FIU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 340: Spm. om provenu- og fordelingskonsekvenserne ved at gennemføre diverse ændringer i skattesystemet, til skatteministeren

Finansudvalget 2021-22
FIU Alm.del
Offentligt

J.nr. 2019 - 9348

Til Folketinget

–

Skatteudvalget

Hermed sendes endeligt svar på spørgsmål nr. 2 af 2. oktober 2019 (alm. del). Spørgsmå-

let er stillet efter ønske fra Dennis Flydtkjær (DF).

Morten Bødskov

/ Peter Bach-Mortensen

FIU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 340: Spm. om provenu- og fordelingskonsekvenserne ved at gennemføre diverse ændringer i skattesystemet, til skatteministeren

Spørgsmål

Den 19. september 2019 kom CEPOS med udspillet ”Et enklere skattesystem

- afskaf ar-

bejdsmarkedsbidrag samt job-

og beskæftigelsesfradrag”. Ministeren bedes redegøre for

1) udspillets provenumæssige konsekvenser, og om udspillet

–

som angivet

–

er provenu-

neutralt,

2) hvordan udspillet fordeler sig på forskellige familietyper,

3) hvordan udspillet fordeler sig på indkomstdeciler og

4) arbejdsudbudseffekten af udspillet.

Svar

Cepos har fremlagt et forslag til en omfattende omlægning af skattesystemet, som sigter

på at gøre skattereglerne mindre komplicerede og samtidig tilstræber at være provenuneu-

tralt. Den centrale ide med forslaget er at gøre det muligt at beregne sin marginalskat ved

i princippet blot at lægge de relevante skattesatser (som indkomsten er omfattet af) sam-

men.

Udspillet omfatter en afskaffelse af arbejdsmarkedsbidraget på 8 pct. (som udgør et fra-

drag i grundlaget for de øvrige skatter på arbejdsindkomst, herunder bundskatten, kom-

muneskatten og topskatten, og derfor reducerer den effektive virkning på marginalskatten

af disse skatter) samt en afskaffelse af beskæftigelses- og jobfradraget (der ligeledes redu-

cerer marginalskatten på arbejdsindkomst i optjeningsintervallet for disse fradrag).

Med henblik på at sikre provenuneutralitet, fastholde de nuværende (samlede) marginal-

skatter uændret, samt sikre omtrent uændrede rådighedsbeløb omfatter forslaget en række

modgående ændringer i skatte- og overførselssystemet, herunder en forøgelse af bund-

skattesatsen, en reduktion af personfradraget og topskattesatsen (men en forøgelse af det

skrå skatteloft, så den højeste marginalskat for personlig indkomst er uændret), indførelse

af en ny mellemskat, en særskilt skat på pensionsindbetalinger og et skattenedslag for pri-

vate pensionsudbetalinger samt en generel forøgelse af skattepligtige indkomstoverførsler.

Forslaget indebærer samlet set en omlægning af indkomstskatter mv. på over 100 mia. kr.,

jf. tabel 2 nedenfor.

Der er i besvarelsen ikke taget nærmere stilling til de administrative kon-

sekvenser af en sådan hypotetisk ændring, som imidlertid må formodes at være betyde-

lige. Givet at formålet alene er at opnå en slags matematisk forenkling af skattesystemet

–

og derudover så vidt muligt fastholde systemets fordelings- og incitamentsstrukturer

–

kan det diskuteres, om der er proportionalitet mellem forslagets omfang og reelle effekter.

For en nærmere gennemgang af detaljerne i forslaget henvises til CEPOS’

udspil

https://cepos.dk/artikler/et-enklere-skattesystem-afskaf-arbejdsmarkedsbidrag-samt-job-

og-beskaeftigelsesfradrag/.

De af Skatteministeriet anvendte beregningsmæssige forud-

sætninger fremgår af

bilag 1

sidst i besvarelsen.

Den foreslåede skatteomlægning skønnes

–

med betydelig usikkerhed og givet de an-

vendte beregningsmæssige forudsætninger

–

at indebære et umiddelbart mindreprovenu

på ca. 0,9 mia. kr. og et mindreprovenu på ca. 0,6 mia. kr. efter tilbageløb og adfærd,

jf.

Side 2 af 9

FIU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 340: Spm. om provenu- og fordelingskonsekvenserne ved at gennemføre diverse ændringer i skattesystemet, til skatteministeren

tabel 1.

Manglende hensyntagen til betydningen af variationer i kommuneskatten kan for-

mentlig forklare en del af provenuvirkningen, jf. nærmere omtale nedenfor. Givet størrel-

sesordenen af den samlede skatteomlægning og den dertil knyttede beregningsmæssige

usikkerhed kan det dog ikke afvises, at forslaget samlet set er omtrent provenuneutralt.

Tabel 1. Samlede virkninger af Cepos’ udspil til forenkling af skattesystemet, 2019

Provenuvirkninger

- Umiddelbar virkning

- Efter tilbageløb

- Efter tilbageløb og adfærd

Mia. kr. (2019 niveau)

-0,9

-0,7

-0,6

Fuldtidspersoner

Afledt virkning på arbejdsudbud

+300

Pct.-point

Fordelingsvirkning målt ved Gini-koefficient

0,00

Kilde: Lovmodelberegninger på en stikprøve på 3,3 pct. af befolkningen. 2016-data fremskrevet til 2019 med forudsætnin-

gerne i Økonomisk Redegørelse, december 2018

Forslaget skønnes

–

med væsentlig usikkerhed

–

at indebære en marginal forøgelse af ar-

bejdsudbuddet på ca. 300 fuldtidspersoner. Det skal understreges, at de anvendte regne-

metoder er forbundet med særlig stor usikkerhed, når der er tale om meget store

–

flere samtidige

–

ændringer af de eksisterende skatteregler.

Tabel 2. Ændringer i umiddelbare provenuvirkninger fordelt på skattearter mv., 2019

mia. kr. (2019 niveau)

AM-bidrag

Bundskat

Mellemskat

Topskat

Kommuneskat

Kirkeskat

Skat på pensionsindbetalinger

Skattenedslag vedr. pensionsudbetalinger

Justering af overførsler

Øvrige

Samlet

-99,3

43,8

9,8

-0,4

49,1

1,3

5,5

-2,6

-8,2

0,0

-0,9

Anm.: Delposterne summerer ikke til totalen på grund af afrunding. For en nærmere forklaring af de beregningsmæssige

forudsætninger henvises til bilag 1 sidst i besvarelsen.

1) Med henblik på at sikre uændret beskatning af udbetalinger fra private og arbejdsgiveradministrerede pensionsordninger

indføres et særligt nedslag i bundskatten svarende til den samlede forhøjelse og en ekstra topskat svarende til den gene-

relle reduktion.

2) Omfatter samlet virkning af ændringer i ejendomsværdiskat, grøn check, børnefamilieydelse, aktieskat, forskerskat og

skattetillæg.

Kilde: Lovmodelberegninger på en stikprøve på 3,3 pct. af befolkningen. 2016-data fremskrevet til 2019 med forudsætnin-

gerne i Økonomisk Redegørelse, december 2018

Side 3 af 9

FIU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 340: Spm. om provenu- og fordelingskonsekvenserne ved at gennemføre diverse ændringer i skattesystemet, til skatteministeren

Fordelingsvirkninger

Forslaget er samlet set tilnærmelsesvis fordelingsneutralt målt ved Gini-koefficienten,

jf.

nederste række i tabel 1.

Det afspejler sig ved, at udspillet giver anledning til en nogenlunde

ensartet effekt på de disponible indkomster på tværs af indkomstdecilerne,

jf. den højre søjle

i tabel 3.

Effekten er omtrent nul for de fleste deciler, idet personer i første indkomstdecil

dog skønnes i gennemsnit at få en stigning i den disponible indkomst på 0,3 pct.

Tabel 3. Fordelingsvirkninger af Cepos’ udspil til forenkling af skattesystemet, 2019

Indkomstdecil

10.

Befolkningen i alt

Gns. ændring i

disponibel indkomst, kr.

280

160

-20

-40

120

830

150

Gns. ændring i ækvivaleret

disponibel indkomst, pct.

0,3

0,1

0,0

0,1

Anm.: Indkomstdeciler er opgjort på baggrund af familieækvivalerede indkomster i 2016.

Kilde: Lovmodelberegninger på 3,3, pct. stikprøve. 2016-data fremskrevet til 2019 med forudsætningerne i Økonomisk Re-

degørelse, december 2018.

Forslagets samlede effekter og underliggende fordelingsvirkninger afspejler i et vist om-

fang variationen i de kommunale skattesatser, som har betydning for virkningen af skatte-

ændringerne i udspillet,

jf. tabel 4.

Tabel 4. Virkning fordelt på kommuner efter kommunalskattesats, 2019

Lavskatte-

kommune

<24,4 pct.

Personer, tusinde

Personer, andel af hele befolkning, pct.

Andel af befolkningens indkomst, pct.

Samlet virkning staten, mia. kr.

Ændring i disponibel indkomst per person, kr.

1.323

-1,0

780

Mellemskatte-

kommune

24,4-25,5 pct.

2.246

-0,2

Højskatte-

kommune

>25,5 pct.

2.155

0,4

-190

Hele

landet

5.725

100

-0,9

150

Anm.: Delposterne summer ikke til totalen for hele landet på grund af afrunding.

Kilde: Lovmodelberegninger på 3,3, pct. stikprøve. 2016-data fremskrevet til 2019 med forudsætningerne i Økonomisk Re-

degørelse, december 2018.

Side 4 af 9

FIU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 340: Spm. om provenu- og fordelingskonsekvenserne ved at gennemføre diverse ændringer i skattesystemet, til skatteministeren

Cepos’ forslag omfatter blandt andet en afskaffelse af det almindelige beskæftigelsesfra-

drag og jobfradraget, som begge er ligningsmæssige fradrag

–

dvs. fradragsværdien afhæn-

ger af den konkrete kommuneskattesats (samt af kirkeskattesatsen for medlemmer af fol-

kekirken).

Med Cepos’ forslag erstattes

beskæftigelsesfradraget isoleret set af en nedsæt-

telse af den statslige bundskat og indførelse af en ny mellemskat, som ikke afhænger af

kommuneskatten, men derimod sigter på uændret skattebetaling for borgere i kommuner

med en gennemsnitlig skatteprocent (hvilket i 2019 svarede til en kommuneskat på 24,9

pct., beregnet ud fra det befolkningsvægtede gennemsnit).

Den faktiske variation i kommuneskattesatserne indebærer imidlertid, at personer i lav-

skattekommuner alt andet lige vil vinde lidt på omlægningen, mens personer i højskatte-

kommuner alt andet lige vil tabe lidt,

jf. den nederste række i tabel 4.

Hertil kommer, at en

forholdsmæssig større andel af indkomsten end af befolkningen beskattes i lavskattekom-

muner

–

og en forholdsmæssig mindre andel af indkomsten end af befolkningen beskat-

tes i højskattekommuner

–

hvilket isoleret set bidrager til, at omlægningen kan indebære

et mindreprovenu,

jf. næstnederste række i tabel 4.

Virkninger for udvalgte regneeksempler (familietyper)

tabel 5

er vist virkningerne på den disponible indkomst af Cepos’ forslag for fem ofte

anvendte regneeksempler, heraf fire enlige erhvervsaktive, der primært adskiller sig ved

størrelsen af den forudsatte lønindkomst (hhv. en HK’er, en LO’er, en funktionær og en

direktør), samt en enlig folkepensionist (uden anden supplerende indkomst end ATP).

Når der

–

som standardmæssig antagelse

–

forudsættes en gennemsnitlig kommuneskat

samt medlemskab af folkekirken, vil de erhvervsaktive regneeksempler opleve et lille fald i

den disponible indkomst (på op til 0,3 pct.), mens den enlige pensionist vil være stillet

uændret,

jf. den øverste del af tabel 5.

Tabel 5. Virkning af Cepos’ forslag til en skatteomlægning for udvalgte regneeksempler (familiety-

per), der er enlige uden børn og bor i lejebolig

HK'er

LO'er

Funktionær

Direktør

Pensionist

Gennemsnitlig kommuneskat og medlem af folkekirken

Disponibel indkomst

Ændring i kr.

Ændring i pct.

162.100

-400

-0,3

237.200

-650

-0,3

329.000

-600

-0,2

560.500

-900

-0,2

165.800

0,0

Gennemsnitlig kommuneskat, ikke medlem af folkekirken

Ændring i kr.

100

200

Ikke-gennemsnitlig kommuneskat, medlem af folkekirken

Ændring i kr., højeste

-1.800

-2.700

kommuneskat

Ændring i kr., laveste

750

1.100

kommuneskat

-3.000

1.450

-3.400

2.150

-200

200

Anm.: Betegnelsen LO’er anvendes fortsat, efter at LO og FTF fusionerede til FH i 2018.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Finansministeriets familietypemodel.

Hvis der i regneeksemplerne forudsættes

ikke

at være tale om medlemskab af folkekirken

(men fortsat forudsættes en gennemsnitlig kommuneskat), vil ingen af de erhvervsaktive

Side 5 af 9

FIU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 340: Spm. om provenu- og fordelingskonsekvenserne ved at gennemføre diverse ændringer i skattesystemet, til skatteministeren

eksempler tabe,

jf. den midterste del af tabel 5.

Betydningen af medlemskab af folkekirken af-

spejler, at skatteværdien af beskæftigelses- og jobfradraget, som

med Cepos’ forslag

af-

skaffes, er højere for medlemmer af folkekirken end for ikke-medlemmer, og at der i det

samlede udspil ikke er kompenseret for dette, jf. også bilag 1 nedenfor.

Betydningen af variationen i kommuneskattesatserne er illustreret i

den nederste del af tabel 5,

som for hvert af de betragtede typeeksempler viser virkningen på den årlige disponible

indkomst, hvis der

–

i stedet for den gennemsnitlige kommuneskattesats

–

anvendes hen-

holdsvis den højeste kommuneskat i 2019 (for Langeland Kommune) og den laveste

kommuneskat i 2019 (for Rudersdal Kommune). Med anvendelse af den højeste kommu-

neskattesats vil alle de betragtede typeeksempler tabe, mens alle typeeksemplerne vil

vinde, når man tager udgangspunkt i den laveste kommuneskattesats.

Afsluttende vurdering

Overordnet set er det uklart, om forslaget i sin helhed kan siges at indebære en reel for-

enkling af skattesystemet. Mens marginalskatteberegningen gøres mere gennemskuelig for

personer med meget enkle indkomstforhold, indebærer en række af forslagets kompense-

rende initiativer, herunder vedrørende pensionsindbetalinger og -udbetalinger, introduk-

tion af ny kompleksitet. Hertil kommer, at det særlige beskæftigelsesfradrag for enlige for-

sørgere samt pensionsfradraget ikke afskaffes, hvilket indebærer, at marginalskatten for

mange personer fortsat ikke vil kunne beregnes alene ved at lægge en række skatteprocen-

ter sammen.

Side 6 af 9

FIU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 340: Spm. om provenu- og fordelingskonsekvenserne ved at gennemføre diverse ændringer i skattesystemet, til skatteministeren

Bilag 1. Beregningstekniske forudsætninger

Der har ved udarbejdelsen af besvarelsen været behov for at foretage en række bereg-

ningsmæssige antagelser, som ikke eksplicit fremgår

af Cepos’ forslag.

Ligningsmæssige fradrag

Det fremgår af udspillet, at det almindelige beskæftigelsesfradrag og jobfradraget fjernes.

Der har derimod været usikkerhed om hensigten i forhold til det ekstra beskæftigelsesfra-

drag for enlige forsørgere samt pensionsfradraget. Efter dialog med Cepos er det præcise-

ret, at beskæftigelsesfradraget til enlige forsørgere fastholdes uændret. Det indebærer iso-

leret set, at marginalskatten for enlige forsørgere med indkomster i optjeningsintervallet

for dette fradrag (dvs. med indkomster under ca.369.000 kr. i 2019) fortsat vil afhænge af

skatteværdien af fradraget. Det forudsættes desuden, at pensionsfradraget fastholdes uæn-

dret. Pensionsfradraget indebærer ligeledes en reduktion af marginalskatten for personer

med indkomster i optjeningsintervallet for dette fradrag, jf. kapitel 2 i Skatteøkonomisk

Redegørelse 2019.

Cepos’ forslag tager ikke eksplicit taget stilling til, hvordan medlemskab af folkekirken

skal håndteres, herunder at skatteværdien af beskæftigelses- og jobfradraget, som afskaf-

fes, er højere for medlemmer af folkekirken end for ikke-medlemmer. Efter Skattemini-

steriets fortolkning af forslaget, underkompenseres medlemmer af folkekirken alt andet

lige for afskaffelsen af disse fradrag.

Den konkrete kommuneskat (og evt. kirkeskat) fastlægger skatteværdien af de lignings-

mæssige fradrag. Den omfordeling, der følger af, at kommuneskatten varierer med godt 5

pct.-point mellem kommunerne, forudsættes ikke at blive kompenseret.

Afskaffelse af beskæftigelsesfradrag og indførelse af ny mellemskat

Cepos’s forslag om indførelse af en ny mellemskat skal ses i sammenhæng med afskaffel-

sen af beskæftigelsesfradraget. Det nuværende beskæftigelsesfradrag indebærer således en

reduktion af marginalskatten på arbejdsindkomst (på ca. 2,7 pct.-point) for indkomster i

optjeningsintervallet for fradraget, dvs. op til det indkomstniveau hvor maksimum for be-

skæftigelsesfradraget opnås

–

og hvor marginalskatten derfor isoleret set øges med ca. 2,7

pct.-point.

Cepos’ udspil indebærer

indførelse af en ny mellemskat på 2,66 pct. for ind-

komster over dette niveau.

Det er beregningsmæssigt antaget, at grundlaget for den ny mellemskat svarer til grundla-

get for beskæftigelsesfradraget, dvs. omfatter al erhvervsindkomst og fradragsberettigede

pensionsindbetalinger (men ikke pensionsudbetalinger, overførsler eller kapitalindkomst).

Det bemærkes, at der i Cepos’ forslag indgår en særlig skat på 8 pct. på fradragsberetti-

gede pensionsindbetalinger (som erstatning for det nuværende arbejdsmarkedsbidrag af

disse indbetalinger). Idet pensionsindbetalinger med gældende regler indgår i grundlaget

for beskæftigelsesfradraget (som afskaffes), er der beregningsmæssigt forudsat et kom-

penserende nedslag i skatten på fradragsberettigede pensionsindbetalinger (på 2,66 pct.).

Side 7 af 9

FIU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 340: Spm. om provenu- og fordelingskonsekvenserne ved at gennemføre diverse ændringer i skattesystemet, til skatteministeren

Pensionsudbetalinger

Cepos’ forslag har som præmis, at beskatningen af udbetalinger fra private og arbejdsgi-

veradministrerede pensionsordninger med fradragsret skal være uændret. Det indebærer,

at det er nødvendigt at skelne mellem forskellige indkomstarter i den personlige ind-

komst, herunder at der skal være en opdeling af det skrå skatteloft for personlig ind-

komst.

For pensionsudbetalinger skal det skrå skatteloft således være uændret, mens det skrå

skatteloft for den øvrige personlige indkomst skal øges (svarende til summen af ændrin-

gerne i bund-, mellem- og topskattesatsen). I forlængelse heraf kræver beregningen af det

samlede nedslag en antagelse om, i hvilken rækkefølge indkomst fra forskellige indkom-

starter i den personlige indkomst er erhvervet. Det er i beregningerne lagt til grund, at

pensionsudbetalinger er den sidst erhvervede indkomst, da dette har den mindste forde-

lingsmæssige virkning.

Når pensionsudbetalinger i forslaget fritages for den indførte mellemskat og beskattes ef-

ter de eksisterende top- og bundskattesatser, vil marginalskatten på pensionsudbetalinger

adskille sig fra marginalskatten på den resterende del af den personlige indkomst.

Kapitalindkomst

Den stigende bundskattesats har betydning for marginalbeskatningen af kapitalindkomst

under topskattegrænsen. Eftersom kapitalindkomst ikke omfattes af den indførte mellem-

skat, beskattes al kapitalindkomst under topskattegrænsen ens. For at undgå, at kapital-

indkomst under topskattegrænsen beskattes hårdere end før, konstrueres et skråt skatte-

loft svarende til beskatningen før regelændringer. Kapitalindkomst over topskattegrænsen

påvirkes ikke af den stigende bundskattesats, da al denne indkomst er omfattet af det ek-

sisterende skatteloft for kapitalindkomst.

Indkomstoverførsler

Cepos' forslag indebærer en regulering af skattepligtige offentlige indkomstoverførsler,

som omfatter en generel opjustering med 4 pct. (som kompensation for øget bundskat og

lavere personfradrag), samt en diskretionær reduktion med 1.000 kr. årligt (for at ophæve

den isolerede forhøjelse af personfradraget, der skal kompensere beskæftigede for afskaf-

felsen af jobfradraget). Det er beregningsmæssigt forudsat, at personer med mindre end

1.000 kr. i indkomstoverførsler (efter opjustering med 4 pct.) højst kan få reduceret deres

indkomstoverførsel til 0 kr.

Det bemærkes, at det overordnet set er forudsat, at der

ikke

sker en automatisk regulering

af alle satsregulerede overførsler, når AM-bidraget fjernes.

Bidragssatser til a-kasse kontingent og efterlønsbidrag

Det er antaget, at de nuværende bidrag til a-kasse og efterløn fastholdes uændret, selvom

niveauet for a-dagpengene forudsættes øget. Baggrunden er, at det højere bruttoniveau

for a-dagpenge (og andre overførsler) modsvarer en højere skattebetaling og ikke en hø-

jere disponibel indkomst.

Side 8 af 9

FIU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 340: Spm. om provenu- og fordelingskonsekvenserne ved at gennemføre diverse ændringer i skattesystemet, til skatteministeren

Øvrige

Den forudsatte justering af indkomstoverførsler mv. vil indebære, at en række beløbs-

grænser i beregningen af boligstøtte og økonomisk friplads mv. vil skulle reguleres for at

sikre, at alle som udgangspunkt får udbetalt samme støtte som med gældende regler.

Cepos har ikke eksplicit taget stilling til dette. Der indgår ikke i Skatteministeriets bereg-

ninger afledte virkninger på boligstøtte eller økonomisk friplads mv., som dermed implicit

forudsættes uændret.

Side 9 af 9