Social- og Ældreudvalget 2021-22
SOU Alm.del
Offentligt
2554407_0001.png
December 2021
Kommunernes
brug af
observationer
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0002.png
2
ANKESTYRELSEN
Telefon: 33 41 12 00 mandag til fredag klokken 9-15
Postadresse: Ankestyrelsen, 7998 statsservice
Mailadresse: [email protected]
Hjemmeside: www.ast.dk
ISBN nr.: 978-87-7811-416-7
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0003.png
3
Indholdsfortegnelse
KAPITEL 1 SAMMENFATNING
Hovedresultater
4
7
KAPITEL 2 UDBREDELSEN OG BAGGRUNDEN
FOR BRUG AF OBSERVATIONER
11
Udbredelsen af observationer
Bestemmelser hvor kommunerne bruger
observationer
Kommuner der ikke har brugt observationer
Metoder kommunerne har brugt til at indhente
oplysninger
12
15
21
23
Baggrunden for kommunernes brug af observationer 16
KAPITEL 3 KENDETEGN VED OG
OVERVEJELSER OM OBSERVATIONER
Årsager til brug af observationer
Kommunikation med borgeren
Varighed af observationer
Længerevarende observationer
Hvem foretager observationer
Hvor finder observationer sted
Situationer der bliver observeret
25
26
27
28
32
33
37
38
BILAG 1
METODE
41
BILAG 2 DEN RETLIGE RAMME FOR BRUG AF
OBSERVATIONER
46
BILAG 3 ANKESTYRELSENS ANVISNINGER I
HJEMVISTE SAGER
53
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0004.png
4
KAPITEL 1
Sammenfatning
Social- og Ældreministeriet har bedt Ankestyrelsen om at un-
dersøge kommunernes brug af observationer som led i sagsop-
lysning på voksenhandicapområdet
1
.
Formål
Formålet med undersøgelsen er at afdække omfanget af kom-
munernes brug af observationer på voksenhandicapområdet.
Samtidig bidrager undersøgelsen med viden om baggrunden
for, at nogle kommuner bruger observationer til sagsoplysning.
Formålet med undersøgelsen er også at beskrive, hvad der
kendetegner observationer, der er blevet gennemført i sager
efter servicelovens § 95 om kontant tilskud til ansættelse af
hjælpere og § 96 om borgerstyret personlig assistance
2
. I den
forbindelse belyser vi, hvilke overvejelser kommunerne gør
sig, når de gennemfører observationer.
Via eksempler belyser undersøgelsen derudover, hvilke anvis-
ninger Ankestyrelsen har givet kommunerne i hjemviste sager
efter servicelovens §§ 95 og 96.
OBSERVATION
Vi definerer i
denne undersø-
gelse observatio-
ner som iagttagel-
ser, hvor formålet
er at observere si-
tuationer, hvor
eksempelvis per-
sonlige og prakti-
ske opgaver bliver
udført (for eksem-
pel forflytning,
bad eller toiletbe-
søg). Det kan
både bestå af
kortvarige og læn-
gerevarende ob-
servationer.
METODE OG DATAGRUNDLAG
Undersøgelsen er baseret på et landsdækkende spørge-
skema og interview i fire kommuner.
Landsdækkende spørgeskema
Spørgeskemaet er inddelt i to dele:
Del 1: Afdækker hvordan kommunerne generelt oplyser
sager på voksenhandicapområdet, og kommunernes
praksis for brug af observationer til sagsoplysning.
Del 2: Afdækker forskellige forhold i sager efter ser-
vicelovens §§ 95 og 96, hvor kommunerne henholdsvis
har eller ikke har brugt observationer til sagsoplysning.
Vi definerer i denne undersøgelse voksenhandicapområdet som servicelovens
§ 85 om socialpædagogisk støtte, § 95 om kontant tilskud, § 96 om borgersty-
ret personlig assistance, § 97 om ledsageordning og § 100 om merudgifter.
1
Servicelovens §§ 95 og 96 er udvalgt, fordi der er tale om hjælpeordninger,
hvor der er forholdsvis stor sandsynlighed for, at kommunerne bruger obser-
vationer til at oplyse sager, idet sagerne har en høj grad af kompleksitet af
hjælpebehovet.
2
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0005.png
5
I alt har 90 kommuner besvaret spørgeskemaet, og vi
har derigennem fået viden om i alt 134 sager efter ser-
vicelovens §§ 95 eller 96. Ud af de 134 sager er der 60
sager, hvor der er brugt observationer og 74 sager,
hvor der ikke er.
Interview
Vi har gennemført interview i fire udvalgte kommuner,
der bruger observationer til sagsoplysning.
I hver kommune har vi gennemført to interview med
henholdsvis ledere og medarbejdere.
Læs mere om undersøgelsens datagrundlag i bilag 1.
§
Den retlige ramme for brug af observationer
I forbindelse med undersøgelsen har Ankestyrelsen beskrevet
den retlige ramme for brug af observationer til sagsoplysning
på voksenhandicapområdet. Beskrivelsen har til formål at ty-
deliggøre kommunernes handlerum i forhold til brug af obser-
vationer. I nedenstående boks skitserer vi kort den retlige
ramme for brug af observationer. Læs hele Ankestyrelsens be-
skrivelse af den retlige ramme i bilag 2.
MYNDIGHEDERNE SKAL SIKRE, AT EN SAG ER
TILSTRÆKKELIGT OPLYST
Myndighederne skal sikre, at afgørelser bliver truffet på
et tilstrækkeligt oplyst grundlag. Det kaldes officialprin-
cippet og er grundlæggende for myndighedernes sagsbe-
handling.
Officialprincippet indebærer blandt andet, at myndighe-
derne først skal afklare, hvilke regler sagen skal afgøres
efter. På baggrund af reglerne og almindelige forvalt-
ningsretlige principper skal myndighederne afklare,
hvilke oplysninger der er nødvendige for at træffe afgø-
relse i sagen. Herefter skal myndighederne sørge for, at
alle relevante oplysninger bliver tilvejebragt, og vurdere,
om oplysningerne er dækkende og har den fornødne fak-
tuelle sikkerhed.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0006.png
6
SAGSOPLYSNINGEN SKAL VÆRE SAGLIG OG PRO-
PORTIONAL
Myndighedernes sagsoplysning er som udgangspunkt kun
begrænset af de almindelige forvaltningsretlige grund-
sætninger om saglighed og proportionalitet.
Brug af observationer som sagsoplysningsmiddel er ge-
nerelt set ikke i strid med Den Europæiske Menneskeret-
tighedskonvention eller handicapkonventionen.
Myndighederne skal anvende det eller de lovlige sagsop-
lysningsmidler, som i den konkrete sag er relevante for
at oplyse sagen tilstrækkeligt. Der er altså tale om en
konkret vurdering af, hvilke midler der er bedst egnede
til at opnå formålet i den konkrete sag.
OBSERVATIONER KAN VÆRE ET RELEVANT OG
NØDVENDIGT SAGSOPLYSNINGSSKRIDT
Kommunerne kan være både berettigede og forpligtede
til at foretage relevante observationer i en sag. Kommu-
nerne bør dog kun benytte observationer, hvis sagen
ikke kan oplyses tilstrækkeligt ad anden vej, eller hvis en
anden form for sagsoplysning må vurderes at være
mindst lige så intensiv eller urimelig byrdefuld.
Observationer kan bruges i det omfang, det er nødven-
digt for at få tilstrækkelige oplysninger til at kunne vur-
dere borgerens behov. Alternativet kan i sidste ende
blive, at kommunen giver borgeren afslag på det an-
søgte.
Derudover skal observationerne tilrettelægges på en
måde, så det er så lidt indgribende over for borgeren
som muligt.
Ankestyrelsens anvisninger i hjemviste sager
Som nævnt har vi i undersøgelsen belyst, hvilke anvisninger
Ankestyrelsen har givet kommunerne i hjemviste sager efter
servicelovens §§ 95 og 96. Vi har gennemgået alle sager efter
servicelovens §§ 95 og 96, som er blevet hjemvist i andet
halvår af 2020.
I de sager, vi har gennemgået, er der ikke eksempler på, at
Ankestyrelsen har bedt kommunerne om at gøre brug af ob-
servationer til sagsoplysning. Du kan læse denne del af under-
søgelsen i bilag 3.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0007.png
7
HOVEDRESULTATER
Overordnet viser undersøgelsen, at 49 ud af 90 kommuner har
brugt observationer til at oplyse sager på voksenhandicapom-
rådet i løbet af de seneste tre år. De fleste kommuner angiver,
at de bruger observationer i en lille andel af deres sager – og
kun, når det ikke er muligt at oplyse sagen tilstrækkeligt på
anden vis.
De fleste observationer bliver gennemført i løbet af få dage og
strækker sig over kort tid. Kommunerne fortæller, at de er op-
mærksomme på ikke at overskride borgerens grænser, når de
gennemfører observationer. Kommunerne oplyser, at for at
sikre dette bliver observationerne tilrettelagt og gennemført i
dialog med borgeren og eventuelle pårørende.
FORSKELLIGE OPFATTELSER AF OBSERVATIONER
Vi har både i spørgeskemaet og forud for interview be-
skrevet undersøgelsens definition af observationer for
kommunerne. Af interview og spørgeskemabesvarelser
fremgår det dog, at der blandt kommunerne er forskel-
lige opfattelser af, hvad en observation er. Der er derfor
en risiko for, at nogle kommuner har udtalt sig på bag-
grund af en anden forståelse af begrebet end den defini-
tion, der anvendes i undersøgelsen.
Nedenfor uddyber vi centrale resultater fra undersøgelsen. Re-
sultaterne er yderligere beskrevet i kapitel 2 og 3 i rapporten.
KAPITEL 2
49 kommuner har brugt observationer – særligt i sager
om §§ 95 og 96
49 ud af de 90 kommuner, der har besvaret spørgeskemaet,
har i en eller flere sager brugt observationer inden for de sene-
ste tre år. Ud af de 49 kommuner bruger 39 kommuner obser-
vationer i under 10 procent af deres sager på voksenhandicap-
området. Observationer bliver primært brugt i sager efter ser-
vicelovens § 95 om kontant tilskud og § 96 om borgerstyret
personlig assistance.
Kommunerne fortæller, at de bruger observationer, hvis
sagen ikke kan oplyses tilstrækkeligt på anden vis
De kommuner, vi har interviewet, forklarer, at observationer
er den sidste sagsoplysningsmetode, de tager i brug. Kommu-
nerne bruger kun observationer, når de ikke kan oplyse sagen
tilstrækkeligt på andre måder.
Kommunerne fortæller, at det eksempelvis kan være relevant
og nødvendigt at bruge observationer i følgende situationer:
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0008.png
8
Når der er tale om en kompleks sag, hvor borgeren har et
stort og sammensat behov for hjælp.
Når der er modstridende oplysninger i sagen.
Når borgeren efterspørger hjælp, der overstiger kommunens
kvalitetsstandard eller overstiger, hvad andre borgere i sam-
menlignelige situationer får bevilget.
Når kommunerne har svært ved at adskille opgaver, som de
kan bevilge hjælp til, fra opgaver, som de ikke kan bevilge
hjælp til.
Når kommunerne oplever, at Ankestyrelsens krav til doku-
mentation kræver, at de bruger observationer.
Kommuner, der ikke bruger observationer, beskriver, at
de har kunnet oplyse sagen tilstrækkeligt på anden vis
41 kommuner har angivet i spørgeskemaet, at de ikke har
brugt observationer de seneste tre år. Kommunerne beskriver i
spørgeskemaet, at det ikke har været nødvendigt at bruge ob-
servationer, da de har kunnet oplyse sagen tilstrækkeligt ved
brug af andre metoder – for eksempel samtaler med borgeren
og udtalelser fra en læge. Flere kommuner beskriver, at obser-
vationer kan blive relevant på et senere tidspunkt, hvis der er
stor uenighed om støttebehovet mellem borgeren og kommu-
nen.
De samme metoder er blevet brugt til at oplyse sagerne
Vi har i spørgeskemaet spurgt kommunerne, hvordan de har
indhentet oplysninger i sager efter §§ 95 og 96. Det er over-
ordnet de samme metoder, kommunerne har brugt til at ind-
hente oplysninger – uanset om der er brugt observationer i sa-
gen eller ej. De forskellige sagsoplysningsmetoder er dog ble-
vet anvendt i en større andel af de sager, hvor der
ikke
er
brugt observationer. Det gælder for eksempel ’samtaler med
borgeren’ og ’beskrivelser fra borgeren’.
KAPITEL 3
Kommunerne oplyser, at borgeren bliver adviseret om
observationen og formålet
Kommunerne oplyser, at borgeren er blevet orienteret om ob-
servationen på forhånd i 59 ud af 60 sager, hvor der er brugt
observationer. I 58 ud af 60 sager er borgeren blevet oplyst
om formålet med observationen. Flere kommuner fortæller, at
kommunikation med borgeren forud for observationen bidrager
til en fælles forståelse af formålet med observationen.
Flere kommuner fortæller også, at nogle borgere selv efter-
spørger, at kommunen kommer ud i borgerens hjem og obser-
verer.
Mange observationer varer under to timer
Det generelle billede er, at de observationer, som vi har viden
om gennem spørgeskemaet, har en forholdsvis kort varighed.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0009.png
9
De fleste observationer bliver gennemført over en eller to
dage, og i den største andel af de sager, hvor der er brugt ob-
servationer, har observationen varet under to timer.
Kommunerne fortæller, at de kun observerer i den peri-
ode, de vurderer, det er nødvendigt
De kommuner, vi har talt med, gennemfører observationer på
kortest mulige tid. Kommunerne fortæller, at de sikrer det ved
at planlægge, hvilke elementer de har behov for at observere
og begrænse observationen til den periode, hvor de udvalgte
elementer finder sted.
For at sikre, at observationen er så kortvarig som mulig, for-
tæller nogle kommuner, at de overfører informationer fra ob-
servationer fra ét tidspunkt af døgnet til andre tidspunkter af
døgnet. Det kan for eksempel være oplysninger om et toiletbe-
søg om morgenen, som overføres til et toiletbesøg om aftenen.
Dette oplyser kommunerne, at de gør i tæt dialog med borge-
ren for at få indblik i, om der er forhold på bestemte tidspunk-
ter af døgnet, som påvirker borgerens behov for hjælp. Kom-
munerne fortæller, at de på den måde forsøger at tage hensyn
til variation i hjælpebehovet over tid.
Længerevarende observationer i 11 ud af 56 sager
I 11 ud af 56 sager
3
, hvor kommunerne har anvendt observa-
tion, har observationen varet mere end 24 timer. De længste
observationer har varet henholdsvis fem døgn, syv døgn og 24
døgn
4
.
Observationer bliver oftest gennemført af en kommunal
medarbejder
I 37 ud af 60 sager har kommunen angivet, at det er en kom-
munal medarbejder, der har gennemført observationen. I 16
ud af 60 sager har kommunen angivet, at det er et privat
firma, der har gennemført observationen. De observationer,
der strækker sig over flere timer, er oftest blevet gennemført
af et privat firma.
I mange sager er det nære personlige situationer, der
bliver observeret
Forflytning – hvor en borger eksempelvis bliver flyttet fra seng
til kørestol – er den situation, der er blevet observeret i stør-
3
Vi har information om i alt 60 sager, hvor der er blevet brugt observatio-
ner. I fire sager har kommunen ikke oplyst varigheden af observationen.
Derfor tager dette afsnit udgangspunkt i 56 sager.
I tabel 3.2 på side 31 fremgår det, hvor mange timer de 11 længereva-
rende observationer hver især har varet.
4
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0010.png
10
stedelen af de sager, vi har viden om fra spørgeskemaet. Der-
næst er det intime situationer som toiletbesøg, tøjskifte og let
personlig pleje, der hyppigst er blevet observeret.
Borgeren sætter ifølge kommunerne rammen for obser-
vationen
Flere kommuner fremhæver i interviewene, at det er borgeren,
der sætter rammen for, hvad der må blive observeret. Kom-
munerne fortæller, at de har stort fokus på at respektere bor-
gerens grænser. Det gør de blandt andet ved at tale med bor-
geren forud for observationen om, hvor de fysisk skal være
placeret i hjemmet, og ved at undgå at overvære intime situa-
tioner direkte.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0011.png
11
KAPITEL 2
Udbredelsen og baggrunden
for brug af observationer
I dette kapitel beskriver vi, hvordan kommunerne oplyser sa-
ger på voksenhandicapområdet. I den forbindelse ser vi på:
OBSERVATION
Vi definerer i
denne undersø-
gelse observatio-
ner som iagttagel-
ser, hvor formålet
er at observere si-
tuationer, hvor
eksempelvis per-
sonlige og prakti-
ske opgaver bliver
udført (for eksem-
pel forflytning,
bad eller toiletbe-
søg). Det kan
både bestå af
kortvarige og læn-
gerevarende ob-
servationer.
Hvor udbredt brugen af observationer er til sagsoplysning
blandt kommunerne.
Inden for hvilke bestemmelser, kommunerne bruger obser-
vationer.
Baggrunden for, at nogle kommuner bruger observationer.
Hvor mange kommuner der
ikke
har brugt observationer til
sagsoplysning og årsagen til det.
Hvordan kommunerne indhenter oplysninger i sager efter
servicelovens §§ 95 og 96.
DELKONKLUSIONER
Mere end hver fjerde kommune angiver, at de typisk
anvender observationer til at oplyse sager på voksen-
handicapområdet.
49 ud af de 90 kommuner, der har besvaret spørgeske-
maet, har i en eller flere sager brugt observationer til
sagsoplysning på voksenhandicapområdet inden for de
seneste tre år.
39 ud af de 49 kommuner, der bruger observationer,
gør det i under 10 procent af deres sager på voksen-
handicapområdet.
Kommunerne oplyser, at de særligt bruger observatio-
ner i sager efter § 96 om borgerstyret personlig assi-
stance og i sager efter § 95 om kontant tilskud til an-
sættelse af hjælpere.
Kommunerne oplyser, at de kun bruger observationer,
når de vurderer, at sagen ikke kan oplyses tilstrække-
ligt på anden vis.
41 ud af de 90 kommuner, der har besvaret spørgeske-
maet, har ikke brugt observationer, fordi de oplever, at
de ved hjælp af dialog og andre sagsoplysningsmetoder
har kunnet oplyse sagerne tilstrækkeligt.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0012.png
12
Det er de samme metoder, kommunerne har brugt til
at oplyse sager efter §§ 95 og 96. Det er uafhængigt
af, om der er brugt observationer i sagen eller ej. De
forskellige sagsoplysningsmetoder er dog blevet an-
vendt i flere af de sager, hvor der
ikke
er brugt obser-
vationer. Det gælder for eksempel ’samtaler med bor-
geren’ og ’beskrivelser fra borgeren’.
UDBREDELSEN AF OBSERVATIONER
RAMMER FOR
OPLYSNING AF
SAGER
Det er myndighe-
dernes pligt at
sørge for, at en
sag er tilstrække-
lig oplyst til, at
der kan træffes en
materielt korrekt
afgørelse. Brug af
observationer kan
være et relevant
og nødvendigt
sagsoplysnings-
skridt for at sikre,
at myndigheder
kan træffe en
materielt
korrekt afgørelse.
Læs mere i bilag 2
I dette afsnit beskriver vi, hvor udbredt brugen af observatio-
ner er til sagsoplysning på voksenhandicapområdet blandt
kommunerne. Det gør vi ved at belyse:
Hvordan kommunerne
typisk
oplyser sager på området.
Hvor mange kommuner der har brugt observationer til sags-
oplysning.
I hvor stor en andel af sagerne på området kommunerne har
brugt observationer til sagsoplysning.
Lidt over hver fjerde kommune bruger typisk observati-
oner, når de oplyser en sag
De 90 kommuner, som har besvaret spørgeskemaet, har alle
angivet, at de typisk anvender metoderne ’samtale med borge-
ren’ og ’indhentelse af udtalelser fra en læge eller andre sund-
hedsfaglige personer’, når de oplyser en sag på voksenhandi-
capområdet. En stor del af kommunerne har derudover angi-
vet, at de typisk bruger ’beskrivelser fra borgeren’, ’beskrivel-
ser fra kommunale fagpersoner’ og ’oplysninger fra borgerens
netværk’, når de skal oplyse en sag på området. 29 procent af
de 90 kommuner har angivet, at de typisk bruger observatio-
ner, når de skal oplyse en sag på voksenhandicapområdet. Lidt
over hver fjerde kommune har altså angivet, at observation er
en metode, som de typisk tager i anvendelse. Se figur 2.1.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0013.png
13
FIGUR 2.1 METODER KOMMUNERNE TYPISK ANVENDER TIL AT OPLYSE SAGER PÅ
VOKSENHANDICAPOMRÅDET
Samtaler med borger
100%
Udtalelser fra læge eller andre sundhedspersoner
100%
Beskrivelser fra borger
Beskrivelser fra kommunale fagpersoner fx
hjemmehjælpen, kontaktperson, aktivitetstilbud
eller aflastningssted
Oplysninger fra borgers netværk, fx værge,
forældre og børn
Kommunale retningslinjer
Statistiske opgørelser fx oplysninger fra Danmarks
Statistik
Observationer af borger
29%
51%
98%
98%
83%
49%
Andet
13%
0%
100%
Note: Tabellen er baseret på besvarelser fra 90 kommuner. Procenterne summer ikke til 100, da det har været muligt at an-
give flere svar. Kategorien ’Andet’ dækker over oplysninger fra ’Private leverandører’, ’Kriminalforsorgen’, ’Psykologer’,
’Terapeuter’, ’VISO’, ’Uddannelse/arbejdsplads’, ’Tidligere udfører/tidligere kommuner’, ’Andre forvaltninger eller samar-
bejdspartnere’, ’APV vurderinger/Voksenudredning’, ’Oplysninger, som kommunen har om borgeren i andre sager’ og
’Love, vejledninger og tidligere afgørelser fra Ankestyrelsen’.
Kilde: Ankestyrelsen 2021
49 kommuner har brugt observationer
I spørgeskemaet har vi spurgt kommunerne, om de inden for
de seneste tre år
5
har brugt observationer til sagsoplysning på
voksenhandicapområdet. 49 ud af de 90 kommuner, der har
besvaret spørgeskemaet, har i en eller flere sager brugt obser-
vationer. Se tabel 2.1.
5
Den præcise periode, vi har spurgt ind til, er fra maj 2018 til maj 2021.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0014.png
14
TABEL 2.1 OPGØRELSE OVER ANTALLET AF KOMMUNER, DER HAR BRUGT OG IKKE HAR
BRUGT OBSERVATIONER I LØBET AF DE SIDSTE TRE ÅR.
Antal kommuner
Har brugt observationer
Har brugt ikke observationer
I alt
49
41
90
Procent
54%
46%
100%
Note: Tabellen er baseret på besvarelser fra 90 kommuner. Kommunerne har svaret på, om de i en eller flere sager har brugt observa-
tioner til sagsoplysning på voksenhandicapområdet inden for de seneste tre år.
Kilde: Ankestyrelsen 2021
Kommunerne bruger observationer i en lille andel af
sagerne
39 ud af de 49 kommuner, som bruger observationer til sags-
oplysning, har vurderet, at de gør brug af observationer i un-
der 10 procent af deres sager på voksenhandicapområdet. Fem
af kommunerne vurderer, at de bruger observationer til sags-
oplysning i 10 til 20 procent af deres sager på området. Fire
kommuner oplyser, at de bruger observationer i mere end 20
procent af deres sager. Se figur 2.2.
FIGUR 2.2 ANDEL AF SAGER PÅ VOKSENHANDICAPOMRÅDET, HVOR KOMMUNERNE BRUGER
OBSERVATIONER
39
Antal sager
5
2
Under 10
procent
10-20 procent
21-30 procent
1
81-90 procent
1
91-100 procent
1
Ved ikke
Note: Figuren er baseret på besvarelser fra 49 kommuner, der anvender observationer til sagsoplysning på voksenhandicap-
området. Der er ingen kommuner, der har angivet, at de anvender observationer i 31-40, 41-50, 51-60, 61-70 eller 71-
80 procent af sagerne.
Kilde: Ankestyrelsen 2021
Som det fremgår af figur 2.2, er observationer en sagsoplys-
ningsmetode, som i de fleste kommuner bliver brugt i en lille
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0015.png
15
andel af sagerne på voksenhandicapområdet. Bemærk dog, at
29 procent af kommunerne har angivet, at de typisk bruger
observationer i forbindelse med sagsoplysningen. Se figur 2.1.
BESTEMMELSER HVOR KOMMUNERNE BRUGER
OBSERVATIONER
I dette afsnit belyser vi inden for hvilke bestemmelser, kom-
munerne bruger observationer til at oplyse sager.
Kommunerne bruger observationer på en række forskel-
lige bestemmelser
De 49 kommuner, som har angivet, at de har brugt observati-
oner til at oplyse sager, bruger observationer i forbindelse med
ansøgning om hjælp efter en række forskellige bestemmelser.
Alle de bestemmelser, som kommunerne i spørgeskemaet har
angivet, at de bruger observationer inden for, er listet op ne-
denfor.
Servicelovens § 83 om personlig pleje, praktisk hjælp og
madservice
Servicelovens § 85 om socialpædagogisk støtte
Servicelovens § 87 om at opgaver efter §§ 83-85 kan vareta-
ges døgnet rundt
Servicelovens § 94 om selvudpeget hjælper
Servicelovens § 95 om kontant tilskud til ansættelse af hjæl-
pere
Servicelovens § 96 om borgerstyret personlig assistance
Servicelovens § 97 om ledsageordning
Servicelovens § 98 om særlig kontaktperson til døvblinde
Servicelovens § 100 om merudgifter
Servicelovens § 103 om beskyttet beskæftigelse
Servicelovens § 104 om aktivitets- og samværstilbud
Servicelovens § 107 om midlertidigt botilbud
Servicelovens § 108 om længerevarende botilbud
Almenboliglovens § 105 om længerevarende botilbud
Kommunerne bruger særligt observationer i sager om
BPA og kontant tilskud
Kommunerne bruger primært observationer til at oplyse sager
efter § 96 om borgerstyret personlig assistance (BPA) og § 95
om kontant tilskud til ansættelse af hjælpere. Se figur 2.3.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0016.png
16
FIGUR 2.3 BESTEMMELSER EFTER SERVICELOVEN HVOR KOMMUNERNE BRUGER
OBSERVATIONER
§ 96 om borgerstyret personlig assistance (BPA)
71%
§ 95 om kontant tilskud
59%
§ 85 om socialpædagogisk støtte
24%
§ 97 om ledsagerordning
6%
§ 100 om merudgifter
4%
Andre bestemmelser
0%
18%
100%
Note: Tabellen er baseret på besvarelser fra de 49 kommuner, der anvender observationer til sagsoplysning. Procenterne sum-
mer ikke til 100, da det har været muligt at angive flere svar. Andre bestemmelser dækker over SEL §§ 83, 85/87, 94,
98, 103, 104, 107, 108 og ABL § 105.
Kilde: Ankestyrelsen 2021
71 procent af de 49 kommuner, som gør brug af observatio-
ner, bruger observationer til at oplyse sager efter § 96 om per-
sonlig borgerstyret assistance, og 59 procent af kommunerne
bruger observationer til at oplyse sager efter § 95 om kontant
tilskud til ansættelse af hjælpere. Knap en fjerdedel af kom-
munerne bruger observationer til sagsoplysning i sager efter §
85 om socialpædagogisk støtte, mens få kommuner bruger ob-
servationer til at oplyse sager efter § 97 om ledsagelse og §
100 om merudgifter. Se figur 2.3.
BAGGRUNDEN FOR KOMMUNERNES BRUG AF
OBSERVATIONER
I dette afsnit beskriver vi baggrunden for, at nogle kommuner
bruger observationer til at oplyse sager på voksenhandicapom-
rådet. Det gør vi på baggrund af viden fra spørgeskemaet og
fra interview med kommunale medarbejdere og ledere.
Kommunerne fortæller, at de kun bruger observationer,
hvis sagen ikke kan oplyses tilstrækkeligt på anden vis
De kommuner, vi har talt med, fortæller, at de kun gør brug af
observationer, hvis de ikke kan oplyse sagen tilstrækkeligt på
anden vis. Kommunerne ser altså observationer som det sidste
sagsoplysningsskridt, de tager i brug.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0017.png
17
”Som jeg ser det, så er det lidt sidste udvej, at vi foretager
observationer”.
(Visitator, Københavns Kommune)
Kommunerne oplever, at der kan være behov for at ob-
servere i komplekse sager
Flere kommuner beskriver, at det kan være nødvendigt at gøre
brug af observationer i sager, hvor borgerens støttebehov er
komplekst. Det vil ofte være sager, hvor borgeren har et stort
og meget sammensat behov for hjælp. En kommune beskriver,
at de i disse sager ikke kan forvente, at borgeren og de pårø-
rende kan redegøre for hjælpebehovet på en måde, så det er
klart efter hvilket lovområde eller hvilke bestemmelser i loven,
borgeren skal have støtte. Derfor kan det være relevant at
bruge observationer til at belyse dette.
Observationer kan ifølge en kommune være med til at sikre
borgernes retsstilling
En kommune beskriver, at en fordel ved observationer er, at
de er med til at sikre, at borgeren får den hjælp, som borgeren
har ret til. Det kan eksempelvis være, at kommunen under en
observation opdager andre hjælpebehov hos borgeren, som el-
lers ikke ville være blevet opdaget, og som borgeren og de på-
rørende ikke var klar over, at der kunne bevilges hjælp til. På
den måde oplever kommunen, at observationer kan være med
til at sikre borgernes retsstilling:
”Observationerne hjælper os til at sikre, at vi har fået alle
oplysningerne med og ikke kun dem, de lige kunne komme i
tanke om som familie. Det kan også være andre ting i løbet
af en hverdag, man kan have behov for hjælp til, som fami-
lien ikke lige tænkte på kunne være hjemmehjælp for ek-
sempel, og som ikke bliver belyst på én eller halvanden ti-
mes besøg fra en visitator. Så det er lige så meget for at
sikre borgerens retsstilling”.
(Leder, Københavns Kommune)
Kommunerne oplyser, at der kan være behov for at ob-
servere, når borgeren efterspørger hjælp, der overstiger
kommunens kvalitetsstandard
Nogle kommuner giver udtryk for, at det kan være nødvendigt
at observere i sager, hvor borgeren efterspørger hjælp, som i
stort omfang overstiger kommunens kvalitetsstandard. Nogle
kommuner fortæller også, at det kan være relevant at obser-
vere i sager, hvor borgeren efterspørger markant mere hjælp,
end hvad der i forvejen er bevilget, eller hvor borgeren efter-
spørger mere hjælp, end hvad andre borgere i sammenligne-
lige situationer får. En leder forklarer det således:
”Det er lige så meget for
at sikre borgernes rets-
stilling”
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0018.png
18
”Vi vil typisk observere i situationer, hvor der kan være en
markant forskel fra andre borgere i sammenlignelige situati-
oner i det, der efterspørges og langt ud over kvalitetsstan-
darden for den tid, vi almindeligvis vil mene, det tager at
løse en konkret opgave”.
(Leder, Københavns Kommune)
Ifølge kommunerne kan der være behov for at obser-
vere, når der er modstridende oplysninger i sagen
Flere kommuner vurderer, at det kan være nødvendigt at fore-
tage observationer i sager, hvor der er modstridende oplysnin-
ger. Det kan eksempelvis være, at der er uoverensstemmelse
mellem det borgeren eller pårørende oplyser om støttebeho-
vet, og det kommunen med udgangspunkt i deres sundheds-
faglige viden vurderer, at der er behov for. Her bidrager obser-
vationer ifølge kommunerne med at klarlægge, hvad der er ”op
og ned” i sagen. En kommune skriver følgende i deres spørge-
skemabesvarelse:
”Det fremkommer af udmålingsbekendtgørelsen, at vi skal
tidsudmåle præcis, på hvilke tidspunkter borgeren har be-
hov for hjælp og hvor længe. Hvis borger ikke er enig i den
udmåling, vi som kommune har udmålt, laver vi observatio-
ner”.
En leder beskriver samme udfordring i et interview:
”Hvis der er uoverensstemmelser eller modstridende oplys-
ninger imellem vores sundhedsfaglige viden og de oplysnin-
ger, der kommer fra ansøger, så er vi nødt til at gå lidt tæt-
tere på for at få et indblik i, hvad det egentlig er, det hand-
ler om – også for ikke at overse, om behovet måske er et
helt andet”.
(Leder, Københavns Kommune)
Kommunerne fortæller, at observationer giver et mere
konkret billede af borgerens behov for hjælp
Ofte oplever kommunerne, at det kan være svært at få et klart
billede af, hvor lang tid en opgave tager. I sådan en situation
giver observationer ifølge kommunerne et mere præcist billede
af tidsforbruget på de enkelte opgaver og herved en mere nøj-
agtig tidsudmåling. En kommune beskriver det således:
”På nogle punkter kan man blive overrasket af virkelighe-
den. Nogle ting tager længere tid, end man har regnet med,
og en del ting tager kortere tid”.
(Visitator, Frederiksberg
Kommune)
I forlængelse heraf beskriver nogle af kommunerne, at en af
fordelene ved observationer er, at det er en objektiv sagsop-
lysningsmetode:
MODSTRIDENDE
OPLYSNINGER
”Man kan blive overra-
sket af virkeligheden”
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0019.png
19
”Jeg synes, det er en objektiv og struktureret gennemgang
af, hvad der egentlig foregår. Det er i høj grad renset for fø-
lelser og fornemmelser, fordi det bliver så velbeskrevet, og
det har sin styrke”.
(Leder, Frederiksberg Kommune)
Kommunerne giver samtidig udtryk for, at observationer også
giver et bedre og mere samlet billede af borgerens behov for
hjælp, fordi det bliver tydeligt, hvilke opgaver borgeren har
behov for hjælp til. Dermed oplever kommunerne, at de får et
bedre fundament for at træffe en afgørelse, hvor de samtidig
kan begrunde afgørelsens resultat på en mere konkret måde.
Medarbejdere fra to kommuner forklarer det således:
”Observationer gør jo tingene meget konkrete. Alt det vi har
gættet på og læst; kan det passe, at forflytninger tager så
lang tid? Nu er vi ude og kan rent faktisk se, hvor lang tid
tingene præcist tager. Det bliver pludselig håndgribeligt, og
vi kan på en helt anden måde lave en afgørelse, som er vel-
begrundet”.
(Visitator, Frederiksberg Kommune)
”Det er meget givende for at få helhedsbilledet af borgeren
(…) man har et meget bedre ståsted som sagsbehandler, og
jeg føler også, at borgeren føler sig hørt og set på en anden
måde”.
(Visitator, Svendborg Kommune)
I forlængelse af ovenstående fremhæver flere kommuner, at
en af fordelene ved at bruge observationer er, at de bidrager
til at belyse, om borgerens støttebehov eventuelt kan afhjæl-
pes på andre måder. Nogle kommuner beskriver blandt andet,
at et sekundært formål med en observation kan være at af-
dække, om et hjælpemiddel eventuelt kan afhjælpe borgerens
behov.
”Det er jo også en vurdering af, om den hjælp, der efter-
spørges, kan leveres på mindre tid, hvis man har et ar-
bejdsredskab eller, om der er et hjælpemiddel, der kan af-
hjælpe behovet, og borgeren så bliver kompenseret ved
hjælpemidlet”.
(Leder, Københavns Kommune)
Kommunerne fortæller, at observationer kan bidrage til
at adskille opgaver, der kan bevilges hjælp til, fra opga-
ver, der ikke kan bevilges hjælp til
I forlængelse af ovenstående giver flere kommuner udtryk for,
at det i vurderingen af borgerens hjælpebehov kan være svært
for dem at få et klart billede af, hvilke opgaver der kan bevil-
ges hjælp til efter serviceloven og hvilke opgaver, der skal af-
hjælpes efter anden lovgivning for eksempel sundhedsloven.
OBSERVATIONER
KAN GIVE ET
BEDRE FUNDAMENT
FOR AFGØRELSEN
ET HJÆLPEMIDDEL
KAN NOGLE GANGE
AFHJÆLPE
STØTTEBEHOVET
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0020.png
20
Nogle kommuner beskriver også, at de kan have behov for at
adskille plejeopgaver, som der kan bevilges hjælp til, fra opga-
ver, som der ikke kan bevilges hjælp til. Den adskillelse kan i
nogle sager være svær for kommunerne at foretage på bag-
grund af borgerens, de pårørendes, hjælperens eller fagprofes-
sionelles beskrivelser af behovet for hjælp. Kommunerne for-
klarer, at de pårørende eller en hjælper ofte beskriver et stort
behov for hjælp. Kommunerne beskriver, at de pårørende eller
en hjælper med god grund ikke er i stand til at adskille hjæl-
pen i en lovgivningsmæssig forstand og angive det præcise
omfang og tidsforbrug, fordi hjælpen til hverdag udføres i et
langt flow. I den slags sager vurderer flere kommuner, at det
kan være nødvendigt at foretage observationer. En kommune
beskriver det således:
”Når borgeren eller de pårørende henvender sig, så tænker
de bare i ét stort behov for hjælp. Det bliver lidt kunstigt for
dem at tænke det ind i sådan nogle paragraffer. Og det er
det, vi er nødt til en gang i mellem, hvis ikke det er tydeligt
for os, hvad afgrænsningen er. Og det kan jeg godt forstå,
når man måske har hjulpet sit handicappede barn i alle år”.
(Leder, Københavns Kommune)
Observationer skaber ifølge kommunerne gennemsigtighed for
borgeren
Nogle kommuner fremhæver, at observationer kan være med
til at skabe en større forståelse hos borgeren og de pårørende i
forhold til, hvad der kan bevilges hjælp til, og hvad der ikke
kan. Det skyldes, at kommunerne oplever, at de gennem ob-
servationer mere konkret og individuelt i afgørelsen kan be-
skrive, hvilke opgaver der kan bevilges hjælp til. En visitator
beskriver det på følgende måde:
”Vi kan gøre afgørelsen meget konkret i forhold til, at det er
x-opgaver, som vi giver hjælp til. Vi har set, at du også får
masseret fødder, men det kan vi ikke udmåle tid til. På den
måde bliver vores afgørelser mere konkrete og forhåbentlig
også mere forståelige”.
(Visitator, Københavns Kommune)
Kommunerne oplever, at Ankestyrelsens krav til doku-
mentation kan kræve, at de bruger observationer
Nogle kommuner har i spørgeskemaet og under interview givet
udtryk for, at de oplever, at Ankestyrelsens krav til dokumen-
tation, herunder oplysningernes karakter, nogle gange kræver,
at kommunerne bruger observationer. De oplever, at der fra
Ankestyrelsens side efterspørges objektive og konkrete oplys-
ninger om eksempelvis borgerens støttebehov og tidsudmå-
ling. Disse oplysninger kan ifølge kommunerne være svære at
fremskaffe uden brug af observationer. En kommune skriver i
sin besvarelse af spørgeskemaet:
”Når borgeren eller de
pårørende henvender
sig, så tænker de bare i
ét stort behov for hjælp”
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0021.png
21
”Vi har erfaring med, at
der fra Ankestyrelsens
side efterspørges objek-
tive vurderinger”
”Vi har erfaring med, at der fra Ankestyrelsen efterspørges
objektive vurderinger. Dette er i nogle sager svært at frem-
skaffe uden observationer”.
En anden kommune beskriver, at når kommunen får en sag
hjemvist af Ankestyrelsen, så er begrundelsen ofte, at sagen
ikke er tilstrækkeligt oplyst. For at sikre at en sag er tilstræk-
keligt oplyst, vurderer kommunen, at det i nogle sager er nød-
vendigt at bruge observationer i sagsoplysningen.
Du kan læse eksempler på Ankestyrelsens anvisninger i hjem-
viste sager efter servicelovens §§ 95 og 96 i bilag 3.
KOMMUNER DER IKKE HAR BRUGT OBSERVATI-
ONER
41 KOMMUNER
BRUGER IKKE
OBSERVATIONER
Som vist i tabel 2.1 har 41 ud af de 90 kommuner, der har be-
svaret spørgeskemaet,
ikke
brugt observationer til sagsoplys-
ning på voksenhandicapområdet inden for de sidste tre år. I
dette afsnit beskriver vi årsagerne til, at de 41 kommuner ikke
har brugt observationer de seneste tre år, og hvordan de ud-
måler tid i sager på voksenhandicapområdet uden at bruge ob-
servationer. Afsnittet er baseret på viden fra spørgeskemaun-
dersøgelsen.
Kommunerne oplyser, at det ikke har været nødvendigt
at bruge observationer – sagen kan oplyses tilstrække-
ligt på anden vis
Flere kommuner giver i spørgeskemaet udtryk for, at det ikke
har været nødvendigt at bruge observationer i deres sagsop-
lysning. Det skyldes blandt andet, at der ikke har været mod-
stridende oplysninger i de sager, som flere af kommunerne har
behandlet. Nogle kommuner beskriver dog, at brug af observa-
tioner vil kunne komme på tale, hvis eksempelvis borgeren og
kommunen ikke kan nå til enighed om støttebehovet. En kom-
mune forklarer det sådan her i en bemærkning i spørgeske-
maet:
”Det er en indgribende oplysningsmetode, som først bruges,
der hvor en myndighed og en borger ikke har samme for-
ståelse af en sag eller ikke kan nå til samme forståelse”.
Nogle kommuner beskriver i forlængelse heraf, at de har øn-
sket at bruge observationer i konkrete sager, men borgeren el-
ler de pårørende har afvist dette. Derfor har disse kommuner
ikke brugt observationer.
En stor del af de kommuner, der ikke har brugt observationer
de seneste tre år, beskriver samtidig, at det har været muligt
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0022.png
22
for dem at oplyse sager på voksenhandicapområdet tilstrække-
ligt på anden vis end ved brug af observationer.
Kommunerne oplyser, at dialog med borgeren og oplysninger
fra fagpersoner kan være tilstrækkeligt til at afdække behovet
for hjælp og udmåle tid
En stor del af de kommuner, som ikke har gjort brug af obser-
vationer de seneste tre år, beskriver, at de afdækker behovet
for hjælp gennem dialog med borgeren og/eller de pårørende.
I flere kommuner tager dialogen med borgeren ofte udgangs-
punkt i et skema, hvor borgerens døgnrytme og hjælpebehov
er beskrevet detaljeret
6
. Kommunerne beskriver, at de sam-
menstiller disse oplysninger med oplysninger fra fagpersoner –
for eksempel en læge eller en ergoterapeut – og med kommu-
nens kvalitetsstandard. På den måde beskriver kommunerne,
at de får tilstrækkeligt med oplysninger til at kunne træffe en
afgørelse. To kommuner beskriver det således i spørgeske-
maet:
”Grundig dialog med borger og dermed borgerens egen be-
skrivelse af deres støttebehov sammenholdt med lægelige
udtalelser omkring funktionsniveau, diagnoser mv. giver et
tilstrækkeligt grundlag for at kunne afgøre sagerne”.
”Vi arbejder ud fra en gensidig og tillidsskabende relation,
hvor støttebehovet fastlægges ud fra borgerens oplysnin-
ger/oplevelse af egen situation kombineret med beskrivelser
af funktionsniveau fra læge, hospital, genoptræningsenhed,
personale på tilbud etc. Ofte kombineres dette med en dia-
log på hjemmebesøg hos borgeren”.
I de situationer hvor en borger oplyser, at en opgave for ek-
sempel tager væsentligt længere tid end normalt, beskriver
flere kommuner, at de spørger uddybende ind til baggrunden
for det øgede støttebehov. En tredje kommune forklarer i spør-
geskemaet:
”Via dialog afdækker vi
borgerens funktionsevne
og behov”
”Via dialog afdækker vi borgerens funktionsevne og behov.
Med afsæt i vores sundhedsfaglige baggrund oplever vi ikke
behov for at benytte observationer. Hvis der er noget i bor-
gerens udsagn, som vi undrer os over, spørger vi uddy-
bende ind til udsagnet”.
BORGERENS
OPLYSNINGER
SAMMENSTILLES
MED LÆGENS
De kommuner, vi har interviewet, som bruger observationer, gør også brug
af døgnrytmeskemaer.
6
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0023.png
23
METODER KOMMUNERNE HAR BRUGT TIL AT
INDHENTE OPLYSNINGER
I dette afsnit belyser vi, hvilke metoder kommunerne har brugt
til at oplyse 132
7
sager efter servicelovens §§ 95 og 96, som vi
har viden om gennem spørgeskemaet. Vi ser både på sager,
hvor der er brugt observationer, og hvor der ikke er brugt ob-
servationer.
Det er de samme metoder, der er blevet brugt til at
oplyse sagerne
Det fremgår af figur 2.4, at det er de samme metoder, der er
blevet anvendt til at oplyse sagen – uafhængigt af, om der er
brugt observationer i sagen eller ej. Det fremgår også af figur
2.4, at alle sagsoplysningsmetoderne – med undtagelse af ka-
tegorien ’andet’ - i højere grad er blevet anvendt i sager, hvor
der
ikke
er brugt observationer. Dét gælder særligt metoderne
’samtaler med borgeren’ og ’beskrivelser fra borgeren’.
I to af de 134 sager, som vi har viden om gennem spørgeskemaet, er sagen
ikke blevet oplyst ud over brug af observationer. Derfor indgår de to sager
ikke i dette afsnit.
7
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0024.png
24
FIGUR 2.4 METODER BRUGT TIL AT OPLYSE SAGER MED OG UDEN BRUG AF OBSERVATIONER
Samtaler med borgeren
85%
79%
80%
74%
80%
79%
74%
71%
59%
57%
39%
33%
8%
7%
1%
12%
0%
100%
Med brug af observationer
Beskrivelser fra borgeren
Udtalelser fra læge eller andre sundhedspersoner
Beskrivelser fra kommunale fagpersoner fx
hjemmehjælpen eller aflastningssted
Oplysninger fra borgerens netværk, fx værge,
forældre og børn
Kommunale retningslinjer
Statistiske opgørelser fx oplysninger fra
Danmarks Statistik
Andet*
Uden brug af observationer
Note: Figuren er baseret på 58 sager, hvor der er anvendt observationer og 74 sager, hvor der ikke er anvendt observationer.
I to af sagerne, hvor der er anvendt observationer, er sagen ikke blevet oplyst ud over brug af observationer.
Procenterne summer ikke til 100%, da det har været muligt at angive flere svarkategorier.
Kategorien ’Andet’ dækker over ’brug af en BPA håndbog’ i sager uden brug af observationer. I sager med brug af obser-
vationer dækker kategorien over ’oplysninger fra borgers arbejdsgiverfirma og hjælpere’, ’VISO rapport’, ’VUM udred-
ning’, ’facebook’ og ’tilbagemeldinger fra Ankestyrelsen’.
Kilde: Ankestyrelsen 2021
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0025.png
25
KAPITEL 3
Kendetegn ved og overvejel-
ser om observationer
I dette kapitel belyser vi, hvad der kendetegner de observatio-
ner, der har fundet sted i 60 sager på voksenhandicapområdet,
som kommunerne har beskrevet i spørgeskemaet. Dette sup-
plerer vi med viden fra interview med kommunale medarbej-
dere og ledere. Kapitlet belyser konkret følgende områder:
Årsager til at der er brugt observationer i de konkrete sager
Kommunikationen med borgerne i forbindelse med observati-
onerne
Varigheden af observationerne
Hvem der har foretaget observationerne
Hvor observationerne er blevet gennemført
Hvilke situationer der er blevet observeret
DELKONKLUSIONER
Kommunerne beskriver, at de er i dialog med borgeren
og eventuelle pårørende forud for en observation og er
opmærksomme på at gøre formålet med observationen
tydelig for alle involverede.
Mange observationer bliver gennemført i løbet af én
dag og varer under to timer. For at sikre, at observatio-
nerne er så korte som mulige, fortæller nogle kommu-
ner, at de overfører information fra observationer på ét
tidspunkt af døgnet til et andet – i dialog med borge-
ren.
11 observationer har varet i mere end 24 timer. Den
længste observation har varet 24 dage.
I de fleste sager er det en medarbejder fra kommunen,
der gennemfører observationen. I de fleste tilfælde er
det en medarbejder, som borgeren ikke kender.
I 16 ud af 60 sager er det et privat firma, der har gen-
nemført observationen. Det er typisk ved de længere-
varende observationer, at kommunerne har valgt et
privat firma.
98 procent af observationerne, der har fundet sted, er
blevet gennemført i borgerens eget hjem.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0026.png
26
RAMMER FOR
OPLYSNING AF
SAGER
Kommunerne bør
kun benytte
observationer,
hvis sagen ikke
kan oplyses til-
strækkeligt ad
anden vej, eller
hvis en anden
form for sagsop-
lysning må
vurderes at være
mindst lige så
intensiv eller
urimelig byrde-
fuld.
Læs mere i bilag 2
Det er hyppigst personlige og intime situationer, der
bliver observeret. Kommunerne oplyser, at for at sikre
at observationen ikke bliver grænseoverskridende for
borgeren, er den der skal observere i dialog med bor-
geren om, hvordan observationen konkret skal gen-
nemføres.
ÅRSAGER TIL BRUG AF OBSERVATIONER
I dette afsnit beskriver vi årsagerne til, at der i 60 konkrete
sager er blevet foretaget observationer.
Observationer bliver primært brugt, når det ikke er mu-
ligt at oplyse sagen på anden vis
Den hyppigste årsag til, at der er blevet brugt observationer i
de konkrete sager, er, at det ikke har været muligt at oplyse
sagen på anden vis. Det gør sig gældende i 37 ud af 60 sager,
hvor der er brugt observationer, svarende til 62 procent. Se
tabel 3.1.
TABEL 3.1 ÅRSAGER TIL BEHOV FOR AT OBSERVERE
Antal
Det er ikke muligt at belyse borgerens behov for hjælp på andre måder
Der er modstridende oplysninger om borgerens behov for hjælp
Borgerens behov for hjælp varierer
Borgerens behov for hjælp har ændret sig
Borgeren beskriver, at behovet for hjælp er anderledes, når borger er i sit eget
hjem, end når borgeren fx er i aflastning
Andet
37
27
12
9
1
14
Procent
62%
45%
20%
15%
2%
23%
Note: Tabellen er baseret på oplysninger fra 60 sager. Procenterne summer ikke til 100, da det har været muligt at angive flere svar.
Kategorien ’Andet’ dækker over ’Ankestyrelsen har bedt os om at indhente flere observationer i sagen’, ’Observation af borge-
rens evner i forhold til at være arbejdsleder’ og ’Observation af brug af hjælpemidler’.
Kilde: Ankestyrelsen 2021
I 45 procent af de sager, hvor der er brugt observationer, er
årsagen, at der er modstridende oplysninger om borgerens be-
hov for hjælp. Se tabel 3.1.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0027.png
27
KOMMUNIKATION MED BORGEREN
RAMMER FOR
ADVISERING
Observationer bør
tilrettelægges i
dialog med
borgeren.
En observation bør tilrettelægges i dialog med borgeren, og
borgeren bør oplyses om både årsagen til, at der gennemføres
en observation og formålet med observationen.
I dette afsnit belyser vi den kommunikation, der har været
med borgeren eller de pårørende i forbindelse med observatio-
nen. Derudover beskriver vi, hvad kommunerne har fokus på i
deres kommunikation med borgeren og/eller de pårørende i
forbindelse med en observation.
Kommunerne oplyser, at borgerne bliver adviseret om
observationen
I den del af spørgeskemaet, der tager udgangspunkt i sager,
hvor der er blevet brugt observationer, har vi spurgt, om bor-
geren er blevet adviseret om observationen.
I 59 ud af 60 sager har kommunerne oplyst, at de har advise-
ret borgeren om observationen, inden den fandt sted.
De kommuner, vi har interviewet om deres praksis for brug af
observationer, beskriver, at de som udgangspunkt er i mundt-
lig dialog med borgeren forud for en observation. De er i dialog
med borgeren og eventuelle pårørende om behovet for at gen-
nemføre en observation.
”Vi har jo møder både med borgere og pårørende, og hvor
vi snakker om, hvad der er nødvendigt i de her sager. Vi ta-
ler om, hvordan det er nødvendigt, at vi får vores oplysnin-
ger ind”.
(Visitator, Svendborg Kommune)
I de sager, hvor der er en partsrepræsentant, fortæller kom-
munerne, at kommunikationen om, hvornår og hvordan obser-
vationen skal finde sted, ofte foregår på skrift.
Kommunerne oplyser, at formålet med observationen
bliver gjort tydeligt for borgeren forud for og under ob-
servationen
I forhold til orientering om formålet med observationen gør
samme billede sig gældende som for adviseringen. I 58 ud af
60 sager har kommunerne oplyst, at borgeren er blevet oplyst
om formålet med observationen.
De kommuner, vi har talt med, beskriver, at det er afgørende,
at borgeren og eventuelle pårørende ikke blot er orienteret
om, at observationen skal finde sted. Det skal også være tyde-
ligt for alle, hvad formålet med observationen er:
Andel af borgere, der var advi-
seret om, at observationen ville
finde sted
Ja
Nej
Andel af borgere, der var orien-
teret om formålet med observa-
tionen
Ja
Nej
Ved ikke
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0028.png
28
”For mig er det rigtig vigtigt, hvad formålet er. At man lige-
som har en fælles forståelse af, hvorfor vi har brug for det
her”.
(Visitator, Københavns Kommune)
Formålet med observationer er som ved andre sagsoplysnings-
metoder at sikre, at borgeren får den hjælp, som borgeren har
brug for og ret til. Det kræver ekstra dialog og forklaring, som
bliver beskrevet i følgende citat:
”Men vi er meget opmærksomme på at få beskrevet, hvis
behov det er. Borgeren kunne i starten have en opfattelse
af, at når vi kom ud, så var det for at spare nogle penge.
Og det er ikke formålet. Formålet er at give den hjælp, som
der præcis er brug for og samtidig sikre, at de har ret til den
hjælp, som der efterspørges. Og det bruger vi rigtig meget
energi på at forklare og oplyse”.
(Visitator, Københavns
Kommune)
Ved at skabe gennemsigtighed og klarhed over formålet med
observationen fortæller kommunerne, at de forsøger at gøre
observationen meningsfuld for de involverede parter.
Flere kommuner fortæller, at nogle borgere selv efter-
spørger, at kommunen kommer ud og observerer
Flere af de kommuner, vi har interviewet, oplever, at nogle
borgere selv efterspørger, at kommunen kommer ud i borge-
rens eget hjem og observerer borgerens behov for hjælp. Det
kan også være de pårørende eller en partsrepræsentant, som
efterspørger, at kommunen observerer borgeren.
”Som sagt så har vi prøvet, at det også er borgerens ønske,
at vi observerer: ’Kom ud og se hvad det er der foregår, og
se hvorfor det er, det her tager så lang tid’”.
(Leder, Frede-
riksberg Kommune)
VARIGHED AF OBSERVATIONER
RAMMER FOR
VARIGHED
En observation må
ikke vare i læn-
gere tid, end det
er nødvendigt for
at oplyse en sag
tilstrækkeligt. Det
er en konkret vur-
dering, hvad der
er nødvendigt i
den enkelte sag.
Varigheden af observationer kan variere meget. En observation
kan vare under én time eller strække sig over flere døgn. Der
kan ikke generelt fastlægges hverken øvre eller nedre grænser
for, hvor lang tid en observation må vare. En sag skal under-
søges så langt, som det er nødvendigt for at træffe en materi-
elt korrekt afgørelse. En borger bør derfor ikke observeres
længere, end det er nødvendigt for at oplyse sagen tilstrække-
ligt.
I dette afsnit belyser vi varigheden af de observationer, der
har fundet sted i 60 konkrete sager. Vi beskriver også de over-
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0029.png
29
vejelser, kommunerne gør sig i forhold til, hvor lang tid de ob-
serverer. Derudover beskriver vi, hvad der karakteriserer ob-
servationer, som sammenlagt har varet mere end 24 timer.
Kommunerne beskriver, at de kun observerer i den peri-
ode, de vurderer, det er nødvendigt
Flere af de kommuner, vi har talt med, fremhæver, at når de
planlægger en observation, så gør de det ud fra princippet om,
at de skal have den information, der er tilstrækkelig for, at de
kan træffe en korrekt afgørelse.
”Det skal været proportionalt med det, vi undersøger – igen
ud i forvaltningsretten, at det er ligesom dét, der er ram-
men, og det er det, der er kompasset for os. Så vi har ikke
et max, fordi det ville være at lave en standard”.
(Leder,
Københavns Kommune)
Som det også fremgår af ovenstående citat, har kommunerne
ikke nogle standarder for, hvor lang en observation må være.
Det er ifølge kommunerne en faglig vurdering, der bliver fore-
taget i den konkrete sag. Kommunerne fremhæver i den for-
bindelse, at de kun observerer så lang tid, som de vurderer, at
det er nødvendigt. En leder fra Svendborg Kommune siger føl-
gende:
”Udgangspunktet er, at vi er indstillet [på at observere] så
længe, som det er nødvendigt for at få det retvisende bil-
lede af borgeren. Vi gør det jo ikke for at genere nogen. Vi
gør det for at få det fagligt bedste argument for at træffe en
afgørelse. Så det er hverken for meget eller for lidt. For vi
er godt klar over, at det er en forstyrrelse. Det er ikke noget
med at for at være sikker, så tager man lige noget mere.
Det er båret af kyndig faglighed”.
(Leder, Svendborg Kom-
mune)
De fire kommuner, vi har talt med, er opmærksomme på, at
observationerne skal være så korte som muligt. Det sikrer de
ved at planlægge, hvilke elementer de har behov for at obser-
vere og så begrænse observationen til kun at vare i den peri-
ode, hvor de udvalgte elementer finder sted.
”Der er jo noget i både at være sikker på, at vi kun er der
den tid, hvor vi ved, at der sker det, som vi er optagede af.
Så det er noget, vi er skarpe på: ’Hvad er det, vi især er
nysgerrige på, er der noget særligt i en beskrivelse, der af-
grænser sig til morgentimerne eller noget særligt, der hand-
ler om nattetimerne’. Så det vil typisk være et hjørne af
sagsbehandlingen, vi vil pejle ind på”.
(Leder, Københavns
Kommune)
”Så længe som det er
nødvendigt, for at få det
retvisende billede af bor-
geren”
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0030.png
30
De fleste observationer bliver foretaget over få dage
Ud af 58
8
sager fra spørgeskemaet, hvor der er blevet foreta-
get observationer, tegner der sig et tydeligt billede af, at de
fleste observationer strækker sig over få dage. I 25 sager er
observationen blevet foretaget over én dag, i tre sager stræk-
ker observationen sig over syv dage, og i kun én sag strækker
observationen sig over 24 dage. Se figur 3.1.
FIGUR 3.1 ANTAL DAGE OBSERVATIONER ER BLEVET FORETAGET OVER
25
Antal sager
15
10
2
2
3
1
7 dage
24 dage
1 dag
2 dage
3 dage
4 dage
5 dage
Note: Figuren er baseret på 58 sager, da der i to ud af de 60 sager, hvor der er brugt observationer, ikke er angivet, hvor
mange dage observationen er blevet foretaget over.
Kilde: Ankestyrelsen 2021
Mange observationer varer under to timer
Ud over at undersøge hvor mange dage observationerne er
blevet foretaget over, har vi også undersøgt, hvor mange ti-
mer borgeren sammenlagt er blevet observeret. Hvis en borger
eksempelvis er blevet observeret to timer mandag og to timer
onsdag, har observationen sammenlagt varet fire timer.
Af figur 3.2 fremgår det, at observationen i 16 ud af 56
9
sager
har varet under to timer. Det er det tidsinterval, som er hyp-
8
I to ud af de 60 sager, hvor der er brugt observationer, har kommunen ikke oplyst,
over hvor mange dage observationen har varet. Vi har derfor viden om 58 sager.
I fire ud af de 60 sager, hvor der er brugt observationer, har kommunen ikke oplyst,
hvor mange timer observationen sammenlagt har varet. Vi har derfor viden om 56
sager.
9
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0031.png
31
pigst anvendt. 11 observationer har varet mellem 12 til 24 ti-
mer, mens ni observationer har varet to til fire timer. Se figur
3.2.
FIGUR 3.2 ANTAL TIMER BORGEREN SAMMENLAGT ER BLEVET OBSERVERET
Under 2 timer
Over 2 til 4 timer
Over 4 til 8 timer
Over 8 til 12 timer
Over 12 til 24 timer
Over 24 til 48 timer
Over 48 til 72 timer
Over 72 til 120 timer
Over 120 timer
2
2
3
4
4
11
5
9
16
Antal sager
Note: Figuren er baseret på 56 sager, da der i fire af de 60 sager, hvor der er brugt observationer, ikke er angivet antallet af
timer observationen sammenlagt har varet.
Kilde: Ankestyrelsen, 2021
En observation på ét tidspunkt af døgnet kan ifølge
kommunerne overføres til et andet tidspunkt af døgnet
– i dialog med borgeren
Flere kommuner fortæller, at grunden til, at mange observatio-
ner ikke varer mere end et par timer, er, at de observerer ud-
valgte situationer på ét tidspunkt af døgnet, som de overfører
til andre tidspunkter af døgnet. To kommuner beskriver det så-
dan her:
”Hvis der er noget om hygiejne situationer, så vil vi gerne
se det om morgenen måske, og så har vi nok oplysninger til
nogenlunde at sjusse os frem til, hvad der så sker om afte-
nen, medmindre det der sker om aftenen er noget helt an-
det, end det der sker om morgenen, og at der er en diffe-
rence imellem det, som vi ikke kan få greb om”.
(Leder, Kø-
benhavns Kommune)
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0032.png
32
”Så drøfter vi, hvilke situationer vi skal observere. Og hvad
vi kan overføre til andre situationer, så vi er mindst muligt
ude i hjemmet. Og så er det på den baggrund, at vi beslut-
ter, at vi godt kunne tænke os at observere nogle situatio-
ner, som så måske kan være kendetegnet for resten af akti-
viteterne. Hvis nu vi ser et toiletbesøg om morgenen, så
kan man overføre det til et toiletbesøg om aftenen.”
(Visita-
tor, Frederiksberg Kommune)
For at kunne vurdere om varigheden af en situation er den
samme på forskellige tider af døgnet, fortæller kommunerne,
at de er i dialog med borgeren og/eller de pårørende. Via dia-
log sporer kommunerne sig ind på, om der er variation og i så
fald hvor meget. Der er eksempler på, at borgeren er mere
træt og har mindre energi om aftenen end om morgenen,
hvorfor flere opgaver tager længere tid om aftenen. Flere kom-
muner oplyser, at det i sådan et tilfælde ikke er nødvendigt at
observere situationen igen, fordi de i dialog med borgeren er i
stand til at justere behovet for hjælp.
”Alt andet lige, så tager det jo nok den samme tid at lifte
den ene og den anden vej. Så behøver vi ikke se begge.
Medmindre der selvfølgelig er nogle forudsætninger, som
gør, at det er anderledes. Men det kan vi få viden om ved at
spørge ind til det”.
(Visitator, Københavns Kommune)
”Det kan vi få viden om
ved at spørge ind til det”
LÆNGEREVARENDE OBSERVATIONER
LÆNGEREVARENDE
OBSERVATIONER
Længerevarende
observationer define-
res i denne undersø-
gelse som observatio-
ner, der har varet
mere end 24 timer
sammenlagt. Denne
sondring er lavet af
hensyn til at kunne
give et analytisk
overblik.
Som det fremgår af figur 3.2 varer de fleste observationer un-
der 24 timer. Det fremgår dog også, at observationerne i 11
ud af 56 sager har varet mere end 24 timer. I dette afsnit be-
lyser vi, hvornår der kan være behov for længerevarende ob-
servationer, og hvor mange timer observationerne har varet.
Kommunerne fortæller, at der kan være behov for læn-
gerevarende observationer
Nogle af de kommuner, vi har talt med, fortæller, at det i
nogle situationer kan være nødvendigt at observere en borger
over mange timer. I en kommune fortæller en visitator, at det
kan være nødvendigt at observere over mange timer, hvis bor-
geren søger om overvågning om natten. I en anden kommune
fortæller en leder, at det kan være nødvendigt at observere
over et døgn, hvis en borger har behov for massiv hjælp døg-
net rundt.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0033.png
33
Enkelte observationer har varet mere end 100 timer
Af nedenstående tabel 3.2 fremgår det, over hvor mange dage
de 11 observationer er blevet foretaget, og hvor mange timer
de 11 observationer hver især sammenlagt har varet.
TABEL 3.2 VARIGHED AF LÆNGEREVARENDE OBSERVATIONER
Samlet antal dage observationen er blevet
foretaget over
3
2
4
2
7
7
3
5
5
7
24
Note: Tabellen er baseret på 11 sager.
Kilde: Ankestyrelsen 2021
Samlet antal timer observationen har varet
30
36
40
48
49
56
72
120
120
168
560
HVEM FORETAGER OBSERVATIONER
RAMMER FOR
VALG AF AKTØR
Kommunerne kan
benytte private
aktører til at fore-
tage observationer
i overensstem-
melse med de ret-
lige rammer, der
blandt andet er
beskrevet i Anke-
styrelsens vejle-
dende udtalelse af
24. juni 2020.
Læs mere i bilag 2
En observation kan enten blive gennemført af en person, der
er ansat i kommunen eller af en privat aktør. I det følgende af-
snit beskriver vi, hvem der hyppigst gennemfører observatio-
ner, og hvilke overvejelser kommunen gør sig i forbindelse
med deres valg af, hvem der skal gennemføre observationen.
Observationer bliver oftest gennemført af en kommunal
medarbejder
Det fremgår af den del af spørgeskemaet, der tager udgangs-
punkt i konkrete sager, hvor der er brugt observationer, at det
i de fleste af de 60 sager er en kommunal medarbejder, der
gennemfører observationen. I 25 ud af de 60 sager er det en
kommunal medarbejder, som borgeren ikke kender, der har
gennemført observationen, og i 12 sager er det en kommunal
medarbejder, som borgeren kender, der har gennemført ob-
servationen. I 16 sager har kommunen betalt et privat firma
for at gennemføre observationen. Se figur 3.3.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0034.png
34
FIGUR 3.3 HVEM HAR FORETAGET OBSERVATIONERNE
Andre;
7 sager
Medarbejder fra
kommunen, som
borgeren kender;
12 sager
Privat firma;
16 sager
Medarbejder fra kommunen,
som borgeren ikke kender;
25 sager
Note: Figuren er baseret på 60 sager.
Andre dækker over ’Personale på aflastningssted’, ’VISO’ og ’Medarbejder i anden kommune’.
Kilde: Ankestyrelsen 2021
Variation på tværs af kommunerne i forhold til hvem de
vælger, der skal foretage observationen
De kommuner, vi har interviewet, lægger vægt på forskellige
forhold, når de skal beslutte, hvem der skal udføre en observa-
tion. Vi præsenterer de forskellige forhold nedenfor.
Den person der har den faglige ekspertise i forhold til det, der
skal observeres, gennemfører observationen
To af de kommuner, vi har talt med, beskriver, at de
ikke
har
en fast praksis for, hvem der skal foretage observationer. Det
er noget, de vurderer i den konkrete sag.
”Det er situationsbestemt. Vi har ikke en retning, som vi
bare gør pr. automatik. Alt hvad vi gør er koblet sammen
med, hvilken borger det er, hvordan situationen er, og hvad
problematikken er. Og så er det en beslutning, som bliver
truffet hver gang”.
(Visitator, Københavns kommune)
I de to kommuner er det afgørende for,
hvem
der skal udføre
observationen,
hvad
der skal observeres. De vælger en per-
son, som har den faglige ekspertise i forhold til de situationer,
der skal observeres:
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0035.png
35
”Det kommer an på, hvad det er for en kompetence, vi skal
bruge. Vi har både fys, ergo og sygeplejersker. Så det af-
hænger af, hvad vi er i tvivl om, og hvad vi skal observere”.
(Visitator, Københavns Kommune)
”Det er den, som har den faglige ekspertise. Hvis det er no-
get med psykiatri, kan det være en bostøtte. Hvis det er
praktisk, kan det være en terapeut”.
(Leder, Middelfart
Kommune)
Hvis de internt i de to kommuner ikke har de specifikke faglige
kompetencer, som de vurderer, at en observation kræver,
vælger de et privat firma til at gennemføre observationen:
”Det afhænger af, om vi har kompetencerne i afdelingen til
lige præcis det, vi har brug for at vurdere på, om vi bruger
en eksternt eller internt. Der kan være noget omkring det at
lave en terapeutfaglig vurdering, som kræver et speciale og
en videreuddannelse, som der ikke er nogen, der har in-
ternt, og så er vi nødt til at have en, der har den ekspertise
for at kunne lave den vurdering. Og så bruger vi en eks-
tern”.
(Leder, Københavns kommune)
Få udvalgte medarbejdere i kommunen gennemfører observa-
tioner i komplekse sager
I to andre kommuner har de den praksis, at det er få udvalgte
medarbejdere internt i kommunen, der foretager observationer
i komplekse sager. Argumentet for denne praksis er, at det er
en vanskelig opgave, som kræver erfaring:
”Der er også en stor fordel i, at vi har valgt, at det er nogle
faste, som har de her sager. Det er der stor erfaring og kva-
litet i”.
(Visitator, Frederiksberg Kommune)
”Som det er lige nu, er det de mest rutinerede visitatorer,
der gør det. Og jeg har udnævnt én konsulent, som tager
de her komplekse sager, fordi hun er så fagligt dygtig, og
har mange, mange års erfaring. Vi sikrer os på den måde,
at der er den nødvendige faglighed tilstede. Og også den
nødvendige rutine, fordi vi godt ved, at det kræver noget og
nogle særlige menneskelige indsigter. Og det kræver, at
man har en god rutine”.
(Leder, Svendborg Kommune)
Den person, der er tilknyttet sagen, foretager observationen
I én kommune har de praksis for, at det er den person, der er
tilknyttet sagen, der gennemfører observationen. Argumentet
for dette er, at der kan gå brugbar viden tabt i sagsbehandlin-
gen, hvis observationen bliver gennemført af en anden:
”Som det er lige nu, er
det de mest rutinerede
visitatorer, der gør det”
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0036.png
36
”Det er helt klart en
styrke, at man har set
det, når man sidder og
sagsbehandler”
”Det er altid internt, og det er den visitator, som har sagen
(…). Hvis der bliver spurgt ind til andre ting, så kan vi også
svare på det. Og det er helt klart en styrke, at man har set
det, når man sidder og sagsbehandler det. En ting er, at
læse det på et stykke papir, men der er også noget, som
man ikke kan skrive ned, som er en fornemmelse, og som
man jo bruger i sagsbehandlingen”.
(Visitator, Frederiksberg
Kommune)
Kommunale medarbejdere gennemfører i høj grad de korte ob-
servationer. I de 60 sager, vi har viden om fra spørgeskemaet,
er observationer mellem 0 og 12 timer hyppigst blevet gen-
nemført af en kommunal medarbejder, mens observationer
mellem 12-120 timer hyppigst er blevet gennemført af et pri-
vat firma. Se figur 3.4.
FIGUR 3.4 OBSERVATØR FORDELT PÅ ANTAL TIMER FOR OBSERVATIONEN
100%
4%
14%
48%
64%
80%
100%
86%
7%
48%
29%
0%
0 til 4 timer
4 til 12 timer
12 til 48 timer
48 til 120 timer
Over 120 timer
Et privat firma
20%
En medarbejder fra kommunen,
som borgeren ikke kender
En medarbejder fra kommunen,
som borgeren kender
Note: Figuren er baseret på 50 sager. Sager, hvor der er svaret ’Andet’ til hvem der har udført observationen, er ikke medta-
get i denne figur.
Kilde: Ankestyrelsen, 2021
Arbejdsvilkår for kommunalt ansatte begrænser, hvor lange
observationer de kan foretage
Flere kommuner fortæller, at de har en praksis for, at lange
observationer bliver foretaget af et privat firma, fordi medar-
bejderne i kommunen ikke er ansat til at arbejde under vilkår,
som observationer, der skal gennemføres over mange timer,
kræver.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0037.png
37
”Hvis det er en af de me-
get lange overvågninger
henover en nat eksem-
pelvis, så vil det være en
ekstern”
”Hvis det er en af de meget lange overvågninger henover en
nat eksempelvis, så vil det være en ekstern. Fordi det kan
jeg ikke bede mine medarbejdere om. Det ligger ikke i de-
res ansættelse at arbejde om natten”.
(Leder, Københavns
Kommune)
HVOR FINDER OBSERVATIONER STED
En observation kan finde sted dér, hvor borgeren befinder sig.
Det vil sige, at det både kan være i borgerens hjem, men også
andre steder, hvor borgeren opholder sig. I dette afsnit beskri-
ver vi, hvor de observationer, som vi har viden om fra spørge-
skemaet, er blevet foretaget.
Næsten alle observationer bliver foretaget i borgerens
eget hjem
I de 60 sager, vi har viden om fra spørgeskemaet, er næsten
alle borgere blevet observeret i eget hjem. Enkelte borgere er
blevet observeret andre steder, hvor de har opholdt sig for ek-
sempel på et aktivitets- og samværstilbud. Se tabel 3.4.
TABEL 3.3 HVOR HAR OBSERVATIONEN FUNDET STED
Antal
I borgerens eget hjem
På borgerens aflastningssted
På borgerens aktivitets- og samværstilbud
Andet
59
2
1
3
Procent
98%
3%
2%
5%
Note: Tabellen er baseret på 60 sager. Procenterne summer ikke til 100, da det har været muligt at angive flere svar. Kategorien ’An-
det’ dækker over ’transport’, ’uddannelsestilbud’ og ’anden færden uden for hjemmet’.
Kilde: Ankestyrelsen 2021
Kommunerne fortæller, at det afgørende for, hvor observatio-
nen finder sted, er, hvor hjælpen skal gives. Formålet med ob-
servationen er ifølge kommunerne at komme så tæt på virke-
ligheden som muligt, og derfor er det også afgørende, at ram-
merne for observationen er de samme som rammerne for
hjælpen.
Kommunerne fortæller også, at der kan være fysiske forhold
som eksempelvis flere etager i boligen, en snæver gang eller
et lille badeværelse, som kan besværliggøre hjælpen. Derfor er
det vigtigt, at observationen finder sted i borgerens vante
rammer, så eventuelle udfordringer for udførelse af hjælpen
kan blive observeret.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0038.png
38
Der er andre tilstede under de fleste observationer
I de 60 sager, hvor der er blevet foretaget observationer, har
vi undersøgt, om der var andre tilstede under observationen. I
49 af de 60 sager var der andre til stede. Det svarer til 82 pro-
cent. Det er eksempelvis borgerens ægtefælle, forældre eller
en hjælper.
Flere kommuner fortæller, at de pårørende ofte har en funktion
i forhold til borgeren, hvorfor de helt naturligt er tilstede under
observationen. Derudover er der nogle borgere, der vælger at
have en pårørende med for at gøre dem trygge. Det er ifølge
kommunerne helt op til borgeren at bestemme, hvem der skal
være tilstede, og det er ikke noget, der påvirker udfaldet af
observationen:
”Det er typisk, at de har nogen med, men det er helt fair.
Det skal jo være trygt for borgeren. Det skal ikke være
utrygt. Vores observationer bliver jo ikke dårligere af, at der
er en pårørende tilstede eller bliver ikke mindre valide”.
(Le-
der, Københavns Kommune)
”Det skal jo være trygt
for borgeren”
SITUATIONER DER BLIVER OBSERVERET
Når en observation bliver gennemført, er det afgørende, at den
har til formål at belyse de situationer, hvor kommunen mang-
ler viden om borgerens behov for hjælp. I dette afsnit beskri-
ver vi, hvilke situationer der er blevet observeret i de 60 kon-
krete sager. Vi ser også på, hvilke overvejelser personen, der
gennemfører observationen, gør sig for at sikre, at borgerens
grænser ikke bliver overtrådt.
I mange sager er det personlige og intime situationer,
der bliver observeret
Den situation, der er blevet observeret i størstedelen af sa-
gerne, er forflytning. Forflytninger er blevet observeret i 63
procent af de 60 sager. Dernæst er det intime situationer som
toiletbesøg, tøjskifte og let personlig pleje, som er de situatio-
ner, der hyppigst er blevet observeret. Se figur 3.5.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0039.png
39
FIGUR 3.5 SITUATIONER DER ER BLEVET OBSERVERET
Forflytning fx fra seng til kørestol
Toiletbesøg
Tøjskifte
Let personlig pleje fx barbering og tandbørstning
Spisning
Bad
Madlavning
Søvn
Fritidsaktiviteter fx se fjernsyn eller læse
Bleskift
Transport
Sengevask
Andet
0%
27%
25%
22%
20%
17%
37%
37%
63%
57%
53%
53%
50%
48%
100%
Note: Figuren er baseret på 60 sager. Procenterne summer ikke til 100, da det har været muligt at angive flere svarmulighe-
der. Andet dækker over ’praktiske opgaver som eksempelvis rengøring og tøjvask’, ’interaktion med borgerens børn’,
’fysisk bevægelse’ og ’reaktion/svar på spørgsmål vedrørende vurdering af arbejdslederevner’.
Kilde: Ankestyrelsen 2021
Kommunerne fortæller, at borgeren bestemmer, hvor
tæt på den person der observerer, må komme
Mange af de situationer, som er relevante at observere, er in-
time situationer, der kan være grænseoverskridende at blive
observeret i.
Flere af de kommuner, vi har talt med, fortæller, at de forud
for observationen er i dialog med borgeren og eventuelle pårø-
rende om, hvilke situationer de skal observere, og hvor de fy-
sisk skal være placeret i hjemmet. Det er forskelligt fra borger
til borger, hvad de foretrækker, og det er noget, som den, der
observerer, tager højde for. To visitatorer fra forskellige kom-
muner fortæller her, hvordan de tager hensyn:
”Det første er at sikre kommunikationen forud for, og lande
en fælles forståelse for, hvor i rummet vi helst skal være.
Nogle kan for eksempel bedst lide, at vi står, så borgeren
ikke kan se os. Så man ikke har følelsen af at ligge og blive
kigget på”.
(Visitator, Københavns Kommune)
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0040.png
40
”Når den personlige pleje
foregår, så kan I vælge
at lukke døren”
”Vi siger som udgangspunkt, at når den personlige pleje fo-
regår, så kan I vælge at lukke døren, hvis den for eksempel
foregår ude på badeværelset. Men I må gerne fortælle os,
hvad der sker løbende. Det kan også være, at pårørende si-
ger til os, inden vi kommer: ”Vi lukker døren til badeværel-
set. Der er I ikke med”. Det respekterer vi selvfølgelig. Og
jeg holder mig i ret god afstand, så der kan være ting om-
kring intim hygiejne, jeg ikke ser, men det er helt bevidst,
så de ikke skal føle, at jeg står der og glor på personlige
ting”.
(Visitator, Frederiksberg Kommune)
Som det også fremgår af ovenstående citat, behøver intime si-
tuationer ikke nødvendigvis at blive observeret direkte. Flere
kommuner beskriver, at de ved intime situationer som eksem-
pelvis bad eller toiletbesøg ikke er med ude på badeværelset,
men at de derimod står på den anden side af døren. I stedet
for at se direkte hvad der foregår, får de information ved at
kunne høre, hvad der foregår. Personen, der observerer, kan
på den måde undgå at overskride borgerens intimsfære.
Flere kommuner fremhæver, at det er borgeren eller eventu-
elle pårørende, der sætter grænsen for, hvad der må bliver ob-
serveret, og at det bliver respekteret.
Flere af de kommuner, vi har interviewet, fortæller også, at de
har fået positive tilbagemeldinger fra de borgere, som de har
været ude og observere:
”Jeg har faktisk ikke oplevet, at nogen efterfølgende har
sagt, at det var ubehageligt. Det er mere op til og tanken
om det. Jeg har faktisk fået mere positive tilkendegivelser
af, at de også har fået noget vejledning, og at det var en
god oplevelse. Så borgeren kan også få noget ud af det,
som de ikke havde regnet med”.
(Visitator, Københavns
Kommune)
Hvis borgeren ikke samtykker til at deltage i observationen,
træffer kommunerne afgørelse på det foreliggende grundlag
Flere af de kommuner, vi har interviewet, fortæller, at hvis
borgeren ikke ønsker at deltage i en observation, så er de nød-
sagede til at træffe en afgørelse på det foreliggende grundlag.
Det kan i nogle tilfælde betyde, at kommunen ikke har de nød-
vendige oplysninger for at kunne afgøre, om en borger har ret
til hjælp. I den situation vil konsekvensen kunne være, at bor-
geren får afslag på sin ansøgning om hjælp, hvis de nødven-
dige oplysninger ikke kan fremskaffes på anden vis.
GRUNDLAG FOR
AT TRÆFFE EN
AFGØRELSE
Kommunen vil
både kunne være
berettiget og for-
pligtet til at fore-
tage relevante ob-
servationer af bor-
geren. Alternativet
kan i sidste ende
blive, at kommu-
nen giver borge-
ren afslag på det
ansøgte.
Læs mere i bilag 2
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0041.png
41
BILAG 1
Metode
I dette kapitel beskriver vi, de metoder vi har anvendt, og
hvilke overvejelser, vi har gjort os i forbindelse med undersø-
gelsen. Undersøgelsen er baseret på:
En landsdækkende spørgeskemaundersøgelse blandt kom-
munerne.
Interview med henholdsvis ledere og medarbejdere i fire
kommuner, der bruger observationer til at oplyse sager på
voksenhandicapområdet.
LANDSDÆKKENDE SPØRGESKEMAUNDERSØ-
GELSE
For at få viden om, hvor udbredt brugen af observationer er,
og viden om konkrete observationer, der har fundet sted, har
vi lavet et spørgeskema, som vi har sendt til alle kommunerne.
Formålet med spørgeskemaet
Formålet med spørgeskemaundersøgelsen er at afdække føl-
gende:
Hvor udbredt brugen af observationer er til at oplyse sager
blandt kommunerne på voksenhandicapområdet
10
.
Inden for hvilke bestemmelser kommunerne bruger observa-
tioner til at oplyse sager.
Hvordan kommunerne indhenter oplysninger til at belyse
borgernes støttebehov i sager efter servicelovens §§ 95 og
96.
Hvad der kendetegner observationerne i sager efter service-
lovens §§ 95 og 96, hvor kommunerne har gjort brug af ob-
servationer.
Vi har inddelt spørgeskemaet i to dele, der indeholder følgende
temaer:
Del 1: Handler om, hvordan kommunerne generelt oplyser
sager på voksenhandicapområdet og kommunernes praksis
for brug af observationer til sagsoplysning på voksenhandi-
capområdet.
Del 2: Handler om spørgsmål om sager efter §§ 95 og 96,
hvor kommunerne enten har eller ikke har brugt observatio-
ner til sagsoplysning.
10
Voksenhandicapområdet defineres i denne undersøgelse som servicelovens § 85, §
95, § 96, § 97 samt § 100.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0042.png
42
Kriterier for udvælgelse af sager til besvarelse af del 2
Spørgeskemaets del 2 tager udgangspunkt i konkrete sager i
kommunerne. I spørgeskemaet har vi spurgt kommunerne, om
de i en eller flere sager har brugt observationer til sagsoplys-
ning på voksenhandicapområdet inden for de seneste tre år (i
perioden maj 2018 til maj 2021).
De kommuner som i del 1 har svaret, at de har brugt observa-
tioner til sagsoplysning inden for de seneste tre år, har vi i del
2 bedt om at udvælge og besvare en række spørgsmål om de
seneste to sager, hvor de har truffet afgørelse om udmåling af
hjælp efter servicelovens §§ 95 og/eller 96, og hvor de har
brugt observationer til sagsoplysningen.
De kommuner som i del 1 har svaret, at de
ikke
har brugt ob-
servationer til sagsoplysning inden for de seneste tre år, har vi
i del 2 bedt om at udvælge og besvare en række spørgsmål
om de seneste to sager efter servicelovens §§ 95 og/eller 96,
hvor de
ikke
har brugt observationer til sagsoplysningen.
Pilottest af spørgeskema
Inden vi sendte spørgeskemaet ud til alle landets kommuner,
er spørgeskemaet blevet pilottestet af tre kommuner. Vi har
inden pilottesten af spørgeskemaet hentet information fra en
opgørelse foretaget af DR-nyhederne, som viser hvilke af lan-
dets kommuner, der siden 2017 har observeret borgere med
handicap i eget hjem inden for servicelovens §§ 95 og 96
11
. Vi
har ud fra DR’s opgørelse udvalgt to kommuner, som bruger
observationer til at oplyse sager på voksenhandicapområdet,
og én kommune som
ikke
gør, til at pilotteste spørgeskemaet.
På baggrund af kommunernes tilbagemelding har vi tilrettet
spørgeskemaet. Vi har blandt andet tilføjet nogle fritekstfelter,
hvor kommunerne har kunne uddybe deres besvarelse.
Udsendelse af spørgeskema og rykkerprocedure
Inden vi udsendte spørgeskemaet, har vi taget telefonisk kon-
takt til alle landets kommuner for at få en kontaktperson i hver
kommune. Kontaktpersonens opgave har været at koordinere
én samlet besvarelse af spørgeskemaet. Formålet med dette
har været at øge sandsynligheden for, at spørgeskemaet er
landet det rette sted fra starten i kommunerne, da bestemmel-
serne kan være organiseret i forskellige afdelinger.
Kommunerne har haft en periode på lidt over tre uger til at be-
svare spørgeskemaet. Efter fristen for besvarelse af spørge-
skemaet ringede vi til alle de kommuner, der endnu ikke havde
11
Se DR’s opgørelse her:
https://www.dr.dk/nyheder/indland/kommuner-overvaager-
handicappede-som-mette-jeg-er-panikslagen
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0043.png
43
besvaret spørgeskemaet. Vi tilbød hjælp og vejledning til at
besvare spørgeskemaet og aftalte nye individuelle frister for
besvarelserne.
Svarprocent
Spørgeskemaet er sendt til 96 kommuner ud af landets 98
kommuner. Det skyldes, at Tårnby og Dragør Kommune samt
Ishøj og Vallensbæk Kommune har forpligtigende samarbejder
på voksenhandicapområdet. Spørgeskemaet er derfor ikke
sendt til Dragør og Vallensbæk Kommune.
I alt har 90 ud af de 96 kommuner besvaret spørgeskemaet.
Det giver en svarprocent på 94.
Antal sager med og uden brug af observationer
Vi har gennem del 2 af spørgeskemaet fået viden om i alt 134
sager – herunder 74 sager, hvor der ikke er brugt observatio-
ner, og 60 sager, hvor der er brugt observationer. Vi har bedt
kommunerne om at udvælge to sager, men da alle kommuner
ikke har haft to sager om enten §§ 95 eller 96 inden for de se-
neste tre år, har nogle kommuner kun besvaret spørgeske-
maet for én sag eller nul sager.
Validering af data
For at kvalitetssikre besvarelserne har vi forholdt os til, om
nogle kommuner har angivet svar, der gensidigt udelukker hin-
anden. Vi har gennemgået alle fritekstfelter for at vurdere, om
de er i overensstemmelse med den øvrige besvarelse. Hvis be-
svarelsen har stukket ud, har vi kontaktet den pågældende
kommune for at afklare, om svaret var korrekt, eller om der
skulle foretages ændringer i besvarelsen.
Vi har desuden vurderet, om der var overensstemmelse mel-
lem spørgeskemabesvarelserne og svarene i opgørelsen fra
DR. I de tilfælde hvor en kommune har angivet til DR, at de
har anvendt observationer men i vores undersøgelse har angi-
vet, at de ikke har brugt observationer, har vi kontaktet de på-
gældende kommuner for at høre nærmere om årsagen til
dette.
Behandling af data
Vi har gennemført spørgeskemaundersøgelsen i programmet
SurveyXact og efterfølgende valideret og analyseret data i Ex-
cel.
INTERVIEW MED FIRE KOMMUNER
Vi har interviewet henholdsvis ledere og medarbejdere i fire af
landets kommuner, som bruger observationer til sagsoplys-
ning. Formålet med interviewene er at belyse baggrunden for,
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0044.png
44
at nogle kommuner bruger observationer til sagsoplysning,
samt hvilke overvejelser kommunerne gør sig i forbindelse
med brug af observationer.
Udvælgelse af kommuner til interview
Det primære kriterium i udvælgelsen har været, at kommu-
nerne har erfaring med brug af observationer. Dernæst har vi i
udvælgelsen af kommuner forsøgt at skabe variation i forhold
til, inden for hvilke bestemmelser kommunerne har anvendt
observationer til sagsoplysning, i hvor stor en andel af sagerne
kommunerne udfører observationer, hvor længe observatio-
nerne varer, og hvem der foretager observationerne. Dette er
viden, som var tilgængelig for os via kommunernes besvarelse
af spørgeskemaet.
De fire udvalgte kommuner
Vi planlagde oprindeligt at udføre interview i fire kommuner. I
interviewene med én af de udvalgte kommuner viste det sig
dog, at kommunen havde en anden forståelse af begrebet ob-
servationer, og at denne kommune ikke gør brug af observati-
oner, som det er defineret i undersøgelsen. Derfor valgte vi at
udvide undersøgelsen og interviewe ledere og sagsbehandlere i
yderligere én kommune – så vi endte med at interviewe fire
kommuner, der har brugt observationer.
De fire deltagende kommuner er:
Middelfart
Svendborg
København
Frederiksberg
Interview med både ledere og medarbejdere
I hver af de fire kommuner har vi foretaget henholdsvis ét in-
terview med ledere og ét interview med medarbejdere.
I hvert lederinterview har vi talt med en til to ledere i kommu-
nen, som har indflydelse på beslutninger om brug af observati-
oner. I interviewene med medarbejdere har vi talt med to til
fire personer, der til daglig visiterer og/eller behandler sager
på voksenhandicapområdet.
Hvad handler interviewene om?
I interviewene har vi spurgt ind til kommunernes praksis og
overvejelser om følgende:
Retningslinjer for brug af observationer
Kommunikation med borger/pårørende forud for observatio-
ner
Hvem der udfører observationer
Hvor observationer finder sted
Varigheden af observationer
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0045.png
45
Hvilke situationer, der bliver observeret
Fordele og ulemper ved brug af observationer
Gennemførsel af interview
Vi udførte interviewene fysisk hos kommunerne med undta-
gelse af en enkelt kommune. Det var af praktiske årsager ikke
muligt at tage ud til kommunen, og de to interview med le-
delse og medarbejdere foregik derfor over Skype.
Behandling af interview og høring
Interviewene er blevet optaget på diktafon og er derefter ble-
vet transskriberet og kodet i databehandlingsprogrammet
NVivo. Interviewtransskriptionerne har gennemgået en syste-
matisk kodning med afsæt i et kodetræ, der bygger på temaer
og spørgsmål fra interviewguiden.
Alle interviewpersoner har fået de uddrag af rapporten, der er
baseret på deres udsagn, sendt i faktuel høring.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0046.png
46
BILAG 2
Den retlige ramme for brug af
observationer
I det følgende redegør Ankestyrelsen for de regler, der efter de
almindelige forvaltningsretlige regler gælder for myndigheder-
nes oplysning af sager. Herunder behandles spørgsmål om, i
hvilket omfang myndighederne kan foretage observationer af
borgere på voksenhandicapområdet.
DELKONKLUSIONER
Det er myndighedernes pligt at sørge for, at en sag er
tilstrækkelig oplyst til, at der kan træffes en materielt
korrekt afgørelse.
Der er ikke klare regler for, hvilke oplysningsmetoder
myndighederne må anvende. Sagsoplysningen er som
udgangspunkt kun begrænset af de almindelige grund-
sætninger om saglighed og proportionalitet og eventu-
elle grænser opstillet af særbestemmelser. Derudover
må sagsoplysningen selvsagt ikke gøre brug af ulovlige
metoder.
Er det i en sag, hvor en borger, der ansøger om hjælp
eller andet, modsætter sig eller nægter at deltage i i
øvrigt relevant sagsoplysning, af den grund ikke muligt
for myndigheden at oplyse sagen tilstrækkeligt til, at
myndighederne kan afklare, hvad ansøgeren er beretti-
get til, vil myndighederne skulle træffe afgørelse på det
foreliggende grundlag, hvilket kan betyde et afslag på
det ansøgte. I sager hvor myndighederne undersøger,
om en borger fortsat er berettiget til en given ydelse,
vil manglende oplysninger betyde, at myndighederne
sædvanligvis ikke kan træffe afgørelse om at standse
eller nedsætte ydelsen.
Brug af observationer kan være et relevant og nødven-
digt sagsoplysningsskridt for at sikre, at myndighe-
derne kan træffe en indholdsmæssigt korrekt afgørelse.
Brugen af observationer skal – som andre sagsoplys-
ningsskridt – i den konkrete situation være saglig og
proportional.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0047.png
47
MYNDIGHEDERNE SKAL SIKRE, AT EN SAG ER
TILSTRÆKKELIGT OPLYST
Grundlæggende er offentlig sagsbehandling blandt andet styret
af officialprincippet
12
. Det betyder, at myndighederne skal
sikre, at afgørelser bliver truffet på et tilstrækkeligt oplyst
grundlag.
Officialprincippet indebærer, at myndighederne skal fastlægge
sagens ramme. Deri ligger, at myndighederne først skal af-
klare, hvilke regler sagen skal afgøres efter. På baggrund af
reglerne og almindelige forvaltningsretlige principper skal myn-
dighederne afklare, hvilke oplysninger der er nødvendige for at
træffe afgørelse i sagen.
Herefter skal myndighederne indhente de relevante oplysnin-
ger. Myndighederne skal vurdere, om oplysningerne er dæk-
kende og har den fornødne faktuelle sikkerhed
13
. Herunder på-
hviler det myndighederne så vidt muligt at afklare og/eller
tage stilling til bevistvivl
14
. Det betyder, at hvis der er tvivl om,
hvordan de faktiske forhold er – fx hvordan en konkret hæn-
delse fandt sted –, så skal myndighederne foretage en bevis-
vurdering.
15
Officialprincippet er en almindelig forvaltningsretlig grundsæt-
ning og er blandt andet lovfæstet i § 10 i lov om retssikkerhed
og administration på det sociale område. Officialprincippet
bygger på den grundpræmis, at myndighedernes sagsbehand-
ling skal føre til den
materielt rigtige afgørelse.
Princippet be-
tyder, at sagsoplysningen skal udstrækkes så langt, som det er
nødvendigt for i det enkelte tilfælde at træffe en materielt lov-
lig og rigtig afgørelse. Myndighederne skal derfor naturligvis
ikke indhente oplysninger eller gennemføre undersøgelser,
som ikke er relevante for afgørelsen.
12
Officialprincippet kaldes også officialmaksimen eller undersøgelsesprincip-
pet.
Dvs. om oplysningerne fremstår med en sådan faktuel sikkerhed, at de kan
lægges til grund for den afgørelse, som myndigheden skal træffe.
Se fx FOB 08.479.
Der er relativt righoldig ombudsmandspraksis om spørgsmålet om sagsop-
lysning. Se fx Folketingets Ombudsmands overblik #8 om officialprincippet
og Niels Fenger og Hanne Marie Motzfeldt, Forvaltningsret (1. udgave,
2018), side 483 ff.
13
14
15
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0048.png
48
VALG AF OPLYSNINGSMETODE AFHÆNGER AF
DEN KONKRETE SAG
Officialprincippet fører til, at myndighederne – som det gene-
relle udgangspunkt – skal inddrage alle relevante oplysninger,
når de træffer en afgørelse. Udgangspunktet er derfor – lidt
forenklet formuleret –, at der ikke ses på, hvordan oplysninger
er fremskaffet, eller hvor de kommer fra
16
.
Det er ikke ensbetydende med, at det står myndighederne frit
for at indhente oplysninger på alle tænkelige måder.
Myndighedernes sagsoplysning er navnlig reguleret af:
Det almindelige saglighedskrav
Det almindelige proportionalitetsprincip
Forskellige oplysningshjemlers eventuelle begrænsninger,
f.eks. CPR-lovens § 10 eller retssikkerhedslovens kapitel 3 a
Generelle særregler, som begrænser sagsoplysningen, ek-
sempelvis forvaltningslovens § 32 og tvangsindgrebslovens §
10 om forbud med selvinkriminering i visse situationer.
I sidste ende sætter grundloven og Den Europæiske Menne-
skerettighedskonvention (EMRK) en grænse for, hvor langt
myndighederne kan gå i sagsoplysningen i en konkret sag,
hvis sagsoplysningen har karakter af et indgreb i den beskyt-
tede rettighed
17
. Forvaltningsmyndigheders brug af observatio-
ner som sagsoplysningsmiddel ses – generelt set – ikke at
være i strid med hverken EMRK eller handicapkonventionen.
Andre forhold kan også spille ind på myndighedernes sagsop-
lysning eksempelvis hensynet til, at afgørelsen skal træffes
uden unødig forsinkelse
18
.
Der er altså en række begrænsninger i forhold til, hvilke meto-
der en myndighed kan tage i brug for at oplyse en sag
19
.
16
Dette afspejler sig for så vidt i alle dele af dansk proces. Der er dog forskelle
mellem forvaltningens sagsoplysning, civilprocessen, der er reguleret af for-
handlingsmaksimen, og det strafferetlige område, der reguleres af det materi-
elle sandhedsprincip.
17
Her tænkes navnlig på grundlovens § 72 om boligens ukrænkelighed og
EMRK’s artikel 8 om retten til privatliv.
18
19
Se Folketingets Ombudsmands overblik #8 om officialprincippet, pkt. 4.2.
Hvis myndigheden overskrider disse grænser, er udgangspunktet imidlertid
ikke nødvendigvis, at det gør oplysningerne ubrugelige for afgørelsen, men at
de ulovlige oplysningsskridt vil kunne kritiseres, samt at en personaleretlig re-
aktion muligvis kan komme på tale.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0049.png
49
Hvis borgeren anmoder om, at der foretages bestemte sagsop-
lysningsskridt som for eksempel en observation, vil betingel-
serne for at anvende denne metode være betydeligt lempede.
Det må dog fortsat kræves, at oplysningen er nødvendig og
metoden er egnet til at fremskaffe oplysningen. Videre vil
myndighederne ikke være forpligtede til at gennemføre enhver
sagsoplysning, som borgeren måtte ønske.
Ud over de nævnte – og mere overordnede afgrænsninger – er
der ikke klare regler for, hvilke metoder en myndighed må
gøre brug af. Overordnet er myndighederne forpligtede til at
anvende det eller de lovlige sagsoplysningsmidler, som i den
konkrete sag er relevante for at oplyse sagen tilstrækkeligt
20
.
Der er altså tale om en konkret vurdering af, hvilke midler der
er bedst egnede til at opnå formålet.
Til sammenligning omkring lovlige sagsoplysningsmetoder kan
peges på spørgsmålet om, hvorvidt myndigheder må gøre brug
af observationer eller overvågning af muligt socialt bedrageri
fra offentligt tilgængelige steder. Herom udtalte Folketingets
daværende ombudsmand i et interview med bladet Kommunen
den 16. april 2013:
”På spørgsmålet om, hvorvidt der findes klare grænser for, hvor
tæt på borgernes privatliv kommunerne må gå, svarer Om-
budsmanden da også ’både og’:
- Det er klart, at en kommune for eksempel ikke må foretage
indgreb, som efter retsplejeloven henhører under politiet. En
kommunal kontrolgruppe kan eksempelvis ikke foretage ran-
sagning eller telefonaflytning. Men en kontrolgruppe må sådan
set gerne gå op og ned ad den samme villavej et antal gange
om dagen for at se, om der kommer nogle interessante menne-
sker på besøg. Juraen sætter ikke meget snævre grænser, siger
han og slår fast:
- Det er et stykke hen ad vejen et holdningsmæssigt og etisk
spørgsmål i kommunerne, hvor grænserne går for overvågning
af kommunens egne borgere.”
20
Se Folketingets Ombudsmands overblik #8 om officialprincippet, pkt. 5.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0050.png
50
BETYDNINGEN AF UTILSTRÆKKELIGE OPLYS-
NINGER
Sagsoplysningen skal – som beskrevet ovenfor – bidrage til, at
myndighederne kan træffe den materielt korrekte afgørelse.
Det indebærer, at hvis sagen ikke kan oplyses tilstrækkeligt,
kan myndighederne ikke træffe en afgørelse med det indhold,
som oplysningerne var formodet at skulle kunne begrunde.
I sager, der bliver rejst på borgerens initiativ,
ansøgningssa-
ger,
hvor borgeren eksempelvis søger om en social ydelse, vil
manglende oplysninger i sagen betyde, at det ikke kan lægges
til grund, at borgeren har ret til det ansøgte. Borgeren vil der-
for som udgangspunkt få afslag på det ansøgte.
I ansøgningssager har borgeren så at sige en særlig tilskyn-
delse til at bidrage til sagsoplysningen
21
.
Da borgeren har en særlig interesse i, at ansøgningen bliver
imødekommet, vil det ikke være tilstrækkeligt, hvis myndighe-
den uprøvet lægger ansøgerens egne oplysninger til grund.
Kommunen kan altså – som altovervejende udgangspunkt –
ikke bevilge borgeren ydelser alene på baggrund af borgers
egen tilkendegivelse af, at borgeren har et behov.
Borgeren kan derfor efter omstændighederne blive mødt af
processuel skadevirkning
22
, hvis vedkommende ikke medvirker
til sagsoplysningen. Det kan eksempelvis være, hvis borgeren
ikke vil give samtykke til, at myndighederne indhenter oplys-
ninger eller i øvrigt ikke vil medvirke til at gennemføre en ob-
servation. Det betyder, at borgeren efter omstændighederne
får afslag på det ansøgte.
Medmindre der er særlig hjemmel, kan borgeren dog som ud-
gangspunkt ikke blive mødt med processuel skadevirkning,
hvis det vil være særligt indgribende, belastende, besværligt
eller omkostningskrævende for borgeren at skaffe de oplysnin-
ger, der mangler.
I sager, der bliver rejst på myndighedens initiativ,
kontrolsa-
ger,
hvor myndigheden eksempelvis undersøger, om en borger
fortsat er berettiget til en given ydelse, vil manglende oplys-
ninger betyde, at myndigheden ikke kan bevise, at borgeren
ikke er berettiget til ydelsen. Myndigheden kan derfor ikke
træffe afgørelse om at standse eller nedsætte ydelsen.
21
22
Se Folketingets Ombudsmands overblik #8 om officialprincippet, pkt. 6.
Dvs., at myndigheden må træffe afgørelsen på grundlag af de foreliggende
oplysninger, og at sagen derfor kan ende med afslag.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0051.png
51
OBSERVATIONER KAN VÆRE ET RELEVANT
SAGSOPLYSNINGSSKRIDT
Sager om hjælp og støtte på voksenhandicapområdet skal be-
handles med inddragelse af en række oplysninger om ansøge-
rens helbred og funktionsevne. Disse oplysninger vil kunne
komme fra en række forskellige kilder, ligesom ansøgerens
funktionsevne kan undersøges på forskellige måder.
Kommunen vil kunne være både berettiget og forpligtet til at
foretage relevante observationer af borgeren. Observationer
kan bruges i det omfang, det er nødvendigt for at få tilstræk-
kelige oplysninger til at kunne vurdere borgerens behov. Alter-
nativet kan i sidste ende blive, at kommunen giver borgeren
afslag på det ansøgte. Kommunen skal i hvert enkelt tilfælde
vurdere, hvilken betydning den eller de manglende oplysninger
har i forhold til den sag, der skal tages stilling til.
Der er ikke tvivl om, at det at blive observeret gennem læn-
gere tid og eventuelt i eget hjem er et intensivt sagsoplys-
ningsskridt, som borgeren kan opleve meget nærgående. Der-
for må kommunerne også kun benytte denne form for sagsop-
lysning, når det er nødvendigt, herunder hvis sagen ikke kan
oplyses tilstrækkeligt ad anden vej, eller hvis en anden form
for sagsoplysning må vurderes at være mindst lige så intensivt
eller urimelig byrdefuldt.
Derudover skal observationerne tilrettelægges på en måde, så
det er så lidt indgribende over for borgeren som muligt, herun-
der at det ikke varer længere end nødvendigt for at opnå for-
målet.
Det kan videre ikke udelukkes, at der i helt særlige tilfælde vil
være tale om, at en tilstrækkelig oplysning af sagen vil være
så indgribende, at undersøgelsen ikke står mål med det resul-
tat, som der er søgt opnået hermed. I sådanne helt særlige til-
fælde må kommunen fastsætte hjælpen skønsmæssigt.
Ankestyrelsen vil kunne tage stilling til kommunernes brug af
observationer i forbindelse med behandlingen af klager over
kommunernes afgørelser i form af en vurdering af, om sagen
har været under- eller overoplyst.
BRUG AF PRIVATE AKTØRER
Kommunerne kan benytte private aktører til at foretage obser-
vationer i overensstemmelse med de retlige rammer, der
blandt andet er beskrevet i Ankestyrelsens vejledende udta-
lelse af 24. juni 2020 om kommuners brug af private konsulen-
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0052.png
52
ter på det sociale område
23
, som også indeholder en beskri-
velse af de retlige rammer herfor. Det betyder blandt andet, at
private aktører vil skulle gennemføre observationer inden for
de rammer, som gælder for kommunen.
23
Afgørelse fra Ankestyrelsen (ast.dk)
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0053.png
53
BILAG 3
Ankestyrelsens anvisninger i
hjemviste sager
I forbindelse med denne undersøgelse har vi afdækket Anke-
styrelsens praksis i forhold til sager efter servicelovens §§ 95
og 96, som Ankestyrelsen har hjemvist. Konkret har vi i en
sagsgennemgang set på, hvilke anvisninger Ankestyrelsen har
givet kommunerne i sager efter §§ 95 og 96, der er blevet
hjemvist, fordi de ikke har været tilstrækkeligt oplyst.
ANKESTYRELSENS AFGØRELSE
Ankestyrelsen skal i forbindelse med klagesagsbehandlin-
gen vurdere, om kommunernes afgørelser er i overens-
stemmelse med regler og praksis, herunder også om offi-
cialprincippet
24
er overholdt. Ankestyrelsens afgørelse
kan være én af følgende:
Stadfæstelse
Ankestyrelsen er enig i afgørelsen. Der sker ingen æn-
dringer for den, der har klaget. Hvis en sag er tilstræk-
keligt oplyst, kan Ankestyrelsen rette op på afgørelsen,
hvis den eksempelvis lider af en begrundelsesmangel. I
sådan en situation vil Ankestyrelsens reaktion være en
stadfæstelse af kommunens afgørelse – dog med kritik
af begrundelsesmanglen.
Hjemvisning
Ankestyrelsen sender sagen tilbage til kommunen.
Kommunen skal behandle sagen og afgøre den på ny.
Grunden kan for eksempel være, at der mangler væ-
sentlige oplysninger i en sag, som Ankestyrelsen ikke
selv kan indhente.
Ændring/ophævelse
Ankestyrelsen er helt eller delvist uenig i afgørelsen og
ændrer/ophæver den.
24
Officialprincippet betyder, at myndighederne skal sikre, at afgørelser bliver
truffet på et tilstrækkeligt oplyst grundlag
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0054.png
54
SAGER BEHANDLET OG HJEMVIST AF ANKESTY-
RELSEN
Kommunerne er i spørgeskemaet blevet spurgt, om Ankesty-
relsen har behandlet og hjemvist sagen. I sager hvor der er
brugt observationer, har Ankestyrelsen behandlet og hjemvist
12 ud af 60 sager. Det svarer til 20 procent. I de 74 sager,
hvor der ikke er brugt observationer, har Ankestyrelsen be-
handlet og hjemvist otte sager. Det svarer til 11 procent. Se
nedenstående figur.
FIGUR, BILAG 3. ANDEL SAGER ANKESTYRELSEN HAR BEHANDLET OG HJEMVIST
Sager
uden
brug af observationer
Sager
med
brug af observationer
8 sager;
11%
12
sager;
20%
66
sager;
89%
48
sager;
80%
Har hjemvist sagen
Har ikke hjemvist sagen
Har hjemvist sagen
Har ikke hjemvist sagen
Note: Figurerne er baseret på 74 sager uden brug af observationer og 60 sager med brug af observationer.
Kilde: Ankestyrelsen 2021
Som det fremgår i kapitel 2, oplever nogle kommuner, at An-
kestyrelsens krav til dokumentation kan kræve, at kommu-
nerne bruger observationer for at oplyse sagen tilstrækkeligt.
I spørgeskemaet er kommunerne blevet bedt om at indsætte
Ankestyrelsens konkrete anvisninger, hvis vi har behandlet og
hjemvist sagen. Her er der ikke eksempler på, at Ankestyrel-
sen har bedt kommunerne om at gøre brug af observationer.
UDVÆLGELSE AF SAGER TIL GENNEMGANG
I det følgende beskriver vi, hvordan vi har udvalgt sager til
gennemgangen, og hvilke kriterier vi har benyttet i den proces.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0055.png
55
Gennemgang af alle hjemviste sager i andet halvår af
2020
Vi har valgt at gennemgå alle sager efter servicelovens §§ 95
og 96, som er blevet hjemvist i andet halvår af 2020, fordi en
gennemgang af sager fra en periode på seks måneder viser
variation i forhold til sagernes problemstillinger. Vi har valgt at
gennemgå sager fra denne periode for at sikre, at vi ser på an-
visninger i nye sager, men også for at sikre, at vi ikke har
valgt sager, som kan være påvirket af den debat, der har væ-
ret om kommunernes brug af observationer og Ankestyrelsens
anvisninger i disse sager
25
.
I andet halvår af 2020 har Ankestyrelsen afgjort 135 sager om
kontant tilskud efter servicelovens § 95 (kontant tilskud) og
borgerstyret personlig assistance efter servicelovens § 96
(BPA). Vi har i 43 sager hjemvist afgørelsen til fornyet behand-
ling i kommunen.
Gennemgang af 23 sager om udmåling af hjælp og
støtte
For at finde eksempler på de anvisninger, som vi har givet
kommunerne, har vi gennemgået de 43 sager, som Ankesty-
relsen har hjemvist. I gennemgangen har vi kortlagt, hvad sa-
gernes problemstillinger er. Ud af de 43 hjemviste sager hand-
ler 23 sager om udmåling af hjælp og støtte i borgerens ord-
ning. De øvrige sager handler primært om, hvorvidt borgeren
er omfattet af den personkreds, der kan have ret til en ordning
med kontant tilskud eller BPA-ordning. I disse sager vil det
ikke være relevant at oplyse sagerne ved brug af observatio-
ner.
Vi har gennemgået de 23 sager om udmåling af hjælp og
støtte.
DELKONKLUSIONER - ANKESTYRELSENS GENNEM-
GANG AF HJEMVISTE SAGER
Gennemgangen af de 23 hjemviste sager om udmåling af
hjælp og støtte viser følgende om Ankestyrelsens anvis-
ninger:
25
Debatten kommer blandt andet til udtryk i følgende artikel fra DR-nyhe-
der:
https://www.dr.dk/nyheder/indland/kommuner-overvaager-handicap-
pede-som-mette-jeg-er-panikslagen
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0056.png
56
I de sager, som Ankestyrelsen vurderer, ikke har været
tilstrækkeligt oplyst, gør Ankestyrelsen kommunen op-
mærksom på, hvilke forhold der skal belyses yderligere.
Ankestyrelsen giver i nogle hjemvisninger kommunen
forslag til, hvordan kommunen kan oplyse sagen yderli-
gere.
Ankestyrelsen pålægger ikke kommunen at oplyse sa-
gerne på bestemte måder.
Ankestyrelsen giver ikke kommunen konkrete anvisnin-
ger om at observere borgeren med henblik på at oplyse
sagen tilstrækkeligt.
FIRE EKSEMPLER PÅ ANKESTYRELSENS ANVIS-
NINGER
På baggrund af gennemgangen af de 23 hjemviste sager, har
vi udvalgt fire forskellige eksempler på anvisninger, som Anke-
styrelsen har givet. De fire eksempler viser variationen i anvis-
ningerne.
Eksempel 1: Kommunen skal indhente præciserende op-
lysninger
Dette er et eksempel på, at Ankestyrelsen i anvisningen skri-
ver, at kommunen skal indhente præciserende oplysninger.
Ankestyrelsen kommer med anvisning om, hvad der skal ind-
hentes oplysninger om. Ankestyrelsen pålægger dog ikke kom-
munen at indhente oplysninger på en bestemt måde.
I sagen lægger kommunen til grund, at borgerens behov bliver
tilgodeset med en udmåling på op til 8 timer og 30 minutter
om ugen i borgers BPA-ordning. Kommunen udmåler tid til
blandt andet hjælp til rengøring og ledsagelse. Kommunen har
ikke udmålt tid til vasketøj og henviser til, at borgerens barn
på 15 år kan varetage denne opgave. Borgeren forklarer dog,
at barnet er på efterskole. Kommunen udmåler heller ikke tid
til madlavning, selvom det fremgår af sagen, at borgeren har
angivet at have behov for hjælp til det. Kommunen henviser
til, at der er foretaget en konkret og individuel vurdering af
borgerens behov. Borgeren klager videre over, at der ikke er
udmålt puljetimer i forbindelse med eksempelvis familiebesøg.
I nedenstående boks fremgår Ankestyrelsens anvisninger til
kommunen i forbindelse med, at vi hjemviste sagen:
PULJETIMER
Puljetimer er en årlig
pulje, som borgeren
kan bruge til eksem-
pelvis weekendophold,
kurser og lignende,
hvor det bliver vurde-
ret, at der kan være
behov for ekstra hjæl-
pertimer.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0057.png
57
ANKESTYRELSENS ANVISNINGER
”Kommunen skal undersøge dit støttebehov mere indgå-
ende. Det skal ske i samarbejde med dig eller andre, der
er relevant at inddrage i varetagelsen af dine interesser.
Kommunen skal indhente præciserende oplysninger om, i
hvilket omfang du kan deltage i madlavningen, herunder
om du kan tilberede alle måltider selv.
Kommunen skal herudover undersøge dit støttebehov i
forhold til ledsagelse uden for boligen.
Kommune skal også undersøge, hvilke opgaver [barnet]
med rimelighed kan varetage, under hensyntagen til
[barnets] øvrige livssituation.”
Eksempel 2: Kommunen skal indhente oplysninger fra
fagpersoner
I dette eksempel kommer Ankestyrelsen med forslag om, at
kommunen indhenter oplysninger fra relevante fagpersoner.
Der er tale om et eksempel på en anvisning, hvor Ankestyrel-
sen blandt andet kommer med forslag til en metode, som
kommunen kan bruge til at oplyse sagen.
Kommunen vurderer, at borgerens behov bliver tilgodeset med
den bevilgede hjælp i borgerens BPA-ordning. Borgeren forkla-
rer, at der er et særligt behov for hjælp om natten, og at dette
ikke kan tilgodeses på de nætter, hvor borgerens ægtefælle er
væk fra deres fælles hjem. Borgeren forklarer, at behovet er
akut og ikke kan tilgodeses ved at bevilge et nødkald eller lig-
nende. Kommunen forholder sig til nogle af de opgaver, der er
behov for hjælp til om natten, men forholder sig blandt andet
ikke til borgerens behov for at kunne komme ud af sengen.
I nedenstående boks fremgår Ankestyrelsens anvisninger til
kommunen i forbindelse med, at vi hjemviste sagen:
ANKESTYRELSENS ANVISNINGER
”Kommunen skal undersøge dit støttebehov om natten
mere indgående. Det skal ske i samarbejde med dig og
pårørende eller andre, der er relevant at inddrage i vare-
tagelsen af dine interesser.
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0058.png
58
Kommunen kan også indhente præciserende oplysninger
om dit behov for hjælp om natten fra relevante fagperso-
ner (fx læge, fysioterapeut, bestemte hjælpere), med
kendskab til din funktionsevne, der belyser dit støttebe-
hov.
Kommunen skal forholde sig til oplysningerne om, at du
ikke selvstændigt kan komme ud af sengen om natten
uden hjælp.
Kommunen skal på den baggrund foretage en faglig vur-
dering af dit støttebehov om natten ved akutte situatio-
ner og i sin udmåling af støtte tage hensyn til formålet
med en BPA-ordning.”
Eksempel 3: Kommunen skal indhente oplysninger om
borgerens hjælpe- og støttebehov
Dette er et eksempel på, at Ankestyrelsen i anvisningen skri-
ver, at kommunen skal indhente yderligere oplysninger om
borgerens hjælpe- og støttebehov. Ankestyrelsen kommer med
anvisninger om, hvilke af borgerens behov der skal belyses
yderligere men ikke med anvisninger om, hvordan kommunen
skal belyse behovene.
Kommunen vurderer, at borgerens samlede hjælpebehov ikke
overstiger 20 timer om ugen, og at borgeren derfor ikke har
ret til en ordning med kontant tilskud. Kommunen har ikke for-
holdt sig til alle borgerens støttebehov i forbindelse med op-
kast og afføring, ligesom kommunen ikke har forholdt sig til,
om borgeren har ret til hjælp og støtte i forbindelse med akti-
viteter uden for hjemmet. Kommunen har ikke begrundet,
hvorfor borgeren ikke har ret til hjælp til madlavning.
Kommunen har blandt andet ikke forholdt sig til, om borgeren
kan være berettiget til overvågning. Borgeren er under 23 år.
I nedenstående boks fremgår Ankestyrelsens anvisninger til
kommunen i forbindelse med, at vi hjemviste sagen:
ANKESTYRELSENS ANVISNINGER
”Kommunen skal konkret forholde sig til din partsrepræ-
sentants oplysning om behov for øget praktisk hjælp og
personlig pleje i forbindelse med opkast og afføring […].
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0059.png
59
Kommunen skal også konkret undersøge, om du er be-
rettiget til praktisk hjælp til madlavning. Kommunen skal
foretage denne vurdering på baggrund af principmedde-
lelse 11-19
26
.
Kommunen skal også undersøge dit behov for praktisk
hjælp og personlig pleje i forbindelse med aktiviteter
uden for hjemmet og herefter udmåle tid hertil.
Kommunen skal også undersøge, om du, såfremt du er
berettiget til kontant tilskud, har behov for overvågning.”
HJÆLPERTIMER
Hjælpertimer er timer
udmålt til hjælp og
støtte til borger
RÅDIGHEDSTIMER
Rådighedstimer er
timer, hvor hjælperen
er til stede, men hvor
der kun undtagelses-
vis udføres aktiviteter
for borgeren, herun-
der i forbindelse med
delt tjeneste eller ved
et mere spredt
hjælpebehov.
Eksempel 4: Kommunen skal undersøge borgerens støt-
tebehov mere indgående
Dette er et eksempel på, at Ankestyrelsen i anvisningen skri-
ver, at kommunen skal undersøge borgerens støttebehov mere
indgående. Ankestyrelsen giver eksempler på, hvordan kom-
munen kan undersøge behovet.
Kommunen lægger til grund, at borgerens behov bliver tilgode-
set med en bevilling i borgerens BPA-ordning på 162 hjælperti-
mer, hvoraf 49 timer er udmålt som rådighedstimer. Borgeren
har tidligere haft en ordning med hjælp 24 timer i døgnet.
Kommunen har ikke med objektive og konkrete oplysninger
godtgjort, at borgerens behov for eksempelvis hjælp om nat-
ten kan tilgodeses ved at bevilge rådighedstimer. Borgeren be-
skriver, at der er behov for hjælp til en del opgaver om natten.
I nedenstående boks fremgår Ankestyrelsens anvisninger til
kommunen i forbindelse med, at vi hjemviste sagen:
ANKESTYRELSENS ANVISNINGER
”Kommunen skal undersøge dit støttebehov mere indgå-
ende. Det skal ske i samarbejde med dig og pårørende
eller andre, der er relevant at inddrage i varetagelsen af
dine interesser.
Kommunen kan eksempelvis tage på hjemmebesøg med
henblik på at foretage en konkret og individuel vurdering
26
Ankestyrelsens principmeddelelse 11-19 om madserviceordning - praktisk
støtte til madlavning - socialpædagogisk støtte - betaling for personaleud-
gifter (retsinformation.dk)
SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 317: Spm. om at redegøre for, om ministeren har kendskab til, om Ankestyrelsen og Kommunernes Landsforening i fællesskab har fastsat en praksis for tidtagning på opgaver, til social- og ældreministeren
2554407_0060.png
60
af, hvorvidt du er i stand til [at udføre] den konkrete op-
gave. Kommunen kan også indhente relevante oplysnin-
ger af objektiv karakter, der belyser dit behov for hjælp
om natten.
Kommunen kan også indhente oplysninger fra relevante
fagpersoner (fx læge, fysioterapeut, bestemte hjælpere),
med kendskab til din funktionsevne, der belyser dit støt-
tebehov.
Kommunen skal desuden undersøge, om en del af den
tid, du er bevilget, bruges på sundhedsydelser, som efter
sektoransvarlighedsprincippet skal bevilges via sund-
hedslovgivningen og ikke sociallovgivningen.
Kommunen skal på den baggrund foretage en faglig vur-
dering af dit støttebehov og i sin udmåling af støtte tage
hensyn til formålet med en BPA-ordning.”