L 20 - 2021-22 - Bilag 6: Folketingets Lovsekretariats notat om vurdering af identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til et muligt ændringsforslag om klageadgang

Transportudvalget 2021-22
L 20 Bilag 6
Offentligt

Notat til Transportudvalget

Om identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til et

muligt ændringsforslag til lovforslag nr. L 20

1. Indledning

Transportudvalget har til brug for udvalgets behandling af lovforslag nr. L 20

anmodet om Lovsekretariatets vurdering af, hvorvidt et muligt ændringsfor-

slag til lovforslaget om at indføje en bestemmelse i luftfartsloven, hvorefter af-

gørelser truffet i henhold til Trafikstyrelsens bekendtgørelser skal kunne på-

klages til transportministeren, vil opfylde det såkaldte identitetskrav, dvs. kra-

vet om, at et ændringsforslag til et stillet lovforslag ikke må have en sådan

karakter, at en eventuel vedtagelse af forslaget vil stride mod kravet om, at

lovforslaget skal gennemgå tre behandlinger i Folketinget, jf. grundlovens §

41, stk. 2.

25. november 2021

Lovsekretariatet

J.nr.: 21-000761-7

2. Konklusion

Der vil efter Lovsekretariatets opfattelse være væsentlige betænkeligheder

ved at indsætte en bestemmelse som det ønskede i lovforslaget ved et æn-

dringsforslag, idet Lovsekretariatet

–

uanset Folketingets sædvanligvis lem-

pelige praksis på området

–

er mest tilbøjeligt til at mene, at en eventuel ved-

tagelse af lovforslaget med et sådant ændringsforslag vil stride mod grundlo-

vens krav om tre behandlinger i Folketinget.

3. Generelt om identitetskravet

Lovsekretariatet kan generelt om identitetskravet bl.a. henvise til sit notat af

28. januar 2015 til Retsudvalget, som blev udarbejdet som svar på et spørgs-

mål om forholdet mellem lovforslag nr. L 69 (folketingsåret 2014-15, 1. sam-

ling), der var under behandling i Retsudvalget, og et ændringsforslag fra

justitsministeren hertil. Generelt om identitetskravet anførte Lovsekretariatet

følgende i notatet:

Side 1 | 13

L 20 - 2021-22 - Bilag 6: Folketingets Lovsekretariats notat om vurdering af identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til et muligt ændringsforslag om klageadgang

”Det følger af grundlovens § 41, stk. 2, at et lovforslag ikke kan ved-

tages, forinden det tre gange har været behandlet i Folketinget.

Identitetsproblematikken drejer sig om, hvor omfattende ændringer

der kan foretages i et lovforslag under dets behandling i Folketinget,

uden at den nævnte bestemmelse i grundlovens § 41, stk. 2, kan an-

ses for overtrådt. Man kan sige, at grundlovens § 41, stk. 2, sætter

grænser for, i hvilket omfang et lovforslags identitet kan ændres ved

ændringsforslag.

Grundlovens § 41, stk. 2, opstiller ikke klare grænser for, hvilke æn-

dringer der kan foretages. Besvarelsen af spørgsmålet må bero på

en konkret vurdering i det enkelte tilfælde. Ved denne vurdering må

der lægges vægt på, at alle spørgsmål, der gøres til genstand for lov-

givning, sikres en grundig behandling i Folketinget, og at offentlighe-

den (specielt de, der berøres af lovgivningen) bør have mulighed for

at påvirke lovgivningsprocessen.

Den afgørende retningslinje må på den baggrund være, at hovedsub-

stansen i en af Folketinget vedtagen lov faktisk er blevet undergivet

tre behandlinger. Således må ændringsforslag i hvert fald vedrøre

samme emne som lovforslaget eller sagt med andre ord, så må æn-

dringsforslaget have en indholdsmæssig sammenhæng med lov-

forslaget.

…

En omfattende gennemgang af kriterier, der kan indgå i afgørelsen

af, om identitetskravet er opfyldt, og en gennemgang af Folketingets

praksis er gengivet i et notat fra Lovsekretariatet af 31. marts 2000,

der er optrykt som bilag 4 til Udvalget for Forretningsordenens be-

tænkning over B 69 af 3. maj 2000 (Folketingstidende 1999-2000, til-

læg B, side 689 ff.)”

I det omtalte notat af 31. marts 2000 er følgende kriterier ved vurderingen af,

om et ændringsforslag opfylder identitetskravet, anført:

•

Om ændringsforslaget har samme formål som lovforslaget. Hvis der

alene er tale om at løse det samme problem på en anden måde, kan

det tale for identitet.

Hvornår ændringsforslaget første gang omtales/behandles mere kon-

kret. Hvis det har været omtalt ved førstebehandlingen og stilles i ud-

•

Side 2 | 13

L 20 - 2021-22 - Bilag 6: Folketingets Lovsekretariats notat om vurdering af identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til et muligt ændringsforslag om klageadgang

valgsbetænkningen til 2. behandling, er det alt andet lige mindre be-

tænkeligt, end hvis det uden foromtale stilles som ændringsforslag

dagen før 3. behandling til omdeling under mødet. At muligheden for

et konkret ændringsforslag er omtalt under førstebehandlingen kan

på den baggrund tale for, at identitetskravet er opfyldt.

•

Om der er tale om at regulere den samme personkreds eller en ny

personkreds. Går ændringsforslaget ud på at regulere en helt ny per-

sonkreds, kan det tale imod identitet, fordi den pågældende gruppe i

givet fald ikke har haft mulighed for at forholde sig til forslaget.

Om der er tale om et ændringsforslag af nogenlunde samme økono-

miske omfang, som lovforslaget. Hvis der er tale om meget store

økonomiske ændringer, kan det tale for, at ændringsforslaget bør un-

dergives 3 egentlige behandlinger (og dermed tale imod identitet).

Om ændringsforslaget fastholder eller fraviger den basale struktur i

lovforslaget. Hvis den basale struktur i lovforslaget fraviges, kan det

tale imod identitet.

Om ændringsforslaget vil medføre ændringer i andre hovedlove end

den lov, der foreslås ændret ved lovforslaget. Ændringer i andre ho-

vedlove vil som udgangspunkt tale imod identitet.

Om ændringsforslaget vedrører samme del af loven, som lovforsla-

get vedrører (f.eks. kan man ikke ved et lovforslag om ændring af

retsplejelovens afsnit om appelbegrænsning lave ændringer om ad-

vokater). Hvis et ændringsforslag således angår en anden del af lo-

ven end lovforslaget, kan det tale imod identitet.

Om det er nødvendigt at ændre lovforslagets titel, eventuel undertitel.

Dette moment vil typisk kun spille en mindre rolle, men en nødvendig

ændring af titlen kan tale imod identitet.

Om ændringsforslaget går ud på en helt ny affattelse af lovforslaget,

hvilket typisk kun spiller en mindre rolle, men det kan tale imod iden-

titet.

Om ændringsforslaget med stor sikkerhed ikke vil blive vedtaget.

Hvis det ikke forventes vedtaget, kan man argumentere for, at det er

mindre væsentligt, om det har været gennem tre egentlige behandlin-

ger.

•

Side 3 | 13

L 20 - 2021-22 - Bilag 6: Folketingets Lovsekretariats notat om vurdering af identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til et muligt ændringsforslag om klageadgang

4. Lovforslag nr. L 20

Lovforslag nr. L 20 om ændring af lov om luftfart (Præcisering af rammerne

for indskrænkninger i adgangen til luftfart og for tildeling af tilladelse til at ud-

føre ruteflyvning, hjemmel til krav om sikkerhedsgodkendelser m.v.) blev

fremsat af transportministeren den 6. oktober 2021.

Lovforslaget indeholder følgende hovedelementer:

•

En præcisering af rammerne for indskrænkninger i adgangen til luft-

fart inden for dansk område. Dette sker ved en nyaffattelse af luft-

fartslovens § 3, som bemyndiger transportministeren til under visse

omstændigheder at indskrænke eller forbyde adgangen til luftfart i

bestemte områder.

En præcisering af rammerne for tildeling af tilladelse til ruteflyvning

inden for dansk område. Dette sker ved en nyaffattelse af luftfartslo-

vens § 75, stk. 1, hvorefter der til regelmæssig luftfart i erhvervsøje-

med over dansk område (ruteflyvning) kræves tilladelse fra transport-

ministeren.

En reduktion af en tidligere vedtaget stigning af den såkaldte safety-

afgift, jf. luftfartslovens § 148.

Indførelse af nye regler om sikkerhedsgodkendelse af personer, som

udfører visse opgaver inden for luftfartssikkerhed. Dette sker ved at

indsætte en ny bemyndigelsesbestemmelse i luftfartslovens § 70 a,

stk. 2, hvorefter transportministeren efter forhandling med justitsmini-

steren kan fastsætte regler om, at visse nærmere bestemte perso-

ner, som er beskæftiget med luftfart, skal sikkerhedsgodkendes af

Trafikstyrelsen.

•

5. Luftfartslovens regler om delegation af ministerens beføjelser

Luftfartsloven indeholder bl.a. følgende bestemmelser om delegation af mini-

sterens beføjelser efter loven:

”§ 152.

Transport-, bygnings- og boligministeren kan bestemme, at

Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen - ud over den samme ved bestem-

melserne i loven tillagte myndighed - skal udøve visse af de ministeren

ved loven tillagte beføjelser.

Side 4 | 13

L 20 - 2021-22 - Bilag 6: Folketingets Lovsekretariats notat om vurdering af identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til et muligt ændringsforslag om klageadgang

Stk. 2.

Ministeren kan endvidere overlade beføjelser til at træffe afgø-

relser, som efter loven er tillagt ministeren eller Trafik-, Bygge- og Bo-

ligstyrelsen, til:

1) andre offentlige myndigheder,

2) private organisationer eller

3) sagkyndige.

Stk. 3.

Ministeren kan fastsætte regler om sagsbehandlingen og om

klageadgang for de i stk. 2 nævnte afgørelser.

§ 152 a.

Transport-, bygnings- og boligministeren kan fastsætte regler

om adgangen til at klage over afgørelser, der træffes af offentlige myn-

digheder efter luftfartslovgivningen, herunder om at afgørelserne ikke

skal kunne påklages.

§ 153.

Transport-, bygnings- og boligministeren kan give nærmere for-

skrifter til gennemførelse og udfyldelse af bestemmelserne i denne lov.

Stk. 2.

Ministeren kan endvidere bemyndige Trafik-, Bygge- og Bolig-

styrelsen til at meddele de i stk. 1 omhandlede forskrifter.”

Lovforslag nr. L 20 som fremsat indebærer ingen ændring af de nævnte be-

stemmelser om delegation.

Efter bestemmelserne i lovens §§ 152 og 152 a og § 153, stk. 2, er en række

af transportministerens beføjelser efter luftfartsloven delegeret til Trafikstyrel-

sen ved en bekendtgørelse (bekendtgørelse nr. 2243 af 29. december 2020

om Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsens opgaver og beføjelser, klageadgang og

kundgørelse af visse af Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsens forskrifter). Dette

gælder bl.a. for ministerens nuværende beføjelser efter luftfartslovens § 3,

hvilket er også beskrevet i bemærkningerne til lovforslag nr. L 20. Det gælder

ligeledes for ministerens gældende beføjelser efter luftfartslovens § 75, stk.

Den relevante bestemmelse i bekendtgørelsen er dens § 6, som har følgende

ordlyd:

§ 6.

Transportministerens beføjelser i § 1 a, § 2, stk. 1, litra c, § 3, stk.

1, § 4, stk. 2 og 3, § 6, stk. 3, § 7, stk. 3, § 9, § 13, stk. 1, litra b, § 16,

stk. 1 og 2, § 20, stk. 3, § 21, stk. 3, § 24, stk. 1, § 26, stk. 1-3, § 30, §

31, § 32, stk. 2, § 34, § 35, stk. 1, § 40 g, § 40 i, stk. 3, § 50, stk. 9, §

51, § 52, § 53, § 54, § 55, stk. 1 og 3, § 57, stk. 2, nr. 7-9, § 57, stk. 3,

§ 57 a, stk. 5 og 6, § 58, stk. 2, § 59, § 60, stk. 1-3, § 62, § 63, stk. 1, §

64, stk. 2, § 65, stk. 3 og 4, § 67, stk.1, § 68, stk. 1, § 69, § 70, § 70 a,

stk. 1-4, § 70 b, stk. 4 og 5, § 71, stk. 1-4 og 6, § 73, § 74, § 75, stk. 1,

2, 4 og 8, § 76, § 77, stk. 3, § 81, § 82, § 82 a, § 83, § 85, stk. 1, 2 og

4, § 86, § 88, § 89 a, § 89 b, stk. 1, § 123 g, § 126 b, stk. 2-4, § 126 c,

Side 5 | 13

L 20 - 2021-22 - Bilag 6: Folketingets Lovsekretariats notat om vurdering af identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til et muligt ændringsforslag om klageadgang

stk. 2, § 126 d, § 126 e, stk. 2, § 126 f, § 126 g, § 130, § 130 a, § 131,

§ 147 a, stk. 6, § 148, stk. 4, 5 og 7, § 149, stk. 18, § 150 e, stk. 1 og

2, § 150 f, stk. 1 og 3, § 151, § 152, stk. 3, 1. led, § 153, stk. 1, § 153

a, stk. 1, § 154, stk. 1, § 155, stk. 2, og § 156, stk. 2, i lov om luftfart

samt § 111, stk. 1, i bilaget til loven, udøves af Trafik-, Bygge- og Bo-

ligstyrelsen. Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen varetager desuden opga-

ver, der er tillagt styrelsen i lov om luftfart, og opgaver, der følger af

EU-forordninger på luftfartsområdet.

Stk. 2.

Endvidere udøves ministerens beføjelser i lov om luftfart § 3,

stk. 2, til midlertidigt at indskrænke eller forbyde adgangen til luftfart in-

den for hele riget af Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen, hvis indskrænk-

ningen eller forbuddet alene skyldes hensynet til flyvesikkerheden.

Stk. 3.

Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen kan efter § 152, stk. 2, over-

lade beføjelser til andre offentlige myndigheder, private organisationer

eller sagkyndige til at træffe afgørelser, som efter lov om luftfart eller §

6, stk. 1, i denne bekendtgørelse er tillagt Trafik-, Bygge- og Boligsty-

relsen, inden for den hobbyprægede flyvning, og hvor det i øvrigt må

anses for flyvesikkerhedsmæssigt forsvarligt.

Stk. 4.

Forvaltningslovens kap. 2-7 gælder for private organisationer og

sagkyndige, der efter stk. 3 får tillagt afgørelseskompetence. Trafik-,

Bygge- og Boligstyrelsen kan fastsætte regler om opbevaring m.v. af

dokumenter og om tavshedspligt.

Det fremgår ikke klart af bemærkningerne til lovforslag nr. L 20, om det er

hensigten, at også transportministerens beføjelse efter det foreslåede § 70 a,

stk. 2, til at fastsætte regler om sikkerhedsgodkendelse af personer vil skulle

delegeres til Trafikstyrelsen. De nuværende regler herom, som er udstedt

med hjemmel i en mere generel bemyndigelsesbestemmelse i luftfartslovens

§ 1 a, findes imidlertid i en bekendtgørelse udstedt af det daværende Statens

Luftfartsvæsen efter bemyndigelsen i luftfartslovens § 153 (bekendtgørelse

nr. 1339 af 3. december 2007 om forebyggelse af forbrydelser mod luftfar-

tens sikkerhed (security)), idet også transportministerens beføjelser efter lo-

vens § 1 a, som det fremgår, er omfattet af delegationen af ministerens befø-

jelser til Trafikstyrelsen.

Ved § 28 i den nævnte bekendtgørelse er klageadgang over afgørelser truffet

af Trafikstyrelsen efter bekendtgørelsens § 6 og efter luftfartsloven, bekendt-

gørelser fastsat i medfør heraf, Bestemmelser for Civil Luftfart og EU-forord-

ninger på luftfartsområdet generelt afskåret.

6. Omtale af ønske om ændringsforslag ved 1. behandling af lovforsla-

get

Side 6 | 13

L 20 - 2021-22 - Bilag 6: Folketingets Lovsekretariats notat om vurdering af identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til et muligt ændringsforslag om klageadgang

Under 1. behandling af lovforslag nr. L 20 den 13. oktober 2021 udtalte Hans

Christian Schmidt i sin tale som ordfører for Venstre bl.a. følgende:

”Flybranchen har

også længe efterlyst en klageadgang i forbindelse

med Trafikstyrelsens udmøntning af bekendtgørelsen, og med forsla-

get i dag vil det være en fordel, at det bestemmes, at klageadgangen i

forbindelse med afgørelser truffet af Trafikstyrelsen kan påklages til

transportministeren.

Venstre er overordnet positivt stemt over for forslaget, men vi forventer

også, at vores forslag her bliver taget seriøst. Det plejer man jo at

gøre, det plejer vi i Transportudvalget, og det håber vi så også vil ske

her. Vi synes altså, at det er fornuftigt, at vi prøver at styrke de natio-

nale luftfartsselskaber og så også lader de udenlandske luftfartsselska-

ber betale deres del af det. Det vil vi stille nogle spørgsmål om i udval-

get, og vi forventer selvfølgelig, at ministeren også vil efterkomme det

eller i hvert fald vil imødekomme selve spørgsmålene og også en drøf-

telse af tingene i hans regi. Tak for ordet.”

Transportministeren udtalte i sin tale under 1. behandlingen følgende om

spørgsmålet:

”Så

blev der i debatten også spurgt ind til

–

og det var hr. Hans Chri-

stian Schmidt, der gjorde det

–

Erhvervsflyvningens Sammenslutning

og klageadgang. Som der også er beskrevet i høringsnotatet, følger

det af luftfartslovens regler, at der kan fastsættes nærmere regler om

adgang til at klage over de afgørelser, der træffes af f.eks. Trafikstyrel-

sen, og heri ligger der bl.a., at der er en mulighed for at fastsætte reg-

ler om, at afgørelser ikke skal kunne påklages. Konkret er klageadgan-

gen afskåret de fleste afgørelser, der træffes efter luftfartsloven, og det

skyldes bl.a. kompleksiteten i sagerne, som bedst behandles af den

myndighed med den største faglige ekspertise, som i dette tilfælde er

Trafikstyrelsen. Er der nyt i en afsluttet afgørelsessag, vil man altid

kunne bede myndigheden om at tage stilling til, om der er grundlag for

at genoptage sagen, og så er der jo også, skal man huske, en europæ-

isk luftfartsmyndighed, som også har ført tilsyn med de danske luft-

fartsmyndigheder i sager som disse. Og der har vi jo for nylig haft et

eksempel, hvor vi netop har bedt den europæiske luftfartsmyndighed

om at kigge efter de danske luftfartsmyndigheders håndtering af en

konkret sag.”

7. Spørgsmål til transportministeren under udvalgsbehandlingen af lov-

forslaget

Side 7 | 13

L 20 - 2021-22 - Bilag 6: Folketingets Lovsekretariats notat om vurdering af identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til et muligt ændringsforslag om klageadgang

Transportudvalget stillede den 8. november 2021 efter ønske fra Hans Chri-

stian Schmidt følgende spørgsmål til transportministeren om lovforslaget (L

–

spørgsmål 4):

”Vil ministeren sørge for, at der i Luftfartsloven vedr. klageadgang (§

152) tilføjes, at afgørelser truffet i henhold til Trafikstyrelsens bekendt-

gørelser kan påklages til transportministeren?”

Ministeren besvarede den 15. november 2021 spørgsmålet således:

”Som der henvises til i spørgsmålet regulerer luftfartslovens § 152 a

adgangen til at fastsætte regler om adgangen til at klage over afgørel-

ser, der træffes af offentlige myndigheder efter luftfartslovgivningen,

herunder om at afgørelser ikke skal kunne påklages.

Der er således allerede en lovbestemt mulighed for at regulere klage-

adgangen for bl.a. Trafikstyrelsens afgørelser.

Denne klageadgang er i medfør af § 28, jf. § 6, i bekendtgørelse nr.

2243 af 29. december 2020 om Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsens op-

gaver og beføjelser, klageadgang og kundgørelse af visse af Trafik-,

Bygge- og Boligstyrelsens forskrifter som udgangspunkt afskåret.

I de fleste afgørelser, der træffes efter luftfartsloven, er klageadgangen

således som udgangspunkt afskåret. Som jeg også oplyste under 1.

behandlingen af lovforslaget, skyldes dette blandt andet kompleksite-

ten i sagerne, som bedst behandles i den myndighed med størst faglig

ekspertise. Myndigheden med størst faglig ekspertise er i dette tilfælde

Trafikstyrelsen.

Som jeg også oplyste under 1. behandlingen af lovforslaget, vil en bor-

ger eller virksomhed altid kunne bede Trafikstyrelsen om at tage stilling

til, om der er grundlag for at genoptage sagen, hvis der er sket noget

nyt i en afsluttet afgørelsessag.

Derudover kan man som på andre områder, hvor den administrative

klageadgang er afskåret, indbringe sagen for Folketingets Ombuds-

mand eller for de danske domstole.”

Den 16. november 2021 stillede Transportudvalget efter ønske fra Hans Chri-

stian Schmidt følgende spørgsmål til transportministeren (L 20

–

spørgsmål

5):

”Vil

ministeren i forlængelse af svar på spørgsmål 4 yde teknisk bi-

stand til at udarbejde ændringsforslag med bemærkninger, der sikrer,

Side 8 | 13

L 20 - 2021-22 - Bilag 6: Folketingets Lovsekretariats notat om vurdering af identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til et muligt ændringsforslag om klageadgang

at der i luftfartsloven vedrørende klageadgang tilføjes, at afgørelser

truffet i henhold til Trafikstyrelsens bekendtgørelser kan påklages til

transportministeren?”

Den 19. november 2021 besvarede ministeren spørgsmålet således:

”Som jeg oplyste i svar på TRU spørgsmål 4 til

L 20 regulerer luftfarts-

lovens § 152 a adgangen til at fastsætte regler om adgangen til at

klage over afgørelser, der træffes af offentlige myndigheder efter luft-

fartslovgivningen, herunder om at afgørelser ikke skal kunne påklages.

Denne bemyndigelse er udmøntet i bekendtgørelse nr. 2243 af 29. de-

cember 2020 om Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsens opgaver og befø-

jelser, klageadgang og kundgørelse af visse af Trafik-, Bygge- og Bo-

ligstyrelsens forskrifter ved bestemmelse om, at afgørelser truffet af

Trafikstyrelsen på områder delegeret til Trafikstyrelsen i medfør af

denne bekendtgørelse og efter luftfartsloven, bekendtgørelser fastsat i

medfør heraf, Bestemmelser for Civil Luftfart og EU-forordninger på

luftfartsområdet ikke kan påklages til transportministeren eller anden

administrativ myndighed.

Som tidligere oplyst er bemyndigelsen i luftfartslovens § 152 a udmøn-

tet således, fordi det er min og mit ministeriums overbevisning, at sa-

gerne behandles bedst i den myndighed, der har den største faglige

ekspertise.

I forbindelse med anmodningen om teknisk bistand til at udarbejde et

ændringsforslag, har jeg en række bemærkninger.

Overordnet set er der tale om en kompleks lovændring, der ud fra et

lovteknisk perspektiv bør undergå en større granskning, end det er mu-

ligt ud fra rammerne for et ændringsforslag.

Henset til det korte tidsrum mit ministerium ville have til at udarbejde

ændringsforslaget, ville det ikke være muligt at undersøge de eventu-

elle udfordringer, der vil være i sager, hvor en afgørelse træffes i hen-

hold til såvel administrative forskrifter udstedt af Trafikstyrelsen, EU-

regler eller bestemmelser i lov om luftfart. Det vil formentlig ikke være

muligt at ”skille sagerne ad” i forbindelse med klagesagsbehandlingen.

Det betyder, at klagen de facto vil omfatte afgørelser truffet efter såvel

administrative forskrifter udstedt af Trafikstyrelsen, EU-regler eller lov

om luftfart.

Side 9 | 13

L 20 - 2021-22 - Bilag 6: Folketingets Lovsekretariats notat om vurdering af identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til et muligt ændringsforslag om klageadgang

Som eksempler på afgørelser med hjemmel i såvel EU-retten og admi-

nistrative forskrifter kan nævnes certificering af screenere og afgørel-

ser relateret til brug af droner. Derudover vil der f.eks. være blandet

hjemmelsgrundlag i afgørelser vedrørende flyvepladser omfattet af na-

tionale regler, hvor hjemmelsgrundlaget dels findes i luftfartsloven og

dels i administrative forskrifter.

I forhold til afgørelser, der træffes i medfør af både EU-retten og admi-

nistrative forskrifter udstedt af Trafikstyrelsen, vil det være nødvendigt

at afdække, om den administrative klageinstans i form af transportmini-

steren formelt vil skulle udpeges som kompetent myndighed i medfør

af EU-retten.

Det vil endvidere skulle undersøges, om det vil forudsætte andre luft-

fartsfaglige kompetencer end dem, der er påkrævet for behandling af

klager efter nationale administrative forskrifter, ligesom det vil skulle af-

klares, om det tilsyn EASA (European Union Aviation Safety Agency)

og den Europæiske Kommission fører med Danmarks efterlevelse af

EU-reglerne på luftfartsområdet, fremover også vil skulle omfatte kla-

geinstansen, som således vil skulle leve op til myndighedskravene i de

forordninger, der eventuelt vil være i spil.

Det antages, at indførelse af klageadgang under alle omstændigheder

vil forudsætte, at der i klageinstansen skal opbygges en ikke ubetyde-

lig ny teknisk faglighed på luftfartsområdet, som afspejler kompetence-

niveauet i luftfartsbranchen i øvrigt. Det vil i den forbindelse være rele-

vant, at der tages stilling til finansieringen af klageadgangen

Indførelse af klageadgang i forhold til afgørelser truffet i medfør af ad-

ministrative forskrifter vil herudover i praksis føre til tilstande, som kan

opleves som forskelsbehandling. Et forhold kan således behandles for-

skelligt afhængigt af, om afgørelsen vedrører færøske, grønlandske el-

ler danske forhold. Det skyldes, at afgørelser, der træffes i forhold til

luftfartsbrugere på Færøerne og i Grønland omfattes af lov om luftfart

og regler udstedt i medfør heraf, som i stort omfang er regler, der sva-

rer til de EU-retlige regler, idet EU-reglerne er medtaget som et bilag i

de administrative forskrifter, mens afgørelser rettet mod den øvrige del

af riget primært afgøres i henhold til EU-retten.

Derudover vil der på områder, der som udgangspunkt er omfattet af

EU-retten, men hvor EU-retten undlader regulering af alle elementer

på området, være forskel på om afgørelsen kan påklages. Der vil såle-

des være klageadgang for afgørelser truffet vedrørende f.eks. de så-

kaldte bilag 1-luftfartøjer (eksempelvis

”selvbyggede” luftfartøjer)

og de

Side 10 | 13

L 20 - 2021-22 - Bilag 6: Folketingets Lovsekretariats notat om vurdering af identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til et muligt ændringsforslag om klageadgang

mindre flyvepladser, mens der for afgørelser, der træffes i forhold til

andre flytyper og større lufthavne, ikke vil være klageadgang.

Udarbejdelsen af et lovforslag, hvormed afgørelser i medfør af forskrif-

ter udstedt af Trafikstyrelsen kan påklages til transportministeren, for-

udsætter derfor en dybdegående analyse af konsekvenserne af et så-

dan forslag, herunder bl.a. en gennemarbejdet faglig stillingtagen til de

uafklarede spørgsmål, der er præsenteret ovenfor.

Mit ministerium har endvidere ikke inden for tidsfristen af spørgsmålet

haft mulighed for at tage nærmere stilling til, om identitetskravet til et

eventuelt ændringsforslag som følge af grundlovens § 41, stk. 2, er op-

fyldt.

Jeg kan i forlængelse af ovenstående bekymringer oplyse, at jeg ikke

kan udarbejde et ændringsforslag, da jeg som transportminister ikke

fagligt ville kunne stå inde for et sådan forslag på nuværende tids-

punkt. Det vil i den sammenhæng ikke være muligt for mit ministerium

at sikre, at bemærkningerne til det efterspurgte ændringsforslag ville

være fyldestgørende, korrekte og i overensstemmelse med EU-lovgiv-

ningen.

Såfremt et flertal i udvalget efterspørger det, vil jeg dog gerne igang-

sætte en analyse af de ovenfor nævnte forhold, og denne analyse kan

herefter danne grundlag for et eventuelt nyt lovforberedende arbejde.”

Den 19. november 2021 stillede Transportudvalget efter ønske fra Hans Chri-

stian Schmidt følgende spørgsmål til transportministeren (L 20

–

spørgsmål

6):

”Vil

ministeren i forlængelse af svar på spørgsmål 5 yde teknisk bi-

stand til at udarbejde ændringsforslag med bemærkninger, der sikrer,

at der i luftfartsloven vedrørende klageadgang tilføjes, at afgørelser

truffet i henhold til Trafikstyrelsens bekendtgørelser kan påklages til

transportministeren? Spørgeren bemærker, at der udelukkende anmo-

des om rent lovteknisk bistand.”

Den 22. november 2021 besvarede transportministeren spørgsmålet således:

”Jeg skal indledningsvis henholde mig til mit svar på

TRU spørgsmål 5

til L 20, der vedrørte samme spørgsmål.

Jeg vil så vidt muligt altid imødekomme en anmodning eller forespørg-

sel fra udvalget, herunder om teknisk bistand til udarbejdelse af æn-

dringsforslag. Jeg har således på ingen måde en politisk eller personlig

Side 11 | 13

L 20 - 2021-22 - Bilag 6: Folketingets Lovsekretariats notat om vurdering af identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til et muligt ændringsforslag om klageadgang

modvilje mod at assistere spørgeren med dette spørgsmål. Min be-

grundelse for, at jeg ikke finder det korrekt eller forsvarligt for mit mini-

sterium at udarbejde bemærkninger til det foreslåede ændringsforslag,

er derfor udelukkende af hensyn til, at lovgivningen skal være korrekt,

lovlig og med behørig respekt for demokratisk inddragelse i lovgiv-

ningsprocessen.

I et ændringsforslag bør der bl.a. været en faglig belysning af konse-

kvenserne af det pågældende ændringsforslag. En konsekvensvurde-

ring af det ønskede ændringsforslag vil tage tid at få belyst ordentligt,

og det forudsætter et større analysearbejde, herunder afdækning af en

række væsentlige tvivlsspørgsmål med bl.a. relevante EU-agenturer.

Det er ikke et arbejde, der kan gennemføres på få dage eller uger.

Derudover skal jeg bemærke, at der er tale om et ønske om klagebe-

handling af afgørelser vedrørende tekniske spørgsmål, hvilke Trans-

portministeriets departement på nuværende tidspunkt ikke har de fag-

lige kompetencer til at håndtere. Det er således afgørende, at et even-

tuelt forslag om ændring af klageadgangen i luftfartsloven underlæg-

ges en grundig behandling, herunder forudgående stillingtagen til de

praktiske konsekvenser.

Af hensyn til en ordentlig lovproces, herunder ikke mindst høring af re-

levante parter, og at Folketinget får et korrekt og oplyst grundlag at

træffe beslutning ud fra, tilbød jeg også i forrige besvarelse at igang-

sætte den nødvendige analyse af spørgsmålet om klageadgang for på

den måde at afklare, hvad konsekvenserne af etablering af klagead-

gang vil være.

Hvis et flertal i udvalget ønsker en sådan analyse, vil regeringen og

Folketinget på et fagligt oplyst grundlag kunne tage nærmere stilling til,

om der skal ske en ændring af luftfartsloven i overensstemmelse med

det efterspurgte ændringsforslag.

Jeg skal i forlængelse heraf også bemærke, at det efterspurgte æn-

dringsforslag ikke har nogen umiddelbar tilknytning til de øvrige dele af

lovforslaget. Mit ministerium er den forbindelse tvivlende over for, om

identitetskravet til ændringsforslag som følge af grundlovens § 41, stk.

2, er opfyldt.”

Lovsekretariatet blev i forlængelse af disse spørgsmål og besvarelser anmo-

det om en vurdering af spørgsmålet om forholdet mellem et eventuelt æn-

dringsforslag som det efterspurgte og identitetskravet, jf. grundlovens § 41,

stk. 2.

Side 12 | 13

L 20 - 2021-22 - Bilag 6: Folketingets Lovsekretariats notat om vurdering af identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til et muligt ændringsforslag om klageadgang

8. Lovsekretariatets vurdering

Det kan efter Lovsekretariatets opfattelse tale for at anse identitetskravet for

opfyldt, at det efterspurgte ændringsforslag naturligvis i bred forstand angår

luftfartsområdet, som også er genstanden for lovforslaget som fremsat, og at

ændringsforslaget i givet fald ville gå ud på at ændre den samme hovedlov,

som ændres med lovforslaget som fremsat, nemlig luftfartsloven. Ligeledes

kan det tillægges en vis begrænset vægt, at ønsket om at få stillet det efter-

spurgte ændringsforslag blev berørt under lovforslagets 1. behandling.

Imidlertid taler det efter Lovsekretariatets opfattelse med noget større vægt

imod at anse identitetskravet for opfyldt, at det efterspurgte ændringsforslag

vil have et betydeligt bredere sigte end de elementer, som indgår i det frem-

satte lovforslag.

Lovsekretariatet noterer sig i den forbindelse, at det fremsatte lovforslag til-

sigter at ændre den materielle regulering på luftfartsområdet på fire forholds-

vis nøje afgrænsede punkter ud af en meget omfattende og detaljeret regule-

ring af området som helhed. Dertil kommer, at de pågældende ændringer

ikke ses at berøre ansvars- og kompetencefordelingen mellem myndigheder

eller forvaltningen af lovgivningen på luftfartsområdet, hverken specifikt i for-

hold til de konkrete materielle punkter, hvor der sker ændringer med lov-

forslaget, eller mere generelt. Dette skal sammenholdes med, at det efter-

spurgte ændringsforslag vil indebære en væsentlig ændring af ansvars- og

kompetencefordelingen og forvaltningen af lovgivning på luftfartsområdet helt

generelt. Bredden af en sådan ændring illustreres af omfanget af de beføjel-

ser, som tilkommer transportministeren efter luftfartsloven, men som ved den

ovenfor citerede bekendtgørelse er delegeret til Trafikstyrelsen.

På den baggrund vil der efter Lovsekretariatets opfattelse være væsentlige

betænkeligheder ved at indsætte en bestemmelse som det ønskede i lov-

forslaget ved et ændringsforslag, idet Lovsekretariatet er mest tilbøjeligt til at

mene, at en eventuel vedtagelse af lovforslaget med et sådant ændringsfor-

slag vil stride mod identitetskravet, jf. grundlovens § 41, stk. 2.

Side 13 | 13