SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om at redegøre for grundlaget for, at Ankestyrelsen beder kommunerne om at tage tid og overvåge på opgaver, der skal løses hos borgere, til social- og ældreministeren

Social- og Ældreudvalget 2021-22
SOU Alm.del
Offentligt

December 2021

Kommunernes

brug af

observationer

SOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 316: Spm. om at redegøre for grundlaget for, at Ankestyrelsen beder kommunerne om at tage tid og overvåge på opgaver, der skal løses hos borgere, til social- og ældreministeren

ANKESTYRELSEN

Telefon: 33 41 12 00 mandag til fredag klokken 9-15

Postadresse: Ankestyrelsen, 7998 statsservice

Mailadresse: [email protected]

Hjemmeside: www.ast.dk

ISBN nr.: 978-87-7811-416-7

Indholdsfortegnelse

KAPITEL 1 SAMMENFATNING

Hovedresultater

KAPITEL 2 UDBREDELSEN OG BAGGRUNDEN

FOR BRUG AF OBSERVATIONER

Udbredelsen af observationer

Bestemmelser hvor kommunerne bruger

observationer

Kommuner der ikke har brugt observationer

Metoder kommunerne har brugt til at indhente

oplysninger

Baggrunden for kommunernes brug af observationer 16

KAPITEL 3 KENDETEGN VED OG

OVERVEJELSER OM OBSERVATIONER

Årsager til brug af observationer

Kommunikation med borgeren

Varighed af observationer

Længerevarende observationer

Hvem foretager observationer

Hvor finder observationer sted

Situationer der bliver observeret

BILAG 1

METODE

BILAG 2 DEN RETLIGE RAMME FOR BRUG AF

OBSERVATIONER

BILAG 3 ANKESTYRELSENS ANVISNINGER I

HJEMVISTE SAGER

KAPITEL 1

Sammenfatning

Social- og Ældreministeriet har bedt Ankestyrelsen om at un-

dersøge kommunernes brug af observationer som led i sagsop-

lysning på voksenhandicapområdet

Formål

Formålet med undersøgelsen er at afdække omfanget af kom-

munernes brug af observationer på voksenhandicapområdet.

Samtidig bidrager undersøgelsen med viden om baggrunden

for, at nogle kommuner bruger observationer til sagsoplysning.

Formålet med undersøgelsen er også at beskrive, hvad der

kendetegner observationer, der er blevet gennemført i sager

efter servicelovens § 95 om kontant tilskud til ansættelse af

hjælpere og § 96 om borgerstyret personlig assistance

. I den

forbindelse belyser vi, hvilke overvejelser kommunerne gør

sig, når de gennemfører observationer.

Via eksempler belyser undersøgelsen derudover, hvilke anvis-

ninger Ankestyrelsen har givet kommunerne i hjemviste sager

efter servicelovens §§ 95 og 96.

OBSERVATION

Vi definerer i

denne undersø-

gelse observatio-

ner som iagttagel-

ser, hvor formålet

er at observere si-

tuationer, hvor

eksempelvis per-

sonlige og prakti-

ske opgaver bliver

udført (for eksem-

pel forflytning,

bad eller toiletbe-

søg). Det kan

både bestå af

kortvarige og læn-

gerevarende ob-

servationer.

METODE OG DATAGRUNDLAG

Undersøgelsen er baseret på et landsdækkende spørge-

skema og interview i fire kommuner.

Landsdækkende spørgeskema

Spørgeskemaet er inddelt i to dele:



Del 1: Afdækker hvordan kommunerne generelt oplyser

sager på voksenhandicapområdet, og kommunernes

praksis for brug af observationer til sagsoplysning.

Del 2: Afdækker forskellige forhold i sager efter ser-

vicelovens §§ 95 og 96, hvor kommunerne henholdsvis

har eller ikke har brugt observationer til sagsoplysning.



Vi definerer i denne undersøgelse voksenhandicapområdet som servicelovens

§ 85 om socialpædagogisk støtte, § 95 om kontant tilskud, § 96 om borgersty-

ret personlig assistance, § 97 om ledsageordning og § 100 om merudgifter.

Servicelovens §§ 95 og 96 er udvalgt, fordi der er tale om hjælpeordninger,

hvor der er forholdsvis stor sandsynlighed for, at kommunerne bruger obser-

vationer til at oplyse sager, idet sagerne har en høj grad af kompleksitet af

hjælpebehovet.



I alt har 90 kommuner besvaret spørgeskemaet, og vi

har derigennem fået viden om i alt 134 sager efter ser-

vicelovens §§ 95 eller 96. Ud af de 134 sager er der 60

sager, hvor der er brugt observationer og 74 sager,

hvor der ikke er.

Interview

Vi har gennemført interview i fire udvalgte kommuner,

der bruger observationer til sagsoplysning.



I hver kommune har vi gennemført to interview med

henholdsvis ledere og medarbejdere.

Læs mere om undersøgelsens datagrundlag i bilag 1.

Den retlige ramme for brug af observationer

I forbindelse med undersøgelsen har Ankestyrelsen beskrevet

den retlige ramme for brug af observationer til sagsoplysning

på voksenhandicapområdet. Beskrivelsen har til formål at ty-

deliggøre kommunernes handlerum i forhold til brug af obser-

vationer. I nedenstående boks skitserer vi kort den retlige

ramme for brug af observationer. Læs hele Ankestyrelsens be-

skrivelse af den retlige ramme i bilag 2.

MYNDIGHEDERNE SKAL SIKRE, AT EN SAG ER

TILSTRÆKKELIGT OPLYST

Myndighederne skal sikre, at afgørelser bliver truffet på

et tilstrækkeligt oplyst grundlag. Det kaldes officialprin-

cippet og er grundlæggende for myndighedernes sagsbe-

handling.

Officialprincippet indebærer blandt andet, at myndighe-

derne først skal afklare, hvilke regler sagen skal afgøres

efter. På baggrund af reglerne og almindelige forvalt-

ningsretlige principper skal myndighederne afklare,

hvilke oplysninger der er nødvendige for at træffe afgø-

relse i sagen. Herefter skal myndighederne sørge for, at

alle relevante oplysninger bliver tilvejebragt, og vurdere,

om oplysningerne er dækkende og har den fornødne fak-

tuelle sikkerhed.

SAGSOPLYSNINGEN SKAL VÆRE SAGLIG OG PRO-

PORTIONAL

Myndighedernes sagsoplysning er som udgangspunkt kun

begrænset af de almindelige forvaltningsretlige grund-

sætninger om saglighed og proportionalitet.

Brug af observationer som sagsoplysningsmiddel er ge-

nerelt set ikke i strid med Den Europæiske Menneskeret-

tighedskonvention eller handicapkonventionen.

Myndighederne skal anvende det eller de lovlige sagsop-

lysningsmidler, som i den konkrete sag er relevante for

at oplyse sagen tilstrækkeligt. Der er altså tale om en

konkret vurdering af, hvilke midler der er bedst egnede

til at opnå formålet i den konkrete sag.

OBSERVATIONER KAN VÆRE ET RELEVANT OG

NØDVENDIGT SAGSOPLYSNINGSSKRIDT

Kommunerne kan være både berettigede og forpligtede

til at foretage relevante observationer i en sag. Kommu-

nerne bør dog kun benytte observationer, hvis sagen

ikke kan oplyses tilstrækkeligt ad anden vej, eller hvis en

anden form for sagsoplysning må vurderes at være

mindst lige så intensiv eller urimelig byrdefuld.

Observationer kan bruges i det omfang, det er nødven-

digt for at få tilstrækkelige oplysninger til at kunne vur-

dere borgerens behov. Alternativet kan i sidste ende

blive, at kommunen giver borgeren afslag på det an-

søgte.

Derudover skal observationerne tilrettelægges på en

måde, så det er så lidt indgribende over for borgeren

som muligt.

Ankestyrelsens anvisninger i hjemviste sager

Som nævnt har vi i undersøgelsen belyst, hvilke anvisninger

Ankestyrelsen har givet kommunerne i hjemviste sager efter

servicelovens §§ 95 og 96. Vi har gennemgået alle sager efter

servicelovens §§ 95 og 96, som er blevet hjemvist i andet

halvår af 2020.

I de sager, vi har gennemgået, er der ikke eksempler på, at

Ankestyrelsen har bedt kommunerne om at gøre brug af ob-

servationer til sagsoplysning. Du kan læse denne del af under-

søgelsen i bilag 3.

HOVEDRESULTATER

Overordnet viser undersøgelsen, at 49 ud af 90 kommuner har

brugt observationer til at oplyse sager på voksenhandicapom-

rådet i løbet af de seneste tre år. De fleste kommuner angiver,

at de bruger observationer i en lille andel af deres sager – og

kun, når det ikke er muligt at oplyse sagen tilstrækkeligt på

anden vis.

De fleste observationer bliver gennemført i løbet af få dage og

strækker sig over kort tid. Kommunerne fortæller, at de er op-

mærksomme på ikke at overskride borgerens grænser, når de

gennemfører observationer. Kommunerne oplyser, at for at

sikre dette bliver observationerne tilrettelagt og gennemført i

dialog med borgeren og eventuelle pårørende.

FORSKELLIGE OPFATTELSER AF OBSERVATIONER

Vi har både i spørgeskemaet og forud for interview be-

skrevet undersøgelsens definition af observationer for

kommunerne. Af interview og spørgeskemabesvarelser

fremgår det dog, at der blandt kommunerne er forskel-

lige opfattelser af, hvad en observation er. Der er derfor

en risiko for, at nogle kommuner har udtalt sig på bag-

grund af en anden forståelse af begrebet end den defini-

tion, der anvendes i undersøgelsen.

Nedenfor uddyber vi centrale resultater fra undersøgelsen. Re-

sultaterne er yderligere beskrevet i kapitel 2 og 3 i rapporten.

KAPITEL 2

49 kommuner har brugt observationer – særligt i sager

om §§ 95 og 96

49 ud af de 90 kommuner, der har besvaret spørgeskemaet,

har i en eller flere sager brugt observationer inden for de sene-

ste tre år. Ud af de 49 kommuner bruger 39 kommuner obser-

vationer i under 10 procent af deres sager på voksenhandicap-

området. Observationer bliver primært brugt i sager efter ser-

vicelovens § 95 om kontant tilskud og § 96 om borgerstyret

personlig assistance.

Kommunerne fortæller, at de bruger observationer, hvis

sagen ikke kan oplyses tilstrækkeligt på anden vis

De kommuner, vi har interviewet, forklarer, at observationer

er den sidste sagsoplysningsmetode, de tager i brug. Kommu-

nerne bruger kun observationer, når de ikke kan oplyse sagen

tilstrækkeligt på andre måder.

Kommunerne fortæller, at det eksempelvis kan være relevant

og nødvendigt at bruge observationer i følgende situationer:



Når der er tale om en kompleks sag, hvor borgeren har et

stort og sammensat behov for hjælp.

Når der er modstridende oplysninger i sagen.

Når borgeren efterspørger hjælp, der overstiger kommunens

kvalitetsstandard eller overstiger, hvad andre borgere i sam-

menlignelige situationer får bevilget.

Når kommunerne har svært ved at adskille opgaver, som de

kan bevilge hjælp til, fra opgaver, som de ikke kan bevilge

hjælp til.

Når kommunerne oplever, at Ankestyrelsens krav til doku-

mentation kræver, at de bruger observationer.

Kommuner, der ikke bruger observationer, beskriver, at

de har kunnet oplyse sagen tilstrækkeligt på anden vis

41 kommuner har angivet i spørgeskemaet, at de ikke har

brugt observationer de seneste tre år. Kommunerne beskriver i

spørgeskemaet, at det ikke har været nødvendigt at bruge ob-

servationer, da de har kunnet oplyse sagen tilstrækkeligt ved

brug af andre metoder – for eksempel samtaler med borgeren

og udtalelser fra en læge. Flere kommuner beskriver, at obser-

vationer kan blive relevant på et senere tidspunkt, hvis der er

stor uenighed om støttebehovet mellem borgeren og kommu-

nen.

De samme metoder er blevet brugt til at oplyse sagerne

Vi har i spørgeskemaet spurgt kommunerne, hvordan de har

indhentet oplysninger i sager efter §§ 95 og 96. Det er over-

ordnet de samme metoder, kommunerne har brugt til at ind-

hente oplysninger – uanset om der er brugt observationer i sa-

gen eller ej. De forskellige sagsoplysningsmetoder er dog ble-

vet anvendt i en større andel af de sager, hvor der

ikke

brugt observationer. Det gælder for eksempel ’samtaler med

borgeren’ og ’beskrivelser fra borgeren’.

KAPITEL 3

Kommunerne oplyser, at borgeren bliver adviseret om

observationen og formålet

Kommunerne oplyser, at borgeren er blevet orienteret om ob-

servationen på forhånd i 59 ud af 60 sager, hvor der er brugt

observationer. I 58 ud af 60 sager er borgeren blevet oplyst

om formålet med observationen. Flere kommuner fortæller, at

kommunikation med borgeren forud for observationen bidrager

til en fælles forståelse af formålet med observationen.

Flere kommuner fortæller også, at nogle borgere selv efter-

spørger, at kommunen kommer ud i borgerens hjem og obser-

verer.

Mange observationer varer under to timer

Det generelle billede er, at de observationer, som vi har viden

om gennem spørgeskemaet, har en forholdsvis kort varighed.

De fleste observationer bliver gennemført over en eller to

dage, og i den største andel af de sager, hvor der er brugt ob-

servationer, har observationen varet under to timer.

Kommunerne fortæller, at de kun observerer i den peri-

ode, de vurderer, det er nødvendigt

De kommuner, vi har talt med, gennemfører observationer på

kortest mulige tid. Kommunerne fortæller, at de sikrer det ved

at planlægge, hvilke elementer de har behov for at observere

og begrænse observationen til den periode, hvor de udvalgte

elementer finder sted.

For at sikre, at observationen er så kortvarig som mulig, for-

tæller nogle kommuner, at de overfører informationer fra ob-

servationer fra ét tidspunkt af døgnet til andre tidspunkter af

døgnet. Det kan for eksempel være oplysninger om et toiletbe-

søg om morgenen, som overføres til et toiletbesøg om aftenen.

Dette oplyser kommunerne, at de gør i tæt dialog med borge-

ren for at få indblik i, om der er forhold på bestemte tidspunk-

ter af døgnet, som påvirker borgerens behov for hjælp. Kom-

munerne fortæller, at de på den måde forsøger at tage hensyn

til variation i hjælpebehovet over tid.

Længerevarende observationer i 11 ud af 56 sager

I 11 ud af 56 sager

, hvor kommunerne har anvendt observa-

tion, har observationen varet mere end 24 timer. De længste

observationer har varet henholdsvis fem døgn, syv døgn og 24

døgn

Observationer bliver oftest gennemført af en kommunal

medarbejder

I 37 ud af 60 sager har kommunen angivet, at det er en kom-

munal medarbejder, der har gennemført observationen. I 16

ud af 60 sager har kommunen angivet, at det er et privat

firma, der har gennemført observationen. De observationer,

der strækker sig over flere timer, er oftest blevet gennemført

af et privat firma.

I mange sager er det nære personlige situationer, der

bliver observeret

Forflytning – hvor en borger eksempelvis bliver flyttet fra seng

til kørestol – er den situation, der er blevet observeret i stør-

Vi har information om i alt 60 sager, hvor der er blevet brugt observatio-

ner. I fire sager har kommunen ikke oplyst varigheden af observationen.

Derfor tager dette afsnit udgangspunkt i 56 sager.

I tabel 3.2 på side 31 fremgår det, hvor mange timer de 11 længereva-

rende observationer hver især har varet.

stedelen af de sager, vi har viden om fra spørgeskemaet. Der-

næst er det intime situationer som toiletbesøg, tøjskifte og let

personlig pleje, der hyppigst er blevet observeret.

Borgeren sætter ifølge kommunerne rammen for obser-

vationen

Flere kommuner fremhæver i interviewene, at det er borgeren,

der sætter rammen for, hvad der må blive observeret. Kom-

munerne fortæller, at de har stort fokus på at respektere bor-

gerens grænser. Det gør de blandt andet ved at tale med bor-

geren forud for observationen om, hvor de fysisk skal være

placeret i hjemmet, og ved at undgå at overvære intime situa-

tioner direkte.

KAPITEL 2

Udbredelsen og baggrunden

for brug af observationer

I dette kapitel beskriver vi, hvordan kommunerne oplyser sa-

ger på voksenhandicapområdet. I den forbindelse ser vi på:



OBSERVATION

Vi definerer i

denne undersø-

gelse observatio-

ner som iagttagel-

ser, hvor formålet

er at observere si-

tuationer, hvor

eksempelvis per-

sonlige og prakti-

ske opgaver bliver

udført (for eksem-

pel forflytning,

bad eller toiletbe-

søg). Det kan

både bestå af

kortvarige og læn-

gerevarende ob-

servationer.



Hvor udbredt brugen af observationer er til sagsoplysning

blandt kommunerne.

Inden for hvilke bestemmelser, kommunerne bruger obser-

vationer.

Baggrunden for, at nogle kommuner bruger observationer.

Hvor mange kommuner der

ikke

har brugt observationer til

sagsoplysning og årsagen til det.

Hvordan kommunerne indhenter oplysninger i sager efter

servicelovens §§ 95 og 96.

DELKONKLUSIONER



Mere end hver fjerde kommune angiver, at de typisk

anvender observationer til at oplyse sager på voksen-

handicapområdet.

49 ud af de 90 kommuner, der har besvaret spørgeske-

maet, har i en eller flere sager brugt observationer til

sagsoplysning på voksenhandicapområdet inden for de

seneste tre år.

39 ud af de 49 kommuner, der bruger observationer,

gør det i under 10 procent af deres sager på voksen-

handicapområdet.

Kommunerne oplyser, at de særligt bruger observatio-

ner i sager efter § 96 om borgerstyret personlig assi-

stance og i sager efter § 95 om kontant tilskud til an-

sættelse af hjælpere.

Kommunerne oplyser, at de kun bruger observationer,

når de vurderer, at sagen ikke kan oplyses tilstrække-

ligt på anden vis.

41 ud af de 90 kommuner, der har besvaret spørgeske-

maet, har ikke brugt observationer, fordi de oplever, at

de ved hjælp af dialog og andre sagsoplysningsmetoder

har kunnet oplyse sagerne tilstrækkeligt.





Det er de samme metoder, kommunerne har brugt til

at oplyse sager efter §§ 95 og 96. Det er uafhængigt

af, om der er brugt observationer i sagen eller ej. De

forskellige sagsoplysningsmetoder er dog blevet an-

vendt i flere af de sager, hvor der

ikke

er brugt obser-

vationer. Det gælder for eksempel ’samtaler med bor-

geren’ og ’beskrivelser fra borgeren’.

UDBREDELSEN AF OBSERVATIONER

RAMMER FOR

OPLYSNING AF

SAGER

Det er myndighe-

dernes pligt at

sørge for, at en

sag er tilstrække-

lig oplyst til, at

der kan træffes en

materielt korrekt

afgørelse. Brug af

observationer kan

være et relevant

og nødvendigt

sagsoplysnings-

skridt for at sikre,

at myndigheder

kan træffe en

materielt

korrekt afgørelse.

Læs mere i bilag 2

I dette afsnit beskriver vi, hvor udbredt brugen af observatio-

ner er til sagsoplysning på voksenhandicapområdet blandt

kommunerne. Det gør vi ved at belyse:



Hvordan kommunerne

typisk

oplyser sager på området.

Hvor mange kommuner der har brugt observationer til sags-

oplysning.

I hvor stor en andel af sagerne på området kommunerne har

brugt observationer til sagsoplysning.

Lidt over hver fjerde kommune bruger typisk observati-

oner, når de oplyser en sag

De 90 kommuner, som har besvaret spørgeskemaet, har alle

angivet, at de typisk anvender metoderne ’samtale med borge-

ren’ og ’indhentelse af udtalelser fra en læge eller andre sund-

hedsfaglige personer’, når de oplyser en sag på voksenhandi-

capområdet. En stor del af kommunerne har derudover angi-

vet, at de typisk bruger ’beskrivelser fra borgeren’, ’beskrivel-

ser fra kommunale fagpersoner’ og ’oplysninger fra borgerens

netværk’, når de skal oplyse en sag på området. 29 procent af

de 90 kommuner har angivet, at de typisk bruger observatio-

ner, når de skal oplyse en sag på voksenhandicapområdet. Lidt

over hver fjerde kommune har altså angivet, at observation er

en metode, som de typisk tager i anvendelse. Se figur 2.1.

FIGUR 2.1 METODER KOMMUNERNE TYPISK ANVENDER TIL AT OPLYSE SAGER PÅ

VOKSENHANDICAPOMRÅDET

Samtaler med borger

100%

Udtalelser fra læge eller andre sundhedspersoner

100%

Beskrivelser fra borger

Beskrivelser fra kommunale fagpersoner fx

hjemmehjælpen, kontaktperson, aktivitetstilbud

eller aflastningssted

Oplysninger fra borgers netværk, fx værge,

forældre og børn

Kommunale retningslinjer

Statistiske opgørelser fx oplysninger fra Danmarks

Statistik

Observationer af borger

29%

51%

98%

83%

49%

Andet

13%

100%

Note: Tabellen er baseret på besvarelser fra 90 kommuner. Procenterne summer ikke til 100, da det har været muligt at an-

give flere svar. Kategorien ’Andet’ dækker over oplysninger fra ’Private leverandører’, ’Kriminalforsorgen’, ’Psykologer’,

’Terapeuter’, ’VISO’, ’Uddannelse/arbejdsplads’, ’Tidligere udfører/tidligere kommuner’, ’Andre forvaltninger eller samar-

bejdspartnere’, ’APV vurderinger/Voksenudredning’, ’Oplysninger, som kommunen har om borgeren i andre sager’ og

’Love, vejledninger og tidligere afgørelser fra Ankestyrelsen’.

Kilde: Ankestyrelsen 2021

49 kommuner har brugt observationer

I spørgeskemaet har vi spurgt kommunerne, om de inden for

de seneste tre år

har brugt observationer til sagsoplysning på

voksenhandicapområdet. 49 ud af de 90 kommuner, der har

besvaret spørgeskemaet, har i en eller flere sager brugt obser-

vationer. Se tabel 2.1.

Den præcise periode, vi har spurgt ind til, er fra maj 2018 til maj 2021.

TABEL 2.1 OPGØRELSE OVER ANTALLET AF KOMMUNER, DER HAR BRUGT OG IKKE HAR

BRUGT OBSERVATIONER I LØBET AF DE SIDSTE TRE ÅR.

Antal kommuner

Har brugt observationer

Har brugt ikke observationer

I alt

Procent

54%

46%

100%

Note: Tabellen er baseret på besvarelser fra 90 kommuner. Kommunerne har svaret på, om de i en eller flere sager har brugt observa-

tioner til sagsoplysning på voksenhandicapområdet inden for de seneste tre år.

Kilde: Ankestyrelsen 2021

Kommunerne bruger observationer i en lille andel af

sagerne

39 ud af de 49 kommuner, som bruger observationer til sags-

oplysning, har vurderet, at de gør brug af observationer i un-

der 10 procent af deres sager på voksenhandicapområdet. Fem

af kommunerne vurderer, at de bruger observationer til sags-

oplysning i 10 til 20 procent af deres sager på området. Fire

kommuner oplyser, at de bruger observationer i mere end 20

procent af deres sager. Se figur 2.2.

FIGUR 2.2 ANDEL AF SAGER PÅ VOKSENHANDICAPOMRÅDET, HVOR KOMMUNERNE BRUGER

OBSERVATIONER

Antal sager

Under 10

procent

10-20 procent

21-30 procent

81-90 procent

91-100 procent

Ved ikke

Note: Figuren er baseret på besvarelser fra 49 kommuner, der anvender observationer til sagsoplysning på voksenhandicap-

området. Der er ingen kommuner, der har angivet, at de anvender observationer i 31-40, 41-50, 51-60, 61-70 eller 71-

80 procent af sagerne.

Kilde: Ankestyrelsen 2021

Som det fremgår af figur 2.2, er observationer en sagsoplys-

ningsmetode, som i de fleste kommuner bliver brugt i en lille

andel af sagerne på voksenhandicapområdet. Bemærk dog, at

29 procent af kommunerne har angivet, at de typisk bruger

observationer i forbindelse med sagsoplysningen. Se figur 2.1.

BESTEMMELSER HVOR KOMMUNERNE BRUGER

OBSERVATIONER

I dette afsnit belyser vi inden for hvilke bestemmelser, kom-

munerne bruger observationer til at oplyse sager.

Kommunerne bruger observationer på en række forskel-

lige bestemmelser

De 49 kommuner, som har angivet, at de har brugt observati-

oner til at oplyse sager, bruger observationer i forbindelse med

ansøgning om hjælp efter en række forskellige bestemmelser.

Alle de bestemmelser, som kommunerne i spørgeskemaet har

angivet, at de bruger observationer inden for, er listet op ne-

denfor.



Servicelovens § 83 om personlig pleje, praktisk hjælp og

madservice

Servicelovens § 85 om socialpædagogisk støtte

Servicelovens § 87 om at opgaver efter §§ 83-85 kan vareta-

ges døgnet rundt

Servicelovens § 94 om selvudpeget hjælper

Servicelovens § 95 om kontant tilskud til ansættelse af hjæl-

pere

Servicelovens § 96 om borgerstyret personlig assistance

Servicelovens § 97 om ledsageordning

Servicelovens § 98 om særlig kontaktperson til døvblinde

Servicelovens § 100 om merudgifter

Servicelovens § 103 om beskyttet beskæftigelse

Servicelovens § 104 om aktivitets- og samværstilbud

Servicelovens § 107 om midlertidigt botilbud

Servicelovens § 108 om længerevarende botilbud

Almenboliglovens § 105 om længerevarende botilbud

Kommunerne bruger særligt observationer i sager om

BPA og kontant tilskud

Kommunerne bruger primært observationer til at oplyse sager

efter § 96 om borgerstyret personlig assistance (BPA) og § 95

om kontant tilskud til ansættelse af hjælpere. Se figur 2.3.

FIGUR 2.3 BESTEMMELSER EFTER SERVICELOVEN HVOR KOMMUNERNE BRUGER

OBSERVATIONER

§ 96 om borgerstyret personlig assistance (BPA)

71%

§ 95 om kontant tilskud

59%

§ 85 om socialpædagogisk støtte

24%

§ 97 om ledsagerordning

§ 100 om merudgifter

Andre bestemmelser

18%

100%

Note: Tabellen er baseret på besvarelser fra de 49 kommuner, der anvender observationer til sagsoplysning. Procenterne sum-

mer ikke til 100, da det har været muligt at angive flere svar. Andre bestemmelser dækker over SEL §§ 83, 85/87, 94,

98, 103, 104, 107, 108 og ABL § 105.

Kilde: Ankestyrelsen 2021

71 procent af de 49 kommuner, som gør brug af observatio-

ner, bruger observationer til at oplyse sager efter § 96 om per-

sonlig borgerstyret assistance, og 59 procent af kommunerne

bruger observationer til at oplyse sager efter § 95 om kontant

tilskud til ansættelse af hjælpere. Knap en fjerdedel af kom-

munerne bruger observationer til sagsoplysning i sager efter §

85 om socialpædagogisk støtte, mens få kommuner bruger ob-

servationer til at oplyse sager efter § 97 om ledsagelse og §

100 om merudgifter. Se figur 2.3.

BAGGRUNDEN FOR KOMMUNERNES BRUG AF

OBSERVATIONER

I dette afsnit beskriver vi baggrunden for, at nogle kommuner

bruger observationer til at oplyse sager på voksenhandicapom-

rådet. Det gør vi på baggrund af viden fra spørgeskemaet og

fra interview med kommunale medarbejdere og ledere.

Kommunerne fortæller, at de kun bruger observationer,

hvis sagen ikke kan oplyses tilstrækkeligt på anden vis

De kommuner, vi har talt med, fortæller, at de kun gør brug af

observationer, hvis de ikke kan oplyse sagen tilstrækkeligt på

anden vis. Kommunerne ser altså observationer som det sidste

sagsoplysningsskridt, de tager i brug.

”Som jeg ser det, så er det lidt sidste udvej, at vi foretager

observationer”.

(Visitator, Københavns Kommune)

Kommunerne oplever, at der kan være behov for at ob-

servere i komplekse sager

Flere kommuner beskriver, at det kan være nødvendigt at gøre

brug af observationer i sager, hvor borgerens støttebehov er

komplekst. Det vil ofte være sager, hvor borgeren har et stort

og meget sammensat behov for hjælp. En kommune beskriver,

at de i disse sager ikke kan forvente, at borgeren og de pårø-

rende kan redegøre for hjælpebehovet på en måde, så det er

klart efter hvilket lovområde eller hvilke bestemmelser i loven,

borgeren skal have støtte. Derfor kan det være relevant at

bruge observationer til at belyse dette.

Observationer kan ifølge en kommune være med til at sikre

borgernes retsstilling

En kommune beskriver, at en fordel ved observationer er, at

de er med til at sikre, at borgeren får den hjælp, som borgeren

har ret til. Det kan eksempelvis være, at kommunen under en

observation opdager andre hjælpebehov hos borgeren, som el-

lers ikke ville være blevet opdaget, og som borgeren og de på-

rørende ikke var klar over, at der kunne bevilges hjælp til. På

den måde oplever kommunen, at observationer kan være med

til at sikre borgernes retsstilling:

”Observationerne hjælper os til at sikre, at vi har fået alle

oplysningerne med og ikke kun dem, de lige kunne komme i

tanke om som familie. Det kan også være andre ting i løbet

af en hverdag, man kan have behov for hjælp til, som fami-

lien ikke lige tænkte på kunne være hjemmehjælp for ek-

sempel, og som ikke bliver belyst på én eller halvanden ti-

mes besøg fra en visitator. Så det er lige så meget for at

sikre borgerens retsstilling”.

(Leder, Københavns Kommune)

Kommunerne oplyser, at der kan være behov for at ob-

servere, når borgeren efterspørger hjælp, der overstiger

kommunens kvalitetsstandard

Nogle kommuner giver udtryk for, at det kan være nødvendigt

at observere i sager, hvor borgeren efterspørger hjælp, som i

stort omfang overstiger kommunens kvalitetsstandard. Nogle

kommuner fortæller også, at det kan være relevant at obser-

vere i sager, hvor borgeren efterspørger markant mere hjælp,

end hvad der i forvejen er bevilget, eller hvor borgeren efter-

spørger mere hjælp, end hvad andre borgere i sammenligne-

lige situationer får. En leder forklarer det således:

”Det er lige så meget for

at sikre borgernes rets-

stilling”

”Vi vil typisk observere i situationer, hvor der kan være en

markant forskel fra andre borgere i sammenlignelige situati-

oner i det, der efterspørges og langt ud over kvalitetsstan-

darden for den tid, vi almindeligvis vil mene, det tager at

løse en konkret opgave”.

(Leder, Københavns Kommune)

Ifølge kommunerne kan der være behov for at obser-

vere, når der er modstridende oplysninger i sagen

Flere kommuner vurderer, at det kan være nødvendigt at fore-

tage observationer i sager, hvor der er modstridende oplysnin-

ger. Det kan eksempelvis være, at der er uoverensstemmelse

mellem det borgeren eller pårørende oplyser om støttebeho-

vet, og det kommunen med udgangspunkt i deres sundheds-

faglige viden vurderer, at der er behov for. Her bidrager obser-

vationer ifølge kommunerne med at klarlægge, hvad der er ”op

og ned” i sagen. En kommune skriver følgende i deres spørge-

skemabesvarelse:

”Det fremkommer af udmålingsbekendtgørelsen, at vi skal

tidsudmåle præcis, på hvilke tidspunkter borgeren har be-

hov for hjælp og hvor længe. Hvis borger ikke er enig i den

udmåling, vi som kommune har udmålt, laver vi observatio-

ner”.

En leder beskriver samme udfordring i et interview:

”Hvis der er uoverensstemmelser eller modstridende oplys-

ninger imellem vores sundhedsfaglige viden og de oplysnin-

ger, der kommer fra ansøger, så er vi nødt til at gå lidt tæt-

tere på for at få et indblik i, hvad det egentlig er, det hand-

ler om – også for ikke at overse, om behovet måske er et

helt andet”.

(Leder, Københavns Kommune)

Kommunerne fortæller, at observationer giver et mere

konkret billede af borgerens behov for hjælp

Ofte oplever kommunerne, at det kan være svært at få et klart

billede af, hvor lang tid en opgave tager. I sådan en situation

giver observationer ifølge kommunerne et mere præcist billede

af tidsforbruget på de enkelte opgaver og herved en mere nøj-

agtig tidsudmåling. En kommune beskriver det således:

”På nogle punkter kan man blive overrasket af virkelighe-

den. Nogle ting tager længere tid, end man har regnet med,

og en del ting tager kortere tid”.

(Visitator, Frederiksberg

Kommune)

I forlængelse heraf beskriver nogle af kommunerne, at en af

fordelene ved observationer er, at det er en objektiv sagsop-

lysningsmetode:

MODSTRIDENDE

OPLYSNINGER

”Man kan blive overra-

sket af virkeligheden”

”Jeg synes, det er en objektiv og struktureret gennemgang

af, hvad der egentlig foregår. Det er i høj grad renset for fø-

lelser og fornemmelser, fordi det bliver så velbeskrevet, og

det har sin styrke”.

(Leder, Frederiksberg Kommune)

Kommunerne giver samtidig udtryk for, at observationer også

giver et bedre og mere samlet billede af borgerens behov for

hjælp, fordi det bliver tydeligt, hvilke opgaver borgeren har

behov for hjælp til. Dermed oplever kommunerne, at de får et

bedre fundament for at træffe en afgørelse, hvor de samtidig

kan begrunde afgørelsens resultat på en mere konkret måde.

Medarbejdere fra to kommuner forklarer det således:

”Observationer gør jo tingene meget konkrete. Alt det vi har

gættet på og læst; kan det passe, at forflytninger tager så

lang tid? Nu er vi ude og kan rent faktisk se, hvor lang tid

tingene præcist tager. Det bliver pludselig håndgribeligt, og

vi kan på en helt anden måde lave en afgørelse, som er vel-

begrundet”.

(Visitator, Frederiksberg Kommune)

”Det er meget givende for at få helhedsbilledet af borgeren

(…) man har et meget bedre ståsted som sagsbehandler, og

jeg føler også, at borgeren føler sig hørt og set på en anden

måde”.

(Visitator, Svendborg Kommune)

I forlængelse af ovenstående fremhæver flere kommuner, at

en af fordelene ved at bruge observationer er, at de bidrager

til at belyse, om borgerens støttebehov eventuelt kan afhjæl-

pes på andre måder. Nogle kommuner beskriver blandt andet,

at et sekundært formål med en observation kan være at af-

dække, om et hjælpemiddel eventuelt kan afhjælpe borgerens

behov.

”Det er jo også en vurdering af, om den hjælp, der efter-

spørges, kan leveres på mindre tid, hvis man har et ar-

bejdsredskab eller, om der er et hjælpemiddel, der kan af-

hjælpe behovet, og borgeren så bliver kompenseret ved

hjælpemidlet”.

(Leder, Københavns Kommune)

Kommunerne fortæller, at observationer kan bidrage til

at adskille opgaver, der kan bevilges hjælp til, fra opga-

ver, der ikke kan bevilges hjælp til

I forlængelse af ovenstående giver flere kommuner udtryk for,

at det i vurderingen af borgerens hjælpebehov kan være svært

for dem at få et klart billede af, hvilke opgaver der kan bevil-

ges hjælp til efter serviceloven og hvilke opgaver, der skal af-

hjælpes efter anden lovgivning for eksempel sundhedsloven.

OBSERVATIONER

KAN GIVE ET

BEDRE FUNDAMENT

FOR AFGØRELSEN

ET HJÆLPEMIDDEL

KAN NOGLE GANGE

AFHJÆLPE

STØTTEBEHOVET

Nogle kommuner beskriver også, at de kan have behov for at

adskille plejeopgaver, som der kan bevilges hjælp til, fra opga-

ver, som der ikke kan bevilges hjælp til. Den adskillelse kan i

nogle sager være svær for kommunerne at foretage på bag-

grund af borgerens, de pårørendes, hjælperens eller fagprofes-

sionelles beskrivelser af behovet for hjælp. Kommunerne for-

klarer, at de pårørende eller en hjælper ofte beskriver et stort

behov for hjælp. Kommunerne beskriver, at de pårørende eller

en hjælper med god grund ikke er i stand til at adskille hjæl-

pen i en lovgivningsmæssig forstand og angive det præcise

omfang og tidsforbrug, fordi hjælpen til hverdag udføres i et

langt flow. I den slags sager vurderer flere kommuner, at det

kan være nødvendigt at foretage observationer. En kommune

beskriver det således:

”Når borgeren eller de pårørende henvender sig, så tænker

de bare i ét stort behov for hjælp. Det bliver lidt kunstigt for

dem at tænke det ind i sådan nogle paragraffer. Og det er

det, vi er nødt til en gang i mellem, hvis ikke det er tydeligt

for os, hvad afgrænsningen er. Og det kan jeg godt forstå,

når man måske har hjulpet sit handicappede barn i alle år”.

(Leder, Københavns Kommune)

Observationer skaber ifølge kommunerne gennemsigtighed for

borgeren

Nogle kommuner fremhæver, at observationer kan være med

til at skabe en større forståelse hos borgeren og de pårørende i

forhold til, hvad der kan bevilges hjælp til, og hvad der ikke

kan. Det skyldes, at kommunerne oplever, at de gennem ob-

servationer mere konkret og individuelt i afgørelsen kan be-

skrive, hvilke opgaver der kan bevilges hjælp til. En visitator

beskriver det på følgende måde:

”Vi kan gøre afgørelsen meget konkret i forhold til, at det er

x-opgaver, som vi giver hjælp til. Vi har set, at du også får

masseret fødder, men det kan vi ikke udmåle tid til. På den

måde bliver vores afgørelser mere konkrete og forhåbentlig

også mere forståelige”.

(Visitator, Københavns Kommune)

Kommunerne oplever, at Ankestyrelsens krav til doku-

mentation kan kræve, at de bruger observationer

Nogle kommuner har i spørgeskemaet og under interview givet

udtryk for, at de oplever, at Ankestyrelsens krav til dokumen-

tation, herunder oplysningernes karakter, nogle gange kræver,

at kommunerne bruger observationer. De oplever, at der fra

Ankestyrelsens side efterspørges objektive og konkrete oplys-

ninger om eksempelvis borgerens støttebehov og tidsudmå-

ling. Disse oplysninger kan ifølge kommunerne være svære at

fremskaffe uden brug af observationer. En kommune skriver i

sin besvarelse af spørgeskemaet:

”Når borgeren eller de

pårørende henvender

sig, så tænker de bare i

ét stort behov for hjælp”

”Vi har erfaring med, at

der fra Ankestyrelsens

side efterspørges objek-

tive vurderinger”

”Vi har erfaring med, at der fra Ankestyrelsen efterspørges

objektive vurderinger. Dette er i nogle sager svært at frem-

skaffe uden observationer”.

En anden kommune beskriver, at når kommunen får en sag

hjemvist af Ankestyrelsen, så er begrundelsen ofte, at sagen

ikke er tilstrækkeligt oplyst. For at sikre at en sag er tilstræk-

keligt oplyst, vurderer kommunen, at det i nogle sager er nød-

vendigt at bruge observationer i sagsoplysningen.

Du kan læse eksempler på Ankestyrelsens anvisninger i hjem-

viste sager efter servicelovens §§ 95 og 96 i bilag 3.

KOMMUNER DER IKKE HAR BRUGT OBSERVATI-

ONER

41 KOMMUNER

BRUGER IKKE

OBSERVATIONER

Som vist i tabel 2.1 har 41 ud af de 90 kommuner, der har be-

svaret spørgeskemaet,

ikke

brugt observationer til sagsoplys-

ning på voksenhandicapområdet inden for de sidste tre år. I

dette afsnit beskriver vi årsagerne til, at de 41 kommuner ikke

har brugt observationer de seneste tre år, og hvordan de ud-

måler tid i sager på voksenhandicapområdet uden at bruge ob-

servationer. Afsnittet er baseret på viden fra spørgeskemaun-

dersøgelsen.

Kommunerne oplyser, at det ikke har været nødvendigt

at bruge observationer – sagen kan oplyses tilstrække-

ligt på anden vis

Flere kommuner giver i spørgeskemaet udtryk for, at det ikke

har været nødvendigt at bruge observationer i deres sagsop-

lysning. Det skyldes blandt andet, at der ikke har været mod-

stridende oplysninger i de sager, som flere af kommunerne har

behandlet. Nogle kommuner beskriver dog, at brug af observa-

tioner vil kunne komme på tale, hvis eksempelvis borgeren og

kommunen ikke kan nå til enighed om støttebehovet. En kom-

mune forklarer det sådan her i en bemærkning i spørgeske-

maet:

”Det er en indgribende oplysningsmetode, som først bruges,

der hvor en myndighed og en borger ikke har samme for-

ståelse af en sag eller ikke kan nå til samme forståelse”.

Nogle kommuner beskriver i forlængelse heraf, at de har øn-

sket at bruge observationer i konkrete sager, men borgeren el-

ler de pårørende har afvist dette. Derfor har disse kommuner

ikke brugt observationer.

En stor del af de kommuner, der ikke har brugt observationer

de seneste tre år, beskriver samtidig, at det har været muligt

for dem at oplyse sager på voksenhandicapområdet tilstrække-

ligt på anden vis end ved brug af observationer.

Kommunerne oplyser, at dialog med borgeren og oplysninger

fra fagpersoner kan være tilstrækkeligt til at afdække behovet

for hjælp og udmåle tid

En stor del af de kommuner, som ikke har gjort brug af obser-

vationer de seneste tre år, beskriver, at de afdækker behovet

for hjælp gennem dialog med borgeren og/eller de pårørende.

I flere kommuner tager dialogen med borgeren ofte udgangs-

punkt i et skema, hvor borgerens døgnrytme og hjælpebehov

er beskrevet detaljeret

. Kommunerne beskriver, at de sam-

menstiller disse oplysninger med oplysninger fra fagpersoner –

for eksempel en læge eller en ergoterapeut – og med kommu-

nens kvalitetsstandard. På den måde beskriver kommunerne,

at de får tilstrækkeligt med oplysninger til at kunne træffe en

afgørelse. To kommuner beskriver det således i spørgeske-

maet:

”Grundig dialog med borger og dermed borgerens egen be-

skrivelse af deres støttebehov sammenholdt med lægelige

udtalelser omkring funktionsniveau, diagnoser mv. giver et

tilstrækkeligt grundlag for at kunne afgøre sagerne”.

”Vi arbejder ud fra en gensidig og tillidsskabende relation,

hvor støttebehovet fastlægges ud fra borgerens oplysnin-

ger/oplevelse af egen situation kombineret med beskrivelser

af funktionsniveau fra læge, hospital, genoptræningsenhed,

personale på tilbud etc. Ofte kombineres dette med en dia-

log på hjemmebesøg hos borgeren”.

I de situationer hvor en borger oplyser, at en opgave for ek-

sempel tager væsentligt længere tid end normalt, beskriver

flere kommuner, at de spørger uddybende ind til baggrunden

for det øgede støttebehov. En tredje kommune forklarer i spør-

geskemaet:

”Via dialog afdækker vi

borgerens funktionsevne

og behov”

”Via dialog afdækker vi borgerens funktionsevne og behov.

Med afsæt i vores sundhedsfaglige baggrund oplever vi ikke

behov for at benytte observationer. Hvis der er noget i bor-

gerens udsagn, som vi undrer os over, spørger vi uddy-

bende ind til udsagnet”.

BORGERENS

OPLYSNINGER

SAMMENSTILLES

MED LÆGENS

De kommuner, vi har interviewet, som bruger observationer, gør også brug

af døgnrytmeskemaer.

METODER KOMMUNERNE HAR BRUGT TIL AT

INDHENTE OPLYSNINGER

I dette afsnit belyser vi, hvilke metoder kommunerne har brugt

til at oplyse 132

sager efter servicelovens §§ 95 og 96, som vi

har viden om gennem spørgeskemaet. Vi ser både på sager,

hvor der er brugt observationer, og hvor der ikke er brugt ob-

servationer.

Det er de samme metoder, der er blevet brugt til at

oplyse sagerne

Det fremgår af figur 2.4, at det er de samme metoder, der er

blevet anvendt til at oplyse sagen – uafhængigt af, om der er

brugt observationer i sagen eller ej. Det fremgår også af figur

2.4, at alle sagsoplysningsmetoderne – med undtagelse af ka-

tegorien ’andet’ - i højere grad er blevet anvendt i sager, hvor

der

ikke

er brugt observationer. Dét gælder særligt metoderne

’samtaler med borgeren’ og ’beskrivelser fra borgeren’.

I to af de 134 sager, som vi har viden om gennem spørgeskemaet, er sagen

ikke blevet oplyst ud over brug af observationer. Derfor indgår de to sager

ikke i dette afsnit.

FIGUR 2.4 METODER BRUGT TIL AT OPLYSE SAGER MED OG UDEN BRUG AF OBSERVATIONER

Samtaler med borgeren

85%

79%

80%

74%

80%

79%

74%

71%

59%

57%

39%

33%

12%

100%

Med brug af observationer

Beskrivelser fra borgeren

Udtalelser fra læge eller andre sundhedspersoner

Beskrivelser fra kommunale fagpersoner fx

hjemmehjælpen eller aflastningssted

Oplysninger fra borgerens netværk, fx værge,

forældre og børn

Kommunale retningslinjer

Statistiske opgørelser fx oplysninger fra

Danmarks Statistik

Andet*

Uden brug af observationer

Note: Figuren er baseret på 58 sager, hvor der er anvendt observationer og 74 sager, hvor der ikke er anvendt observationer.

I to af sagerne, hvor der er anvendt observationer, er sagen ikke blevet oplyst ud over brug af observationer.

Procenterne summer ikke til 100%, da det har været muligt at angive flere svarkategorier.

Kategorien ’Andet’ dækker over ’brug af en BPA håndbog’ i sager uden brug af observationer. I sager med brug af obser-

vationer dækker kategorien over ’oplysninger fra borgers arbejdsgiverfirma og hjælpere’, ’VISO rapport’, ’VUM udred-

ning’, ’facebook’ og ’tilbagemeldinger fra Ankestyrelsen’.

Kilde: Ankestyrelsen 2021

KAPITEL 3

Kendetegn ved og overvejel-

ser om observationer

I dette kapitel belyser vi, hvad der kendetegner de observatio-

ner, der har fundet sted i 60 sager på voksenhandicapområdet,

som kommunerne har beskrevet i spørgeskemaet. Dette sup-

plerer vi med viden fra interview med kommunale medarbej-

dere og ledere. Kapitlet belyser konkret følgende områder:



Årsager til at der er brugt observationer i de konkrete sager

Kommunikationen med borgerne i forbindelse med observati-

onerne

Varigheden af observationerne

Hvem der har foretaget observationerne

Hvor observationerne er blevet gennemført

Hvilke situationer der er blevet observeret

DELKONKLUSIONER



Kommunerne beskriver, at de er i dialog med borgeren

og eventuelle pårørende forud for en observation og er

opmærksomme på at gøre formålet med observationen

tydelig for alle involverede.

Mange observationer bliver gennemført i løbet af én

dag og varer under to timer. For at sikre, at observatio-

nerne er så korte som mulige, fortæller nogle kommu-

ner, at de overfører information fra observationer på ét

tidspunkt af døgnet til et andet – i dialog med borge-

ren.

11 observationer har varet i mere end 24 timer. Den

længste observation har varet 24 dage.

I de fleste sager er det en medarbejder fra kommunen,

der gennemfører observationen. I de fleste tilfælde er

det en medarbejder, som borgeren ikke kender.

I 16 ud af 60 sager er det et privat firma, der har gen-

nemført observationen. Det er typisk ved de længere-

varende observationer, at kommunerne har valgt et

privat firma.

98 procent af observationerne, der har fundet sted, er

blevet gennemført i borgerens eget hjem.



RAMMER FOR

OPLYSNING AF

SAGER

Kommunerne bør

kun benytte

observationer,

hvis sagen ikke

kan oplyses til-

strækkeligt ad

anden vej, eller

hvis en anden

form for sagsop-

lysning må

vurderes at være

mindst lige så

intensiv eller

urimelig byrde-

fuld.

Læs mere i bilag 2



Det er hyppigst personlige og intime situationer, der

bliver observeret. Kommunerne oplyser, at for at sikre

at observationen ikke bliver grænseoverskridende for

borgeren, er den der skal observere i dialog med bor-

geren om, hvordan observationen konkret skal gen-

nemføres.

ÅRSAGER TIL BRUG AF OBSERVATIONER

I dette afsnit beskriver vi årsagerne til, at der i 60 konkrete

sager er blevet foretaget observationer.

Observationer bliver primært brugt, når det ikke er mu-

ligt at oplyse sagen på anden vis

Den hyppigste årsag til, at der er blevet brugt observationer i

de konkrete sager, er, at det ikke har været muligt at oplyse

sagen på anden vis. Det gør sig gældende i 37 ud af 60 sager,

hvor der er brugt observationer, svarende til 62 procent. Se

tabel 3.1.

TABEL 3.1 ÅRSAGER TIL BEHOV FOR AT OBSERVERE

Antal

Det er ikke muligt at belyse borgerens behov for hjælp på andre måder

Der er modstridende oplysninger om borgerens behov for hjælp

Borgerens behov for hjælp varierer

Borgerens behov for hjælp har ændret sig

Borgeren beskriver, at behovet for hjælp er anderledes, når borger er i sit eget

hjem, end når borgeren fx er i aflastning

Andet

Procent

62%

45%

20%

15%

23%

Note: Tabellen er baseret på oplysninger fra 60 sager. Procenterne summer ikke til 100, da det har været muligt at angive flere svar.

Kategorien ’Andet’ dækker over ’Ankestyrelsen har bedt os om at indhente flere observationer i sagen’, ’Observation af borge-

rens evner i forhold til at være arbejdsleder’ og ’Observation af brug af hjælpemidler’.

Kilde: Ankestyrelsen 2021

I 45 procent af de sager, hvor der er brugt observationer, er

årsagen, at der er modstridende oplysninger om borgerens be-

hov for hjælp. Se tabel 3.1.

KOMMUNIKATION MED BORGEREN

RAMMER FOR

ADVISERING

Observationer bør

tilrettelægges i

dialog med

borgeren.

En observation bør tilrettelægges i dialog med borgeren, og

borgeren bør oplyses om både årsagen til, at der gennemføres

en observation og formålet med observationen.

I dette afsnit belyser vi den kommunikation, der har været

med borgeren eller de pårørende i forbindelse med observatio-

nen. Derudover beskriver vi, hvad kommunerne har fokus på i

deres kommunikation med borgeren og/eller de pårørende i

forbindelse med en observation.

Kommunerne oplyser, at borgerne bliver adviseret om

observationen

I den del af spørgeskemaet, der tager udgangspunkt i sager,

hvor der er blevet brugt observationer, har vi spurgt, om bor-

geren er blevet adviseret om observationen.

I 59 ud af 60 sager har kommunerne oplyst, at de har advise-

ret borgeren om observationen, inden den fandt sted.

De kommuner, vi har interviewet om deres praksis for brug af

observationer, beskriver, at de som udgangspunkt er i mundt-

lig dialog med borgeren forud for en observation. De er i dialog

med borgeren og eventuelle pårørende om behovet for at gen-

nemføre en observation.

”Vi har jo møder både med borgere og pårørende, og hvor

vi snakker om, hvad der er nødvendigt i de her sager. Vi ta-

ler om, hvordan det er nødvendigt, at vi får vores oplysnin-

ger ind”.

(Visitator, Svendborg Kommune)

I de sager, hvor der er en partsrepræsentant, fortæller kom-

munerne, at kommunikationen om, hvornår og hvordan obser-

vationen skal finde sted, ofte foregår på skrift.

Kommunerne oplyser, at formålet med observationen

bliver gjort tydeligt for borgeren forud for og under ob-

servationen

I forhold til orientering om formålet med observationen gør

samme billede sig gældende som for adviseringen. I 58 ud af

60 sager har kommunerne oplyst, at borgeren er blevet oplyst

om formålet med observationen.

De kommuner, vi har talt med, beskriver, at det er afgørende,

at borgeren og eventuelle pårørende ikke blot er orienteret

om, at observationen skal finde sted. Det skal også være tyde-

ligt for alle, hvad formålet med observationen er:

Andel af borgere, der var advi-

seret om, at observationen ville

finde sted

Nej

Andel af borgere, der var orien-

teret om formålet med observa-

tionen

Nej

Ved ikke

”For mig er det rigtig vigtigt, hvad formålet er. At man lige-

som har en fælles forståelse af, hvorfor vi har brug for det

her”.

(Visitator, Københavns Kommune)

Formålet med observationer er som ved andre sagsoplysnings-

metoder at sikre, at borgeren får den hjælp, som borgeren har

brug for og ret til. Det kræver ekstra dialog og forklaring, som

bliver beskrevet i følgende citat:

”Men vi er meget opmærksomme på at få beskrevet, hvis

behov det er. Borgeren kunne i starten have en opfattelse

af, at når vi kom ud, så var det for at spare nogle penge.

Og det er ikke formålet. Formålet er at give den hjælp, som

der præcis er brug for og samtidig sikre, at de har ret til den

hjælp, som der efterspørges. Og det bruger vi rigtig meget

energi på at forklare og oplyse”.

(Visitator, Københavns

Kommune)

Ved at skabe gennemsigtighed og klarhed over formålet med

observationen fortæller kommunerne, at de forsøger at gøre

observationen meningsfuld for de involverede parter.

Flere kommuner fortæller, at nogle borgere selv efter-

spørger, at kommunen kommer ud og observerer

Flere af de kommuner, vi har interviewet, oplever, at nogle

borgere selv efterspørger, at kommunen kommer ud i borge-

rens eget hjem og observerer borgerens behov for hjælp. Det

kan også være de pårørende eller en partsrepræsentant, som

efterspørger, at kommunen observerer borgeren.

”Som sagt så har vi prøvet, at det også er borgerens ønske,

at vi observerer: ’Kom ud og se hvad det er der foregår, og

se hvorfor det er, det her tager så lang tid’”.

(Leder, Frede-

riksberg Kommune)

VARIGHED AF OBSERVATIONER

RAMMER FOR

VARIGHED

En observation må

ikke vare i læn-

gere tid, end det

er nødvendigt for

at oplyse en sag

tilstrækkeligt. Det

er en konkret vur-

dering, hvad der

er nødvendigt i

den enkelte sag.

Varigheden af observationer kan variere meget. En observation

kan vare under én time eller strække sig over flere døgn. Der

kan ikke generelt fastlægges hverken øvre eller nedre grænser

for, hvor lang tid en observation må vare. En sag skal under-

søges så langt, som det er nødvendigt for at træffe en materi-

elt korrekt afgørelse. En borger bør derfor ikke observeres

længere, end det er nødvendigt for at oplyse sagen tilstrække-

ligt.

I dette afsnit belyser vi varigheden af de observationer, der

har fundet sted i 60 konkrete sager. Vi beskriver også de over-

vejelser, kommunerne gør sig i forhold til, hvor lang tid de ob-

serverer. Derudover beskriver vi, hvad der karakteriserer ob-

servationer, som sammenlagt har varet mere end 24 timer.

Kommunerne beskriver, at de kun observerer i den peri-

ode, de vurderer, det er nødvendigt

Flere af de kommuner, vi har talt med, fremhæver, at når de

planlægger en observation, så gør de det ud fra princippet om,

at de skal have den information, der er tilstrækkelig for, at de

kan træffe en korrekt afgørelse.

”Det skal været proportionalt med det, vi undersøger – igen

ud i forvaltningsretten, at det er ligesom dét, der er ram-

men, og det er det, der er kompasset for os. Så vi har ikke

et max, fordi det ville være at lave en standard”.

(Leder,

Københavns Kommune)

Som det også fremgår af ovenstående citat, har kommunerne

ikke nogle standarder for, hvor lang en observation må være.

Det er ifølge kommunerne en faglig vurdering, der bliver fore-

taget i den konkrete sag. Kommunerne fremhæver i den for-

bindelse, at de kun observerer så lang tid, som de vurderer, at

det er nødvendigt. En leder fra Svendborg Kommune siger føl-

gende:

”Udgangspunktet er, at vi er indstillet [på at observere] så

længe, som det er nødvendigt for at få det retvisende bil-

lede af borgeren. Vi gør det jo ikke for at genere nogen. Vi

gør det for at få det fagligt bedste argument for at træffe en

afgørelse. Så det er hverken for meget eller for lidt. For vi

er godt klar over, at det er en forstyrrelse. Det er ikke noget

med at for at være sikker, så tager man lige noget mere.

Det er båret af kyndig faglighed”.

(Leder, Svendborg Kom-

mune)

De fire kommuner, vi har talt med, er opmærksomme på, at

observationerne skal være så korte som muligt. Det sikrer de

ved at planlægge, hvilke elementer de har behov for at obser-

vere og så begrænse observationen til kun at vare i den peri-

ode, hvor de udvalgte elementer finder sted.

”Der er jo noget i både at være sikker på, at vi kun er der

den tid, hvor vi ved, at der sker det, som vi er optagede af.

Så det er noget, vi er skarpe på: ’Hvad er det, vi især er

nysgerrige på, er der noget særligt i en beskrivelse, der af-

grænser sig til morgentimerne eller noget særligt, der hand-

ler om nattetimerne’. Så det vil typisk være et hjørne af

sagsbehandlingen, vi vil pejle ind på”.

(Leder, Københavns

Kommune)

”Så længe som det er

nødvendigt, for at få det

retvisende billede af bor-

geren”

De fleste observationer bliver foretaget over få dage

Ud af 58

sager fra spørgeskemaet, hvor der er blevet foreta-

get observationer, tegner der sig et tydeligt billede af, at de

fleste observationer strækker sig over få dage. I 25 sager er

observationen blevet foretaget over én dag, i tre sager stræk-

ker observationen sig over syv dage, og i kun én sag strækker

observationen sig over 24 dage. Se figur 3.1.

FIGUR 3.1 ANTAL DAGE OBSERVATIONER ER BLEVET FORETAGET OVER

Antal sager

7 dage

24 dage

1 dag

2 dage

3 dage

4 dage

5 dage

Note: Figuren er baseret på 58 sager, da der i to ud af de 60 sager, hvor der er brugt observationer, ikke er angivet, hvor

mange dage observationen er blevet foretaget over.

Kilde: Ankestyrelsen 2021

Mange observationer varer under to timer

Ud over at undersøge hvor mange dage observationerne er

blevet foretaget over, har vi også undersøgt, hvor mange ti-

mer borgeren sammenlagt er blevet observeret. Hvis en borger

eksempelvis er blevet observeret to timer mandag og to timer

onsdag, har observationen sammenlagt varet fire timer.

Af figur 3.2 fremgår det, at observationen i 16 ud af 56

sager

har varet under to timer. Det er det tidsinterval, som er hyp-

I to ud af de 60 sager, hvor der er brugt observationer, har kommunen ikke oplyst,

over hvor mange dage observationen har varet. Vi har derfor viden om 58 sager.

I fire ud af de 60 sager, hvor der er brugt observationer, har kommunen ikke oplyst,

hvor mange timer observationen sammenlagt har varet. Vi har derfor viden om 56

sager.

pigst anvendt. 11 observationer har varet mellem 12 til 24 ti-

mer, mens ni observationer har varet to til fire timer. Se figur

3.2.

FIGUR 3.2 ANTAL TIMER BORGEREN SAMMENLAGT ER BLEVET OBSERVERET

Under 2 timer

Over 2 til 4 timer

Over 4 til 8 timer

Over 8 til 12 timer

Over 12 til 24 timer

Over 24 til 48 timer

Over 48 til 72 timer

Over 72 til 120 timer

Over 120 timer

Antal sager

Note: Figuren er baseret på 56 sager, da der i fire af de 60 sager, hvor der er brugt observationer, ikke er angivet antallet af

timer observationen sammenlagt har varet.

Kilde: Ankestyrelsen, 2021

En observation på ét tidspunkt af døgnet kan ifølge

kommunerne overføres til et andet tidspunkt af døgnet

– i dialog med borgeren

Flere kommuner fortæller, at grunden til, at mange observatio-

ner ikke varer mere end et par timer, er, at de observerer ud-

valgte situationer på ét tidspunkt af døgnet, som de overfører

til andre tidspunkter af døgnet. To kommuner beskriver det så-

dan her:

”Hvis der er noget om hygiejne situationer, så vil vi gerne

se det om morgenen måske, og så har vi nok oplysninger til

nogenlunde at sjusse os frem til, hvad der så sker om afte-

nen, medmindre det der sker om aftenen er noget helt an-

det, end det der sker om morgenen, og at der er en diffe-

rence imellem det, som vi ikke kan få greb om”.

(Leder, Kø-

benhavns Kommune)

”Så drøfter vi, hvilke situationer vi skal observere. Og hvad

vi kan overføre til andre situationer, så vi er mindst muligt

ude i hjemmet. Og så er det på den baggrund, at vi beslut-

ter, at vi godt kunne tænke os at observere nogle situatio-

ner, som så måske kan være kendetegnet for resten af akti-

viteterne. Hvis nu vi ser et toiletbesøg om morgenen, så

kan man overføre det til et toiletbesøg om aftenen.”

(Visita-

tor, Frederiksberg Kommune)

For at kunne vurdere om varigheden af en situation er den

samme på forskellige tider af døgnet, fortæller kommunerne,

at de er i dialog med borgeren og/eller de pårørende. Via dia-

log sporer kommunerne sig ind på, om der er variation og i så

fald hvor meget. Der er eksempler på, at borgeren er mere

træt og har mindre energi om aftenen end om morgenen,

hvorfor flere opgaver tager længere tid om aftenen. Flere kom-

muner oplyser, at det i sådan et tilfælde ikke er nødvendigt at

observere situationen igen, fordi de i dialog med borgeren er i

stand til at justere behovet for hjælp.

”Alt andet lige, så tager det jo nok den samme tid at lifte

den ene og den anden vej. Så behøver vi ikke se begge.

Medmindre der selvfølgelig er nogle forudsætninger, som

gør, at det er anderledes. Men det kan vi få viden om ved at

spørge ind til det”.

(Visitator, Københavns Kommune)

”Det kan vi få viden om

ved at spørge ind til det”

LÆNGEREVARENDE OBSERVATIONER

LÆNGEREVARENDE

OBSERVATIONER

Længerevarende

observationer define-

res i denne undersø-

gelse som observatio-

ner, der har varet

mere end 24 timer

sammenlagt. Denne

sondring er lavet af

hensyn til at kunne

give et analytisk

overblik.

Som det fremgår af figur 3.2 varer de fleste observationer un-

der 24 timer. Det fremgår dog også, at observationerne i 11

ud af 56 sager har varet mere end 24 timer. I dette afsnit be-

lyser vi, hvornår der kan være behov for længerevarende ob-

servationer, og hvor mange timer observationerne har varet.

Kommunerne fortæller, at der kan være behov for læn-

gerevarende observationer

Nogle af de kommuner, vi har talt med, fortæller, at det i

nogle situationer kan være nødvendigt at observere en borger

over mange timer. I en kommune fortæller en visitator, at det

kan være nødvendigt at observere over mange timer, hvis bor-

geren søger om overvågning om natten. I en anden kommune

fortæller en leder, at det kan være nødvendigt at observere

over et døgn, hvis en borger har behov for massiv hjælp døg-

net rundt.

Enkelte observationer har varet mere end 100 timer

Af nedenstående tabel 3.2 fremgår det, over hvor mange dage

de 11 observationer er blevet foretaget, og hvor mange timer

de 11 observationer hver især sammenlagt har varet.

TABEL 3.2 VARIGHED AF LÆNGEREVARENDE OBSERVATIONER

Samlet antal dage observationen er blevet

foretaget over

Note: Tabellen er baseret på 11 sager.

Kilde: Ankestyrelsen 2021

Samlet antal timer observationen har varet

120

168

560

HVEM FORETAGER OBSERVATIONER

RAMMER FOR

VALG AF AKTØR

Kommunerne kan

benytte private

aktører til at fore-

tage observationer

i overensstem-

melse med de ret-

lige rammer, der

blandt andet er

beskrevet i Anke-

styrelsens vejle-

dende udtalelse af

24. juni 2020.

Læs mere i bilag 2

En observation kan enten blive gennemført af en person, der

er ansat i kommunen eller af en privat aktør. I det følgende af-

snit beskriver vi, hvem der hyppigst gennemfører observatio-

ner, og hvilke overvejelser kommunen gør sig i forbindelse

med deres valg af, hvem der skal gennemføre observationen.

Observationer bliver oftest gennemført af en kommunal

medarbejder

Det fremgår af den del af spørgeskemaet, der tager udgangs-

punkt i konkrete sager, hvor der er brugt observationer, at det

i de fleste af de 60 sager er en kommunal medarbejder, der

gennemfører observationen. I 25 ud af de 60 sager er det en

kommunal medarbejder, som borgeren ikke kender, der har

gennemført observationen, og i 12 sager er det en kommunal

medarbejder, som borgeren kender, der har gennemført ob-

servationen. I 16 sager har kommunen betalt et privat firma

for at gennemføre observationen. Se figur 3.3.

FIGUR 3.3 HVEM HAR FORETAGET OBSERVATIONERNE

Andre;

7 sager

Medarbejder fra

kommunen, som

borgeren kender;

12 sager

Privat firma;

16 sager

Medarbejder fra kommunen,

som borgeren ikke kender;

25 sager

Note: Figuren er baseret på 60 sager.

Andre dækker over ’Personale på aflastningssted’, ’VISO’ og ’Medarbejder i anden kommune’.

Kilde: Ankestyrelsen 2021

Variation på tværs af kommunerne i forhold til hvem de

vælger, der skal foretage observationen

De kommuner, vi har interviewet, lægger vægt på forskellige

forhold, når de skal beslutte, hvem der skal udføre en observa-

tion. Vi præsenterer de forskellige forhold nedenfor.

Den person der har den faglige ekspertise i forhold til det, der

skal observeres, gennemfører observationen

To af de kommuner, vi har talt med, beskriver, at de

ikke

har

en fast praksis for, hvem der skal foretage observationer. Det

er noget, de vurderer i den konkrete sag.

”Det er situationsbestemt. Vi har ikke en retning, som vi

bare gør pr. automatik. Alt hvad vi gør er koblet sammen

med, hvilken borger det er, hvordan situationen er, og hvad

problematikken er. Og så er det en beslutning, som bliver

truffet hver gang”.

(Visitator, Københavns kommune)

I de to kommuner er det afgørende for,

hvem

der skal udføre

observationen,

hvad

der skal observeres. De vælger en per-

son, som har den faglige ekspertise i forhold til de situationer,

der skal observeres:

”Det kommer an på, hvad det er for en kompetence, vi skal

bruge. Vi har både fys, ergo og sygeplejersker. Så det af-

hænger af, hvad vi er i tvivl om, og hvad vi skal observere”.

(Visitator, Københavns Kommune)

”Det er den, som har den faglige ekspertise. Hvis det er no-

get med psykiatri, kan det være en bostøtte. Hvis det er

praktisk, kan det være en terapeut”.

(Leder, Middelfart

Kommune)

Hvis de internt i de to kommuner ikke har de specifikke faglige

kompetencer, som de vurderer, at en observation kræver,

vælger de et privat firma til at gennemføre observationen:

”Det afhænger af, om vi har kompetencerne i afdelingen til

lige præcis det, vi har brug for at vurdere på, om vi bruger

en eksternt eller internt. Der kan være noget omkring det at

lave en terapeutfaglig vurdering, som kræver et speciale og

en videreuddannelse, som der ikke er nogen, der har in-

ternt, og så er vi nødt til at have en, der har den ekspertise

for at kunne lave den vurdering. Og så bruger vi en eks-

tern”.

(Leder, Københavns kommune)

Få udvalgte medarbejdere i kommunen gennemfører observa-

tioner i komplekse sager

I to andre kommuner har de den praksis, at det er få udvalgte

medarbejdere internt i kommunen, der foretager observationer

i komplekse sager. Argumentet for denne praksis er, at det er

en vanskelig opgave, som kræver erfaring:

”Der er også en stor fordel i, at vi har valgt, at det er nogle

faste, som har de her sager. Det er der stor erfaring og kva-

litet i”.

(Visitator, Frederiksberg Kommune)

”Som det er lige nu, er det de mest rutinerede visitatorer,

der gør det. Og jeg har udnævnt én konsulent, som tager

de her komplekse sager, fordi hun er så fagligt dygtig, og

har mange, mange års erfaring. Vi sikrer os på den måde,

at der er den nødvendige faglighed tilstede. Og også den

nødvendige rutine, fordi vi godt ved, at det kræver noget og

nogle særlige menneskelige indsigter. Og det kræver, at

man har en god rutine”.

(Leder, Svendborg Kommune)

Den person, der er tilknyttet sagen, foretager observationen

I én kommune har de praksis for, at det er den person, der er

tilknyttet sagen, der gennemfører observationen. Argumentet

for dette er, at der kan gå brugbar viden tabt i sagsbehandlin-

gen, hvis observationen bliver gennemført af en anden:

”Som det er lige nu, er

det de mest rutinerede

visitatorer, der gør det”

”Det er helt klart en

styrke, at man har set

det, når man sidder og

sagsbehandler”

”Det er altid internt, og det er den visitator, som har sagen

(…). Hvis der bliver spurgt ind til andre ting, så kan vi også

svare på det. Og det er helt klart en styrke, at man har set

det, når man sidder og sagsbehandler det. En ting er, at

læse det på et stykke papir, men der er også noget, som

man ikke kan skrive ned, som er en fornemmelse, og som

man jo bruger i sagsbehandlingen”.

(Visitator, Frederiksberg

Kommune)

Kommunale medarbejdere gennemfører i høj grad de korte ob-

servationer. I de 60 sager, vi har viden om fra spørgeskemaet,

er observationer mellem 0 og 12 timer hyppigst blevet gen-

nemført af en kommunal medarbejder, mens observationer

mellem 12-120 timer hyppigst er blevet gennemført af et pri-

vat firma. Se figur 3.4.

FIGUR 3.4 OBSERVATØR FORDELT PÅ ANTAL TIMER FOR OBSERVATIONEN

100%

14%

48%

64%

80%

100%

86%

48%

29%

0 til 4 timer

4 til 12 timer

12 til 48 timer

48 til 120 timer

Over 120 timer

Et privat firma

20%

En medarbejder fra kommunen,

som borgeren ikke kender

En medarbejder fra kommunen,

som borgeren kender

Note: Figuren er baseret på 50 sager. Sager, hvor der er svaret ’Andet’ til hvem der har udført observationen, er ikke medta-

get i denne figur.

Kilde: Ankestyrelsen, 2021

Arbejdsvilkår for kommunalt ansatte begrænser, hvor lange

observationer de kan foretage

Flere kommuner fortæller, at de har en praksis for, at lange

observationer bliver foretaget af et privat firma, fordi medar-

bejderne i kommunen ikke er ansat til at arbejde under vilkår,

som observationer, der skal gennemføres over mange timer,

kræver.

”Hvis det er en af de me-

get lange overvågninger

henover en nat eksem-

pelvis, så vil det være en

ekstern”

”Hvis det er en af de meget lange overvågninger henover en

nat eksempelvis, så vil det være en ekstern. Fordi det kan

jeg ikke bede mine medarbejdere om. Det ligger ikke i de-

res ansættelse at arbejde om natten”.

(Leder, Københavns

Kommune)

HVOR FINDER OBSERVATIONER STED

En observation kan finde sted dér, hvor borgeren befinder sig.

Det vil sige, at det både kan være i borgerens hjem, men også

andre steder, hvor borgeren opholder sig. I dette afsnit beskri-

ver vi, hvor de observationer, som vi har viden om fra spørge-

skemaet, er blevet foretaget.

Næsten alle observationer bliver foretaget i borgerens

eget hjem

I de 60 sager, vi har viden om fra spørgeskemaet, er næsten

alle borgere blevet observeret i eget hjem. Enkelte borgere er

blevet observeret andre steder, hvor de har opholdt sig for ek-

sempel på et aktivitets- og samværstilbud. Se tabel 3.4.

TABEL 3.3 HVOR HAR OBSERVATIONEN FUNDET STED

Antal

I borgerens eget hjem

På borgerens aflastningssted

På borgerens aktivitets- og samværstilbud

Andet

Procent

98%

Note: Tabellen er baseret på 60 sager. Procenterne summer ikke til 100, da det har været muligt at angive flere svar. Kategorien ’An-

det’ dækker over ’transport’, ’uddannelsestilbud’ og ’anden færden uden for hjemmet’.

Kilde: Ankestyrelsen 2021

Kommunerne fortæller, at det afgørende for, hvor observatio-

nen finder sted, er, hvor hjælpen skal gives. Formålet med ob-

servationen er ifølge kommunerne at komme så tæt på virke-

ligheden som muligt, og derfor er det også afgørende, at ram-

merne for observationen er de samme som rammerne for

hjælpen.

Kommunerne fortæller også, at der kan være fysiske forhold

som eksempelvis flere etager i boligen, en snæver gang eller

et lille badeværelse, som kan besværliggøre hjælpen. Derfor er

det vigtigt, at observationen finder sted i borgerens vante

rammer, så eventuelle udfordringer for udførelse af hjælpen

kan blive observeret.

Der er andre tilstede under de fleste observationer

I de 60 sager, hvor der er blevet foretaget observationer, har

vi undersøgt, om der var andre tilstede under observationen. I

49 af de 60 sager var der andre til stede. Det svarer til 82 pro-

cent. Det er eksempelvis borgerens ægtefælle, forældre eller

en hjælper.

Flere kommuner fortæller, at de pårørende ofte har en funktion

i forhold til borgeren, hvorfor de helt naturligt er tilstede under

observationen. Derudover er der nogle borgere, der vælger at

have en pårørende med for at gøre dem trygge. Det er ifølge

kommunerne helt op til borgeren at bestemme, hvem der skal

være tilstede, og det er ikke noget, der påvirker udfaldet af

observationen:

”Det er typisk, at de har nogen med, men det er helt fair.

Det skal jo være trygt for borgeren. Det skal ikke være

utrygt. Vores observationer bliver jo ikke dårligere af, at der

er en pårørende tilstede eller bliver ikke mindre valide”.

(Le-

der, Københavns Kommune)

”Det skal jo være trygt

for borgeren”

SITUATIONER DER BLIVER OBSERVERET

Når en observation bliver gennemført, er det afgørende, at den

har til formål at belyse de situationer, hvor kommunen mang-

ler viden om borgerens behov for hjælp. I dette afsnit beskri-

ver vi, hvilke situationer der er blevet observeret i de 60 kon-

krete sager. Vi ser også på, hvilke overvejelser personen, der

gennemfører observationen, gør sig for at sikre, at borgerens

grænser ikke bliver overtrådt.

I mange sager er det personlige og intime situationer,

der bliver observeret

Den situation, der er blevet observeret i størstedelen af sa-

gerne, er forflytning. Forflytninger er blevet observeret i 63

procent af de 60 sager. Dernæst er det intime situationer som

toiletbesøg, tøjskifte og let personlig pleje, som er de situatio-

ner, der hyppigst er blevet observeret. Se figur 3.5.

FIGUR 3.5 SITUATIONER DER ER BLEVET OBSERVERET

Forflytning fx fra seng til kørestol

Toiletbesøg

Tøjskifte

Let personlig pleje fx barbering og tandbørstning

Spisning

Bad

Madlavning

Søvn

Fritidsaktiviteter fx se fjernsyn eller læse

Bleskift

Transport

Sengevask

Andet

27%

25%

22%

20%

17%

37%

63%

57%

53%

50%

48%

100%

Note: Figuren er baseret på 60 sager. Procenterne summer ikke til 100, da det har været muligt at angive flere svarmulighe-

der. Andet dækker over ’praktiske opgaver som eksempelvis rengøring og tøjvask’, ’interaktion med borgerens børn’,

’fysisk bevægelse’ og ’reaktion/svar på spørgsmål vedrørende vurdering af arbejdslederevner’.

Kilde: Ankestyrelsen 2021

Kommunerne fortæller, at borgeren bestemmer, hvor

tæt på den person der observerer, må komme

Mange af de situationer, som er relevante at observere, er in-

time situationer, der kan være grænseoverskridende at blive

observeret i.

Flere af de kommuner, vi har talt med, fortæller, at de forud

for observationen er i dialog med borgeren og eventuelle pårø-

rende om, hvilke situationer de skal observere, og hvor de fy-

sisk skal være placeret i hjemmet. Det er forskelligt fra borger

til borger, hvad de foretrækker, og det er noget, som den, der

observerer, tager højde for. To visitatorer fra forskellige kom-

muner fortæller her, hvordan de tager hensyn:

”Det første er at sikre kommunikationen forud for, og lande

en fælles forståelse for, hvor i rummet vi helst skal være.

Nogle kan for eksempel bedst lide, at vi står, så borgeren

ikke kan se os. Så man ikke har følelsen af at ligge og blive

kigget på”.

(Visitator, Københavns Kommune)

”Når den personlige pleje

foregår, så kan I vælge

at lukke døren”

”Vi siger som udgangspunkt, at når den personlige pleje fo-

regår, så kan I vælge at lukke døren, hvis den for eksempel

foregår ude på badeværelset. Men I må gerne fortælle os,

hvad der sker løbende. Det kan også være, at pårørende si-

ger til os, inden vi kommer: ”Vi lukker døren til badeværel-

set. Der er I ikke med”. Det respekterer vi selvfølgelig. Og

jeg holder mig i ret god afstand, så der kan være ting om-

kring intim hygiejne, jeg ikke ser, men det er helt bevidst,

så de ikke skal føle, at jeg står der og glor på personlige

ting”.

(Visitator, Frederiksberg Kommune)

Som det også fremgår af ovenstående citat, behøver intime si-

tuationer ikke nødvendigvis at blive observeret direkte. Flere

kommuner beskriver, at de ved intime situationer som eksem-

pelvis bad eller toiletbesøg ikke er med ude på badeværelset,

men at de derimod står på den anden side af døren. I stedet

for at se direkte hvad der foregår, får de information ved at

kunne høre, hvad der foregår. Personen, der observerer, kan

på den måde undgå at overskride borgerens intimsfære.

Flere kommuner fremhæver, at det er borgeren eller eventu-

elle pårørende, der sætter grænsen for, hvad der må bliver ob-

serveret, og at det bliver respekteret.

Flere af de kommuner, vi har interviewet, fortæller også, at de

har fået positive tilbagemeldinger fra de borgere, som de har

været ude og observere:

”Jeg har faktisk ikke oplevet, at nogen efterfølgende har

sagt, at det var ubehageligt. Det er mere op til og tanken

om det. Jeg har faktisk fået mere positive tilkendegivelser

af, at de også har fået noget vejledning, og at det var en

god oplevelse. Så borgeren kan også få noget ud af det,

som de ikke havde regnet med”.

(Visitator, Københavns

Kommune)

Hvis borgeren ikke samtykker til at deltage i observationen,

træffer kommunerne afgørelse på det foreliggende grundlag

Flere af de kommuner, vi har interviewet, fortæller, at hvis

borgeren ikke ønsker at deltage i en observation, så er de nød-

sagede til at træffe en afgørelse på det foreliggende grundlag.

Det kan i nogle tilfælde betyde, at kommunen ikke har de nød-

vendige oplysninger for at kunne afgøre, om en borger har ret

til hjælp. I den situation vil konsekvensen kunne være, at bor-

geren får afslag på sin ansøgning om hjælp, hvis de nødven-

dige oplysninger ikke kan fremskaffes på anden vis.

GRUNDLAG FOR

AT TRÆFFE EN

AFGØRELSE

Kommunen vil

både kunne være

berettiget og for-

pligtet til at fore-

tage relevante ob-

servationer af bor-

geren. Alternativet

kan i sidste ende

blive, at kommu-

nen giver borge-

ren afslag på det

ansøgte.

Læs mere i bilag 2

BILAG 1

Metode

I dette kapitel beskriver vi, de metoder vi har anvendt, og

hvilke overvejelser, vi har gjort os i forbindelse med undersø-

gelsen. Undersøgelsen er baseret på:



En landsdækkende spørgeskemaundersøgelse blandt kom-

munerne.

Interview med henholdsvis ledere og medarbejdere i fire

kommuner, der bruger observationer til at oplyse sager på

voksenhandicapområdet.

LANDSDÆKKENDE SPØRGESKEMAUNDERSØ-

GELSE

For at få viden om, hvor udbredt brugen af observationer er,

og viden om konkrete observationer, der har fundet sted, har

vi lavet et spørgeskema, som vi har sendt til alle kommunerne.

Formålet med spørgeskemaet

Formålet med spørgeskemaundersøgelsen er at afdække føl-

gende:



Hvor udbredt brugen af observationer er til at oplyse sager

blandt kommunerne på voksenhandicapområdet

Inden for hvilke bestemmelser kommunerne bruger observa-

tioner til at oplyse sager.

Hvordan kommunerne indhenter oplysninger til at belyse

borgernes støttebehov i sager efter servicelovens §§ 95 og

96.

Hvad der kendetegner observationerne i sager efter service-

lovens §§ 95 og 96, hvor kommunerne har gjort brug af ob-

servationer.

Vi har inddelt spørgeskemaet i to dele, der indeholder følgende

temaer:



Del 1: Handler om, hvordan kommunerne generelt oplyser

sager på voksenhandicapområdet og kommunernes praksis

for brug af observationer til sagsoplysning på voksenhandi-

capområdet.

Del 2: Handler om spørgsmål om sager efter §§ 95 og 96,

hvor kommunerne enten har eller ikke har brugt observatio-

ner til sagsoplysning.

Voksenhandicapområdet defineres i denne undersøgelse som servicelovens § 85, §

95, § 96, § 97 samt § 100.

Kriterier for udvælgelse af sager til besvarelse af del 2

Spørgeskemaets del 2 tager udgangspunkt i konkrete sager i

kommunerne. I spørgeskemaet har vi spurgt kommunerne, om

de i en eller flere sager har brugt observationer til sagsoplys-

ning på voksenhandicapområdet inden for de seneste tre år (i

perioden maj 2018 til maj 2021).

De kommuner som i del 1 har svaret, at de har brugt observa-

tioner til sagsoplysning inden for de seneste tre år, har vi i del

2 bedt om at udvælge og besvare en række spørgsmål om de

seneste to sager, hvor de har truffet afgørelse om udmåling af

hjælp efter servicelovens §§ 95 og/eller 96, og hvor de har

brugt observationer til sagsoplysningen.

De kommuner som i del 1 har svaret, at de

ikke

har brugt ob-

servationer til sagsoplysning inden for de seneste tre år, har vi

i del 2 bedt om at udvælge og besvare en række spørgsmål

om de seneste to sager efter servicelovens §§ 95 og/eller 96,

hvor de

ikke

har brugt observationer til sagsoplysningen.

Pilottest af spørgeskema

Inden vi sendte spørgeskemaet ud til alle landets kommuner,

er spørgeskemaet blevet pilottestet af tre kommuner. Vi har

inden pilottesten af spørgeskemaet hentet information fra en

opgørelse foretaget af DR-nyhederne, som viser hvilke af lan-

dets kommuner, der siden 2017 har observeret borgere med

handicap i eget hjem inden for servicelovens §§ 95 og 96

. Vi

har ud fra DR’s opgørelse udvalgt to kommuner, som bruger

observationer til at oplyse sager på voksenhandicapområdet,

og én kommune som

ikke

gør, til at pilotteste spørgeskemaet.

På baggrund af kommunernes tilbagemelding har vi tilrettet

spørgeskemaet. Vi har blandt andet tilføjet nogle fritekstfelter,

hvor kommunerne har kunne uddybe deres besvarelse.

Udsendelse af spørgeskema og rykkerprocedure

Inden vi udsendte spørgeskemaet, har vi taget telefonisk kon-

takt til alle landets kommuner for at få en kontaktperson i hver

kommune. Kontaktpersonens opgave har været at koordinere

én samlet besvarelse af spørgeskemaet. Formålet med dette

har været at øge sandsynligheden for, at spørgeskemaet er

landet det rette sted fra starten i kommunerne, da bestemmel-

serne kan være organiseret i forskellige afdelinger.

Kommunerne har haft en periode på lidt over tre uger til at be-

svare spørgeskemaet. Efter fristen for besvarelse af spørge-

skemaet ringede vi til alle de kommuner, der endnu ikke havde

Se DR’s opgørelse her:

https://www.dr.dk/nyheder/indland/kommuner-overvaager-

handicappede-som-mette-jeg-er-panikslagen

besvaret spørgeskemaet. Vi tilbød hjælp og vejledning til at

besvare spørgeskemaet og aftalte nye individuelle frister for

besvarelserne.

Svarprocent

Spørgeskemaet er sendt til 96 kommuner ud af landets 98

kommuner. Det skyldes, at Tårnby og Dragør Kommune samt

Ishøj og Vallensbæk Kommune har forpligtigende samarbejder

på voksenhandicapområdet. Spørgeskemaet er derfor ikke

sendt til Dragør og Vallensbæk Kommune.

I alt har 90 ud af de 96 kommuner besvaret spørgeskemaet.

Det giver en svarprocent på 94.

Antal sager med og uden brug af observationer

Vi har gennem del 2 af spørgeskemaet fået viden om i alt 134

sager – herunder 74 sager, hvor der ikke er brugt observatio-

ner, og 60 sager, hvor der er brugt observationer. Vi har bedt

kommunerne om at udvælge to sager, men da alle kommuner

ikke har haft to sager om enten §§ 95 eller 96 inden for de se-

neste tre år, har nogle kommuner kun besvaret spørgeske-

maet for én sag eller nul sager.

Validering af data

For at kvalitetssikre besvarelserne har vi forholdt os til, om

nogle kommuner har angivet svar, der gensidigt udelukker hin-

anden. Vi har gennemgået alle fritekstfelter for at vurdere, om

de er i overensstemmelse med den øvrige besvarelse. Hvis be-

svarelsen har stukket ud, har vi kontaktet den pågældende

kommune for at afklare, om svaret var korrekt, eller om der

skulle foretages ændringer i besvarelsen.

Vi har desuden vurderet, om der var overensstemmelse mel-

lem spørgeskemabesvarelserne og svarene i opgørelsen fra

DR. I de tilfælde hvor en kommune har angivet til DR, at de

har anvendt observationer men i vores undersøgelse har angi-

vet, at de ikke har brugt observationer, har vi kontaktet de på-

gældende kommuner for at høre nærmere om årsagen til

dette.

Behandling af data

Vi har gennemført spørgeskemaundersøgelsen i programmet

SurveyXact og efterfølgende valideret og analyseret data i Ex-

cel.

INTERVIEW MED FIRE KOMMUNER

Vi har interviewet henholdsvis ledere og medarbejdere i fire af

landets kommuner, som bruger observationer til sagsoplys-

ning. Formålet med interviewene er at belyse baggrunden for,

at nogle kommuner bruger observationer til sagsoplysning,

samt hvilke overvejelser kommunerne gør sig i forbindelse

med brug af observationer.

Udvælgelse af kommuner til interview

Det primære kriterium i udvælgelsen har været, at kommu-

nerne har erfaring med brug af observationer. Dernæst har vi i

udvælgelsen af kommuner forsøgt at skabe variation i forhold

til, inden for hvilke bestemmelser kommunerne har anvendt

observationer til sagsoplysning, i hvor stor en andel af sagerne

kommunerne udfører observationer, hvor længe observatio-

nerne varer, og hvem der foretager observationerne. Dette er

viden, som var tilgængelig for os via kommunernes besvarelse

af spørgeskemaet.

De fire udvalgte kommuner

Vi planlagde oprindeligt at udføre interview i fire kommuner. I

interviewene med én af de udvalgte kommuner viste det sig

dog, at kommunen havde en anden forståelse af begrebet ob-

servationer, og at denne kommune ikke gør brug af observati-

oner, som det er defineret i undersøgelsen. Derfor valgte vi at

udvide undersøgelsen og interviewe ledere og sagsbehandlere i

yderligere én kommune – så vi endte med at interviewe fire

kommuner, der har brugt observationer.

De fire deltagende kommuner er:



Middelfart



Svendborg



København



Frederiksberg

Interview med både ledere og medarbejdere

I hver af de fire kommuner har vi foretaget henholdsvis ét in-

terview med ledere og ét interview med medarbejdere.

I hvert lederinterview har vi talt med en til to ledere i kommu-

nen, som har indflydelse på beslutninger om brug af observati-

oner. I interviewene med medarbejdere har vi talt med to til

fire personer, der til daglig visiterer og/eller behandler sager

på voksenhandicapområdet.

Hvad handler interviewene om?

I interviewene har vi spurgt ind til kommunernes praksis og

overvejelser om følgende:



Retningslinjer for brug af observationer

Kommunikation med borger/pårørende forud for observatio-

ner

Hvem der udfører observationer

Hvor observationer finder sted

Varigheden af observationer



Hvilke situationer, der bliver observeret

Fordele og ulemper ved brug af observationer

Gennemførsel af interview

Vi udførte interviewene fysisk hos kommunerne med undta-

gelse af en enkelt kommune. Det var af praktiske årsager ikke

muligt at tage ud til kommunen, og de to interview med le-

delse og medarbejdere foregik derfor over Skype.

Behandling af interview og høring

Interviewene er blevet optaget på diktafon og er derefter ble-

vet transskriberet og kodet i databehandlingsprogrammet

NVivo. Interviewtransskriptionerne har gennemgået en syste-

matisk kodning med afsæt i et kodetræ, der bygger på temaer

og spørgsmål fra interviewguiden.

Alle interviewpersoner har fået de uddrag af rapporten, der er

baseret på deres udsagn, sendt i faktuel høring.

BILAG 2

Den retlige ramme for brug af

observationer

I det følgende redegør Ankestyrelsen for de regler, der efter de

almindelige forvaltningsretlige regler gælder for myndigheder-

nes oplysning af sager. Herunder behandles spørgsmål om, i

hvilket omfang myndighederne kan foretage observationer af

borgere på voksenhandicapområdet.

DELKONKLUSIONER



Det er myndighedernes pligt at sørge for, at en sag er

tilstrækkelig oplyst til, at der kan træffes en materielt

korrekt afgørelse.

Der er ikke klare regler for, hvilke oplysningsmetoder

myndighederne må anvende. Sagsoplysningen er som

udgangspunkt kun begrænset af de almindelige grund-

sætninger om saglighed og proportionalitet og eventu-

elle grænser opstillet af særbestemmelser. Derudover

må sagsoplysningen selvsagt ikke gøre brug af ulovlige

metoder.

Er det i en sag, hvor en borger, der ansøger om hjælp

eller andet, modsætter sig eller nægter at deltage i i

øvrigt relevant sagsoplysning, af den grund ikke muligt

for myndigheden at oplyse sagen tilstrækkeligt til, at

myndighederne kan afklare, hvad ansøgeren er beretti-

get til, vil myndighederne skulle træffe afgørelse på det

foreliggende grundlag, hvilket kan betyde et afslag på

det ansøgte. I sager hvor myndighederne undersøger,

om en borger fortsat er berettiget til en given ydelse,

vil manglende oplysninger betyde, at myndighederne

sædvanligvis ikke kan træffe afgørelse om at standse

eller nedsætte ydelsen.

Brug af observationer kan være et relevant og nødven-

digt sagsoplysningsskridt for at sikre, at myndighe-

derne kan træffe en indholdsmæssigt korrekt afgørelse.

Brugen af observationer skal – som andre sagsoplys-

ningsskridt – i den konkrete situation være saglig og

proportional.



MYNDIGHEDERNE SKAL SIKRE, AT EN SAG ER

TILSTRÆKKELIGT OPLYST

Grundlæggende er offentlig sagsbehandling blandt andet styret

af officialprincippet

. Det betyder, at myndighederne skal

sikre, at afgørelser bliver truffet på et tilstrækkeligt oplyst

grundlag.

Officialprincippet indebærer, at myndighederne skal fastlægge

sagens ramme. Deri ligger, at myndighederne først skal af-

klare, hvilke regler sagen skal afgøres efter. På baggrund af

reglerne og almindelige forvaltningsretlige principper skal myn-

dighederne afklare, hvilke oplysninger der er nødvendige for at

træffe afgørelse i sagen.

Herefter skal myndighederne indhente de relevante oplysnin-

ger. Myndighederne skal vurdere, om oplysningerne er dæk-

kende og har den fornødne faktuelle sikkerhed

. Herunder på-

hviler det myndighederne så vidt muligt at afklare og/eller

tage stilling til bevistvivl

. Det betyder, at hvis der er tvivl om,

hvordan de faktiske forhold er – fx hvordan en konkret hæn-

delse fandt sted –, så skal myndighederne foretage en bevis-

vurdering.

Officialprincippet er en almindelig forvaltningsretlig grundsæt-

ning og er blandt andet lovfæstet i § 10 i lov om retssikkerhed

og administration på det sociale område. Officialprincippet

bygger på den grundpræmis, at myndighedernes sagsbehand-

ling skal føre til den

materielt rigtige afgørelse.

Princippet be-

tyder, at sagsoplysningen skal udstrækkes så langt, som det er

nødvendigt for i det enkelte tilfælde at træffe en materielt lov-

lig og rigtig afgørelse. Myndighederne skal derfor naturligvis

ikke indhente oplysninger eller gennemføre undersøgelser,

som ikke er relevante for afgørelsen.

Officialprincippet kaldes også officialmaksimen eller undersøgelsesprincip-

pet.

Dvs. om oplysningerne fremstår med en sådan faktuel sikkerhed, at de kan

lægges til grund for den afgørelse, som myndigheden skal træffe.

Se fx FOB 08.479.

Der er relativt righoldig ombudsmandspraksis om spørgsmålet om sagsop-

lysning. Se fx Folketingets Ombudsmands overblik #8 om officialprincippet

og Niels Fenger og Hanne Marie Motzfeldt, Forvaltningsret (1. udgave,

2018), side 483 ff.

VALG AF OPLYSNINGSMETODE AFHÆNGER AF

DEN KONKRETE SAG

Officialprincippet fører til, at myndighederne – som det gene-

relle udgangspunkt – skal inddrage alle relevante oplysninger,

når de træffer en afgørelse. Udgangspunktet er derfor – lidt

forenklet formuleret –, at der ikke ses på, hvordan oplysninger

er fremskaffet, eller hvor de kommer fra

Det er ikke ensbetydende med, at det står myndighederne frit

for at indhente oplysninger på alle tænkelige måder.

Myndighedernes sagsoplysning er navnlig reguleret af:



Det almindelige saglighedskrav



Det almindelige proportionalitetsprincip



Forskellige oplysningshjemlers eventuelle begrænsninger,

f.eks. CPR-lovens § 10 eller retssikkerhedslovens kapitel 3 a



Generelle særregler, som begrænser sagsoplysningen, ek-

sempelvis forvaltningslovens § 32 og tvangsindgrebslovens §

10 om forbud med selvinkriminering i visse situationer.

I sidste ende sætter grundloven og Den Europæiske Menne-

skerettighedskonvention (EMRK) en grænse for, hvor langt

myndighederne kan gå i sagsoplysningen i en konkret sag,

hvis sagsoplysningen har karakter af et indgreb i den beskyt-

tede rettighed

. Forvaltningsmyndigheders brug af observatio-

ner som sagsoplysningsmiddel ses – generelt set – ikke at

være i strid med hverken EMRK eller handicapkonventionen.

Andre forhold kan også spille ind på myndighedernes sagsop-

lysning eksempelvis hensynet til, at afgørelsen skal træffes

uden unødig forsinkelse

Der er altså en række begrænsninger i forhold til, hvilke meto-

der en myndighed kan tage i brug for at oplyse en sag

Dette afspejler sig for så vidt i alle dele af dansk proces. Der er dog forskelle

mellem forvaltningens sagsoplysning, civilprocessen, der er reguleret af for-

handlingsmaksimen, og det strafferetlige område, der reguleres af det materi-

elle sandhedsprincip.

Her tænkes navnlig på grundlovens § 72 om boligens ukrænkelighed og

EMRK’s artikel 8 om retten til privatliv.

Se Folketingets Ombudsmands overblik #8 om officialprincippet, pkt. 4.2.

Hvis myndigheden overskrider disse grænser, er udgangspunktet imidlertid

ikke nødvendigvis, at det gør oplysningerne ubrugelige for afgørelsen, men at

de ulovlige oplysningsskridt vil kunne kritiseres, samt at en personaleretlig re-

aktion muligvis kan komme på tale.

Hvis borgeren anmoder om, at der foretages bestemte sagsop-

lysningsskridt som for eksempel en observation, vil betingel-

serne for at anvende denne metode være betydeligt lempede.

Det må dog fortsat kræves, at oplysningen er nødvendig og

metoden er egnet til at fremskaffe oplysningen. Videre vil

myndighederne ikke være forpligtede til at gennemføre enhver

sagsoplysning, som borgeren måtte ønske.

Ud over de nævnte – og mere overordnede afgrænsninger – er

der ikke klare regler for, hvilke metoder en myndighed må

gøre brug af. Overordnet er myndighederne forpligtede til at

anvende det eller de lovlige sagsoplysningsmidler, som i den

konkrete sag er relevante for at oplyse sagen tilstrækkeligt

Der er altså tale om en konkret vurdering af, hvilke midler der

er bedst egnede til at opnå formålet.

Til sammenligning omkring lovlige sagsoplysningsmetoder kan

peges på spørgsmålet om, hvorvidt myndigheder må gøre brug

af observationer eller overvågning af muligt socialt bedrageri

fra offentligt tilgængelige steder. Herom udtalte Folketingets

daværende ombudsmand i et interview med bladet Kommunen

den 16. april 2013:

”På spørgsmålet om, hvorvidt der findes klare grænser for, hvor

tæt på borgernes privatliv kommunerne må gå, svarer Om-

budsmanden da også ’både og’:

- Det er klart, at en kommune for eksempel ikke må foretage

indgreb, som efter retsplejeloven henhører under politiet. En

kommunal kontrolgruppe kan eksempelvis ikke foretage ran-

sagning eller telefonaflytning. Men en kontrolgruppe må sådan

set gerne gå op og ned ad den samme villavej et antal gange

om dagen for at se, om der kommer nogle interessante menne-

sker på besøg. Juraen sætter ikke meget snævre grænser, siger

han og slår fast:

- Det er et stykke hen ad vejen et holdningsmæssigt og etisk

spørgsmål i kommunerne, hvor grænserne går for overvågning

af kommunens egne borgere.”

Se Folketingets Ombudsmands overblik #8 om officialprincippet, pkt. 5.

BETYDNINGEN AF UTILSTRÆKKELIGE OPLYS-

NINGER

Sagsoplysningen skal – som beskrevet ovenfor – bidrage til, at

myndighederne kan træffe den materielt korrekte afgørelse.

Det indebærer, at hvis sagen ikke kan oplyses tilstrækkeligt,

kan myndighederne ikke træffe en afgørelse med det indhold,

som oplysningerne var formodet at skulle kunne begrunde.

I sager, der bliver rejst på borgerens initiativ,

ansøgningssa-

ger,

hvor borgeren eksempelvis søger om en social ydelse, vil

manglende oplysninger i sagen betyde, at det ikke kan lægges

til grund, at borgeren har ret til det ansøgte. Borgeren vil der-

for som udgangspunkt få afslag på det ansøgte.

I ansøgningssager har borgeren så at sige en særlig tilskyn-

delse til at bidrage til sagsoplysningen

Da borgeren har en særlig interesse i, at ansøgningen bliver

imødekommet, vil det ikke være tilstrækkeligt, hvis myndighe-

den uprøvet lægger ansøgerens egne oplysninger til grund.

Kommunen kan altså – som altovervejende udgangspunkt –

ikke bevilge borgeren ydelser alene på baggrund af borgers

egen tilkendegivelse af, at borgeren har et behov.

Borgeren kan derfor efter omstændighederne blive mødt af

processuel skadevirkning

, hvis vedkommende ikke medvirker

til sagsoplysningen. Det kan eksempelvis være, hvis borgeren

ikke vil give samtykke til, at myndighederne indhenter oplys-

ninger eller i øvrigt ikke vil medvirke til at gennemføre en ob-

servation. Det betyder, at borgeren efter omstændighederne

får afslag på det ansøgte.

Medmindre der er særlig hjemmel, kan borgeren dog som ud-

gangspunkt ikke blive mødt med processuel skadevirkning,

hvis det vil være særligt indgribende, belastende, besværligt

eller omkostningskrævende for borgeren at skaffe de oplysnin-

ger, der mangler.

I sager, der bliver rejst på myndighedens initiativ,

kontrolsa-

ger,

hvor myndigheden eksempelvis undersøger, om en borger

fortsat er berettiget til en given ydelse, vil manglende oplys-

ninger betyde, at myndigheden ikke kan bevise, at borgeren

ikke er berettiget til ydelsen. Myndigheden kan derfor ikke

træffe afgørelse om at standse eller nedsætte ydelsen.

Se Folketingets Ombudsmands overblik #8 om officialprincippet, pkt. 6.

Dvs., at myndigheden må træffe afgørelsen på grundlag af de foreliggende

oplysninger, og at sagen derfor kan ende med afslag.

OBSERVATIONER KAN VÆRE ET RELEVANT

SAGSOPLYSNINGSSKRIDT

Sager om hjælp og støtte på voksenhandicapområdet skal be-

handles med inddragelse af en række oplysninger om ansøge-

rens helbred og funktionsevne. Disse oplysninger vil kunne

komme fra en række forskellige kilder, ligesom ansøgerens

funktionsevne kan undersøges på forskellige måder.

Kommunen vil kunne være både berettiget og forpligtet til at

foretage relevante observationer af borgeren. Observationer

kan bruges i det omfang, det er nødvendigt for at få tilstræk-

kelige oplysninger til at kunne vurdere borgerens behov. Alter-

nativet kan i sidste ende blive, at kommunen giver borgeren

afslag på det ansøgte. Kommunen skal i hvert enkelt tilfælde

vurdere, hvilken betydning den eller de manglende oplysninger

har i forhold til den sag, der skal tages stilling til.

Der er ikke tvivl om, at det at blive observeret gennem læn-

gere tid og eventuelt i eget hjem er et intensivt sagsoplys-

ningsskridt, som borgeren kan opleve meget nærgående. Der-

for må kommunerne også kun benytte denne form for sagsop-

lysning, når det er nødvendigt, herunder hvis sagen ikke kan

oplyses tilstrækkeligt ad anden vej, eller hvis en anden form

for sagsoplysning må vurderes at være mindst lige så intensivt

eller urimelig byrdefuldt.

Derudover skal observationerne tilrettelægges på en måde, så

det er så lidt indgribende over for borgeren som muligt, herun-

der at det ikke varer længere end nødvendigt for at opnå for-

målet.

Det kan videre ikke udelukkes, at der i helt særlige tilfælde vil

være tale om, at en tilstrækkelig oplysning af sagen vil være

så indgribende, at undersøgelsen ikke står mål med det resul-

tat, som der er søgt opnået hermed. I sådanne helt særlige til-

fælde må kommunen fastsætte hjælpen skønsmæssigt.

Ankestyrelsen vil kunne tage stilling til kommunernes brug af

observationer i forbindelse med behandlingen af klager over

kommunernes afgørelser i form af en vurdering af, om sagen

har været under- eller overoplyst.

BRUG AF PRIVATE AKTØRER

Kommunerne kan benytte private aktører til at foretage obser-

vationer i overensstemmelse med de retlige rammer, der

blandt andet er beskrevet i Ankestyrelsens vejledende udta-

lelse af 24. juni 2020 om kommuners brug af private konsulen-

ter på det sociale område

, som også indeholder en beskri-

velse af de retlige rammer herfor. Det betyder blandt andet, at

private aktører vil skulle gennemføre observationer inden for

de rammer, som gælder for kommunen.

Afgørelse fra Ankestyrelsen (ast.dk)

BILAG 3

Ankestyrelsens anvisninger i

hjemviste sager

I forbindelse med denne undersøgelse har vi afdækket Anke-

styrelsens praksis i forhold til sager efter servicelovens §§ 95

og 96, som Ankestyrelsen har hjemvist. Konkret har vi i en

sagsgennemgang set på, hvilke anvisninger Ankestyrelsen har

givet kommunerne i sager efter §§ 95 og 96, der er blevet

hjemvist, fordi de ikke har været tilstrækkeligt oplyst.

ANKESTYRELSENS AFGØRELSE

Ankestyrelsen skal i forbindelse med klagesagsbehandlin-

gen vurdere, om kommunernes afgørelser er i overens-

stemmelse med regler og praksis, herunder også om offi-

cialprincippet

er overholdt. Ankestyrelsens afgørelse

kan være én af følgende:



Stadfæstelse

Ankestyrelsen er enig i afgørelsen. Der sker ingen æn-

dringer for den, der har klaget. Hvis en sag er tilstræk-

keligt oplyst, kan Ankestyrelsen rette op på afgørelsen,

hvis den eksempelvis lider af en begrundelsesmangel. I

sådan en situation vil Ankestyrelsens reaktion være en

stadfæstelse af kommunens afgørelse – dog med kritik

af begrundelsesmanglen.

Hjemvisning

Ankestyrelsen sender sagen tilbage til kommunen.

Kommunen skal behandle sagen og afgøre den på ny.

Grunden kan for eksempel være, at der mangler væ-

sentlige oplysninger i en sag, som Ankestyrelsen ikke

selv kan indhente.

Ændring/ophævelse

Ankestyrelsen er helt eller delvist uenig i afgørelsen og

ændrer/ophæver den.



Officialprincippet betyder, at myndighederne skal sikre, at afgørelser bliver

truffet på et tilstrækkeligt oplyst grundlag

SAGER BEHANDLET OG HJEMVIST AF ANKESTY-

RELSEN

Kommunerne er i spørgeskemaet blevet spurgt, om Ankesty-

relsen har behandlet og hjemvist sagen. I sager hvor der er

brugt observationer, har Ankestyrelsen behandlet og hjemvist

12 ud af 60 sager. Det svarer til 20 procent. I de 74 sager,

hvor der ikke er brugt observationer, har Ankestyrelsen be-

handlet og hjemvist otte sager. Det svarer til 11 procent. Se

nedenstående figur.

FIGUR, BILAG 3. ANDEL SAGER ANKESTYRELSEN HAR BEHANDLET OG HJEMVIST

Sager

uden

brug af observationer

Sager

med

brug af observationer

8 sager;

11%

sager;

20%

sager;

89%

sager;

80%

Har hjemvist sagen

Har ikke hjemvist sagen

Har hjemvist sagen

Har ikke hjemvist sagen

Note: Figurerne er baseret på 74 sager uden brug af observationer og 60 sager med brug af observationer.

Kilde: Ankestyrelsen 2021

Som det fremgår i kapitel 2, oplever nogle kommuner, at An-

kestyrelsens krav til dokumentation kan kræve, at kommu-

nerne bruger observationer for at oplyse sagen tilstrækkeligt.

I spørgeskemaet er kommunerne blevet bedt om at indsætte

Ankestyrelsens konkrete anvisninger, hvis vi har behandlet og

hjemvist sagen. Her er der ikke eksempler på, at Ankestyrel-

sen har bedt kommunerne om at gøre brug af observationer.

UDVÆLGELSE AF SAGER TIL GENNEMGANG

I det følgende beskriver vi, hvordan vi har udvalgt sager til

gennemgangen, og hvilke kriterier vi har benyttet i den proces.

Gennemgang af alle hjemviste sager i andet halvår af

2020

Vi har valgt at gennemgå alle sager efter servicelovens §§ 95

og 96, som er blevet hjemvist i andet halvår af 2020, fordi en

gennemgang af sager fra en periode på seks måneder viser

variation i forhold til sagernes problemstillinger. Vi har valgt at

gennemgå sager fra denne periode for at sikre, at vi ser på an-

visninger i nye sager, men også for at sikre, at vi ikke har

valgt sager, som kan være påvirket af den debat, der har væ-

ret om kommunernes brug af observationer og Ankestyrelsens

anvisninger i disse sager

I andet halvår af 2020 har Ankestyrelsen afgjort 135 sager om

kontant tilskud efter servicelovens § 95 (kontant tilskud) og

borgerstyret personlig assistance efter servicelovens § 96

(BPA). Vi har i 43 sager hjemvist afgørelsen til fornyet behand-

ling i kommunen.

Gennemgang af 23 sager om udmåling af hjælp og

støtte

For at finde eksempler på de anvisninger, som vi har givet

kommunerne, har vi gennemgået de 43 sager, som Ankesty-

relsen har hjemvist. I gennemgangen har vi kortlagt, hvad sa-

gernes problemstillinger er. Ud af de 43 hjemviste sager hand-

ler 23 sager om udmåling af hjælp og støtte i borgerens ord-

ning. De øvrige sager handler primært om, hvorvidt borgeren

er omfattet af den personkreds, der kan have ret til en ordning

med kontant tilskud eller BPA-ordning. I disse sager vil det

ikke være relevant at oplyse sagerne ved brug af observatio-

ner.

Vi har gennemgået de 23 sager om udmåling af hjælp og

støtte.

DELKONKLUSIONER - ANKESTYRELSENS GENNEM-

GANG AF HJEMVISTE SAGER

Gennemgangen af de 23 hjemviste sager om udmåling af

hjælp og støtte viser følgende om Ankestyrelsens anvis-

ninger:

Debatten kommer blandt andet til udtryk i følgende artikel fra DR-nyhe-

der:

https://www.dr.dk/nyheder/indland/kommuner-overvaager-handicap-

pede-som-mette-jeg-er-panikslagen



I de sager, som Ankestyrelsen vurderer, ikke har været

tilstrækkeligt oplyst, gør Ankestyrelsen kommunen op-

mærksom på, hvilke forhold der skal belyses yderligere.

Ankestyrelsen giver i nogle hjemvisninger kommunen

forslag til, hvordan kommunen kan oplyse sagen yderli-

gere.

Ankestyrelsen pålægger ikke kommunen at oplyse sa-

gerne på bestemte måder.

Ankestyrelsen giver ikke kommunen konkrete anvisnin-

ger om at observere borgeren med henblik på at oplyse

sagen tilstrækkeligt.



FIRE EKSEMPLER PÅ ANKESTYRELSENS ANVIS-

NINGER

På baggrund af gennemgangen af de 23 hjemviste sager, har

vi udvalgt fire forskellige eksempler på anvisninger, som Anke-

styrelsen har givet. De fire eksempler viser variationen i anvis-

ningerne.

Eksempel 1: Kommunen skal indhente præciserende op-

lysninger

Dette er et eksempel på, at Ankestyrelsen i anvisningen skri-

ver, at kommunen skal indhente præciserende oplysninger.

Ankestyrelsen kommer med anvisning om, hvad der skal ind-

hentes oplysninger om. Ankestyrelsen pålægger dog ikke kom-

munen at indhente oplysninger på en bestemt måde.

I sagen lægger kommunen til grund, at borgerens behov bliver

tilgodeset med en udmåling på op til 8 timer og 30 minutter

om ugen i borgers BPA-ordning. Kommunen udmåler tid til

blandt andet hjælp til rengøring og ledsagelse. Kommunen har

ikke udmålt tid til vasketøj og henviser til, at borgerens barn

på 15 år kan varetage denne opgave. Borgeren forklarer dog,

at barnet er på efterskole. Kommunen udmåler heller ikke tid

til madlavning, selvom det fremgår af sagen, at borgeren har

angivet at have behov for hjælp til det. Kommunen henviser

til, at der er foretaget en konkret og individuel vurdering af

borgerens behov. Borgeren klager videre over, at der ikke er

udmålt puljetimer i forbindelse med eksempelvis familiebesøg.

I nedenstående boks fremgår Ankestyrelsens anvisninger til

kommunen i forbindelse med, at vi hjemviste sagen:

PULJETIMER

Puljetimer er en årlig

pulje, som borgeren

kan bruge til eksem-

pelvis weekendophold,

kurser og lignende,

hvor det bliver vurde-

ret, at der kan være

behov for ekstra hjæl-

pertimer.

ANKESTYRELSENS ANVISNINGER

”Kommunen skal undersøge dit støttebehov mere indgå-

ende. Det skal ske i samarbejde med dig eller andre, der

er relevant at inddrage i varetagelsen af dine interesser.

Kommunen skal indhente præciserende oplysninger om, i

hvilket omfang du kan deltage i madlavningen, herunder

om du kan tilberede alle måltider selv.

Kommunen skal herudover undersøge dit støttebehov i

forhold til ledsagelse uden for boligen.

Kommune skal også undersøge, hvilke opgaver [barnet]

med rimelighed kan varetage, under hensyntagen til

[barnets] øvrige livssituation.”

Eksempel 2: Kommunen skal indhente oplysninger fra

fagpersoner

I dette eksempel kommer Ankestyrelsen med forslag om, at

kommunen indhenter oplysninger fra relevante fagpersoner.

Der er tale om et eksempel på en anvisning, hvor Ankestyrel-

sen blandt andet kommer med forslag til en metode, som

kommunen kan bruge til at oplyse sagen.

Kommunen vurderer, at borgerens behov bliver tilgodeset med

den bevilgede hjælp i borgerens BPA-ordning. Borgeren forkla-

rer, at der er et særligt behov for hjælp om natten, og at dette

ikke kan tilgodeses på de nætter, hvor borgerens ægtefælle er

væk fra deres fælles hjem. Borgeren forklarer, at behovet er

akut og ikke kan tilgodeses ved at bevilge et nødkald eller lig-

nende. Kommunen forholder sig til nogle af de opgaver, der er

behov for hjælp til om natten, men forholder sig blandt andet

ikke til borgerens behov for at kunne komme ud af sengen.

I nedenstående boks fremgår Ankestyrelsens anvisninger til

kommunen i forbindelse med, at vi hjemviste sagen:

ANKESTYRELSENS ANVISNINGER

”Kommunen skal undersøge dit støttebehov om natten

mere indgående. Det skal ske i samarbejde med dig og

pårørende eller andre, der er relevant at inddrage i vare-

tagelsen af dine interesser.

Kommunen kan også indhente præciserende oplysninger

om dit behov for hjælp om natten fra relevante fagperso-

ner (fx læge, fysioterapeut, bestemte hjælpere), med

kendskab til din funktionsevne, der belyser dit støttebe-

hov.

Kommunen skal forholde sig til oplysningerne om, at du

ikke selvstændigt kan komme ud af sengen om natten

uden hjælp.

Kommunen skal på den baggrund foretage en faglig vur-

dering af dit støttebehov om natten ved akutte situatio-

ner og i sin udmåling af støtte tage hensyn til formålet

med en BPA-ordning.”

Eksempel 3: Kommunen skal indhente oplysninger om

borgerens hjælpe- og støttebehov

Dette er et eksempel på, at Ankestyrelsen i anvisningen skri-

ver, at kommunen skal indhente yderligere oplysninger om

borgerens hjælpe- og støttebehov. Ankestyrelsen kommer med

anvisninger om, hvilke af borgerens behov der skal belyses

yderligere men ikke med anvisninger om, hvordan kommunen

skal belyse behovene.

Kommunen vurderer, at borgerens samlede hjælpebehov ikke

overstiger 20 timer om ugen, og at borgeren derfor ikke har

ret til en ordning med kontant tilskud. Kommunen har ikke for-

holdt sig til alle borgerens støttebehov i forbindelse med op-

kast og afføring, ligesom kommunen ikke har forholdt sig til,

om borgeren har ret til hjælp og støtte i forbindelse med akti-

viteter uden for hjemmet. Kommunen har ikke begrundet,

hvorfor borgeren ikke har ret til hjælp til madlavning.

Kommunen har blandt andet ikke forholdt sig til, om borgeren

kan være berettiget til overvågning. Borgeren er under 23 år.

I nedenstående boks fremgår Ankestyrelsens anvisninger til

kommunen i forbindelse med, at vi hjemviste sagen:

ANKESTYRELSENS ANVISNINGER

”Kommunen skal konkret forholde sig til din partsrepræ-

sentants oplysning om behov for øget praktisk hjælp og

personlig pleje i forbindelse med opkast og afføring […].

Kommunen skal også konkret undersøge, om du er be-

rettiget til praktisk hjælp til madlavning. Kommunen skal

foretage denne vurdering på baggrund af principmedde-

lelse 11-19

Kommunen skal også undersøge dit behov for praktisk

hjælp og personlig pleje i forbindelse med aktiviteter

uden for hjemmet og herefter udmåle tid hertil.

Kommunen skal også undersøge, om du, såfremt du er

berettiget til kontant tilskud, har behov for overvågning.”

HJÆLPERTIMER

Hjælpertimer er timer

udmålt til hjælp og

støtte til borger

RÅDIGHEDSTIMER

Rådighedstimer er

timer, hvor hjælperen

er til stede, men hvor

der kun undtagelses-

vis udføres aktiviteter

for borgeren, herun-

der i forbindelse med

delt tjeneste eller ved

et mere spredt

hjælpebehov.

Eksempel 4: Kommunen skal undersøge borgerens støt-

tebehov mere indgående

Dette er et eksempel på, at Ankestyrelsen i anvisningen skri-

ver, at kommunen skal undersøge borgerens støttebehov mere

indgående. Ankestyrelsen giver eksempler på, hvordan kom-

munen kan undersøge behovet.

Kommunen lægger til grund, at borgerens behov bliver tilgode-

set med en bevilling i borgerens BPA-ordning på 162 hjælperti-

mer, hvoraf 49 timer er udmålt som rådighedstimer. Borgeren

har tidligere haft en ordning med hjælp 24 timer i døgnet.

Kommunen har ikke med objektive og konkrete oplysninger

godtgjort, at borgerens behov for eksempelvis hjælp om nat-

ten kan tilgodeses ved at bevilge rådighedstimer. Borgeren be-

skriver, at der er behov for hjælp til en del opgaver om natten.

I nedenstående boks fremgår Ankestyrelsens anvisninger til

kommunen i forbindelse med, at vi hjemviste sagen:

ANKESTYRELSENS ANVISNINGER

”Kommunen skal undersøge dit støttebehov mere indgå-

ende. Det skal ske i samarbejde med dig og pårørende

eller andre, der er relevant at inddrage i varetagelsen af

dine interesser.

Kommunen kan eksempelvis tage på hjemmebesøg med

henblik på at foretage en konkret og individuel vurdering

Ankestyrelsens principmeddelelse 11-19 om madserviceordning - praktisk

støtte til madlavning - socialpædagogisk støtte - betaling for personaleud-

gifter (retsinformation.dk)

af, hvorvidt du er i stand til [at udføre] den konkrete op-

gave. Kommunen kan også indhente relevante oplysnin-

ger af objektiv karakter, der belyser dit behov for hjælp

om natten.

Kommunen kan også indhente oplysninger fra relevante

fagpersoner (fx læge, fysioterapeut, bestemte hjælpere),

med kendskab til din funktionsevne, der belyser dit støt-

tebehov.

Kommunen skal desuden undersøge, om en del af den

tid, du er bevilget, bruges på sundhedsydelser, som efter

sektoransvarlighedsprincippet skal bevilges via sund-

hedslovgivningen og ikke sociallovgivningen.

Kommunen skal på den baggrund foretage en faglig vur-

dering af dit støttebehov og i sin udmåling af støtte tage

hensyn til formålet med en BPA-ordning.”