SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 555: Spm., om kommunen uanmeldt må opsøge borgere, der er sygemeldt med en belastningsreaktion på grund af kommunens behandling af borgerens sag, til beskæftigelsesministeren

Social- og Ældreudvalget 2021-22
SOU Alm.del
Offentligt

NOTAT.

Social- og Ældreudvalget 2021-22

SOU Alm.del - endeligt svar på spørgsmål 555

Offentligt

NO TAT

Guide om mulige tiltag til nedbringelse af sy-

gefraværet blandt borgere der modtager

hjælp efter lov om aktiv socialpolitik

7. februar 2022

J.nr. 22/03323

YPOC

LJS/ZLE/AIH

Denne guide bidrager med gode råd og forslag til, hvorledes kommunerne kan til-

rettelægge administrationen med henblik på at håndtere helbredsudfordringer og

nedbringe antallet af sygemeldinger fra borgere i aktive beskæftigelsestilbud.

I det følgende præsenteres to veje til nedbringelse af sygefravær blandt borgere i

aktive tilbud, som er inden for rammerene af beskæftigelses- og sundhedslovgiv-

ningen. De to veje kan endvidere kombineres:

1) Tilbud med helbredsmestring og sundhedsfaglig vejledning

Kommunen kan oprette særlige tilbud efter beskæftigelseslovgivningen til borgere

med gentagne sygemeldinger. I tilbuddet kan der være fokus på helbredsmestring i

en sundhedsklinik, og tilbuddet kan indrettes med særligt fokus på de problemstil-

linger, der karakteriserer deltagerne. Fokus på helbredsmestring kan være medvir-

kende til at reducere antallet af sygemeldinger, herunder sygemeldinger som ikke

er klart helbredsbegrundede, eller hvor de helbredsmæssige udfordringer ikke i sig

selv udelukker deltagelse i aktivt tilbud.

Vejledningen kan fx gives af en sygeplejerske i en sundhedsklinik, og vejledningen

kan indgå som en del af kommunens tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelses-

indsats eller integrationsloven om f.eks. virksomhedspraktik, danskundervisning el-

ler andre tilbud, der samlet kan fremme mulighederne for, at borgeren bringes tæt-

tere på arbejdsmarkedet. Det er afgørende, at denne vejledning ikke medfører, at

der opstår et behandler-/patientforhold i det konkrete tilfælde, f.eks. ved at sund-

hedspersonen deltager i eller har ansvar for patientbehandlingen i bredere forstand,

eller at sundhedspersonen yder konkret og individuel rådgivning om borgerens

konkrete lidelser.

Det er en forudsætning, at vejledningen udelukkende er generel, idet vejledningen

ellers kan udgøre sundhedsfaglig behandling efter sundhedslovens § 5. I en sådan-

situation vil sundhedspersonen kunne blive underlagt sundhedslovens og autorisati-

onslovens regler.

Senest opdateret af STAR den 7. februar 2022

SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 555: Spm., om kommunen uanmeldt må opsøge borgere, der er sygemeldt med en belastningsreaktion på grund af kommunens behandling af borgerens sag, til beskæftigelsesministeren

Modellen kan tilrettelægges således, at, hvis borgeren mener, at den pågældende

ikke kan deltage i et tilbud, fordi borgeren føler sig syg, skal borgeren i stedet

møde i sundhedsklinikken og få generel sundhedsfaglig vejledning eventuelt sam-

men med andre borgere, som har følt sig for syge til at møde frem i et tilbud. Det

kan medvirke til, at borgeren får en anden opfattelse af egen sygdom og evt. bliver

i stand til at mestre sin sygdom i højere grad.

Hvis borgeren på grund af sygdom ikke føler sig i stand til hverken at møde i sund-

hedsklinikkens tilbud eller fx til danskundervisning, skal kommunen vurdere, om

borgeren på grund af sygdom har en rimelig grund til ikke at deltage i tilbuddet.

Hvis kommunen vurderer, at borgeren ikke har en rimelig grund til at udeblive fra

tilbuddet, herunder sundhedsklinikkens tilbud, skal kommunen sanktionere borge-

ren efter lovens bestemmelser.

Den sundhedsfaglige medarbejder vil i samtalen med borgeren kunne komme ind

på emner som fx:



Borgerens egen oplevelse af helbred og konsekvenser i forhold til at deltage i

tilbud/påtage sig et job

KRAM faktorer (kost, rygning, alkohol og motion), søvn, sociale problemer og

andet, der kan have betydning for helbred og sygdomsoplevelse

Mestringsmuligheder dvs. håndtering af fx helbredsmæssige udfordringer.

Hvis borgeren som led i den generelle vejledning spørger ind til nærmere rådgiv-

ning med baggrund i borgerens egen konkrete helbredssituation, kan borgeren hen-

vises til sundhedsvæsenet, f. eks. egen læge.

Medarbejderen kan som led i tilbud efter integrationsloven og lov om en aktiv be-

skæftigelsesindsats tilbyde støtte (mentor) i form af fx ledsagelse ved besøg hos

egen læge.

Endvidere kan borgeren tilbydes generelle vejledningsforløb i form af:



Samtaler om helbred, forebyggelse af helbredsproblemer og lignende

Søvnvejledning

Gruppeforløb vedr. sygdomsmestring, KRAM faktorer, forebyggelse m.v.

Det er en forudsætning, at vejledningsforløbet m.v. ikke indebærer behandler-/pati-

entforhold.

Borgeren kan endvidere tilbydes opkvalificeringsforløb i form af:



Motion, herunder deltagelse i motionscenter m.v.

Kostvejledning i form af madlavningshold m.v.

Undervisning f.eks. i sprogcenter regi om sundhed og normer omkring syg-

domsopfattelse i Danmark.

Det er en forudsætning, at kommunen etablerer denne vejledning i en sundhedskli-

nik, så den ligger inden for rammerne af gældende lovgivning. Det er blandt andet

helt centralt, at kommunen er opmærksom på, at der ikke er tale om et behandler-

/patientforhold, og at sundhedsfaglig behandling, herunder undersøgelser, jf. sund-

hedslovens § 5, ikke må indgå i vejledningen, men skal varetages i sundhedssyste-

met, fx hos borgerens egen læge.

Ved udeblivelse fra den del af tilbuddet, der forgår på sundhedsklinikken, kan

kommunen sanktionere efter de gældende regler, medmindre personen er for syg til

at møde frem på sundhedsklinikken, og dermed har en rimelig grund til ikke at del-

tage.

Hvis der er uklarhed om, hvilken beskæftigelsesindsats kommunen har tilrettelagt

for borgeren, kan den sundhedsfaglige medarbejder aftale med borgeren, at de sam-

men går ind på "Min Plan" på Jobnet, hvor af de aktuelle tilbud og indsatser frem-

går, som borgeren har fået og har pligt til at deltage i.

2) Ansættelse af sundhedsfaglig person som administrativ medarbejder

Kommunen kan ansætte en sundhedsfaglig person, fx en sygeplejerske i kommu-

nen som administrativ medarbejder med samme myndighedsansvar som andre an-

satte i beskæftigelsesforvaltningen.

Der vil – uagtet den ansattes sundhedsfaglige baggrund og uddannelse – ikke være

tale om sundhedsfaglig virksomhed, når eksempelvis sygeplejersker, der er ansat i

forvaltningen alene udfører administrativt arbejde, hvis der ikke udføres sundheds-

faglig behandling eller består et behandler-/patientforhold i det konkrete tilfælde.

Proceduren kan tilrettelægges således, at borgere med gentagne sygemeldinger skal

melde sig syge til denne medarbejder, som med sin sundhedsfaglige baggrund vil

kunne spørge ind til sygdommens konsekvenser og vurdere, om der er grundlag for

at indhente yderligere lægelige oplysninger.

Som administrativ medarbejder i kommunen kan den sundhedsfaglige person vej-

lede borgeren om, at pågældende godt kan deltage i et tilbud, hvis de beskrevne

symptomer ikke vurderes at være en tilstrækkelig begrundelse for fravær.

Efter Ankestyrelsens praksis kan kommunen godt spørge borgeren om arten og

omfanget af sygdommen. Ankestyrelsen fastslår således i principafgørelse 102-16,

at kommunen skal afklare, om borgeren har haft en rimelig grund til udeblivelsen.

Kommunen skal som minimum spørge borgeren om, hvorfor borgeren udeblev. I

sager, hvor en borger oplyser, at udeblivelsen skyldes sygdom, kan kommunen

spørge borger om arten og omfanget af sygdommen. Kommunen kan kun tilside-

sætte borgerens forklaring om, at udeblivelsen skyldes sygdom, hvis der er grund-

lag for det. Hvis kommunen finder det nødvendigt, kan den indhente udtalelse fra

en læge om, hvad borgeren fejlede, hvor alvorligt det var, og om borgeren var i

stand til at møde i det konkrete tilbud på de konkrete dage. Er der fortsat anledning

til tvivl, kan kommunen indhente yderligere lægelige oplysninger evt. ved special-

læge.

Den sundhedsfaglige medarbejder kan således spørge ind til sygdommens art, her-

under om der er tale om en sygdom, der medfører feber, smerter m.v.

Hvis den sundhedsfaglige medarbejder er ansat som administrativ medarbejder i

kommunen, kan pågældende medarbejder træffe afgørelse om sanktionering, hvis

betingelserne i reglerne herfor er opfyldt. Den sundhedsfaglige medarbejder er så-

ledes ikke ansat som f.eks. sygeplejerske men kan godt bruge den faglige bag-

grund, den pågældende har, til varetagelsen af sagsbehandlingen, men ikke til at fo-

retage undersøgelser, behandling m.v. eller til at stille diagnoser.

Gode råde ved tilrettelæggelse af en ordning, der kan nedbringe sygefra-

været

Hvis kommunen ønsker at etablere en ordning til nedbringelse af gentagne syge-

meldinger og stort sygefravær blandt borgere i aktive tilbud mv., er det en forud-

sætning, at ordningen tilrettelægges således, at den ligger inden for lovgivningens

rammer.

I det følgende gennemgås forskellige forhold, som er centrale, hvis kommunen øn-

sker at sætte fokus på at nedbringe sygefraværet.

A. Rådighedsforpligtelsen og rimelige grunde

En person, der modtager hjælp, har ikke pligt til at udnytte sine uddannelses- eller

arbejdsmuligheder, hvis personen ikke kan deltage i uddannelse eller arbejde på

grund af sygdom, eller når der er risiko for at helbredet forringes, hvis den hidti-

dige uddannelse eller arbejde fortsættes.

I sager, hvor en borger oplyser, at udeblivelsen skyldes sygdom, skal kommunen

fortsætte med at oplyse sagen, indtil der er tilstrækkelige oplysninger til at vurdere,

om borgeren var syg og dermed havde rimelig grund til udeblivelse, herunder ek-

sempelvis indhente lægeerklæring.

Det skal understreges, at der alene bør indhentes lægeerklæring, hvis der er tale om

et reelt behov for afklaring af helbredsforhold. En lang række sager vil kunne oply-

ses fuldt ud uden indhentelse af lægeerklæring fx i sager, hvor helbredsforhold er

belyst ved tidligere forløb i sundhedsvæsenet.

B. Det er sundhedssystemet, som foretager sundhedsfaglige vurderinger af

borgernes helbred

Det er helt centralt at sikre, at sundhedsfaglig behandling af borgeren, herunder un-

dersøgelser, udredning m.v., altid sker i sundhedsvæsenet, fx af borgerens egen

læge eller af speciallæger. Af hensyn til blandt andet borgerens retssikkerhed må

ansatte administrative medarbejdere med sundhedsfaglig baggrund, som har kom-

petence til at træffe afgørelse om sanktionering, ikke samtidig være en sundheds-

faglig person, som undersøger borgeren og stiller en diagnose.

Kommunen kan imidlertid godt ansætte faguddannede sundhedspersoner som ad-

ministrative medarbejdere i fx kommunens beskæftigelsesforvaltning. Sådanne

kommunalt ansatte sundhedspersoner kan alene rådgive og vejlede borgeren og

kommunen med henblik på borgerens mulighed for at komme i beskæftigelse eller

uddannelse. Den kommunalt ansatte sundhedsperson med myndighedskompetence

kan endvidere træffe afgørelse om sanktioner, hvis sagen er fuldt oplyst.

Sundhedspersonen må ikke selv foretage undersøgelser eller behandling som led i

rådgivningen, herunder stille diagnoser. Der må således ikke etableres et læge-/pa-

tientforhold. Det vil også gælde en undersøgelse i form af fx blodtryk, puls og tem-

peratur. Dette gælder uanset, om model 1) eller 2) oven for følges.

C. Der skal være hjemmel til at sanktionere

For at kunne give en sanktion efter beskæftigelseslovgivningen, skal der være

hjemmel i loven til at pålægge borgeren pligter. Kommunen skal sikre, at borgeren

bliver vejledt om, hvilke rådighedspligter borgeren har, og at borgeren får en sank-

tion, hvis borgeren ikke overholder sine rådighedsforpligtelser.

Det er en forudsætning for, at manglende fremmøde i et sundhedsfremmende tilbud

(model 1 overfor) kan sanktioneres, at indsatsen er givet som et tilbud efter beskæf-

tigelseslovgivningen og fx indgår som en del af et tilbud fx om danskundervisning

eller virksomhedspraktik.

D. Det er kommunen, der træffer afgørelse om sanktionering efter beskæfti-

gelseslovgivningen

Det er kommunen, der har myndighedsansvaret for at rådighedsvurdere og sanktio-

nere borgerne. Det fremgår således af beskæftigelseslovgivningen, at kommunen

træffer afgørelse om sanktionering, herunder har ansvaret for at overholde de al-

mindelige forvaltningsmæssige krav til sagsbehandlingen, og at sagen er tilstræk-

kelig oplyst.

E. Der skal være proportionalitet (rimeligt forhold) mellem de tiltag der

iværksættes og borgerens forhold

Der skal altid være proportionalitet mellem de tiltag, som iværksættes, og den en-

kelte borgers forhold. Det vil således ikke være proportionalt at iværksætte et sær-

ligt tiltag med henblik på helbredsmestring i forhold til personer, der alene har

meldt sig syg fra danskundervisning eller anden aktiv indsats få gange i løbet af et

år. Hvis borgeren derimod har gentagne sygemeldinger i forbindelse med danskun-

dervisning eller anden aktiv indsats, kan det være hensigtsmæssigt med særlige til-

tag for at forebygge gentagne sygemeldinger og sikre, at borgeren fremadrettet kan

komme i arbejde eller i uddannelse ved at følge danskundervisningen eller anden

indsats.

F. Meddelelse om sygdom

Efter reglerne skal en borger, der er syg, meddele sygdom på den måde, som job-

centeret har angivet, når den pågældende skal møde i tilbud m.v. Det betyder, at

hvis en borger, der skal møde i tilbud, møde til samtale eller møde på jobcenteret

m.v., bliver syg og dermed bliver forhindret i at møde i tilbuddet m.v., skal den på-

gældende meddele dette på den måde, som jobcenteret har angivet i forbindelse

med indkaldelsen til tilbuddet, mødet til samtalen eller mødet på jobcenteret m.v.

Jobcenteret kan f.eks. angive, at meddelelsen om sygdom skal ske telefonisk til den

administrative medarbejder i kommunen, der tager imod sygemeldinger, og at med-

delelsen skal gives inden et bestemt tidspunkt.

Hvis borgeren ikke har meddelt sygdom på den måde, som jobcenteret har stillet

krav om, skal borgeren have en sanktion. Der kan alene sanktioneres, hvis borgeren

undlader at give meddelelse til jobcenteret eller arbejdsgiveren om sygdom i til-

fælde, hvor borgeren er givet et tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats,

et tilbud efter kapitel 5 i lov om kompensation til handicappede i erhverv m.v. eller

et tilbud m.v. i medfør af selvforsørgelses- og hjemrejseprogrammet eller introduk-

tionsprogrammet efter integrationsloven, skal møde til jobsamtale hos en arbejdsgi-

ver eller jobsamtale som led i sygeopfølgning eller foranstaltninger som led i sy-

geopfølgning. Kommunen kan ikke sanktionere en borger, hvis borgeren undlader

at give meddelelse om sygdom til jobcenteret i tilfælde, hvor borgeren er indkaldt

til en jobsamtale. Hvis borgeren gentagne gange udebliver fra en jobsamtale, som

jobcenteret har indkaldt til, kan jobcenteret foretage en rådighedsvurdering.

Kommunen kan alene anvise borgeren at meddele sygdom ét sted. Er en borger an-

sat med løntilskud, er der tale om et reelt ansættelsesforhold. I disse tilfælde kan ar-

bejdsgiver forlange, at borger tillige meddeler sygdom til arbejdsgiver.

Spørgsmål om beskæftigelseslovgivningen kan rettes til Styrelsen for Arbejdsmar-

ked og Rekruttering, [email protected]. Spørgsmål til sundhedslovgivningen, herunder

autorisationsloven kan rettes til Styrelsen for Patientsikkerhed, [email protected].