UFO, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 101: Spm. om, hvilke retningslinjer og hvilken praksis ministeriet arbejdede efter i relevansvurderingen af materiale, der blev udleveret til Skattekommissionen.

Udvalget for Forretningsordenen 2021-22
UFO Alm.del
Offentligt

Udvalget for Forretningsordenen 2018-19

UFO Alm.del - endeligt svar på spørgsmål 13

Offentligt

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

30. januar 2019

Stats- og Menneskerets-

kontoret

ASP

2017-750-0037

904487

Notits om habilitet i forbindelse med myndigheders materialeud-

levering til en undersøgelseskommission

1. Indledning

Lov nr. 357 af 2. juni 1999 om undersøgelseskommissioner med senere æn-

dringer (undersøgelseskommissionsloven) fastsætter i § 9, stk. 1, 1. pkt., og

§ 16, jf. § 9, at enhver har pligt til at udlevere materiale til undersøgelses-

kommissionen, når kommissionen anmoder om det. Det fremgår af forar-

bejderne til bestemmelsen i § 9, at formålet er at sikre, at undersøgelses-

kommissionen kan få alle relevante oplysninger frem

I den forbindelse kan spørgsmålet rejses, om en myndighed eller dens med-

arbejdere er inhabile til at efterkomme en anmodning fra en undersøgelses-

kommission om materialeudlevering under henvisning til, at myndigheden

eller specifikke medarbejdere, herunder højtstående medarbejdere, selv er

omfattet af kommissionens undersøgelse.

Notitsen indeholder en vurdering af spørgsmål om habilitet i forbindelse

med materialeudlevering til en undersøgelseskommission, herunder sam-

spillet mellem de almindelige forvaltningsretlige principper og undersøgel-

seskommissionsloven i den anledning.

I pkt. 2 omtales de retlige rammer for materialeindsamling, der finder sted i

anledning af en kommissionsundersøgelse. I pkt. 3 omtales de forvaltnings-

retlige regler og principper om inhabilitet, herunder i forhold til undersøgel-

seskommissionsloven. Justitsministeriets overvejelser og vurdering af

Jf. FT 1998-99, Tillæg A, side 256, og betænkning nr. 1315/1996 om undersøgelsesorga-

ner, side 121.

UFO, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 101: Spm. om, hvilke retningslinjer og hvilken praksis ministeriet arbejdede efter i relevansvurderingen af materiale, der blev udleveret til Skattekommissionen.

spørgsmålet om habilitet i forbindelse med materialeindsamling fremgår af

pkt. 4.

2. Materialeudlevering efter undersøgelseskommissionsloven

Ifølge undersøgelseskommissionsloven § 9, stk. 1, 1. pkt., har enhver pligt

til at udlevere materiale til en undersøgelseskommission, når den anmoder

om det.

Bestemmelsen indebærer, at undersøgelseskommissionen kan anmode om

alt materiale, der er relevant for undersøgelsen, og at det i sidste ende er

kommissionen, der foretager relevansvurderingen.

Kommissionen kan vælge at formulere en helt bred anmodning om alt rele-

vant materiale, eller den kan vælge at konkretisere, hvilke søgeord mv. der

skal bruges til at finde materialet frem.

På baggrund af kommissionens anmodning vil der typisk være behov for at

afgrænse anmodningen og tilrettelægge en fremgangsmåde for at søge det

relevante materiale frem.

I praksis er der to måder, man kan tilrettelægge søgeprocessen på. Myndig-

heden kan enten gå i dialog med kommissionen om, hvordan søgningen skal

gennemføres, eller myndigheden kan selv tilrettelægge søgningen og rede-

gøre for søgeprocessen over for kommissionen. Begge fremgangsmåder har

været anvendt i praksis.

Det gælder generelt, at en undersøgelseskommission er en uafhængig myn-

dighed, der selv er ansvarlig for at tilrettelægge sin undersøgelse. Kommis-

sionen har som nævnt ganske vide beføjelser til at kræve materiale udleve-

ret. Hvis kommissionen ikke er tilfreds med det materiale, den har modta-

get, eller med den søgeproces, der er fulgt, har kommissionen mulighed for

at gå i dialog med myndigheden herom og kræve, at myndigheden udleve-

rer yderligere materiale eller udvider søgningen.

3. Habilitetsreglerne

3.1.

Forvaltningsloven indeholder regler om inhabilitet for personer, der vir-

ker inden for den offentlige forvaltning. Forvaltningslovens regler om inha-

bilitet gælder kun i sager, hvor der er eller vil blive truffet afgørelse af en

forvaltningsmyndighed, samt for forvaltningsmyndigheders indgåelse af

kontraktforhold. Det antages, at forvaltningslovens regler suppleres af en

uskreven retsgrundsætning om speciel inhabilitet uden for lovens anvendel-

sesområde

Reglerne om speciel habilitet refererer sig til den enkelte sag og angår

spørgsmålet, om den enkelte person har en sådan interesse i eller tilknytning

til sagen, at den pågældende ikke bør beskæftige sig med den

Forvaltningslovens § 3 indeholder de grundlæggende regler om, hvornår

den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til

en bestemt sag.

Det følger bl.a. af forvaltningslovens § 3, at den, der virker inden for den of-

fentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis vedkom-

mende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagen, eller

hvis vedkommendes nære familiemedlemmer eller andre nærtstående har en

sådan interesse i sagen, jf. bestemmelsens stk. 1, nr. 1 og 2.

Efter bestemmelsens stk. 1, nr. 5, vil den, der virker inden for den offentlige

forvaltning, endvidere være inhabil, hvis der i øvrigt foreligger omstændig-

heder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed. Ef-

ter denne bestemmelse vil f.eks. et nært venskabsforhold eller omvendt et

konstaterbart uvenskab over for en person kunne begrunde inhabilitet.

Det følger af bestemmelsens § 3, stk. 3, at den, der er inhabil i forhold til en

sag, ikke må træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke

ved behandlingen af den pågældende sag.

Uden for det område, der direkte omfattes af forvaltningslovens regler om

inhabilitet – f.eks. i forbindelse med udøvelse af faktisk forvaltningsvirk-

somhed – kan tilsvarende inhabilitetsproblemer meget vel opstå. Retsgrund-

laget består her i uskrevne forvaltningsretlige grundsætninger. Også admi-

nistrativt fastsatte regler, samt retningslinjer for god forvaltningsskik kan ef-

ter omstændighederne være af betydning for spørgsmålet om inhabilitet el-

ler beslægtede problemer. Indholdet af disse grundsætninger mv. svarer i

vidt omfang til de udtrykkelige regler i forvaltningsloven

Jf. Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 1. udgave, Jurist- og Økonomfor-

bundets Forlag, 2013, s. 169.

Jf. Karsten Revsbech m.fl., Forvaltningsret – sagsbehandling, 7. udgave, Jurist- og Øko-

nomforbundets Forlag, 2014, s. 84.

Jf. Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave, Jurist- og Økonomforbun-

dets Forlag, 2002, s. 253.

Om speciel inhabilitet uden for forvaltningslovens område har Folketingets

Ombudsmand i en udtalelse (2014-11) blandt andet anført følgende:

”Det er almindeligt antaget, at forvaltningslovens regler om in-

habilitet suppleres af en uskreven retsgrundsætning om speciel

inhabilitet uden for forvaltningslovens område. Den uskrevne

retsgrundsætning kan f.eks. finde anvendelse i forbindelse med

faktisk forvaltningsvirksomhed, men også i forbindelse med

procesledende beslutninger, udarbejdelse af indstillinger fra en

myndighed til en anden, udarbejdelse af udtalelser og redegørel-

ser mv.

Om der foreligger en situation, hvor den uskrevne retsgrundsæt-

ning om speciel inhabilitet finder anvendelse, beror på en kon-

kret vurdering af karakteren af den virksomhed, der udøves. Det

er imidlertid almindeligt antaget, at forvaltningslovens regler

om inhabilitet har en vis afsmittende betydning for fastlæggel-

sen af, i hvilke tilfælde en offentligt ansat person i medfør af den

uskrevne retsgrundsætning om speciel inhabilitet bør afholde

sig fra at udøve en bestemt faktisk forvaltningsvirksomhed.”

3.2.

En særlig habilitetsproblemstilling opstår, hvor en overordnet ansat er

inhabil, og der på den baggrund kan rejses spørgsmål om, hvilken betydning

denne inhabilitet har for det underordnede personales adgang til at medvirke

til sagens behandling. I hvert fald, hvor den overordnede er inhabil efter for-

valtningslovens § 3, stk. 1, nr. 1, antages det, at også de underordnede me-

darbejdere da – ud fra betragtninger om et afhængighedsforhold til deres

chef – vil være inhabile.

Afledt inhabilitet som følge af en overordnets inhabilitet kan omfatte for-

skellige situationer.

Hvor en minister er inhabil, sker det ofte, at sagen overflyttes til en anden

minister ved kongelig resolution, men således at embedsmændene i den in-

habile ministers ministerium forestår sagsbehandlingen, herunder udarbej-

der udkast til afgørelse i sagen

Hvor den inhabile er mellemleder, bør sagens behandling ikke overlades

alene til personer, der er den inhabile embedspersons underordnede medar-

bejdere. Sagsbehandlingen bør i stedet overlades til en ansat, der inden for

hierarkiet er over- eller sideordnet, eller dog således, at sagsbehandlingen

sker efter instruktion fra en sådan ansat

Jf. Niels Fenger m.fl., Forvaltningsret, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2018, s. 271-

272.

Jf. Niels Fenger m.fl., Forvaltningsret, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2018, s. 273.

3.3.

Undersøgelseskommissionsloven indeholder ikke bestemmelser, der re-

gulerer spørgsmålet om inhabilitet i forbindelse med materialeudlevering.

Det fremgår af undersøgelseskommissionslovens § 9, stk. 1, at enhver har

pligt til at udlevere materiale til undersøgelseskommissionen, når kommis-

sionen anmoder om det. Pligten gælder ikke i det omfang, der efter § 12 ikke

er pligt til at afgive vidneforklaring om indholdet af materialet. Materiale,

der er udarbejdet af en minister eller embedsmand i embeds medfør, kan

dog ikke nægtes udleveret under henvisning til, at den pågældende minister

eller embedsmand efter § 12 ikke har pligt til at afgive vidneforklaring om

indholdet af materialet.

Det anføres i Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embeds-

mandsansvaret & Folketingets rolle, Jurist- og Økonomforbundets Forlag,

2002, side 110, at undersøgelseskommissionslovens § 9, stk. 1, 3. pkt., præ-

ciserer, at materiale, der er udarbejdet af en minister eller embedsmand i

embeds medfør, ikke kan nægtes udleveret under henvisning til, at den på-

gældende minister eller embedsmand ikke har pligt til at afgive vidneforkla-

ring om indholdet af materialet. I tilknytning hertil anføres på samme side,

note 10:

”Den pågældende minister eller embedsmand vil principielt

være inhabil til – på myndighedens vegne – at forestå udleve-

ringen af materialet. Er ministeren inhabil, er embedsmændene

i ministeriet som følge af deres underordnelsesforhold til mini-

steren i almindelighed også inhabile, jf. herved princippet i for-

valtningslovens § 3, stk. 1, nr. 5. I en sådan situation kan den

fremgangsmåde anvendes, at sagen om at ekspedere udleve-

ringsanmodningen ved kongelig resolution overtages af en an-

den minister, som eventuelt bistås af embedsmænd fra det be-

rørte ministerium (selvsagt under den forudsætning, at de på-

gældende embedsmænd ikke selv kan risikere et retligt ansvar i

anledning af undersøgelsen). Udgangspunkt må dog nok anta-

ges at være, at ministeriet (ved embedsmænd, der ikke selv kan

risikere et retligt ansvar i anledning af undersøgelsen) kan fore-

stå ekspeditionen af udleveringsanmodningen, f.eks. en indle-

dende generel anmodning om at udlevere alt relevant materiale.

Den nævnte fremgangsmåde om overførsel til en anden minister

må således antages at være forbeholdt helt særlige tilfælde,

f.eks. den situation, hvor udleveringsanmodningen vedrører

nærmere angivne dokumenter, der har væsentlig betydning for

spørgsmålet om ministerens retlige ansvar”.

Endvidere anføres det i Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner,

Embedsmandsansvaret & Folketingets rolle, Jurist- og Økonomforbundets

Forlag, 2002, side 108, at hvis offentligt ansatte overtræder de pligter, der

er fastsat i undersøgelseskommissionslovens § 9, stk. 1 eller 2, vil der være

tale om tjenesteforsømmelse, der vil kunne medføre disciplinært ansvar og

i grove tilfælde strafansvar, jf. straffelovens §§ 156 eller 157. For ministres

vedkommende vil en sådan pligttilsidesættelse efter omstændigheder kunne

indebære en overtrædelse af ministeransvarlighedslovens § 5. Hertil kom-

mer, at en minister kan risikere, at et parlamentarisk ansvar gøres gældende,

jf. grundlovens § 15.

4. Justitsministeriets overvejelser og vurdering

Spørgsmålet om inhabilitet i forbindelse med materialeudlevering til en un-

dersøgelseskommission giver anledning til overvejelser om samspillet mel-

lem undersøgelseskommissionsloven og de almindelige forvaltningsretlige

principper om inhabilitet.

I forbindelse med materialeudlevering kan der navnlig indtræde et habili-

tetsspørgsmål som følge af afledt inhabilitet for en medarbejder i tilfælde,

hvor medarbejderens overordnede, f.eks. ministeren, er inhabil.

Det er almindeligt antaget, at forvaltningslovens regler om inhabilitet sup-

pleres af en uskreven retsgrundsætning om speciel inhabilitet uden for for-

valtningslovens område, herunder i forbindelse med faktisk forvaltnings-

virksomhed. Om der foreligger en situation, hvor den uskrevne retsgrund-

sætning om speciel inhabilitet finder anvendelse, beror på en konkret vur-

dering af karakteren af den virksomhed, der udøves.

De almindelige forvaltningsretlige principper, der finder anvendelse i for-

bindelse med myndigheders materialeindsamling til brug for en undersøgel-

seskommission, skal imidlertid ses i lyset af forudsætningerne bag den ud-

leveringsordning, som undersøgelseskommissionsloven bygger på.

Det er i undersøgelseskommissionsloven forudsat, at kommissionen anmo-

der om og modtager materiale fra de respektive myndigheder m.v. til brug

for sin undersøgelse. Myndighederne m.v. forestår herefter det indledende

arbejde med at fremfinde og udlevere relevant materiale i overensstemmelse

med kommissionens konkrete anmodning herom.

I overensstemmelse hermed har den hidtidige praksis for undersøgelses-

kommissioner været den, at tidligere kommissioner som udgangspunkt har

baseret deres undersøgelser på, at de berørte myndigheder har fundet og ud-

leveret relevant materiale til den pågældende undersøgelseskommission i

henhold til kommissionens konkrete anmodning herom.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at det ville stride mod forudsætningerne

bag den udleveringsordning, som undersøgelseskommissionsloven bygger

på, hvis medarbejdere ansat i en myndighed, der indgår i en kommissions-

undersøgelse, generelt må betragtes som (afledt) inhabile som følge af inha-

bilitet hos ministeren eller en højtstående chef. I forlængelse af det anførte i

Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret

& Folketingets rolle, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 110,

note 10 (citeret ovenfor) vurderes det dog, at i helt særlige tilfælde, f.eks.

hvis en udleveringsanmodning helt snævert vedrører nærmere angivne do-

kumenter af væsentlig betydning for vurderingen af ansvar, bør en udleve-

ringsanmodning behandles således, at den, der potentielt vil skulle ansvars-

vurderes, så vidt muligt ikke involveres i behandlingen af udleveringsan-

modningen.

Det bemærkes i øvrigt, at ansatte i den udleverende myndighed i forbindelse

med materialeudleveringen vil være omfattet af de almindelige tjenesteret-

lige og strafferetlige regler.