REU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 146: Spm. om Søren Pind har ret, når han hævder, at praksis er, at der ikke journaliseres sms'er blandt ministre, samt hvad ministeren agter at gøre for at rette op på den tilstand, til justitsministeren

Retsudvalget 2021-22
REU Alm.del
Offentligt

Retsudvalget 2021-22

REU Alm.del - endeligt svar på spørgsmål 110

Offentligt

Folketingets Retsudvalg

Christiansborg

1240 Købehavn K

DK Danmark

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

1. november 2021

Forvaltningsretskontoret

Fie Clement Beisheim

2021-0030-6790

2190564

Besvarelse af spørgsmål nr. 110 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg

Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 110 (Alm. del), som Folketin-

gets Retsudvalg har stillet til justitsministeren den 27. oktober 2021. Spørgs-

målet er stillet efter ønske fra ikke-medlem af udvalget (MFU) Alex

Vanopslagh (LA).

Nick Hækkerup

Rasmus Krogh Pedersen

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 3392 3340

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

Side 1/9

REU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 146: Spm. om Søren Pind har ret, når han hævder, at praksis er, at der ikke journaliseres sms'er blandt ministre, samt hvad ministeren agter at gøre for at rette op på den tilstand, til justitsministeren

Spørgsmål nr. 110 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg:

”Vil ministeren oplyse, om det er i overensstemmelse med gæl-

dende regler, at en embedsmand sætter sin telefon til at slette

sms’er efter en bestemt periode, og vil ministeren i bekræftende

fald oplyse, om der for hver enkelt sms skal foretages en vurde-

ring af, om indholdet ligger inden for offentlighedslovens doku-

mentbegreb og hvorvidt, der bør foretages journalisering, og vil

ministeren endelig oplyse, om det er almindelig praksis at slette

e-mails, sms’er eller anden digital kommunikation efter f.eks. 3

måneder i den offentlige forvaltning?”

Svar:

SMS-beskeder er omfattet af offentlighedslovens regler om journalise-

ringspligt. Der er ikke derudover fastsat regler eller fællesstatslige retnings-

linjer, som generelt begrænser medarbejderes adgang til at slette SMS-be-

skeder.

Det er således i overensstemmelse med gældende regler, hvis en medarbej-

der, f.eks. af hensyn til informationssikkerhed, lagringskapacitet, overblik

etc., løbende, herunder automatisk efter en bestemt periode, sletter SMS-

beskeder fra sin telefon, så længe der sker journalisering i overensstemmelse

med journaliseringspligten.

Det vil efter Justitsministeriets opfattelse i praksis generelt have undtagel-

sens karakter, at en SMS-besked er journaliseringspligtig. I såkaldt gene-

relle sager, hvor myndigheden ikke skal træffe en forvaltningsretlig afgø-

relse, vil dette i særdeleshed været tilfældet.

Det bemærkes, at SMS-beskeder, der undtagelsesvist måtte være journali-

seringspligtige, i almindelig bør være journaliseret senest syv arbejdsdage

efter modtagelsen eller afsendelsen.

Det følger af offentlighedslovens § 15, stk. 1, 1. pkt., at dokumenter, der

er modtaget eller afsendt af en forvaltningsmyndighed som led i administra-

tiv sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, journaliseres, i det

omfang dokumentet har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øv-

rigt. Det samme gælder interne dokumenter, der foreligger i endelig form,

jf. bestemmelsens 2. pkt.

Side 2/9

Journaliseringspligten efter offentlighedslovens § 15, stk. 1, forudsætter

bl.a., at der er tale om et ”dokument” i offentlighedslovens forstand.

3.1.

Offentlighedslovens dokumentbegreb er beskrevet i bemærkningerne

til lovens i § 7, stk. 2, nr. 1 (jf. lovforslag nr. 144 af 7. februar 2013). Det

fremgår heraf, at dokumentbegrebet er teknologineutralt, og at det afgø-

rende for, om noget bestemt materiale er omfattet af begrebet, er, om mate-

rialet kan sidestilles med egentlige skriftlige dokumenter, og om det har væ-

ret undergivet administrativ sagsbehandling i myndigheden mv.

For så vidt angår forholdet mellem offentlighedslovens dokumentbegreb og

SMS-beskeder fremgår følgende af bemærkningerne til bestemmelsen:

”Endvidere kan sms-beskeder og e-mails have en sådan "form-

løs" karakter, at de ikke kan anses for omfattet af lovens doku-

mentbegreb. Om det er tilfældet vil bero på en konkret vurdering

af indholdet og karakteren af den enkelte sms-besked eller e-

mail sammenholdt med indholdet og karakteren af den sag, som

sms-beskeden eller e-mailen vedrører […]. Det kan i den for-

bindelse f.eks. nævnes, at sms-beskeder og e-mails, som vedrø-

rer en sag i den pågældende forvaltningsmyndighed, vil være

omfattet af lovens dokumentbegreb, hvis den enkelte sms-be-

sked eller e-mail indeholder oplysninger om faglige vurderinger

eller oplysninger om en sags faktiske grundlag. Hvis der i for-

hold til den enkelte sms-besked eller e-mail gælder en notatpligt,

vil sms-beskeden eller e-mailen også være omfattet af doku-

mentbegrebet. Det samme gælder, hvis en borger meddeles en

afgørelse i form af en e-mail. Navnlig for så vidt angår sms-be-

skeder bemærkes det, at sms-beskeder i praksis efter deres ka-

rakter som oftest vil være så formløse, at de i almindelighed ikke

vil være at anse som dokumenter omfattet af loven.” (fremhævet

her)

Der kan i den forbindelse også henvises til Folketingets Ombudsmands ud-

talelse af 27. maj 2015 (FOB 2015-30), hvor ombudsmanden ikke fandt til-

strækkeligt grundlag for at kritisere, at Udenrigsministeriet ikke havde anset

nogle SMS-beskeder, der var udvekslet mellem en tidligere udviklingsmi-

nister og en tidligere formand for en international organisation, for at være

omfattet af offentlighedslovens dokumentbegreb. Det fremgår af udtalelsen,

at det overordnede emne for korrespondancen var håndtering af kritik af den

tidligere formands person og de rejser, som den pågældende havde foretaget

som formand for organisationen. Det fremgår endvidere, at Udenrigsmini-

steriet ved sin vurdering af SMS-korrespondancen havde lagt til grund, at

korrespondancen var en aktivitet inden for den offentlige forvaltning, dvs.

Side 3/9

at korrespondancen ikke havde en rent privat karakter, og at ombudsmanden

lagde denne vurdering til grund ved sin vurdering af sagen. Det fremgår i

øvrigt af udtalelsen, at de pågældende SMS-beskeder ikke var blevet jour-

naliseret af Udenrigsministeriet, hvilket imidlertid ikke blev gjort til et selv-

stændigt tema for ombudsmandens undersøgelse.

Der kan også henvises til Folketingets Ombudsmands udtalelse af 1. sep-

tember 2015 (FOB 2015-48), hvor ombudsmanden fandt det beklageligt, at

en SMS-besked fra forsvarschefen til forsvarsministeren ikke var blevet

journaliseret på det tidspunkt, hvor Forsvarsministeriet traf afgørelse vedrø-

rende en anmodning om aktindsigt, som SMS-beskeden var omfattet af. Den

manglende journalisering havde således medført, at der ikke var blevet taget

stilling til SMS-beskeden, da Forsvarsministeriet traf afgørelse i sagen, hvil-

ket ombudsmanden også fandt beklageligt. Udtalelsen indeholder ikke op-

lysninger om det nærmere indhold af den pågældende SMS-besked eller en

stillingtagen til, om SMS-beskeden var et dokument i offentlighedslovens

forstand og i bekræftende fald journaliseringspligtig, men det fremgår, at

aktindsigtsanmodningen angik korrespondance mellem Forsvarsministeriet

eller forsvarsministeren på den ene side og forsvarschefen på den anden side

vedrørende et presseinterview med forsvarschefen. Det fremgår endvidere,

at Forsvarsministeriet selv beklagede forholdet vedrørende den pågældende

SMS-besked i en udtalelse til ombudsmanden, og at ombudsmanden tilslut-

tede sig denne beklagelse.

Endvidere kan der henvises til Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med

kommentarer, 2. udgave (2020), s. 220 f., hvor det under henvisning til be-

mærkningerne til offentlighedslovens § 7, stk. 2, nr. 1, anføres, at SMS-be-

skeder, bortset fra tilfælde, hvor der i forhold til SMS-beskeden gælder no-

tatpligt, eller hvis en afgørelse meddeles ved SMS-besked, kun rent undta-

gelsesvist kan anses for dokumenter i offentlighedslovens forstand.

3.2.

Om notatpligten kan Justitsministeriet generelt oplyse, at det følger af

offentlighedslovens § 13, stk. 1 og 2, at en myndighed i afgørelsessager,

dvs. i sager hvor en myndighed skal træffe en afgørelse om f.eks. at tildele

en ydelse eller en tilladelse, under visse betingelser er forpligtet til at gøre

notat om oplysninger, som den mundtligt eller på anden måde bliver bekendt

med.

Side 4/9

Der gælder derudover på ulovbestemt grundlag en notatpligt i visse andre

sager. Der henvises i den forbindelse til Mohammad Ahsan, a.st., s. 301,

hvor der anføres følgende:

”[Der] gælder en ulovbestemt forvaltningsretlig grundsætning

om, at der også i

andet end afgørelsessager

– såkaldte ”traditi-

onelle” administrative sager, der har en vis indgribende og væ-

sentlig betydning for borgeren – skal gøres notat om væsentlige

sagsekspeditionsskridt, såfremt de pågældende oplysninger ikke

fremgår af sagens dokumenter.

Endelig følger det af god forvaltningsskik, at der – uden for §

13’s tilfælde og uden for rammerne af den ulovbestemte rets-

grundsætning – bør tages notat af visse sagsekspeditionsskridt.”

Om notatpligten i mere generelle sager anføres desuden følgende i Moham-

mad Ahsan, a.st., s. 304:

”Der er i forskellige sammenhænge rejst spørgsmål om, hvor-

vidt

notatpligten er blevet tilsidesat i mere generelle (politiske)

sager.

I den forbindelse bemærkes, at de pågældende sager ty-

pisk ikke vil have karakter af afgørelsessager, og notatpligten

efter § 13, stk. 1 og 2, vil allerede af den grund ikke gælde for

disse sager. Det samme gælder notatpligten efter den ulovbe-

stemte retsgrundsætning herom, da den alene gælder i forhold

til ’traditionelle’ administrative sager, der har en vis indgribende

og væsentlig betydning for borgeren, og hvor der er særlig grund

til at stille krav om, der tages notat om væsentlige sagsekspedi-

tionsskridt […]. Tilbage står herefter blot, om det følger af prin-

cipperne om god forvaltningsskik, at der skal tages notat af væ-

sentlige sagsekspeditionsskridt eller lignende i sådanne gene-

relle (politiske) sager. Det kan i almindelighed ikke antages at

være tilfældet, da notatpligten efter god forvaltningsskik navn-

lig hviler på et synspunkt om, at der skal skabes et tillidsforhold

mellem borgeren og forvaltningen

– hvilket forhold typisk ikke

foreligger i politiske sager – og et sådant tillidsforhold skabes

bl.a. ved, at forvaltningen sikrer sig bevis og herved undgår tvivl

om, hvad der er foregået og sagt i en foreliggende sag. Det kan

dog ikke afvises, at hensynet til at sikre sig dokumentation for,

hvad der er foregået i en generel (politisk) sag, efter omstændig-

hederne i særlige tilfælde kan bevirke, at der bør tages et notat

herom efter principperne om god forvaltningsskik.”

Som det fremgår, antages notatpligten hverken efter offentlighedslovens

§ 13 eller på ulovbestemt grundlag i almindelighed at gælde i såkaldt gene-

relle sager. Det indebærer, at der heller ikke i almindelighed kan antages at

Side 5/9

gælde en notatpligt i forhold til SMS-beskeder, der udveksles som led i et

sagsforløb om en generel sag, jf. herved også FOB 2015-30.

Journaliseringspligten forudsætter desuden, at dokumentet er modtaget

eller afsendt af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbe-

handling i forbindelse med dens virksomhed, og at det pågældende doku-

ment har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt. For så vidt

angår en myndigheds interne dokumenter, forudsætter journaliseringsplig-

ten desuden, at dokumenterne foreligger i endelig form.

At dokumentet skal være ”indgået som led i administrativ sagsbehandling”

indebærer bl.a., at SMS-beskeder, der er modtaget eller afsendt i privat øje-

med, ikke skal journaliseres.

At dokumentet skal have ”betydning for en sag” eller ”betydning for […]

sagsbehandlingen i øvrigt” medfører, at dokumentet enten skal have betyd-

ning for sagens indholdsmæssige del, eller at dokumentet i forhold til den

pågældende sag skal have en dokumentations- eller bevismæssig værdi. Det

kan eksempelvis være SMS-beskeder, der vedrører egentlige processkridt

mv., f.eks. hvis en afgørelse meddeles via en SMS-besked.

At journaliseringspligten i forhold til interne dokumenter alene gælder for

dokumenter i endelig form, indebærer desuden, at udkast til et internt doku-

ment ikke er omfattet af journaliseringspligten. Heller ikke udkast til mini-

sterbetjeningsdokumenter omfattet af offentlighedslovens § 24 er omfattet

af journaliseringspligten, jf. Mohammad Ahsan, a.st., s. 359. Det medfører

bl.a., at SMS-beskeder, der udveksles mellem medarbejdere i forskellige

ministerier som led i ministerbetjening, kun vil være omfattet af journalise-

ringspligten, hvis de foreligger i endelig form. Journaliseringspligten vil i

en sådan situation desuden forudsætte, at der er tale om et dokument i of-

fentlighedslovens forstand, hvilket – som nævnt – i almindelighed ikke vil

være tilfældet.

Der kan også henvises til, at spørgsmålet om journaliseringspligt i forhold

til SMS-beskeder er behandlet af Offentlighedskommissionen i betænkning

1510/2009 (s. 874 f.). Det fremgår af betænkningen (s. 874), at kommissio-

nen inddrog en række modsatrettede hensyn i sine overvejelser af spørgs-

målet, herunder at ”sms-beskeder har en mere uformel karakter end ’almin-

delige’ papirbaserede dokumenter, og at de i øvrigt – bl.a. på grund af denne

uformelle karakter – i et vist omfang bliver løbende slettet af den enkelte

Side 6/9

sagsbehandler. Der kan i forlængelse heraf peges på, at e-mails og sms-be-

skeder i vidt omfang synes at have erstattet telefonsamtaler.” (fremhævet

her)

Det fremgår desuden af betænkningen (s. 875), at på baggrund af bl.a. det

ovenfor anførte om SMS-beskeders uformelle karakter og under hensyn til

det indholdsmæssige kriterium i offentlighedslovens § 15, stk. 1, hvorefter

det afgørende for journaliseringspligtens indtræden er, om dokumentet har

betydning for sagen eller sagsbehandlingen – sammenholdt med betingelsen

i § 15, stk. 1, om, at dokumentet skal være indgået til eller oprettet som led

i administrativ sagsbehandling – efter kommissionens opfattelse indebærer,

at ganske mange SMS-beskeder, som en offentlig ansat modtager, ikke vil

skulle journaliseres. Dette gælder – ifølge kommissionen – navnlig i de mere

generelle sager, der ikke har karakter af traditionel administrativ virksom-

hed som f.eks. afgørelsessager og lignende.

Tidspunktet for journalisering er reguleret i offentlighedslovens § 15, stk.

2, hvoraf det fremgår, at et dokument omfattet af bestemmelsens stk. 1, som

forvaltningsmyndigheden har modtaget eller afsendt, skal journaliseres sna-

rest muligt efter dokumentets modtagelse eller afsendelse.

Det følger af bemærkningerne til bestemmelsen i § 15, stk. 2 (jf. lovforslag

nr. L 144 af 7. februar 2013), at udtrykket

snarest

i relation til ”almindelige”

papirbaserede dokumenter, f.eks. breve fra eller til en borger, indebærer, at

sådanne dokumenter i almindelighed bør være journaliseret inden for 3-4

arbejdsdage efter modtagelsen eller afsendelsen, mens e-mails i almindelig-

hed bør være journaliseret inden for syv arbejdsdage efter modtagelsen eller

afsendelsen.

Interne dokumenter er ikke omfattet af § 15, stk. 2, hvilket skyldes bl.a., at

sådanne dokumenter kun skal journaliseres, hvis de foreligger i endelig

form. Der er således ikke med offentlighedsloven fastsat en endelig frist for,

hvornår interne dokumenter i endelig form skal journaliseres.

Der er ikke i forarbejderne til offentlighedsloven taget eksplicit stilling til,

hvornår SMS-beskeder, som en forvaltningsmyndighed har modtaget eller

afsendt, i almindelighed bør være journaliseret. Efter Justitsministeriets op-

fattelse må det imidlertid antages, at SMS-beskeder i denne henseende skal

behandles på samme måde som e-mails. Det indebærer, at der i almindelig-

hed vil skulle tages stilling til, om en SMS-besked skal journaliseres inden

Side 7/9

for syv arbejdsdage efter modtagelsen eller afsendelsen. Som nævnt indled-

ningsvist er der ikke, ud over reglerne om journaliseringspligt, fastsat regler,

eller fællesstatslige retningslinjer, som generelt begrænser medarbejderes

adgang til at slette SMS-beskeder.

Særligt for så vidt angår bevaring af formløse SMS-beskeder, kan der hen-

vises til Mohammad Ahsan, a.st., s. 234, hvoraf det fremgår bl.a., at det i

offentlighedsloven er lagt til grund, at formløse SMS-beskeder ikke har ka-

rakter af dokumenter i lovens forstand, og at dette forhold i almindelighed

må antages at indebære, at myndighederne ikke er forpligtede til at bevare

de pågældende SMS-beskeder.

Justitsministeriet har ikke kendskab til praksis i den offentlige forvaltning

mere generelt for så vidt angår opbevaring og sletning af digital kommuni-

kation, herunder SMS-beskeder og e-mails. Som det fremgår ovenfor, vil

det efter ministeriets opfattelse dog i praksis generelt have undtagelsens ka-

rakter, at en SMS-besked er journaliseringspligtig. I såkaldt generelle sager,

hvor myndigheden ikke skal træffe en forvaltningsretlig afgørelse, vil dette

i særdeleshed været tilfældet. I overensstemmelse hermed journaliseres

SMS-beskeder kun i meget begrænset omfang i Justitsministeriet.

Justitsministeriet kan i øvrigt oplyse, at i forhold til personoplysninger gæl-

der databeskyttelsesforordningens artikel 5, stk. 1, litra e, hvoraf det frem-

går, at personoplysninger skal opbevares på en sådan måde, at det ikke er

muligt at identificere de registrerede personer i længere tidsrum end det, der

er nødvendigt. Reglen bidrager til at sikre mod en unødvendig ophobning af

data.

Endvidere kan Justitsministeriet oplyse, at ministeriet ud fra bl.a. informa-

tionssikkerhedshensyn efter fast praksis sletter alt indhold på tjenestetelefo-

ner, hvorved også eventuelle SMS-beskeder på telefonerne slettes, når med-

arbejdere returnerer disse i forbindelse med f.eks. fratrædelse, orlov eller

telefonskift. Det gælder også for telefoner, der har været benyttet af mini-

stre, departementschefer eller andre ledende embedsmænd. Telefonerne vil

herefter i visse tilfælde blive udleveret til nye medarbejdere. Denne praksis

medfører, at SMS-beskeder og andet indhold fra sådanne telefoner f.eks.

ikke efterfølgende er tilgængelige.

Det bemærkes i forlængelse heraf, at det er Justitsministeriets opfattelse, at

den beskrevne praksis også følges i andre ministerier.

Side 8/9

Særligt for så vidt angår e-mails kan Justitsministeriet også oplyse, at mini-

steriet for nylig har udstedt retningslinjer for statslige myndigheders opbe-

varing af slettede e-mails, hvoraf det fremgår, at myndighederne anbefales

at opbevare nuværende medarbejderes, chefers (kontorchefer og højere stil-

linger) samt ministres, departementschefers og særligere rådgiveres slette-

markerede e-mails samt fratrådte medarbejderes – herunder fratrådte chefers

mv. – e-mailkonti i en vis periode.

Retningslinjerne, der blev udsendt i september 2021, begrænser ikke mini-

strenes, chefernes eller medarbejdernes adgang til at slette e-mails i deres e-

mailsystem, men retningslinjerne anbefaler myndighederne at etablere sy-

stemer til at sikre, at slettede e-mails opbevares i en vis periode. Retnings-

linjerne indeholder også generelle anbefalinger til den fremadrettede sikring

af materiale, herunder materiale på tjenestetelefoner, f.eks. SMS-beskeder,

når der er truffet beslutning om, at der skal nedsættes en undersøgelseskom-

mission eller en granskningskommission.

Endelig kan Justitsministeriet oplyse, at ministeriet vil igangsætte et arbejde

i forhold til at fastsætte generelle retningslinjer for, i hvilken udstrækning

og hvordan SMS-beskeder skal opbevares.

Side 9/9