L 13 - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 23: Spm. om at forholde sig til de mange konkrete kritikpunkter af det foreslåede generelle nye bødesystem, som fremkom under høringen, til erhvervsministeren

Erhvervsudvalget 2021-22
L 13
Offentligt

Folketingets Erhvervsudvalg

ERHVERVSMINISTEREN

15. november 2021

Besvarelse af spørgsmål 23 ad L 13 stillet af udvalget den 3. novem-

ber 2021 efter ønske fra Mona Juul (KF).

Spørgsmål:

Ministeren bedes forholde sig til de mange konkrete kritikpunkter af det

foreslåede generelle nye bødesystem, som fremkom under høringen, bl.a.

(1) at modellen er disproportional og ikke rammer de grove overtrædelser

målrettet nok, (2) at modellen fratager domstolene fleksibilitet, som kan

være nødvendig for at afsige retfærdige domme baseret på sagens kon-

krete forhold, (3) at afvigelsen fra straffelovens almindelige kriterier for

strafudmåling medfører en uhensigtsmæssig forskelsbehandling af sam-

menlignelige overtrædelser, herunder i forhold til overtrædelser af anden

forbrugerbeskyttende lovgivning, (4) at ”omsætning” ikke er det samme

som ”betalingsevne”, (5) at svindlerne kan omgå modellen

ved at tilpasse

deres juridiske struktur (opdele i flere separate selskaber), (6) at modellen

især vil ramme danske virksomheder hårdt, (7) at der i vurderingen af et

lands håndhævelsessystem også bør ses på andre elementer end bøders

størrelse, bl.a. om landet har en forbrugerombudsmandsinstitution og om

der bruges andre afskrækkende tiltag, såsom ”naming and shaming” i

forbindelse med politianmeldelser (begge dele tilfældet i Danmark), (8)

at et omsætningsbaseret system strider mod intentionen i Modernise-

ringsdirektivet om en højere grad af ensretning af kriterierne for bøde-

sanktionering, (9) at et omsætningsbaseret system ikke fik opbakning af

det bredt sammensatte Ekspertudvalg under Justitsministeriet, som kom

med anbefalinger om implementering af Moderniseringsdirektivet (bl.a.

om sanktioneringsbestemmelserne) samtidig med den mere snævre Ar-

bejdsgruppe under Erhvervsministeriet, og (10) at der ikke er fremlagt

dokumentation for, at det nuværende sanktionssystem for overtrædelser

af markedsføringsloven (som udover bødesanktionering består af en For-

brugerombudsmandshåndhævelse, der bl.a. inkluderer naming og sha-

ming ifm. politianmeldelser) generelt er utilstrækkeligt afskrækkende

sammenlignet med andre lande eller om evt. problemer i særlig grad rela-

terer sig til specifikke områder, f.eks. til de grove overtrædelser eller til

håndhævelse overfor virksomheder/svindlere hjemmehørende i udlandet.

Svar:

Jeg kan oplyse, at der desværre indimellem ses meget grove overtrædel-

ser af markedsføringsloven. I nogle af tilfældene er der også tale om be-

drageri, og i disse situationer kan straffen fastsættes efter straffeloven,

hvilket indebærer en mulighed for fængselsstraf. Det er efter regeringens

opfattelse vigtigt, at grov og systematisk vildledning af forbrugerne be-

ERHVERVSMINISTERIET

Slotsholmsgade 10-12

1216 København K

Tlf.

Fax

CVR-nr

33 92 33 50

33 12 37 78

10 09 24 85

EAN nr. 5798000026001

[email protected]

www.em.dk

L 13 - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 23: Spm. om at forholde sig til de mange konkrete kritikpunkter af det foreslåede generelle nye bødesystem, som fremkom under høringen, til erhvervsministeren

2/7

handles efter straffelovens bedrageribestemmelse, hvis betingelserne her-

for er opfyldt. På den baggrund har regeringen foreslået, at der i lov-

forslaget indsættes en henvisning til straffelovens § 279 i markedsfø-

ringslovens § 37, stk. 3, således at det bliver tydeligt, at hvis betingelser-

ne for at straffe for overtrædelse af straffelovens bedrageribestemmelse i

§ 279 er opfyldt, skal der straffes efter denne bestemmelse. Det er rege-

ringens vurdering, at denne præcisering vil kunne have en præventiv ef-

fekt.

Der findes imidlertid også eksempler på grove tilfælde, der ikke er be-

drageri, og som derfor skal vurderes efter strafferammerne i markedsfø-

ringsloven. I den forbindelse har regeringen foreslået en generel bøde-

model, der indebærer, at bødeniveauet fastsættes efter en model, hvor de

erhvervsdrivende inddeles i 8 kategorier efter deres størrelse målt på om-

sætning. Det foreslås videre, at der for hver kategori fastsættes følgende

tre overordnede bødeniveauer: (1) Nedsat bødeniveau, (2) normal bøde-

niveau og (3) forhøjet bødeniveau. I forhold til placering af overtrædel-

sen inden for de tre kategorier for bødeniveau er udgangspunktet, at over-

trædelsen skal placeres i kategorien normal bødeniveau. Udgangspunktet

skal fraviges, hvis en samlet vurdering af de konkrete forhold ved over-

trædelsen tilsiger det. De konkrete forhold skal fortsat vurderes i forhold

til de gældende bødekriterier i markedsføringsloven og straffeloven som

eksempelvis overtrædelsen grovhed, omfang og den tilsigtede økonomi-

ske gevinst. Som eksempel kan nævnes, at hvis overtrædelsen har stået

på længe, er meget grov, et gentagelsestilfælde, eller har fundet sted un-

der omstændigheder, der tilsiger en særlig grad af forsigtighed, vil dette

kunne tale for, at overtrædelsen placeres i kategorien forhøjet bødeni-

veau.

Når omsætningskategorien og kategorien for bødeniveauet er fastlagt,

skal det efter den foreslåede bødemodel vurderes, hvilken bøde inden for

det i kategorien angivne bødeinterval, der skal anvendes. Dette vil bero

på en samlet vurdering af de konkrete forhold ved overtrædelsen i for-

hold til de gældende bødekriterier. Hvis en samlet vurdering af bødekrite-

rierne tilsiger, at det inden for det givne bødeinterval er en meget alvorlig

overtrædelse, vil bøden som udgangspunkt skulle placeres i den høje en-

de af bødeintervallet.

Jeg mener på den baggrund, at bødemodellen netop tager højde for over-

trædelsens grovhed, idet grove overtrædelser efter modellen skal placeres

i kategorien med forhøjet bødeniveau samt i den høje ende af bødeinter-

vallet inden for omsætningskategorien.

Vedrørende spørgsmålet om domstolenes fleksibilitet ift. strafudmålingen

skal jeg understrege, at det endelige bødeniveau i de konkrete sager fort-

sat vil bero på domstolenes konkrete vurdering i det enkelte tilfælde af

samtlige omstændigheder i sagen. Det angivne bødeniveau vil således

kunne fraviges i både op- og nedadgående retning, hvis der i den konkre-

3/7

te sag foreligger skærpende eller formildende omstændigheder, jf. herved

de almindelige regler om straffens fastsættelse i straffelovens kapitel 10.

Dette fremgår af lovforslaget bemærkninger flere steder, jf. eksempelvis

de specielle bemærkninger til forslagets nr. 19.

I forhold til anvendelsen af straffelovens almindelige kriterier for straf-

udmålingen skal jeg understrege, at fastsættelsen af bødeniveauet efter

den foreslåede generelle bødemodel fortsat skal ske efter de gældende

bødekriterier i både markedsføringsloven og straffeloven. Straffelovens

kapitel 10 indeholder en række hovedhensyn, der skal indgå i straffast-

sættelsen. Det fremgår således af straffelovens § 80, stk. 1, at der skal

lægges vægt på overtrædelsens grovhed og på oplysninger om gernings-

manden. Straffelovens §§ 81 og 82 oplister endvidere en række hoved-

hensyn, som kan tillægges vægt i henholdsvis skærpende og formildende

retning. Herudover følger det af straffelovens § 51, stk. 3, om fastsættelse

af bøder for overtrædelse af særlovgivningen, at der ud over hensynet til

ensartethed i retsanvendelsen, lovovertrædelsens grovhed og oplysninger

om gerningspersonen, jf. straffelovens § 80, skal tages særligt hensyn til

den skyldiges betalingsevne og til den opnåede eller tilsigtede fortjeneste

eller besparelse. Kriterierne for strafudmåling i straffeloven finder såle-

des fortsat anvendelse, hvilket også fremgår flere steder i lovforslaget, jf.

eksempelvis de specielle bemærkninger til forsalgets nr. 19.

Jeg kan videre bekræfte, at begrebet ”omsætning” ikke er det samme,

som en virksomheds betalingsevne. I forhold til placering af virksomhe-

den inden for de 8 omsætningskategorier i den foreslåede bødemodel skal

der ved ”omsætning” forstås virksomhedens nettoomsætning, der i års-

regnskabsloven er defineret som salgsværdien af produkter og tjeneste-

ydelser m.v. med fradrag af prisnedslag, merværdiafgift og anden skat,

der er direkte forbundet med salgsbeløbet, jf. Bilag 1, C, nr. 13, i lovbe-

kendtgørelse nr. 838 af 8. august 2019.

I forhold til spørgsmålet om muligheden for omgåelse, kan jeg oplyse, at

mit klare indtryk er, at erhvervsdrivende i Danmark som udgangspunkt

ikke bevidst driver virksomhed eller tilpasser juridiske strukturer med

henblik på at omgå gældende regler. Endvidere kan jeg i den forbindelse

oplyse, at inddragelsen af omsætningen i den foreslåede bødemodel skal

imødegå nogle af de udfordringer, som de nuværende bødekriterier giver

anledning til. Det gælder fx kriterierne om, at der ved udmåling af bøden

kan lægges vægt på fortjenesten eller markedsføringsomkostningerne.

Fortjenesten ved ulovlig markedsføring er sædvanligvis vanskelig at vur-

dere, hvortil kommer, at Forbrugerombudsmanden ofte har vanskeligt

ved at få oplysninger til brug for en sådan vurdering. En bødemodel, hvor

der i stedet lægges vægt på de erhvervsdrivendes omsætning, vil imødegå

disse udfordringer samt bevirke, at bøderne bliver mere proportionale set

i forhold til den erhvervsdrivendes størrelse målt på omsætning. Dette

skal samlet set sikre, at bøderne har en mere præventiv effekt, end det er

tilfældet i dag.

4/7

I forhold til spørgsmålet om, hvorvidt det foreslåede sanktionsniveau

særligt vil ramme danske virksomheder hårdt, kan jeg oplyse, at Konkur-

rence- og Forbrugerstyrelsen i 2018 gennemførte et nabotjek af bødeni-

veauet for overtrædelser af markedsføringsreglerne i Sverige, Norge,

Tyskland, Nederlandene og Belgien. Nabotjekket indikerede, at det dan-

ske bødeniveau er lavere end i de adspurgte lande for så vidt angår over-

trædelse af forbuddet mod vildledende markedsføring og forbuddet mod

uanmodet henvendelse til bestemte aftagere. De laveste bøder i Danmark

er typisk på et lavere niveau end de laveste bøder i de adspurgte lande.

Derudover fremstår niveauet målt ved medianen for de udstedte bøder for

overtrædelse af vildledningsbestemmelserne markant lavere i Danmark

end i Sverige og Nederlandene i den analyserede periode fra 2015 til me-

dio 2018.

Den nedsatte arbejdsgruppe om bødeniveauet for overtrædelse af mar-

kedsføringsloven fandt, at der er tegn på, at bødeniveauet i 2018-2020

kan være steget til et lidt højere niveau end i perioden fra 2015 til medio

2018, om end der kun er tale om meget få sager.

Jeg mener på den baggrund ikke, at der er anledning til at være af den op-

fattelse, at det forslåede ændrede bødeniveau vil være mere restriktivt

end bødeniveauet i de anførte lande.

I forhold til spørgsmålet om, at der i vurderingen af et lands håndhævel-

sessystem også bør ses på andre elementer end bøders størrelse, bl.a. om

landet har en Forbrugerombudsmandsinstitution, og om der bruges andre

afskrækkende tiltag, såsom ”naming and shaming” i forbindelse med po-

litianmeldelser, kan jeg oplyse, at langt størstedelen af den forbrugerret-

tede lovgivning i Danmark følger af EU-regulering. Medlemsstaterne på-

lægges i denne regulering at sikre, at der indføres sanktioner for overtræ-

delse af reguleringen samt sikre, at reguleringen håndhæves. Formålet

herved er, at der i alle medlemslande er myndigheder som håndhæver de

forbrugerbeskyttende regler. I Danmark har vi Forbrugerombudsmanden

og domstolene, mens andre medlemslande har oprettet lignende eller an-

dre håndhævelsessystemer.

I forhold til det, der i spørgsmålet benævnes som ”naming and shaming”,

kan jeg oplyse, at ifølge bekendtgørelse nr. 1249 af 25. november 2014

om Forbrugerombudsmandens virksomhed, skal Forbrugerombudsman-

den orientere offentligheden om sager, som er behandlet af Forbruger-

ombudsmanden, anklagemyndigheden eller domstolene, og som er af al-

men interesse eller af betydning for forståelsen af bestemmelserne i den

lovgivning, som Forbrugerombudsmanden fører tilsyn med.

Inden Forbrugerombudsmanden udsender en pressemeddelelse, foretager

Forbrugerombudsmanden med udgangspunkt i kriterierne i bekendtgørel-

sens § 2 en afvejning af behovet for at informere offentligheden om sa-

5/7

gen over for de betænkeligheder, herunder af retssikkerhedsmæssig ka-

rakter, som udleveringen af oplysningerne giver anledning til. I både ci-

vile retssager og straffesager udsender Forbrugerombudsmanden en pres-

semeddelelse, når sagen er endeligt afsluttet ved dom eller bødevedtagel-

se.

Det skyldes, at disse sager sædvanligvis er af almen interesse for forbru-

gere, herunder særligt de forbrugere, der måtte være blevet påvirket af

markedsføring, men også for andre erhvervsdrivende. I forhold til andre

erhvervsdrivende medfører offentliggørelsen, at de erhvervsdrivende bli-

ver opmærksomme på reglerne i markedsføringsloven og forståelsen her-

af. Samtidig skabes der en opmærksomhed om overholdelsen af disse

regler, og udsendelsen af en pressemeddelelse tjener derigennem også et

generalpræventivt formål.

Ved vurderingen af, om der skal offentliggøres en pressemeddelelse i

forbindelse med, at der indgives politianmeldelse eller der indledes en ci-

vil retssag, lægger Forbrugerombudsmanden bl.a. vægt på sagens aktuali-

tet, den generelle pressemæssige bevågenhed, der måtte være eller have

været om sagen, omfanget og karakteren af den markedsføring, der har

fundet sted, herunder om markedsføringen har påvirket en flerhed af for-

brugere eller erhvervsdrivende, og om der er tale om fremadrettede akti-

viteter. Der lægges videre vægt på, om det er en markedsføringspraksis,

der anvendes eller vil kunne forventes at blive anvendt af andre er-

hvervsdrivende og omfanget af den foreliggende rets- eller administrative

praksis på området.

Forbrugerombudsmanden kan vælge ikke at indgive politianmeldelse el-

ler anlægge en civil retssag, men fx i stedet afslutte en sag med en ind-

skærpelse af reglerne over for den erhvervsdrivende. Ved vurderingen af

om der ved afslutningen af disse sager skal udsendes en pressemeddelel-

se, foretager Forbrugerombudsmanden ligeledes en konkret vurdering og

afvejning af de forhold og kriterier, der er anført ovenfor.

Jeg mener på den baggrund, at Forbrugerombudsmandens udsendelse af

pressemeddelelser er begrundet i en række velafbalancerede hensyn, og

at disse pressemeddelelser i øvrigt ikke er at anse som værende en del af

Forbrugerombudsmandens håndhævelse af markedsføringsloven, herun-

der en del af sanktioneringen af overtrædelser, men derimod tjener et an-

det formål, nemlig at orientere offentligheden om sager.

I forhold til spørgsmålet om, hvorvidt den foreslåede generelle bødemo-

del, hvor der lægges vægt på omsætning, strider mod intentionen i mo-

derniseringsdirektivet om en højere grad af ensretning af kriterierne for

bødesanktionering, kan jeg oplyse, at den forslåede bødemodel ikke er en

implementering af moderniseringsdirektivet. Jeg kan endvidere oplyse, at

det fremgår eksplicit af direktivets præambelbetragtning nr. 8, at der er

tale om ikkeudtømmende og vejledende kriterier. Der er således ikke no-

6/7

get til hinder for, at medlemsstaterne opretholder eller indfører andre kri-

terier såsom omsætning. Jeg kan videre oplyse, at det er regeringens vur-

dering, at moderniseringsdirektivets vejledende og ikkeudtømmende kri-

terier allerede er en del af dansk ret, idet de følger af forarbejderne til

markedsføringsloven og af straffeloven, som anført under lovforslaget

pkt. 2.9.1. Disse kriterier indgår som nævnt ovenfor i den foreslåede ge-

nerelle bødemodel til brug for at fastlægge bødeniveauet. Jeg mener på

den baggrund ikke, at den foreslåede bødemodel strider med intentioner-

ne i direktivet.

I forhold til anbefalingerne fra det af Justitsministeriet nedsatte udvalg,

kan jeg oplyse, at opdraget for udvalget under Justitsministeriet var et

andet end opdraget for arbejdsgruppen for bødeniveauet for overtrædelse

af markedsføringsloven. Det af Justitsministeriet nedsatte udvalg havde

til opgave at komme med anbefalinger om implementering af den del af

moderniseringsdirektivet, der medfører ændringer i lovgivningen under

Justitsministeriets ressort.

Den nedsatte arbejdsgruppe om bødeniveauet for overtrædelse af mar-

kedsføringsloven havde derimod til opgave at undersøge, hvordan bøde-

niveauet i markedsføringsloven eventuelt kan ændres. Denne arbejds-

gruppe blev blandt andet nedsat, fordi der længe har været fokus på bø-

deniveauet ved overtrædelser af markedsføringsloven. Det skal bl.a. ses i

lyset af, at bødeniveauet trods lovgivers intention om det modsatte ikke

er blevet skærpet, ligesom Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens ovenfor

omtalte nabotjek af bødeniveauet for overtrædelse af visse bestemmelser

i markedsføringsloven i en række nabolande viste, at det danske bødeni-

veau fremstår lavere end i de adspurgte lande.

Der er rejst spørgsmål om, at der ikke er fremlagt dokumentation for, at

det nuværende sanktionssystem for overtrædelser af markedsføringsloven

generelt er utilstrækkeligt afskrækkende sammenlignet med andre lande

eller om evt. problemer i særlig grad relaterer sig til specifikke områder,

f.eks. til de grove overtrædelser eller til håndhævelse over for virksom-

heder/svindlere hjemmehørende i udlandet. Hertil kan jeg oplyse, at den

af regeringen nedsatte en arbejdsgruppe om bødeniveauet for overtrædel-

se af markedsføringsloven foretog en kortlægning af den seneste udvik-

ling i bødeniveauet for overtrædelser af den danske markedsføringslov.

Konklusionen var, at bødeniveauet i de sager, som er afgjort fra medio

2018 til 2020 på flere områder har været højere, end i de sager, der blev

afgjort fra 2015 til medio 2018. Det gælder eksempelvis i forhold til

markedsføringslovens vildledningsbestemmelser. Dette kan indikere, at

bødeniveauet er steget de seneste par år. Det kan imidlertid ikke udeluk-

kes, at noget af stigningen kan tilskrives sagernes forskellige karakter, da

overtrædelse af vildledningsbestemmelserne kan være meget forskellig-

artede og derfor af meget varierende omfang og grovhed. Det var på bag-

grund af det gennemførte nabotjek arbejdsgruppens indtryk, at det danske

7/7

bødeniveau fortsat fremstår lavere end bødeniveauet i sammenlignelige

lande. Arbejdsgruppen fandt således, at der er belæg for at overveje bø-

deniveauet samt eventuelt indføre andre sanktioner for at sikre en høj ef-

terlevelse af markedsføringsloven.

Arbejdsgruppen har videre påpeget, at en effektiv håndhævelse, herunder

et præventivt sanktionsniveau, ikke er blevet mindre vigtig i takt med den

teknologiske udvikling. Digitaliseringen og de nye teknologiske mulig-

heder har gjort det nemmere og billigere for de erhvervsdrivende at nå ud

til mange forbrugere, og overtrædelser af markedsføringsloven på eller

via digitale platforme påvirker af samme grund mange forbrugere.

Regeringen har på baggrund af arbejdsgruppens anbefalinger fremsat et

forslag til en ny bødemodel for overtrædelser af markedsføringsloven,

idet regeringen mener, at der blandt andet på baggrund af ovenstående er

behov for at justere bødeniveauet i opadgående retning.

Med venlig hilsen

Simon Kollerup