet sammenholdt med, at lejers

opsigelsesmulighed reelt gøre forslaget om huslejeloft unødvendigt, vurderes det som nærliggende,

at udlejeres berettigede forventning om beskyttelse af en lejeforhøjelse strækker sig længere end de

tre måneder, som lovforslaget lægger op til, hvorfor der må forventes at være en periode ud over de

tre måneder, hvor indgrebet rammer udlejere intensivt og kan begrunde ekspropriationserstatning.

2.4.3.2. Betydningen af, at huslejeloftet kan fraviges, hvis udlejer kan godtgøre højere udgifter

Undtagelsesordningen i forslaget til ny § 53 a i lejeloven giver udlejere mulighed for – trods husle-

jeloftet på 4 pct. årligt – at kræve stigninger i de rimelige og nødvendige udgifter knyttet til ejen-

dommen, som ikke kan dækkes af den tilladte lejeforhøjelse på 4 pct., svarende til differencen mel-

lem stigningen i udgifterne knyttet til ejendommen i kalenderåret, og det beløb, som kan beregnes

efter de foreslåede § 53, stk. 2 og 3, (4 pct. stigning).

Side 16 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

Umiddelbart fremtræder dette som en undtagelsesordning, der kan betyde, at visse udlejere – med

udgifter knyttet til ejendommen, som ikke dækkes af huslejeloftet på 4 pct. – rammes mindre intenst

af huslejeloftet, da deres samlede tab bliver mindre, hvis de benytter sig af ordningen.

Der fremgår imidlertid af lovforslagets bemærkninger ingen oplysninger om, hvor mange udlejere

der forventes at kunne få nytte af ordningen og ej heller i hvilket omfang, bortset fra, at det i de al-

mindelige bemærkninger til lovforslaget afsnit 5, side 7, 2. spalte øverst, uden nogen begrundelse

forudsættes, ”… at undtagelsen for udlejer … stort set ikke vil blive anvendt.”. Da ordningen er be-

skrevet som en undtagelse, må det dog formodes, at der vil være udlejere – og ifølge det netop

nævnte citat et flertal af udlejere – som ikke kan benytte ordningen, og som derfor lider det fulde

tab af en lejeindtægt, der følger af en gyldig og lovligt indgået aftale. Det må endvidere formodes,

at der er udlejere, som kan benytte sig af ordningen, men som alligevel ikke får dækket den fulde

husleje, som de er berettigede til efter lejeaftalen.

Flere steder i lovforslaget og bemærkningerne fremtræder det som om, at udlejerne kan gøre brug af

undtagelsesordningen ved blot at give

meddelelse

herom til lejer, jf. bl.a. direkte forslaget til nyt §

53 a, stk. 1. Af forslaget til nyt § 53 a, stk. 2, fremgår imidlertid, at:

”[k]rav om lejeforhøjelse efter stk. 1 skal fremsættes skriftligt og indeholde oplysning

om grunden til lejeforhøjelsen, en beregning af grundlaget for lejeforhøjelsen og doku-

mentation for stigningen i de rimelige og nødvendige udgifter knyttet til ejendommen.

Kravet skal endvidere indeholde oplysning om lejerens adgang til at gøre indsigelse, jf.

stk. 3. Indeholder kravet ikke disse oplysninger, er det ugyldigt.”

Lovforslaget stiller således vidtgående formkrav til udlejer for at udnytte undtagelsesordningen, og

konsekvensen af ikke at opfylde formkravene er, at kravet om højere leje end huslejeloftet er

ugyl-

digt.

Det må antages, at et nyt krav i givet fald kan fremsættes, men da det fremgår af de specielle

bemærkninger til lovforslagets § 1, nr. 5, (side 11, 2. spalte), at ”[r]eguleringen kan tidligst få virk-

ning fra meddelelsestidspunktet.” vil udlejer dermed i en yderligere periode miste retten til at kræve

højere leje.

Som følge heraf, og da det samtidigt fremsendte forslag til bekendtgørelse om opgørelse af stignin-

gen i de rimelige og nødvendige udgifter knyttet til ejendommen indeholder krav til en række detal-

Side 17 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

jerede oplysninger, som en anmodning om højere leje skal indeholde, og da det ikke i bekendtgørel-

sen eller i øvrigt defineres, hvad der forstås ved ”rimelig og nødvendige udgifter”, er det nærlig-

gende, at en række udlejere vil søge ekstern professionel hjælp til at udarbejde ansøgningen. Den

gennemsnitlige timepris for ejendomsadvokater må i hvert fald forventes at ligge ikke under 1.800

kr. pr. time. Hvis der ikke gøres brug af undtagelsesordningen, forventes udlejernes årlige tab (inkl.

depositum) ved huslejeloftet som nævnt at være 6-7.000 kr., jf. tabel 1 i lovforslagets almindelige

bemærkninger, afsnit 5. For udlejere med et mindre antal lejligheder vil udgifter til rådgivning om

brug af undtagelsesordningen derfor ofte kunne udgøre en større omkostning end udlejerens sam-

lede tab ved huslejeloftet, hvorfor udlejere med færre lejligheder vi blive ramt mere intenst af ind-

grebet. Det bemærkes, at udlejere for at anvende undtagelsesordningen skal foretage en ny opgø-

relse/anmeldelse for hvert af de to år med huslejeloft. For udlejere med større lejlighedsporteføljer

vil rådgivningsudgifterne bedre kunne fordeles.

Der synes således ikke at være fuldt belæg for det i øvrigt udokumenterede udsagn i de almindelige

bemærkninger til lovforslagets afsnit 5, hvorefter: ”Der vil være begrænsede administrative omkost-

ninger for de udlejere, som i enkelte tilfælde vælger at benytte undtagelsesbestemmelsen og kan do-

kumentere, at udgifterne knyttet til ejendommens drift er steget med mere end 4 pct.” På det forelig-

gende grundlag er det vanskeligt at vurdere betydningen af undtagelsesordningen.

Dertil kommer, at lejere kan fremsætte skriftlig indsigelse uden at angive nogen begrundelse, jf.

lovforslagets specielle bemærkninger til lovforslagets § 1, nr. 5, (nyt § 53 a, stk. 3), side 13, 1.

spalte. Ønsker udlejer at fastholde den varslede stigning, skal udlejer indbringe sit krav i henhold til

undtagelsesordningen for huslejenævnet (mod betaling af et gebyr på 319 kr. (2022) pr. lejemål og

med risiko for et strafgebyr på 6.102 kr. (2022) pr. lejemål, hvis lejeren får fuldt medhold i sagen).

Træffer huslejenævnet ikke afgørelse indenfor tre måneder, eller ønskes nævnets afgørelse prøvet,

kan den derefter indbringes for Boligretten. Uanset det endelige udfald af sagen, vil udlejeren derfor

i mange tilfælde få yderligere sagsomkostninger til sagens førelse. Alene strafgebyret kan overstige

udlejerens fulde tab ved huslejeloftet.

Det i de specielle bemærkninger til lovforslagets § 1, nr. 5, anførte, om at ”[r]eguleringen kan tid-

ligst få virkning fra meddelelsestidspunktet.” vil for en række udlejere, der først har mulighed for at

opgøre deres merudgifter efter kalenderårets udløb, og først derefter kan fremsende meddelelse,

Side 18 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

endvidere kunne betyde, at de for en måske længere periode ikke kan gøre brug af undtagelsesord-

ningen.

På denne baggrund er det nærliggende at vurdere, at den foreslåede undtagelsesordning har en så-

dan udformning og karakter, at den alene vil mindske intensiteten af huslejeloftet for en begrænset

del af de berørte udlejere.

De almindelige bemærkninger til lovforslaget, afsnit 5, side 7, 2. spalte øverst, forudsætter da som

nævnt også, ”… at undtagelsen for udlejer til at kræve en højere lejestigning end 4 pct. stort set ikke

vil blive anvendt.” Da udlejere aftalemæssigt gyldigt er berettiget til at kræve en huslejestigning på

– for tiden – 8,6 pct., men med huslejeloftet tvinges til at reducere stigningen til 4 pct., er der såle-

des tale om mere end en halvering af den af udlejere berettigede forventede huslejestigning, uden at

den foreslåede undtagelsesordning stort set forudsættes at ville blive (kunne) anvendes. Dette peger

yderligere i retning af, at undtagelsesordningen i realiteten ikke bidrager til at reducere indgrebets

intensitet.

Undtagelsesordningen må endvidere holdes op mod det i afsnit 2.2.3.1. anførte om huslejeloftets

nødvendighed. Hvis huslejeloftet ikke kan anses for nødvendigt og proportionalt, (jf. afsnit

2.2.3.2.), og undtagelsesordningen, der skal gøre indgrebets virkning mindre intenst, reelt kun har

begrænset eller ingen betydning for de fleste udlejere, peger det ganske klart mod, at indgrebet ud-

gør ekspropriation.

2.4.3.3. 2-årig tidsbegrænsning af huslejeloftet

Ifølge lovforslagets forslag til nyt § 53, stk. 3, er virkningen af huslejeloftet på 4 pct. årligt begræn-

set til at skulle gælde regulering af lejen efter udviklingen i nettoprisindekset for 2022 og 2023 –

dvs. i to år. Et huslejeloft, der som nævnt ovenfor udgør et indgreb i udlejeres ejendomsret/for-

dringsret, er selvfølgelig alt andet lige mindre intensivt for udlejerne, hvis det kun gælder i 2 år og

ikke for en længere periode eller uden tidsbegrænsning, fordi udlejernes samlede tab ved huslejelof-

tet bliver mindre over 2 år end over f.eks. 4 år. En sådan tidsbegrænsning kan imidlertid ikke tillæg-

ges vægt i forhold til vurderingen af, om huslejeloftet udgør ekspropriation eller ej. Hvis indgrebet i

øvrigt må anses for ekspropriation, ændrer det ikke herved, at indgrebet tidsbegrænses. I den peri-

ode, hvor indgrebet er gældende, er der tale om ekspropriation. Hvis f.eks. ejendomsretten til et

Side 19 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

jordareal helt eksproprieres i ét år, fordi arealet skal bruges som arbejdsareal i forbindelse med et

anlægsprojekt, bliver indgrebet naturligvis ikke erstatningsfrit, fordi det er begrænset til kun et år.

Hertil kommer endvidere, at huslejeloftet vil betyde reduceret indtjeningsevne for udlejerne, hvilket

vil føre til en reduceret værdi af udlejningsejendommene, som rækker ud over den 2-årige periode.

Huslejeloftet vil således have en vedvarende effekt for de lejemål, der bliver direkte ramt af loftet,

da forskellen mellem huslejeloftet og den kontraktmæssige husleje ikke efterfølgende må ”indhen-

tes” ved f.eks. en yderligere optrapning. Endvidere må det forventes, at den ved huslejeloftet ned-

satte leje, vil have en afsmittende effekt ved genudlejning – i hvert fald for de ca. 60.000 lejemål

med lejefastsættelse efter det lejedes værdi – idet det lejedes værdi fastsættes på baggrund af den

gældende leje for tilsvarende lejemål, jf. LL § 42, stk. 2.

3. Konklusion

På ovenstående baggrund vurderes det, at der ikke i lovforslagets bemærkninger i tilstrækkelig grad

er dokumentation for det i de almindelige bemærkninger, afsnit 3, anførte, at lovforslaget: ”…ikke i

almindelighed vil udgøre ekspropriation (afståelse) efter grundlovens § 73.” Der er tværtimod i lov-

forslagets bemærkninger angivet et så begrænset datagrundlag, og der er beskrevet sådanne virknin-

ger af lovforslaget, at det ikke på det foreliggende grundlag kan udelukkes, at lovforslaget og husle-

jeloftet må anses for ikke at være egnet til/ikke nødvendigt for at nå lovforslagets formål, samt at

huslejeloftet endvidere er i strid med proportionalitetsprincippet, således at der generelt set er tale

om ekspropriation.

Hertil kommer, at det på grundlag af de foreliggende oplysninger ikke kan udelukkes, at den fore-

slåede undtagelsesordning vil have ingen eller så ringe betydning for udlejere i praksis, at den ikke

er egnet til at afbøde indgrebets intensitet – hverken generelt eller i forhold til særlig hårdt ramte

udlejere.

At huslejeloftet – for huslejeforhøjelser meddelt før lovforslagets ikrafttræden – er begrænset til pe-

rioden efter, at lejer kan bringe lejeaftalen til ophør ved opsigelse med typisk 3 måneders varsel, er

ikke nødvendigvis tilstrækkeligt til at reducere indgrebets intensitet i en sådan grad, at det ikke ud-

Side 20 af i alt 21 sider

L 210 - 2021-22 - Bilag 4: Henvendelse af 20/9-22 fra EjendomDanmark vedr. indførelse af et huslejeloft

Professor, dr. jur.

Peter Mortensen

gør ekspropriation. Såfremt lejere reelt kunne opsige, var lovforslaget unødvendigt, og den begræn-

sede mobilitet på boligmarkedet m.v. betyder, at udlejer – uden lovforslaget – berettiget kunne for-

vente at oppebære den højere leje i mere end tre måneder.

4. Hvad erstattes i tilfælde af ekspropriation?

Såfremt lovforslaget generelt eller i forhold til konkrete udlejere udgør ekspropriation, kan indgre-

bet efter Grundlovens § 73, stk. 1, kun ske mod fuldstændig erstatning. Heri ligger, at udlejere, der

rammes af det ekspropriative indgreb, har krav på fuld erstatning af deres lidte økonomiske tab.

Hvis lovforslaget

generelt

må anses som ekspropriativt, fremgår det som nævnt, af de almindelige

bemærkninger til lovforslaget, afsnit 5, at udlejerne samlet forventes at lide et økonomisk tab på 3,5

mia. kr. målt over alle årene. Dette beløb vil som udgangspunkt skulle erstattes, hvis huslejeloftet

gennemføres fuldt ud. Dog vil der skulle tages hensyn til, at nogle udlejere frivilligt vælger ikke at

gennemføre den fulde mulige huslejeforhøjelse, hvilket vil reducere det samlede erstatningsbeløb.

Omvendt skal der også tages hensyn til, at der i et vist omfang må kunne forventes dokumenteret

yderligere tab for udlejerne end det rene huslejetab, f.eks. tab af udlejningsejendommens værdi.

Hvis lovforslaget ikke generelt er ekspropriativt, men rammer et antal enkelte udlejere uforholds-

mæssigt intensivt, skal alene det konkrete økonomiske tab for disse udlejere erstattes.

Peter Mortensen

Professor, dr.jur.

19. september 2022

Side 21 af i alt 21 sider