TRU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 275: MFU spm. om, hvilken erfaringsopsamling der allerede er sket fra byggeriet af Niels Bohr Bygningen ift. nye byggeprojekter, der starter op før byggeriet af Niels Bohr Bygningen er færdiggjort, og dermed før evalueringen af byggeriet af Niels Bohr Bygningen er færdiggjort, til transportministeren

Transportudvalget 2021-22
TRU Alm.del
Offentligt

Finansudvalget 2020-21

FIU Alm.del - endeligt svar på spørgsmål 177

Offentligt

Side 1 af 16

Talemanuskript til brug for besvarelse af samrådsspørgsmål E og F

vedr. Niels Bohr Bygningen

Samrådsspørgsmål E

Stillet til transportministeren:

Vil ministeren oplyse, hvornår den officielle overdragelse fra

Vejdirektoratet under Transport-

og Boligministeriet til Københavns Universitet forventes at

finde sted

–

og under hvilke økonomiske vilkår?

Samrådsspørgsmål F

Stillet til uddannelses- og forskningsministeren og

transportministeren:

Vil ministeren redegøre for, hvordan regeringen fremadrettet

vil undgå tilsvarende situationer ved statsligt byggeri på

universitetsområdet, så urimelige byggeoverskridelser får

store konsekvenser for niveauet af dansk forskning og

uddannelse?

Indledning

Jeg vil gerne starte med at takke for indkaldelsen til dette

samråd i Finansudvalget, hvor jeg får mulighed for at besvare

TRU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 275: MFU spm. om, hvilken erfaringsopsamling der allerede er sket fra byggeriet af Niels Bohr Bygningen ift. nye byggeprojekter, der starter op før byggeriet af Niels Bohr Bygningen er færdiggjort, og dermed før evalueringen af byggeriet af Niels Bohr Bygningen er færdiggjort, til transportministeren

Side 2 af 16

spørgsmålene fra udvalget vedr. Niels Bohr Byggeriet samlet.

Det skal nævnes at priserne i talen er i 2020-prisindeks.

Baggrund for fordyrelser og forsinkelser

Der er flere årsager til, at Niels Bohr Bygningen er blevet

markant fordyret og forsinket. En væsentlig faktor har været, at

opgaven med at bygge en kompliceret, højteknologisk

laboratoriebygning fra begyndelsen blev undervurderet og

underbudgetteret. Projektgrundlaget var ganske enkelt ikke

godt nok.

Håndteringen af de væsentlige projektændringer, der derfor har

været nødvendige undervejs, er desuden samtidig foregået

under uklare aftalemæssige rammer. Det er i høj grad en følge

af den særlige aftaleform, den dialogbaserede model, der er

anvendt ved byggeriet. Det har bidraget yderligere til de

forsinkelser og fordyrelser, der har været. Desuden har det i

særlig grad påvirket byggeriet negativt, at entreprenøren

Inabensa har leveret store og helt usædvanlige svigt i arbejdet

på VVS- og ventilationsentreprisen. Arbejdet med at rette op på

dette forfejlede arbejde har været yderst forsinkende og

fordyrende for projektet.

Side 3 af 16

Og så har COVID-19 pandemien medført forskellige typer

forsinkelser i forhold til både arbejdet, leverancer og

udenlandske eksperters adgang til landet.

SEA-ordningen

Det følger af den såkaldte SEA-ordning, at Bygningsstyrelsen

varetager ejerskabet og byggeadministrationen for Københavns

Universitets bygninger. SEA står for Statens

EjendomsAdministration, og det udgør det regelsæt, som

området administreres efter.

Københavns Universitet har ifølge universitetsloven mulighed

for at ansøge om bygningsselveje. Ved bygningsselveje vil KU

udtræde af SEA-ordningen og dermed selv stå for byggerier, og

vil selv skulle afholde alle fordyrelser. En ansøgning om selveje

blev i 2015 afvist af den daværende Venstre-regering.

Det er derfor SEA-ordningens bestemmelser, der danner

rammen om byggeriet.

Det betyder, at Bygningsstyrelsen er bygherre for

byggeprojekter til Københavns Universitet. For Niels Bohr

bygningen blev bygherreansvaret dog flyttet til Vejdirektoratet i

2018. En beslutning den daværende minister orienterede

Finansudvalget om.

Side 4 af 16

Den dialogbaserede model og fastprisaftaler

Det følger af SEA-ordningen, at universiteterne ved

byggeprojekter kan vælge mellem to forskellige aftalemodeller:

Den dialogbaserede model og en fastprismodel.

Den dialogbaserede aftalemodel indebærer, at universitetet er

forpligtet til at betale husleje efter de faktiske

byggeomkostninger. Det betyder, lidt sat på spidsen, at

styringen af byggeriet placeres hos Bygningsstyrelsen og

Vejdirektoratet, mens størstedelen af den økonomiske risiko

placeres hos universitetet.

Rigsrevisionen har i deres beretning for nylig belyst, de

problemer der har været med ændringer undervejs i projektet.

Disse problemer er blandt andet forårsaget af den

dialogbaserede model. Modellen indebærer således, at ansvaret

for beslutninger om ændringer i byggeriet er for utydeligt

placeret, og at der ikke er klare rammer for håndteringen af de

afledte økonomiske konsekvenser. Det ender næsten

uundgåeligt i slagsmål om både ansvaret og regningen

–

slagsmål der undergraver samarbejdet mellem bygherre og

kunde og tager fokus fra det konkrete arbejde med projektet.

Side 5 af 16

I tilfældet med Niels Bohr bygningen

–

hvor der som nævnt har

været behov for mange ændringer på grund af det

utilstrækkelige projektgrundlag

–

har arbejdet sågar været sat

helt i stå i længere tid, mens man forsøgte at løse en konflikt om

en ændring af bygningens stinkskabe. Og så er det jo ikke så

mærkeligt, at det hele både trækker ud og bliver dyrt.

Alternativet til en dialogbaseret aftale er en fastprisaftale. Ved

en fastprisaftale aftales en fast husleje for universitetet forud for

byggeriets udførelse. Det giver universiteterne sikkerhed for

huslejeøkonomien ved et byggeri. En fastprisaftale placerer

dermed entydigt den økonomiske risiko for merforbrug i

udførelsesfasen hos Bygningsstyrelsen, så de har det fulde

ansvar for styringen af projektet i udførelsesfasen.

Bygningsstyrelsen anbefaler universiteterne at benytte sig af

fastprisaftaler. Og min forgænger Kaare Dybvad har ved flere

lejligheder tilkendegivet, at han mente, at den dialogbaserede

aftaleform giver uheldige incitamenter. Han har bl.a. ved

besvarelsen af Finansudvalgets udvalgsspørgsmål 50 i

december 2020 tilkendegivet, at regeringen derfor vil

undersøge, hvorvidt den dialogbaserede model, skal tilpasses

eller helt afskaffes. Jeg kan kun erklære mig helt enig med min

ministerkollega.

Side 6 af 16

Indtil denne evaluering foreligger, har jeg anmodet

Bygningsstyrelsen om at forelægge eventuelle ønsker om at

anvende den dialogbaserede aftalemodel for

Transportministeriets departement.

Alt dette ændrer dog ikke ved, at Københavns Universitet efter

eget ønske

har

indgået en dialogbaseret aftale med

Bygningsstyrelsen om opførelsen af Niels Bohr Bygningen. Og

at det som nævnt er en del af den dialogbaserede aftale, at

Københavns Universitet skal betale husleje på baggrund af de

samlede omkostninger til byggeriet.

Totaludgift

Tidligere ministre har løbende orienteret Finansudvalget om

den beklagelige udvikling i økonomien bag Niels Bohr byggeriet.

Den oprindelige totaludgift var i 2020-priser 1,8 mia. kr., og

blev tiltrådt af Finansudvalget ved aktstykke 109 i 2013. Ved

tiltrædelse af Akt G af 2017 steg den med 1,2 mia. kr., ved

tiltrædelse af Akt Z af 2019 steg den med yderligere 0,7 mia. kr.

Siden Akt Z er stigninger i totaludgiften rapporteret løbende og

den udgjorde samlet ved seneste orientering af 22. december

2020 0,5 mia. kr. Samlet set er projektet fordyret med 2,4 mia.

kr. til en forventet totaludgift på ca. 4.178 mio. kr.

Side 7 af 16

Under udførelsesfasen er der som nævnt mellem Københavns

Universitet og Bygningsstyrelsen aftalt en række ændringer af

byggeprojektet. På nuværende tidspunkt opgør

Bygningsstyrelsen og Vejdirektoratet ændringerne til at udgøre

ca. 512 mio. kr. Tillægges disse udgifter til det oprindelige

budget stiger det til ca. 2.334 mio. kr. og budgetoverskridelsen

kan opgøres til ca. 1.843 mio. kr.

Inabensa

En meget væsentlig del af fordyrelsen skyldes omkostninger,

som stammer fra ophævelsen af kontrakten med den spanske

VVS og ventilations-entreprenør Inabensa. Der er sket store og

helt usædvanlige svigt fra Inabensas side, og entreprenørens

leverancer har i realiteten været ubrugelige. I denne helt særlige

og usædvanlige sag er det valgt, at de omkostninger på ca. 1.023

mio. kr., der vedrører ophævelsen af kontrakten med Inabensa,

ikke skal indgå i huslejegrundlaget for Københavns Universitet.

Der verserer i øjeblikket en omfattende voldgiftssag mellem

staten og Inabensa, hvor staten søger at holde Inabensa

ansvarlig for svigtet.

Husleje

Omkostningerne forbundet med Inabensas svigt udgør således

størstedelen af den tidligere nævnte budgetoverskridelse på

Side 8 af 16

1.843 mio. kr. De resterende ca. 820 mio. kr. udgør den for

Københavns Universitet lejebærende budgetoverskridelse. Der

pågår en række voldgiftssager og tvister med andre

entreprenører, der vil kunne reducere det lejebærende beløb

yderligere. Der er også her tale om et betydeligt krav, der rejses

mod entreprenørerne.

Samlet set kan dette opsummeres til, at huslejen i 2013 var

forudsat til at være ca. 86 mio. kr. årligt. Huslejen vil udgøre ca.

116 mio. kr. årligt, når Københavns Universitets ændringer til

projektet medtages. Medregnet den leje-bærende del af

fordyrelsen skal Københavns Universitet betale op til ca. 168

mio. kr. årligt. I det tal indgår ikke de pågående voldgiftssager,

der kan reducere huslejestigningen. Hvis også udgifterne

vedrørende Inabensa blev medregnet, ville huslejen udgøre op

til ca. 240 mio. kr. Men det er som sagt ikke hensigten.

Intern statslig voldgiftssag om husleje

Københavns Universitet har anlagt en intern statslig

voldgiftssag mod Bygningsstyrelsen vedrørende fastsættelsen af

huslejen for Niels Bohr Bygningen. I sagen er der særligt fokus

på, hvad den huslejebærende sum skal være. Vi må altså afvente

udfaldet af den interne statslige voldgiftssag, før der kan

konkluderes endeligt på huslejeniveauet.

Side 9 af 16

Jeg kan oplyse, at en intern statslig voldgiftsret i 2020 afsagde

en kendelse i en lignende, men beløbsmæssig langt mindre

alvorlig sag, om nybyggeriet af Pharma Science Bygningen til

Københavns Universitet. Voldgiftsretten fandt i den forbindelse,

at aftalegrundlaget var utvetydigt og gav Bygningsstyrelsen

medhold i, at lejen skal beregnes på baggrund af totaludgiften

efter endt byggeregnskab.

Fysisk færdiggørelse og indregulering

Min forgænger orienterede senest Finansudvalget om den

aktuelle status for færdiggørelsen af Niels Bohr Bygningen ved

brev af 22. december 2020.

Af orienteringen fremgik det, at alle de fysiske arbejder, som

forudsættes færdiggjort før byggeriets endelige

indreguleringsfase kan gennemføres, blev færdiggjort i

november 2020.

Der pågår nu tilpasning, gennemtestning og generel

kvalitetssikring af bygningen og alle dens komplekse tekniske

installationer. Der er afsat alle påkrævede ressourcer for at

sikre, at denne proces færdiggøres hurtigst muligt.

Repræsentanter fra Københavns Universitet deltager i

processen, og modtager samtidig løbende brugerundervisning i

betjeningen af bygningen.

Side 10 af 16

Det er dog en kompleks opgave at foretage indregulering af en

højteknologisk laboratoriebygning midt i den ekstraordinære

situation som fortsat er præget af COVID-19. Særligt

indrejserestriktionerne påvirker mulighederne for at sikre den

nødvendige bemanding hos projektets udenlandske eksperter,

som bl.a. indregulerer renrummene og de godt 250 stinkskabe.

Endelig overdragelse

Vejdirektoratet arbejder med de tidligere nævnte usikkerheder

mod den hurtigst mulige overdragelsesdato. De vurderer, at det

mest sandsynlige tidspunkt for overdragelse til Københavns

Universitet er april 2021.

Vejdirektoratet arbejder på at koordinere tidsplanen for

færdiggørelsen samt overdragelsen med Københavns

Universitet, så der snarest muligt kan indgås en aftale om

overtagelsesdatoen.

Aftalen om huslejeopkrævning er forudsat efterregulereret med

tilbagevirkende kraft, når en voldgiftskendelse foreligger. På

baggrund af Rigsrevisionens beretning har Bygningsstyrelsen

over for Københavns Universitet oplyst, at den midlertidige

husleje justeres ved den samlede ibrugtagning til også at

omfatte husleje baseret på de 512 mio. kr. til de ovenfor omtalte

ændringer i projektet ønsket af universitetet. Københavns

Side 11 af 16

Universitet har ikke ønsket at underskrive en samlet opgørelse

over aftaleændringerne idet bl.a. den samlede opgørelse af

omkostningerne bestrides.

Styring af statslige byggerier

Niels Bohr Bygningen er et af flere universitetsbyggerier, der

har været ramt af store budgetoverskridelser. Det gælder i

særdeleshed dem med komplekse laboratoriebyggerier. Fælles

for de særligt nødlidende projekter er, at de er blevet igangsat

for en del år siden, næsten samtidigt og i forlængelse af

globaliseringsaftalen fra 2006. Projekterne var i vidt omfang

underfinansierede, og der blev anvendt en uhensigtsmæssig

projektform, hvor nogle ufærdige arkitektprojekter blev udbudt

i fagentrepriser.

Statens byggerier skal naturligvis være kendetegnet ved den

højeste grad af styring og budgetoverholdelse, og jeg vil

redegøre for de tiltag der er iværksat for at rette op på

problemerne. Disse tiltag har ikke kunne redde de projekter, der

er kommet dårligt fra start på et skævt og underbudgetteret

grundlag, men jeg er overbevist om, at tiltagene gør, at vi i dag

og fremadrettet har langt bedre styring af byggeprojekterne.

Side 12 af 16

Iværksatte tiltag

I 2017 udarbejdede Ernst & Young en kritisk rapport om

arbejdet med at opføre Niels Bohr Bygningen. Som følge heraf

blev der i 2017 truffet nogle markante beslutninger med henblik

på at rette op på området.

For det første

fratrådte Bygningsstyrelsens daværende direktør,

og det omfattende arbejde med at genoprette og styrke

Bygningsstyrelsens bygherrefunktion, der på det tidspunkt

allerede var sat i gang, blev intensiveret.

For det andet

blev de fire største universitetsbyggerier (Niels

Bohr Bygningen, Statens Naturhistoriske Museum, Det

Sundhedsvidenskabelige Fakultet ved Syddansk Universitet og

Det Sundhedsvidenskabelige Fakultet ved Aalborg Universitet)

flyttet fra Bygningsstyrelsen til Vejdirektoratet.

Tiltag i Bygningsstyrelsen

For så vidt angår arbejdet med at styrke Bygningsstyrelsens

bygherrefunktion kan jeg bemærke følgende.

Bygningsstyrelsen indledte allerede i 2015 arbejdet med at

styrke styringen af de komplicerede laboratoriebyggerier på

universitetsområdet. Første skridt var indførelse af eksterne

ekspertgranskninger af det projektmateriale, der blev

Side 13 af 16

udarbejdet af rådgivere. Desuden blev principperne i Ny

Anlægsbudgettering implementeret i Bygningsstyrelsens

projekter fra 2016, herunder ved afsættelse af større reserver.

I 2017 blev arbejdet med at forbedre Bygningsstyrelsens

bygherrefunktion intensiveret med særligt fokus på en helt ny

styringsmodel, på specialiseret projektledelse, på styrket

risikohåndtering, på bedre økonomisk projektcontrolling og på

kvalitetssikring af de projektmaterialer, der modtages fra

arkitekter og andre rådgivere.

Med hensyn til ansvarsfordeling og aftaleform så har

Bygningsstyrelsen siden 2015 aktivt opfordret universiteterne til

at vælge en fastprisaftale med styrelsen om byggeprojekter.

Endelig har Bygningsstyrelsen i 2019 og 2020 implementeret en

ny, overordnet udbudsstrategi, der sætter rammer og retning

for styrelsens udbud af bygge- og vedligeholdelsesopgaver.

Samlet set mener jeg, at Bygningsstyrelsen er et andet og bedre

sted i dag, end da Niels Bohr byggeriet blev indledt.

Bygningsstyrelsen har da også i de senere år stået for en række

vellykkede byggeprojekter

–

særligt på kontorområdet. Et

konkret eksempel er Politiskolen i Vejle, der blev overdraget til

Side 14 af 16

politiet efter tidsplanen i 2020 og med et budget, der holdt. Der

var faktisk et markant mindreforbrug af de afsatte reserver.

Overflytning af byggerier til Vejdirektoratet

Det andet væsentlige tiltag var, at fire store

universitetsbyggerier - herunder Niels Bohr Bygningen

–

i 2018

blev overflyttet fra Bygningsstyrelsen til Vejdirektoratet.

Det skete, for at der hurtigt kunne ske en styrkelse af

projektstyringen. Vejdirektoratet har på transportområdet haft

succes med budgetoverholdelse med udgangspunkt i Ny

Anlægsbudgettering. Det er en budgetterings- og

styringsmekanisme, der indebærer en systematisk tilgang til at

afsætte reserver og gennemføre uvildige granskninger af

projekter.

Vejdirektoratet har desværre overtaget ansvaret for Niels Bohr

Bygningen på et tidspunkt i forløbet, hvor det ikke har været

muligt at undgå yderligere budgetskred.

Baseret på erfaringerne fra Niels Bohr Bygningen var det

Vejdirektoratets førsteprioritet at sikre, at de øvrige tre

projekter ikke var underbudgetterede - og særligt, at

projekterne hver især blev igangsat med en tilpas økonomisk

robusthed for at kunne håndtere de særlige risici, som er

kendetegnende for byggeprojekter af denne høje

Side 15 af 16

kompleksitetsgrad. Vejdirektoratet har derfor gennemført en

dybdegående økonomisk granskning af projekterne.

Fælles for de tre projekter gælder det, at der som en fast del af

projekternes økonomi anvendes kvantificerede risikoanalyser

–

både i forbindelse med budgetteringen før byggestart, men også

som en del af den faste økonomistyring gennem projekternes

levetid.

Vejdirektoratet har underlagt projekterne deres faste

økonomistyringsprocesser baseret på erfaringen med Ny

Anlægsbudgettering på vejområdet, der har vist sig at levere

godt på tid, pris og kvalitet. Uanset dette vil der dog altid være

en risiko for uforudsete udviklinger i disse komplekse projekter.

Når man for eksempel vælger at bygge det naturhistoriske

museum under jorden i stedet for oven på jorden, så indebærer

det uundgåeligt større risici.

Fokus fremover

Den positive udvikling i Bygningsstyrelsens bygherrefunktion

ændrer dog ikke på, at vi skal tage så meget læring, vi kan, med

videre fra Niels Bohr byggeriet. Jeg vil derfor sikre, at mit

ministerium fortsat har fokus på at fastholde og udbygge de

tiltag, der er iværksat for at forbedre styringen.

Side 16 af 16

Derudover er jeg som nævnt på baggrund af bl.a.

Rigsrevisionens kritik af Niels Bohr-projektet konkret klar til at

se nærmere på, om den særlige aftaleform (den såkaldte

dialogbaserede model), der har været anvendt ved byggeriet,

skal tilpasses eller helt afskaffes.

Tak for ordet.