BOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 46: Spm. om, hvilke forklaringer er regeringen stødt på hos kommunerne i forhold til, at der ikke bygges almene boliger i samme takt som private boliger m.v., til indenrigs- og boligministeren

Indenrigs- og Boligudvalget 2021-22
BOU Alm.del
Offentligt

Evaluering af

planloven m.v.

2021

Marts 2021

BOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 46: Spm. om, hvilke forklaringer er regeringen stødt på hos kommunerne i forhold til, at der ikke bygges almene boliger i samme takt som private boliger m.v., til indenrigs- og boligministeren

Indhold

Kapitel 1

Evaluering af planloven 2020

Kapitel 2

Grøn omstilling, bæredygtighed og styrket natur

Evaluering af planloven m.v. 2021

Marts 2021

Kapitel 3

Gode rammer for landsbyernes og landdistrikternes udvikling

Kapitel 4

Byudvikling og detailhandel

Kapitel 5

Nye udviklingsmuligheder ved kysterne og for turisme

Bolig- og Planstyrelsen

Landsplanlægning & Tilsyn

www.bpst.dk

Kapitel 6

Gode rammer for virksomheder i byerne

Kapitel 7

Landsplanlægning og samarbejdet med kommunerne

Kapitel 8

Mere enkel og strategisk planlægning i kommunerne

Layout og grafik: Bolig- og Planstyrelsen

Fotos: Unsplash og Colorbox

Publikationen kan hentes på

www.planinfo.dk

Kapitel 9

Digitalisering af planer og data

Kapitel 10

Klagesystemet

105

117

129

145

153

Evaluering af

planloven 2020

Indledning

Som opfølgning på aftale om ”Danmark i bedre balance – Bedre rammer for kommu-

ner, borgere og virksomheder i hele landet” mellem Socialdemokratiet, Venstre, Dansk

Folkeparti og Det Konservative Folkeparti blev der i 2017 gennemført en lang række

ændringer i planloven. Samtidig blev naturbeskyttelseslovens regler om strandbe-

skyttelse, klitfredning og sø- og åbeskyttelseslinjen ændret, og der blev etableret nye

klagenævn på planområdet og miljøområdet. Partierne aftalte endvidere, at planloven

m.v. skal evalueres inden 1. juli 2020. Folketinget er orienteret om, at evalueringen er

udskudt på grund af Covid-19 og derfor først offentliggøres i 1. kvartal 2021.

Ansvaret for planloven m.v. er ved kgl. resolution af 21. januar 2021 overført fra er-

hvervsministeren til indenrigs- og boligministeren. Erhvervsstyrelsens opgaver vedrø-

rende planloven m.v. er i den forbindelse overført til Bolig- og Planstyrelsen.

Formålet med ændringerne af planloven var at give kommunerne øget råderum

og en række nye muligheder i planlægningen, som kan understøtte lokale initia-

tiver og udvikling. Ændringen havde bl.a. til formål at give nye udviklingsmulig-

heder i kystområderne og i landdistrikterne til fremme af bosætning, erhverv og

turisme, bedre rammer for produktionsvirksomheder, bedre udviklingsmulighe-

der for detailhandel og øgede muligheder for anvendelsen af sommerhuse. Des-

uden blev der indført mere fleksible rammer for byudvikling, og kommunernes

og erhvervslivets efterspørgsel efter mere smidig administration blev søgt imø-

dekommet ved, at kommunerne kan tilrettelægge kortere og mere effektive plan-

processer. Ændringen af planloven havde også til formål at forstærke indsatsen

i kommunerne for større og bedre sammenhængende naturområder baseret på

Grønt Danmarkskort. Endelig blev der indført en række yderligere umiddelbare

rettigheder for borgere og virksomheder i landzonen for at fremme vækst og ud-

vikling i landdistrikterne. Ved ændringen af planloven blev der lagt vægt på at give

kommunerne større ansvar for at foretage afvejningen af de samfundsmæssige

interesser i arealplanlægningen, så beslutningerne i højere grad bliver truffet tæt

på dem, de vedrører, og der sikres forudsigelige rammer for borgerne og virksom-

heder ud fra lokale behov og hensyn.

Ændringen af naturbeskyttelseslovens regler om strandbeskyttelse m.v. har tilsva-

rende givet borgere, turismevirksomheder, foreninger og kommuner nye mulig-

heder for udvikling uden at tilsidesætte afgørende hensyn til beskyttelsen af natur

og landskab.

Kapitel 1

KAPITEL 1

Planloven er løbende justeret siden ændringerne i 2017. I 2018 blev der givet bedre

rammer for kommunernes planlægning for at beskytte mod oversvømmelse og ero-

sion. Der blev også indført krav til kommunerne om strategisk planlægning for lands-

byer. I 2020 er der indsat supplerende krav til kommuneplanens redegørelse for Grønt

Danmarkskort og en forkortet frist for udlæg af sommerhusområder som opfølgning

på den politiske aftale fra december 2018 om nye sommerhusområder og styrket na-

turhensyn. I 2020 er der vedtaget regler om planlægning for boliger på arealer, der er

belastet af lugt, og for realisering af forsøgsprojekter for kyst– og naturturisme.

Herudover er vedtaget en række mindre lovændringer, i 2018 bl.a. om nye redegørel-

seskrav i relation til reglerne om ekspropriation, om bedre rammer for at helårsbebo

sommerhuse på mindre øer og om ophævelse af adgangen til i en lokalplan at pålæg-

ge tilslutningspligt til et kollektivt varmeforsyningsanlæg. Naturbeskyttelseslovens og

vejlovgivningens regler om skiltning/reklamer i det åbne land er ligeledes ændret

i 2018. I 2020 er reglerne om fleksboliger overført til planloven, fristen for at give

dispensation fra lokalplaner til midlertidige opholdssteder til flygtninge er forlænget

med to år, ligesom det er besluttet at afskære adgangen til at klage over kommunale

fællesprojekter om kystbeskyttelse.

Evalueringen er gennemført i forhold til de politisk aftalte ændringer i planloven og

naturbeskyttelsesloven i 2017-2020 og planlovgivningen i øvrigt med fokus på føl-

gende temaer:

•

Grøn omstilling, bæredygtighed og styrket natur

Gode rammer for landsbyernes og landdistrikternes udvikling

Byudvikling og detailhandel

Nye udviklingsmuligheder ved kysterne og for turisme

Gode rammer for virksomheder i byerne

Landsplanlægning og samarbejdet med kommunerne

Mere enkel og strategisk planlægning i kommunerne

Digitalisering af planer og data

Klagesystemet

I de modtagne indspil udtrykkes der generelt tilfredshed med planloven og de æn-

dringer, der er foretaget fra 2017 og frem, men der er også mange indspil til, hvor-

dan planloven i endnu højere grad kan imødekomme fremtidens behov i forhold til

fx den grønne omstilling, øget urbanisering, udvikling af landdistrikterne og styrket

erhvervs- og turismeudvikling. På en række områder er det for tidligt at vurdere ef-

fekterne af de nye muligheder i planloven. Fysisk planlægning er langsigtet, og flere

regler er indtil nu anvendt i begrænset omfang.

Miljøministeriets bidrag til evalueringen omfatter ændringerne af naturbeskyttelses-

lovens regler om strandbeskyttelse, klitfredning, sø- og åbeskyttelse og skiltning i det

åbne land. Erhvervsministeriet har bidraget med evaluering af spørgsmål relateret til

klagesagsbehandlingen i Planklagenævnet, der er placeret i Nævnenes Hus.

Evalueringen omfatter anvendelsen af de nye regler i planloven og i naturbeskyttel-

sesloven og planlovgivningen i øvrigt samt klagesystemet. Det har været en målsæt-

ning at gøre behandlingen af de mange emner i evalueringsrapporten kort og over-

skuelig. Rapporten suppleres derfor af et

redegørelsesbilag,

hvor man kan læse mere

detaljeret om anvendelsen af de nye muligheder.

Der har været stor interesse for evalueringen af planloven og bred offentlig debat om

rammerne for planlægningen. I lyset heraf inviterede erhvervsministeren i december

2019 alle interesserede til at sende forslag til fremtidens planlov. Der er modtaget 94

indspil, hvoraf mange er omfattende og dækker flere af planlovens reguleringsområ-

der. Ikke alle er enige. De modtagne indspil spænder bredt og er et udtryk for, at der

helt naturligt er mange forskellige interesser i arealanvendelsen, når det fx drejer sig

om produktionserhverv, natur, miljø og grøn omstilling, udviklingsvilkår for turisme,

byernes og landsbyernes udvikling, almene boliger, detailhandel, energiplanlægning

m.v.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 1

Kort om planloven

•

Formålet med planloven er at sikre en sammenhængende planlægning, der forener

de samfundsmæssige interesser i arealanvendelsen, medvirker til at værne om landets

natur og miljø og skaber gode rammer for vækst og udvikling i hele landet. Planloven

skal ifølge formålsbestemmelsen særligt sikre:

•

at der ud fra en planmæssig og samfundsøkonomisk helhedsvurdering sker en

hensigtsmæssig udvikling i hele landet og i de enkelte kommuner og lokalsam-

fund,

at der skabes og bevares værdifulde bebyggelser, bymiljøer og landskaber og

gode rammer for erhvervsudvikling og vækst,

at de åbne kyster fortsat skal udgøre en væsentlig naturværdi og landskabelig

værdi,

at biodiversiteten understøttes, og at forurening af luft, vand og jord samt støju-

lemper forebygges,

at alsidighed i boligsammensætningen fremmes gennem mulighed for plan-

lægning for almene boliger i byerne, og

at offentligheden i videst muligt omfang inddrages i planlægningsarbejdet.

Kommuneplanen består af en hovedstruktur, rammer for lokalplanernes ind-

hold og retningslinjer for arealanvendelsen inden for en række temaer. Kom-

muneplanen udgør rammen for udarbejdelse af lokalplaner og behandling af

ansøgninger om byggeri m.v. i byerne og i landzonen. Kommuneplanen, som

udgør rammen for udarbejdelse af lokalplaner og behandling af konkrete sa-

ger, skal løbende revideres. Revisionen sker typisk efter en fast kadence. Hvert

fjerde år skal kommunerne offentliggøre en strategi for kommuneplanlægnin-

gen. Strategien skal indeholde kommunalbestyrelsens vurdering af og strategi

for kommunens udviklingsmuligheder og planlægningsbehov samt oplysninger

om planlægningen siden den seneste revision af kommuneplanen.

Kommunerne udarbejder lokalplaner med detaljerede bestemmelser for et om-

rådes anvendelse i forbindelse med ønsker om et større byggeri m.v. Lokalpla-

ner er bindende for den enkelte grundejer.

Zoneinddeling.

Planloven inddeler landet i byzoner, landzoner og sommer-

husområder. Loven indeholder særlige regler for anvendelse af boliger i som-

merhusområder og om landzonetilladelse til byggeri og anlæg i landzonen,

herunder hvilke ændringer i landzonen, der ikke kræver tilladelse (de såkaldt

umiddelbare rettigheder for borgere og virksomheder).

Zoneinddelingen skal samle bebyggelse i byområder, forhindre spredt og uplan-

lagt bebyggelse i det åbne land og dermed sikre en klar grænse mellem by og

land. Sigtet er at forbeholde landzonen til jordbrugserhvervene og at tilgodese

landskabs- og naturværdier, samtidig med, at egentlig byudvikling sker, hvor

planlægningen åbner mulighed for det.

Offentlighed.

Loven sikrer, at borgerne inddrages i planprocesser, og at alle pla-

ner skal offentliggøres på Plandata.dk for at være gyldige. Det betyder, at alle

planer er tilgængelige for borgere og virksomheder.

Samspil med anden lovgivning.

Regulering af et areal gennem kommune- og

lokalplaner skal følge planlovens formål og afvejning af hensyn, mens specifikke

hensyn til fx natur- og miljøområdet fastsættes i anden lovgivning. Planlægnin-

gen kan som hovedregel ikke tilsidesætte anden lovgivning. Hvis der fx i en lo-

kalplan planlægges for byggeri på et areal, der er omfattet af naturbeskyttelses-

lovens bygge- og beskyttelseslinjer, vil byggeriet forudsætte dispensation eller

reduktion af linjen efter naturbeskyttelseslovens regler. Og hvor en lokalplan fx

kan forebygge støjproblemer gennem en hensigtsmæssig disponering af are-

aler, sker sikringen af overholdelse af støjkrav i forbindelse med tilladelse efter

miljøbeskyttelsesloven. Derfor er et velfungerende samspil mellem planloven

og anden lovgivning vigtig, så det er klart, hvilke konkrete forhold der reguleres

hvor, og at reguleringen er sammenhængende.

•

Planlovens grundprincipper

•

Rammestyring.

Loven definerer plansystemet med landsplanlægning, kommu-

neplanlægning og lokalplanlægning. I modsætning til den konkrete regule-

ring af arealer i fx miljø-, bygge- og naturbeskyttelseslovgivningen, indeholder

planloven regler for, hvordan kommunerne i samspil med staten og med ind-

dragelse af offentligheden fastlægger arealanvendelsen i Danmark. Formålet er,

at kommunerne ud fra en række samfundsmæssige hensyn afvejer og vurde-

rer, hvad der er den mest hensigtsmæssige udvikling for arealanvendelsen.

Den fysiske planlægning fastlægges af kommunerne i form af kommune- og

lokalplaner, men indenrigs- og boligministeren har beføjelser til at fastsætte

nationale rammer for kommunernes planlægning, fx for hovedstadsområdet,

kystområder, nye sommerhusområder i kystnærhedszonen og linjeføring for

gas- og elledninger. Herudover har ministeren på vegne af statslige myndighe-

der indgrebsbeføjelser, hvis kommunernes planlægning strider mod væsentlige

nationale interesser vedrørende vækst og erhvervsudvikling, natur- og miljø-

beskyttelse, kulturarvs- og landskabsbevarelse, hensyn til nationale og regiona-

le anlæg og landsplandirektiver.

Decentralisering.

Kommunerne har ansvaret for planlægning af udviklingen i

kommunen, herunder at koordinere med nabokommuner og inddrage hensy-

net til de nationale interesser.

•

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 1

Fakta om Danmarks areal m.v.

Danmarks areal er på ca. 43.000 km

. Danmarks samlede kyststrækning er på ca. 8.700

km.

Befolkningstallet er 5,8 mio. 88 pct. af befolkningen bor i byer og landsbyer med over

200 indbyggere, mens 12 pct. bor i det åbne land og mindre landsbyer. 22 pct. af

Danmarks befolkning svarende til 1,3 mio. bor i hovedstadsområdet.

Anvendelsen af Danmarks areal fordeler sig med en andel til landbrug på 60 pct., 13

pct. skov og knap 12 pct. naturarealer. Bebyggede områder og infrastruktur fylder

næsten 13 pct. af Danmarks areal, mens de resterende arealer bl.a. er udlagt til råstof-

indvinding, parker og andre rekreative områder samt ikke-klassificerede arealer.

Landzone udgør 92,4 pct. af det samlede areal, mens byzone udgør 6,5 pct. og som-

merhusområder 1,1 pct. Kystnærhedszonen udgør 25,3 pct. af Danmarks samlede are-

al svarende til ca. 10.900 km

. 93 pct. af landets sommerhusområder ligger inden for

kystnærhedszonen. 40 pct. af landets byzonearealer er placeret kystnært.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 1

Læsevejledning

•

Evalueringsrapporten indeholder ni kapitler, et for hver af de centrale temaer i evalue-

ringen. I hvert kapitel behandles en række temaer af betydning for kapitlets overord-

nede tema efter følgende struktur:

Kort om lovgivningen på området og ændringer i planloven m.v. 2017-2020

Indspil fra interesseorganisationer, virksomheder og borgere m.v. til fremtidens

planlov

Bolig- og Planstyrelsens vurdering

Evalueringsproces

I forbindelse med evalueringen af planloven 2017-2020 er der indsamlet registerdata

fra Bolig- og Planstyrelsens egen database, Plandata.dk, fra BBR, CVR, Kortforsyningen/

Geodata generelt og fra Danmarks Statistik. Derudover er der gennemført en spørge-

skemaundersøgelse blandt landets kommuner (kommuneundersøgelsen), som 90 ud

af 98 kommuner har besvaret på administrativt niveau. Der er endvidere indhentet

supplerende data og information igennem workshops og bilaterale dialoger med fag-

personer fra en række repræsentativt udvalgte kommuner. For yderligere oplysninger

om datakilder og metode henvises til redegørelsen i

bilag 1.

Der er i forbindelse med evalueringen af planloven afholdt to offentlige møder, og

der var fra december 2019 til udgangen af januar 2020 en åben idéportal, hvor alle

kunne indgive deres forslag. Alle indkomne bidrag til evalueringen af planloven kan

findes

her.

I forlængelse af den offentlige høring har der været afholdt møder med interesse-

organisationer, bl.a. KL, Danmarks Naturfredningsforening (DN), Dansk Industri (DI),

Landdistrikternes Fællesråd, Sammenslutningen af Danske Småøer, Friluftsrådet og

Landbrug og Fødevarer.

Endelig har der siden lovændringen i 2017 løbende været henvendelser om planloven

fra folketingsmedlemmer, kommuner, interesseorganisationer og borgere m.fl., som

er behandlet i forbindelse med evalueringen.

Miljøministeriets evaluering af ændringerne i naturbeskyttelsesloven indgår som del

af kapitel 5. Erhvervsministeriets evaluering af klagesagsbehandlingen i Planklage-

nævnet fremgår af kapitel 10.

Som supplement til rapporten er der udarbejdet en redegørelse for planlovsændrin-

gerne fra 2017-2020 og anvendelsen af de nye muligheder siden 2017. Redegørelsen

er vedlagt som

bilag 1.

Som

bilag 2

vedlægges en evaluering af planlovens regler om

forebyggelse af skader som følge af oversvømmelse og erosion, som blev besluttet i

forbindelse med reglernes vedtagelse i 2018. Som

bilag 3

vedlægges et servicetjek af

planlovens redskaber og muligheder for at forebygge og reducere vejstøj, som blev

aftalt i forbindelse med den politiske aftale i 2018 om udlæg af sommerhusområder

og styrket naturhensyn. Detailhandelsredegørelsen, som indenrigs- og boligministe-

ren skal afgive hvert fjerde år til Folketinget, indgår som led i evalueringen af planlo-

ven og er vedlagt som

bilag 4.

Som

bilag 5

vedlægges en evaluering af forsøgsord-

ningen for kyst- og naturturisme fra 2015, der blev besluttet i forbindelse med den

politiske aftale fra 2014 om at iværksætte en forsøgsordning til fremme af den fysiske

udvikling af kyst- og naturturismen.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 1

Grøn omstilling,

bæredygtighed

og styrket natur

Hensyn til miljø og natur indgår i kommunernes planlægning

Hensynet til miljø og natur står centralt i planloven. Planlovens formålsparagraf om-

handler bl.a. hensyn til landets natur og miljø, bæredygtig udvikling, bevarelse af

dyre- og planteliv, værdifulde bebyggelser, bymiljøer og landskaber, åbne kyster, bio-

diversitet og forebyggelse af forurening af luft, vand og jord samt støj. Derudover

specificerer planloven hensyn til natur og miljø i bestemmelserne om kystnærhedszo-

nen og hovedstadsområdet samt i kravene til kommune- og lokalplaner.

Med planlovsændringerne de senere år har kommunerne fået en række nye mulig-

heder for at styrke sammenhængende natur og skabe bedre rammer for grøn omstil-

ling. Det gælder bl.a. i forhold til planlægning for højere vindmøller, forebyggelse af

oversvømmelser og erosion samt planlægning for Grønt Danmarkskort og fokus på

realisering heraf.

Med fokus på ændringerne af planloven i 2017 – 2020 og indspil i forbindelse med

evalueringen beskrives og vurderes i dette kapitel planlovens regler om:

•

Klimatilpasning og forebyggelse af oversvømmelse og erosion

Hensyn til klima og bæredygtighed i planloven

Planlægning for vedvarende energi

Grønt Danmarkskort

Natur i byer og sommerhusområder

Rekreative områder

Agenda 21 og FN’s verdensmål

Ophævelse af tilslutningspligt til varmeforsyning i lokalplaner

Kapitel 2

KAPITEL 2

Klimatilpasning og forebyggelse af

oversvømmelse og erosion

Planlovens regler for klimatilpasning og forebyggelse af

oversvømmelse og erosion

I fremtiden vil Danmark opleve mere voldsomt vejr, der kan indebære flere over-

svømmelser og øget erosion. Det kan blive dyrt både for privatøkonomien og for

samfundsøkonomien. Fysisk planlægning er et vigtigt redskab, når kommunerne skal

sikre ny og eksisterende bebyggelse mod oversvømmelse og erosion.

Som konsekvens af store oversvømmelser i flere europæiske lande vedtog EU i 2007

oversvømmelsesdirektivet. Danmark har implementeret direktivet i en bekendtgø-

relse, som indeholder krav om vurdering og styring af risiko for oversvømmelse fra

havet, fjorde, søer og vandløb i form af risikostyringsplaner. 27 af landets kommu-

ner er omfattet af oversvømmelsesdirektivet, da disse kommuner har områder, der er

oversvømmelsestruet. De 27 kommuner har pligt til at udarbejde risikostyringsplaner

og revidere disse hvert 6. år. Risikostyringsplanerne har forrang for kommuneplanen

og sektorplaner, dvs., at kommuneplanen ikke må stride imod kommunens risikosty-

ringsplan.

Ved en ændring af planloven i 2012 blev det gjort muligt at varetage hensyn til kli-

matilpasning i lokalplaner. Derved har kommunerne mulighed for at stille krav om fx

lokal opmagasinering af regnvand ved skybrud i et lokalplanområde. I aftalen mellem

staten og KL om kommunernes økonomi for 2013 blev det besluttet, at kommunerne

inden udgangen af 2013 skulle gennemføre en risikokortlægning og udarbejde klima-

tilpasningsplaner.

Den 1. februar 2018 trådte nye regler i planloven i kraft om forebyggelse af skader som

følge af oversvømmelse og erosion. Reglerne indebærer, at alle kommuner i kommu-

neplanen skal udpege områder, der kan blive udsat for oversvømmelse og erosion,

og tage stilling til, hvordan der kan etableres afværgeforanstaltninger til sikring mod

oversvømmelse eller erosion ved planlægning af byudvikling, særlige tekniske anlæg,

ændret arealanvendelse m.v. i de udpegede områder. Formålet med de nye regler er,

at kommunerne på et tidligt tidspunkt i deres planlægning tager stilling til behovet

for afværgeforanstaltninger for oversvømmelse og erosion, når der planlægges for

nye byområder, fortætning af eksisterende by, særlige tekniske anlæg eller ændret

arealanvendelse. Derudover har de nye regler til formål at styrke kommunernes forud-

sætning for planlægning af forebyggende indsatser på tværs af kommunegrænserne

gennem udpegning af områder, der kan blive udsat for oversvømmelse og erosion. I

forbindelse med planlovsændringen er der udarbejdet en vejledning til kommunerne

om anvendelse af reglerne. I forbindelse med ændringen af planloven blev det be-

sluttet at styrke beslutningsgrundlaget for kommunernes klimatilpasning. Derfor blev

DMI tildelt en fireårig bevilling til at påbegynde udviklingen af et klimaatlas til kom-

munernes planlægning. Klimaatlas leverer autoritativt datamateriale for temperatur,

nedbør, ekstremnedbør, havniveau og stormflod på kommune-, kyst- og vandop-

landsniveau. Bevillingen til Klimaatlas udløber ved udgangen af 2021. Kystdirektoratet

lancerede i november 2020 den digitale platform www.kystplanlægger.dk, som er en

landsdækkende kortlægning af risikoen i kystområderne frem til 2120, suppleret af

vejledende strategier og forslag til konkrete tiltag til at håndtere oversvømmelses- og

erosionsrisikoen.

Kommunerne har endvidere i 2018 fået mulighed for, at der i særlige tilfælde kan

etableres kystbeskyttelsesanlæg uden tilvejebringelse af lokalplan. Endelig er der i

foråret 2020 med et bredt flertal i Folketinget åbnet mulighed for, at indenrigs- og bo-

ligministeren efter ansøgning fra en kommune i særlige tilfælde kan beslutte, at kla-

geadgangen efter planloven helt eller delvist afskæres for et kystbeskyttelsesprojekt

eller projekter om ændring af et kystbeskyttelsesanlæg. Formålet med ændringerne af

reglerne i 2018 og 2020 var at opnå en hurtigere behandling af kystbeskyttelsessager

i de situationer, hvor der er behov for særlig hurtig handling.

Vurdering af planlovens regler for klimatilpasning og

forebyggelse af oversvømmelse og erosion

Erhvervsministeren har i forbindelse med lovbehandlingen af de nye regler om fore-

byggelse af oversvømmelse og erosion i 2017 tilkendegivet over for Folketinget, at

loven vil blive evalueret tre år efter lovens ikrafttrædelse, dvs. i februar 2021. Evalue-

ringen findes som

bilag 2

til denne rapport.

Evalueringen af planlovens regler for klimatilpasning og forebyggelse af oversvøm-

melse og erosion er baseret på en undersøgelse i kommunerne, som 52 ud af de 98

kommuner har svaret på, samt interviews med 10 kommuner.

Evalueringen viser, at kravet til kommunerne om at planlægge for forebyggelse af

oversvømmelse og erosion er under implementering i kommunerne. Af de 52 kom-

muner, som har besvaret undersøgelsen, oplyser 20 kommuner, at de har indarbejdet

reglerne i kommuneplanen. 29 kommuner er i færd med at indarbejde reglerne, og 3

kommuner har endnu ikke indarbejdet reglerne.

Det er en national interesse, at en kommuneplan indeholder retningslinjer om ud-

pegning af områder, der kan blive udsat for oversvømmelse og erosion. Der er ikke

fremsat indsigelse mod kommunernes planlægning i forhold til oversvømmelse og

erosion siden bestemmelsernes ikrafttræden i februar 2018.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 2

Der foreligger ikke på nuværende tidspunkt oplysninger om kommuner, der har an-

vendt muligheden for at etablere kystbeskyttelsesanlæg uden tilvejebringelse af lo-

kalplan, der hvor der ellers var en pligt til at udarbejde lokalplan.

Evalueringen viser endvidere, at de fleste af de kommuner, der har deltaget i den gen-

nemførte undersøgelse, finder, at reglerne fungerer efter hensigten, og at der ikke er

behov for ændringer, herunder at er er en passende frihed til at formulere retningslin-

jer og bestemmelser. Det påpeges også, at det er et nyt emne i kommuneplanen, som

endnu ikke er implementeret i alle kommuner, og at der i de kommende år vil blive

høstet flere erfaringer med planlægning for klimatilpasning.

KL m.fl. har i forbindelse med evalueringen af planloven peget på, at det kræver et

bredere samarbejde og bedre koordinering mellem kommuner, statslige myndighe-

der og private aktører at øge forebyggelsen mod skader og økonomisk tab forårsaget

af storm, skybrud, erosion og oversvømmelse.

Der er desuden peget på, at der er behov for større sammenhæng mellem den lov-

givning, der beskriver og bestiller en løsning, og den lovgivning, der skal sikre ud-

førelsen. Et eksempel på dette er forholdet mellem den fysiske planlægning, der via

lokalplanen fx stiller krav om afværgeforanstaltninger til håndtering af regnvand og til

udførelsen af regnvandshåndteringen, som skal ske i overensstemmelse med spilde-

vandsplanlægningen, som reguleres i spildevandslovgivningen.

En anden problemstilling fremhævet af KL vedrører muligheden for at stille krav om

afværgeforanstaltninger for oversvømmelse af et boligområde, hvor forebyggelsen

sker uden for det område, der planlægges for.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer på baggrund af evalueringen, at de nye regler om

oversvømmelse og erosion har medvirket til, at kommunerne på et tidligt tidspunkt

i planlægningen tager stilling til behovet for afværgeforanstaltninger for oversvøm-

melse og erosion, når der planlægges for nye byområder, fortætning af eksisterende

by, særlige tekniske anlæg eller ændret arealanvendelse. Kravet om afværgeforan-

staltninger har givet kommunerne mulighed for at stille præcise krav til en bygherre

eller ejendomsudvikler om dokumentation for, at der kan byudvikles på det pågæl-

dende sted og med de rette afværgeforanstaltninger.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer endvidere, at kommunernes udpegning af områder,

der kan udsættes for oversvømmelse og erosion, på længere sigt vil kunne styrke

grundlaget for en tværkommunal planlægning og derigennem fordre til brede sam-

arbejder på tværs af kommunegrænserne.

At forebygge oversvømmelse og erosion er en relativ ny opgave for mange kommu-

ner, der både involverer mange fagligheder og forskellig sektorlovgivning. Det vurde-

res, at det kan være en udfordring at koordinere og få overblik over arbejdsdelingen

på tværs af myndigheder og sektorer. Regeringen har i efteråret 2020 igangsat et

tværministerielt udrednings- og analysearbejde. Det skal blandt andet se nærmere

på den relevante lovgivning på området, og hvordan man sikrer den bedst mulige

koordination af klimatilpasningsindsatsen og de bedste rammer for kommunerne til

at håndtere de forskellige oversvømmelseskilder. Regeringen forventer, at det tvær-

ministerielle arbejde vil være færdigt i slutningen af 2021 med henblik på politiske

forhandlinger om en samlet national klimatilpasningsplan i 2022.

Planlovens manglende mulighed for i en lokalplan at kunne sikre afværgeforanstalt-

ninger uden for lokalplanområdet er en relevant problemstilling. Bolig- og Plansty-

relsen vurderer således, at der kan være situationer, hvor det vil være samfundsøko-

nomisk mest rentabelt at forebygge for oversvømmelse uden for et lokalplanområde

for at kunne tage det pågældende lokalplanområde i anvendelse. I situationer hvor

fx et planlagt boligområde hovedsageligt kun kan undgå oversvømmelse, hvis der

anlægges et afvandingsbassin udenfor det planlagte boligområde, kan den nuvæ-

rende regulering betyde, at kommunen fravælger at byudvikle arealet, fordi der ikke

kan findes finansiering til afvandingsbassinet. Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at mu-

ligheden for gennem planlægningen at kunne stille krav eller indgå frivillige aftaler

med bygherre om at etablere afværgeforanstaltninger uden for et lokalplanområde

vil give kommuner og bygherrer mulighed for at sikre, at de afværgeforanstaltninger,

der etableres, kan indgå i en større helhedsorienteret sammenhæng og styrke kom-

munernes mulighed for at forebygge oversvømmelse og erosion i et område. Dette

kan på den ene side fordyre udgifterne for bygherre, men på den anden side giver

det bygherre en mulighed for at opføre byggeri i et område, hvor det ellers ikke var

muligt.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 2

Hensyn til klima og bæredygtighed i

planloven

Planlovens regler for klima og bæredygtighed

Natur og miljø er centrale dele af planlovens formålsparagraf, men klima indgår ikke

som et specifikt hensyn. Der er i planloven ikke hjemmel til at fastsætte bestemmelser

i lokalplaner alene på baggrund af hensyn til bæredygtighed, drivhusgasreduktion

eller lignende formål, som kan bidrage til at fremme grøn omstilling. Der kan fx ikke

stilles krav til overordnet materialevalg eller beplantning på facader, medmindre de

kan begrundes ud fra planlægningsmæssige eller æstetiske hensyn, som fx at der

ønskes et bestemt arkitektonisk udtryk i bebyggelsen.

Vurdering af planlovens regler for klima og bæredygtighed

Flere interessenter, herunder KL, DN og Danske Regioner giver udtryk for, at bære-

dygtighed, klima og grøn omstilling er aktuelle og vigtige hensyn, der bør styrkes

også i kommunernes fysiske planlægning, og som derfor bør indgå som specifikke

samfundsmæssige hensyn, der kan varetages i den fysiske planlægning.

KL og en række kommuner peger desuden på behovet for, at der i lokalplaner kan

stilles krav, der understøtter en bæredygtig udvikling, fx vedrørende drivhusgasaftryk

og -reduktioner. Krav, der vil kunne suppleres med krav i byggelovgivningen om an-

vendelse af bæredygtige materialer og ladestandere, fx ved større nye byggerier.

I forbindelse med udarbejdelse af større planer og programmer er det et lovkrav at

foretage en miljøvurdering, hvor en lang række mulige miljøpåvirkninger vurderes

ved en realisering af planerne og programmerne. Flere kommuner samt arkitekt- og

byggebranchen foreslår, at der udvikles en standard e.l. til vurdering af drivhusgasud-

ledning ved realisering af lokalplaner.

I planlovens formålsparagraf fremgår det, at loven skal sikre en sammenhængende

planlægning, der forener de samfundsmæssige interesser i arealanvendelsen. Bolig-

og Planstyrelsen vurderer, at hensynet til klima og bæredygtighed er en sådan sam-

fundsmæssig interesse, og at en tilføjelse af ’klima’ til formålsparagraffen vil kunne

øge fokus på varetagelse af klimahensyn i den samlede afvejning, der skal foretages af

kommunerne i planlægningen. På den måde vil planloven i højere grad kunne fremme

og understøtte lokale initiativer, der har til formål at reducere udledningen af drivhus-

gasser. En mere klimavenlig planlægning i kommunerne kan medføre fx lavere bebyg-

gelsesprocent i et område og kan derfor få økonomiske konsekvenser for byggeriet.

Flere kommuner har efterspurgt mulighed for at stille krav til bygherre om fx bære-

dygtige materialer i lokalplaner. Der må i dag ikke stilles krav til bygherrer om brug og

dokumentation af fx bestemte materialer ud fra et bæredygtighedshensyn, hverken

i national lovgivning eller i kommunernes lokalplanlægning. Byggevarer og materi-

aler er omfattet af EU’s Byggevareforordning, hvorunder harmoniserede standarder

fastsætter, hvilke oplysninger om en byggevares egenskaber der kan kræves. Det vil

således være i strid med forordningen at stille krav om yderligere oplysninger fx om

en byggevares bæredygtighedsegenskaber, end de oplysninger, der følger som en

del af den harmoniserede standard for byggevaren. Hvis det ønskes at fremme mu-

ligheden for at varetage andre typer bæredygtighedskrav i lokalplanlægningen, vur-

derer Bolig- og Planstyrelsen, at det vil være muligt gennem en ændring af planloven,

der giver kommunerne mulighed for at varetage bæredygtighedshensyn i lokalplaner.

Kommunerne vil dermed, ud fra et bæredygtighedshensyn, få mulighed for at sikre

fx bæredygtig mobilitet, bæredygtig energiforsyning og grønne friarealer i lokalplan-

lægningen. Det kan konkret ske ved, at kommunerne stiller krav i lokalplanlægningen

om fx parkeringsarealer til el- og delebiler og opsætning af ladeinfrastruktur. Sådanne

initiativer kan indebære øgede udgifter til byggeriet.

Planlægning for vedvarende energi

Planlovens regler for planlægning for vedvarende energi

Planlægning for biogasanlæg, vindmøller på land og solcelleanlæg er en væsentlig

del af den grønne omstilling og en kommunal opgave, som i lighed med øvrige plan-

lægningsopgaver kræver afvejning af ofte modsatrettede hensyn og interesser. Det

kan fx være i forbindelse med opsætning af vindmøller, der på den ene side kan bidra-

ge til vækst og grøn omstilling, men på den anden side kan skabe konflikter i forhold

til naboer, hensyn til værdifulde landskaber m.v. Planlægning for vindmøller reguleres

i en særskilt bekendtgørelse, som bl.a. understøtter, at der tages relevante hensyn til

naboer og landskab i planlægningen. I regi af Miljøministeriet er der desuden udstedt

en bekendtgørelse for støj fra vindmøller, der skal iagttages i forbindelse med kom-

munernes planlægning for vindmøller.

Energiaftalen af 29. juni 2018 mellem Socialdemokratiet, Venstre, Dansk Folkepar-

ti, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti, Enhedslisten, Det Konservative Folkeparti,

Alternativet og Liberal Alliance gav anledning til en ændring af bekendtgørelse om

planlægning for vindmøller, der giver kommunerne nye muligheder for planlægning

af vindmøller på land. Med bekendtgørelsen, der trådte i kraft september 2019, er

den hidtidige højdebegrænsning på 150 m for kommunernes planlægning for vind-

møller på land ophævet. Det er nu kommunerne, der har ansvaret for i forbindelse

med planlægningen at beslutte, hvor høje vindmøllerne kan være i et givent område.

Kommunerne skal i planlægningen fortsat tage hensyn til naboer, natur og landskaber

m.v., ligesom reglerne om miljøvurdering skal indgå i sagsbehandlingen.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 2

Vurdering af planlovens regler for vedvarende energi

Planlægning for høje vindmøller er en proces, der tager tid, og der er siden ændringen

af bekendtgørelsen i september 2019 ingen kommuner, der har benyttet sig af mulig-

heden for at vedtage lokalplaner for vindmøller over 150 m. Det er på den baggrund

for tidligt at vurdere effekterne.

Flere interessenter, herunder KL, italesætter et øget pres på det åbne land for at kun-

ne anvende det til andre formål end jordbrugsdrift og skovbrug, fx i forbindelse med

vedvarende energi og grøn omstilling.

pegning af nye skovrejsningsområder, og det er kommunen, der vurderer, om disse

to interesser er forenelige, ligesom det er kommunen, der vurderer, om der skal plan-

lægges for solcelleanlæg på lavbundsarealer, der af klimahensyn skal udtages af land-

brugsdriften. Spørgsmålet om beskatning af arealer, der planlægges til solcelleanlæg,

reguleres i skattelovgivningen.

Etablering af vedvarende energianlæg kan være en udfordrende opgave for kommu-

nerne, da projekterne ofte kan kræve koordinering på tværs af kommunegrænser,

kan møde lokal modstand, og fordi hensyn til andre væsentlige samfundsmæssige

interesser ofte spiller ind. Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at det fortsat er hensigts-

mæssigt, at kommunerne varetager opgaven med at koordinere på tværs af kommu-

negrænser, idet kommunerne har det fornødne lokalkendskab.

Det er Bolig- og Planstyrelsens vurdering, at en bekendtgørelse for solceller, der bl.a.

præciserer, hvilke hensyn kommunerne skal inddrage i deres planlægning - fx af-

standskrav og landskabs- og naturinteresser - vil kunne understøtte kommunernes

planlægningsproces på samme måde som bekendtgørelsen om planlægning for

vindmøller og samtidig sikre, at de nye solcelleanlæg placeres hensigtsmæssigt i for-

hold til naboer, landskab og natur.

KL peger på, at der mangler placeringsmuligheder for vedvarende energianlæg, der

ofte mødes med lokal skepsis. Flere kommuner oplever desuden en stor interesse for

etablering af solcelleanlæg og dermed øget behov for planlægning herfor. I lyset af, at

der i fremtiden forventes større behov for udlæg af arealer til vindmøller, solcellean-

læg, biogas og anden vedvarende energi, peger både kommuner og interesseorgani-

sationer, herunder DN, på, at der er behov for bedre koordination på tværs af kommu-

negrænserne og bedre planlægningsmæssige redskaber. Energiselskabet E.ON har

peget på muligheden for at fremme etablering af solcelleanlæg på lavbundsarealer

bl.a. ved at justere planloven, så der kan planlægges for vedvarende energianlæg på

lavbundsarealer, og ved at lavbundsarealer, der retableres som vådområder, opret-

holder landbrugsjordens lempeligere beskatning, når der etableres solcelleanlæg på

arealerne.

DN m.fl. peger desuden på behovet for, at staten understøtter kommunernes planlæg-

ning i forhold til placering af vedvarende energianlæg, og KL efterspørger retningslin-

jer og vejledning for placering af solcelleanlæg og for afvejning af landskabsinteresser

i forhold til vedvarende energianlæg. KL foreslår endvidere en ændret national afvej-

ning af beskyttelseshensyn til skovplantager, herregårdslandskaber og afstandskrav til

motorveje i forhold til sameksistens og placering af vindmøller, så vindmøller fx kan

opstilles i skovplantager.

Landsforeningen for Bygnings- og Landskabskultur og Foreningen Bevar Danmarks

Kulturlandskaber ser gerne, at igangværende planforslag for nye solceller suspende-

res, og at der i stedet udpeges arealer til opstilling af nye solcelleanlæg i et landsplan-

direktiv.

Det er kommunerne, der planlægger for, hvor det er hensigtsmæssigt at opstille vind-

møller, etablere solcelleanlæg eller fælles biogasanlæg og koordinerer med nabo-

kommuner. Kommunernes planlægning for vindmøller skal afvejes i forhold til ud-

Grønt Danmarkskort

Planlovens regler om Grønt Danmarkskort

Det kræver en overordnet planlægning at skabe sammenhæng mellem naturarea-

lerne i hele Danmark. Siden kommunalreformen i 2007 har det været kommunernes

opgave at varetage naturinteresser i planlægningen.

Grønt Danmarkskort blev indført i planloven i 2015 for at skabe større og sammen-

hængende naturområder. Der blev videreført krav om, at kommunerne som led i

kommuneplanlægningen skal udpege eksisterende og potentielle naturområder og

økologiske forbindelser samt stillet krav om udpegning af eksisterende og potentielle

naturområder til Grønt Danmarkskort og om at fastsætte retningslinjer for prioritering

af kommunalbestyrelsens naturindsats inden for Grønt Danmarkskort. Kommunerne

skal også sikre sammenhæng med nabokommunernes udpegninger til Grønt Dan-

markskort. Kommunernes udpegninger udgør derefter tilsammen et nationalt Grønt

Danmarkskort. Grønt Danmarkskort kan, når det er færdigudpeget, tjene som et stra-

tegisk planlægnings- og prioriteringsværktøj, der kan anvendes af både kommuner,

staten, foreninger og fonde, som grundlag for en prioritering af kommende naturind-

satser.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 2

I 2017 blev reglerne om kommunernes planlægning for naturbeskyttelsesinteresserne

og udpegning af Grønt Danmarkskort samlet for at forenkle kommunernes opgave

hermed. Endvidere blev kommunernes udpegning af den nye områdetype - udvik-

lingsområder i kystnærhedszonen - koblet sammen med udpegning af Grønt Dan-

markskort, således at såvel udviklingsområder som indsatsen for at sikre flere og

større sammenhængende naturområder sker integreret i kommuneplanlægningen.

Endelig blev det i 2017 fastsat, at kommunerne skulle etablere 20 lokale naturråd, der

skulle sikre lokal forankring ved at rådgive kommunerne om udpegningen og plan-

lægningen for Grønt Danmarkskort.

I 2020 er der dels indført et nyt krav om, at der i kommuneplanen skal redegøres

for, om den planlagte udvikling af naturområderne inden for Grønt Danmarkskort er

realiseret, dels et krav om, at før et udviklingsområde kan træde i kraft, skal der i den

pågældende kommune være vedtaget et Grønt Danmarkskort, som er udpeget efter

anbefalinger fra det lokale naturråd. Det skete som opfølgning på “Aftale om udlæg

af sommerhusområder og styrket naturhensyn” af 19. december 2018 for at styrke

paralleliteten mellem udpegningen af Grønt Danmarkskort og udviklingsområder i

kystnærhedszonen (se herom i kapitel 5), samt for at styrke kommunernes realisering

af Grønt Danmarkskort. Der kan ikke være overlap mellem Grønt Danmarkskort og

udviklingsområder i kystnærhedszonen.

Udpegning af Grønt Danmarkskort

I 2018 blev der nedsat i alt 20 lokale naturråd, der har udarbejdet anbefalinger og

principper for udpegning af Grønt Danmarkskort til kommunerne. Næsten alle lan-

dets kommuner har udpeget eksisterende og potentielle naturområder og økologiske

forbindelser i kommuneplanen, men kun en del af kommunerne har på nuværende

tidspunkt foretaget en komplet udpegning af naturområder på baggrund af de nye

krav om prioritering, krav om brug af Digitale Naturkort og efter stillingtagen til an-

befalinger fra de lokale naturråd. En stor del af kommunerne har heller ikke endnu

fastsat retningslinjer for prioritering af kommunalbestyrelsens naturindsats inden for

Grønt Danmarkskort eller retningslinjer for beskyttelsen af Grønt Danmarkskort mod

indgreb, der kan forringe naturindhold og potentialet herfor. Det skyldes, at kun lidt

over en tredjedel af landets kommuner (36 kommuner) har udarbejdet en samlet re-

vision af kommuneplanen efter lovens ikrafttræden den 15. juni 2017. Kommuner-

ne skal efter loven revidere kommuneplanen hvert fjerde år, så det må forventes, at

resten af kommunerne vil implementere reglerne i fuldt omfang i takt med, at de

gennemfører kommuneplanrevisioner. De nye redegørelseskrav for realiseringen af

Grønt Danmarkskort m.v. er trådt i kraft den 1. april 2020 og er således endnu ikke

implementeret i kommunernes planlægning.

Kort 2.1: Kortlægningen viser for henholdsvis 2017 og 2020 kommunernes udpegninger af de

fire naturbeskyttelsesinteresser, der tilsammen udgør Grønt Danmarkskort. Kilde: Plandata.dk

Flere oplysninger om anvendelsen af bestemmelserne fremgår af redegørelsen i

bilag 1.

Vurdering af planlovens regler om Grønt Danmarkskort

En række interesseorganisationer, herunder Dansk Idrætsforbund og DN, har i deres

indspil til evalueringen af planloven m.v. haft fokus på, hvorvidt kommunerne følger

op på udpegningerne af Grønt Danmarkskort og dermed sikrer en forbedring af natu-

ren i kommunen. Der peges på, at kommunerne ikke er forpligtede til opfølgning på

udpegningerne af Grønt Danmarkskort, hvilket kan have konsekvenser for realiserin-

gen, ligesom der på den baggrund udtrykkes behov for fx opstilling af konkrete natur-

mål eller udpegning af naturzoner i kommunerne. KL mener ikke, at kommunerne har

tilstrækkelige virkemidler til realisering af Grønt Danmarkskort og påpeger behovet

for, at staten understøtter dette i form af flere virkemidler til fx at kunne foretage na-

turpleje af områder udlagt som potentielt naturområde.

Planloven stiller ikke krav om omfanget eller indholdet af udpegningerne. Grønt Dan-

markskort skal fungere som et strategisk planlægnings- og prioriteringsværktøj for

kommunerne. Ligesom med planlægning for andre emner er en udpegning eller en

arealreservation udtryk for en overordnet strategi og en planlagt arealanvendelse,

men den konkrete realisering afhænger bl.a. af de midler, der prioriteres i de enkelte

kommuner, staten, fonde og eventuelt af de pågældende lodsejere. Samtidig tager

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 2

realiseringen af store sammenhængende naturområder tid. Bolig- og Planstyrelsen

vurderer, at når Grønt Danmarkskort er fuldt implementeret i alle kommuner, må det

forventes at bidrage til et øget fokus på at sikre sammenhængende naturområder i

kommunerne. De lokale naturråd har været nedsat på tværs af flere kommuner, og

deres anbefalinger til udpegning af Grønt Danmarkskort går ligeledes på tværs af

kommunegrænserne. Bolig- og Planstyrelsen vurderer på den baggrund, at de lokale

naturråds anbefalinger kan bidrage til et øget fokus på tværkommunal udpegning af

Grønt Danmarkskort. Kommunerne skal efter loven revidere kommuneplanen hvert

fjerde år, så det må forventes, at de resterende kommuner vil implementere reglerne

i fuldt omfang i takt med, at de gennemfører kommuneplanrevisioner.

Grønt Danmarkskort og udviklingsområder

For en del af de kystkommuner, der ved landsplandirektiv har fået udpeget udviklings-

områder i kystnærhedszonen, er udviklingsområdet betinget af, at der samtidig tages

stilling til Grønt Danmarkskort. I takt med, at kommunerne i den nærmeste fremtid

gennemfører kommuneplanrevisioner, skal de kystkommuner, der har betingede ud-

viklingsområder, beslutte, om kommunen vil prioritere udlæg af udviklingsområder

eller opretholde udpegninger af Grønt Danmarkskort.

Det er Bolig- og Planstyrelsens sammenfattende vurdering, at Grønt Danmarkskort

vil udgøre et relevant og strategisk planlægnings- og prioriteringsværktøj for kom-

muner, fonde m.v., når det er færdigudpeget. Med det nyligt indførte krav om, at

kommunerne fremadrettet skal redegøre for, i hvilken grad Grønt Danmarkskort er

realiseret, forventes det, at der vil være et kontinuerligt fokus på udpegning og re-

alisering af sammenhængende naturområder i kommunerne. Planloven udgør ram-

men og grundlaget for kommunernes udpegninger, men fastlægger ikke niveauet for

naturkvaliteten af områderne. Såfremt naturkvaliteten og driften af områderne skal

øges, er det vurderingen, at det skal være baseret på en lokal prioritering og/eller

forudsætter en prioritering i andet regi.

krav kan alene stilles, hvis de kan begrundes planlægningsmæssigt eller æstetisk. Fx

giver planloven ikke mulighed for, at der i lokalplaner stilles krav til vækstbetingelser

for beplantning under jordoverfladen, hvilket kan medføre, at nyplantede træer dør

efter kort tid grundet dårlige vækstbetingelser.

For lokalplanlægning af nye sommerhusområder gælder de samme regler og be-

grænsninger for indarbejdelse af natur i lokalplaner. Som oftest er sommerhusbe-

byggelsen indpasset i den eksisterende og hjemmehørende natur, der kan indeholde

beskyttede naturtyper. I nogle tilfælde er naturtypebeskyttelsen efter naturbeskyttel-

seslovens § 3 dog lempet. For bl.a. heder og strandenge, der den 1. juli 1992 lå i som-

merhusområde, gælder den generelle § 3-beskyttelse ikke - arealerne er kun beskyttet

mod tilstandsændringer til landbrugsformål. Det følger af den såkaldte naturtypebe-

kendtgørelse, der er udstedt med hjemmel i naturbeskyttelsesloven.

Vurdering af natur i byer og sommerhusområder

En række kommuner og interessenter, herunder DN påpeger problemet ved mang-

lende mulighed for, at der i lokalplaner for by- og sommerhusområder kan sikres en

hensigtsmæssig planlægning for bynatur, friarealer og biodiversitet. Der henvises til,

at fx Sverige og Tyskland anvender en biofaktormodel, der kan hjælpe kommunerne

til at stille krav til naturindholdet i lokalplaner.

DN efterlyser, at kommunerne ved lokalplanlægning medvirker til at forhindre, at vær-

difuld natur fjernes og erstattes med fx græsplæne, når gamle sommerhuse renoveres

eller erstattes af nye huse i et eksisterende sommerhusområde.

I dag er det kun muligt for kommunerne at indarbejde natur i lokalplanerne ud fra

æstetiske eller planlægningsmæssige begrundelser. Krav til natur i lokalplaner kan

ikke begrundes ud fra hensyn som fx, at natur bidrager til at øge biodiversiteten. Bo-

lig- og Planstyrelsen vurderer, at de gældende regler kan være en reel udfordring, når

der efterspørges mulighed for at stille krav til vækstbetingelser for beplantning.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer desuden, at kvalitet og omfang af natur og biodiver-

sitet i fx et nyt boligområde kan øges ved at give kommunerne mulighed for i kom-

muneplanen at fastsætte minimumskrav til andelen af grønne arealer og i lokalplaner

at stille krav til natur på baggrund af andre end æstetiske og planlægningsmæssige

hensyn. En mere vidtgående mulighed for at understøtte bynatur er at fastsætte reg-

ler om, at kommunerne skal udpege områder med bynatur i kommuneplanen. En

planlægning for bynaturen på kommuneplanniveau vil sikre, at der overordnet tages

stilling til, hvor der er behov for mere bynatur i den enkelte by.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer det endvidere som muligt, som det er sket bl.a. i

Sverige og Tyskland, at udarbejde en biofaktormetode e.l., som kan hjælpe kommuner

Natur i byer og sommerhusområder

Planlovens regler for natur i byer og sommerhusområder

I takt med at en stadig større andel af Danmarks befolkning bor i byerne, ser man ofte,

at det kan være svært at finde plads til natur, når der samtidig skal prioriteres areal til

nye boliger, infrastruktur m.v.

Planloven stiller ikke krav om, at der indarbejdes natur i den fysiske planlægning for

byerne. I lokalplaner kan der i dag kun i begrænset omfang stilles krav til omfang og

placering af natur, biodiversitet samt vækstbetingelser for beplantninger. Sådanne

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 2

og andre aktører til at vurdere og fastsætte krav til naturindholdet i planlægningen

af byerne. Metoden vil kunne medvirke til at øge ensartetheden i vurderingen af na-

turindhold og rekreative indsatser samt øge kendskabet til, hvad naturen kan bidrage

med i byområder. Ved at udarbejde en metode til vurdering af kvalitet og omfang af

natur, forventes det, at kommunernes og bygherres kendskab til, hvad naturen kan

bidrage med i by- og sommerhusområder, kan øges. Det vurderes desuden, at evt.

nye muligheder for at stille krav til indholdet af natur i lokalplaner kan følges op af en

vejledningsindsats.

De mere specifikke naturhensyn varetages med naturbeskyttelseslovgivningen, men

kommunerne kan efter gældende regler i planloven tage hensyn til naturværdier i et

sommerhusområde, fx ved ikke at give nye byggemuligheder, hvor der er naturinte-

resser, planlægge for ny beplantning eller ved at bestemme, at nærmere bestemt be-

plantning i området skal bevares. For så vidt angår DN’s opfordring til at give kommu-

nerne hjemmel til at sikre værdifuld natur i eksisterende sommerhusområder, vurderer

Bolig- og Planstyrelsen i øvrigt, at det som udgangspunkt er forhold, der reguleres

i naturbeskyttelseslovgivningen, herunder reglerne i naturbeskyttelseslovens § 3, og

den ovenfor nævnte undtagelsesregel i naturtypebekendtgørelsen. Hvis det skal sik-

res, at der ikke kan ske indgreb i værdifuld natur, som er udlagt til sommerhusområ-

der før 1992, vurderer Bolig- og Planstyrelsen, at undtagelsen i naturtypebekendtgø-

relsen kan ophæves. Da en ophævelse kan have væsentlig betydning for grundejeres

muligheder for at udnytte byggerettigheder m.v., vurderer Bolig- og Planstyrelsen, at

der ved en eventuel en ændring af reglerne bør sikres en passende overgangsordning.

En overgangsordning skal fx sikre, at planlægning for omfattende byzone- og sommer-

husområder i en afgrænset periode fortsat kan gennemføres, således at grundejeres

rimelige forventninger om at kunne anvende sommerhus- og byzonearealerne skal

kunne realiseres i denne periode.

Flere interessenter, herunder KL og Dansk Idrætsforbund (DIF), giver udtryk for, at

planloven ikke i tilstrækkelig høj grad fremmer multifunktionel anvendelse af de are-

aler, kommunerne planlægger for. Fx bliver der peget på, at når der udlægges arealer

til bolig, erhverv eller sommerhusområder, bør kommunerne have mulighed for at

stille krav til, at arealerne i højere grad end i dag også kan indeholde idrætsfaciliteter

eller natur, så arealerne kan anvendes på flere måder.

Friluftsrådet, DN og DIF er desuden bekymrede for, at presset på at anvende hoved-

stadsområdets grønne kiler til bymæssige formål stiger på bekostning af natur og

friluftsliv. På den baggrund efterspørger de en styrkelse af den statslige styring af den

fysiske planlægning i hovedstadsområdet, herunder sikring af hovedstadsområdets

grønne kiler.

Planloven rummer mulighed for, at kommunerne kan planlægge for rekreative area-

ler, men det er op til den enkelte kommune at fastlægge omfanget og detaljerings-

graden. Såfremt der stilles høje krav til omfanget og kvaliteten af rekreative funktioner

i et lokalplanområde, kan det have økonomiske konsekvenser for investorer og for

fremtidige beboere, og det er op til kommunen at foretage en helhedsvurdering af de

lokale behov, og hvad der kan realiseres. Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at planlo-

ven ikke er til hinder for kommunernes planlægning for multifunktionelle og rekrea-

tive områder og realiseringen heraf. Såfremt det ønskes, at omfanget og kvaliteten af

rekreative arealer og kendskabet til, hvad rekreative funktioner kan bidrage med, skal

øges, kan kommunerne med fordel gives mulighed for at stille mere specifikke krav til

kvantitet og kvalitet af rekreative indsatser i lokalplaner, end hvad der er muligt i dag

Agenda 21 og FN’s verdensmål

Bæredygtig udvikling blev sat på den internationale dagsorden, da Brundtlandkom-

missionen i 1987 udgav rapporten ”Vor Fælles Fremtid” (Brundtlandrapporten). Rap-

porten blev efterfulgt af miljøtopmødet i Rio de Janeiro i 1992, hvor Rio-deklarationen,

herunder handlingsplanen for lokal Agenda 21, blev underskrevet og grundstenen

for COP-konferencerne lagt. Sidenhen fulgte bl.a. Kyoto-protokollen, COP 15 og FN’s

verdensmål.

I dag skal regionsråd og kommunalbestyrelser inden udgangen af den første halvdel

af valgperioden offentliggøre en redegørelse for deres strategi for regionens hen-

holdsvis kommunens bidrag til en bæredygtig udvikling i det 21. århundrede (lokal

Agenda 21). Indenrigs- og boligministeren giver hvert fjerde år en redegørelse for det

lokale Agenda 21-arbejde i regioner og kommuner til et af Folketinget nedsat udvalg.

Rekreative områder

Planlovens regler for Agenda 21 og FN’s verdensmål

Planlovens regler for rekreative områder

Planloven indeholder flere regler, der giver kommunerne mulighed for at planlægge

for rekreative områder. Planloven fastsætter bl.a., at kommuneplaner skal omfatte

arealer til fritidsformål, herunder rekreative arealer. Det fremgår også af loven, at lo-

kalplaner kan indeholde bestemmelser om anvendelse af ubebyggede arealer, hvilket

også omfatter rekreative anvendelser såsom opholdsarealer, fodboldbaner og lignen-

de.

Vurdering af planlovens regler for rekreative områder

Planloven opstiller ikke entydige definitioner på rekreative formål eller krav til omfan-

get af rekreative arealer, som kommunerne skal planlægge for.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 2

Vurdering af planlovens regler for Agenda 21 og FN’s verdensmål

Flere kommuner peger på, at de nuværende regler om lokal Agenda 21 bør erstattes

af FN’s verdensmål, idet arbejdet med FN’s verdensmål i mange kommuner har erstat-

tet tidligere lokal Agenda 21-målsætninger.

Det fremgår af den seneste redegørelse fra 2018 for kommunerne og regionernes

arbejde med lokal Agenda 21, at bæredygtig omstilling og borgerinddragelse er en

integreret del af kommunernes planlægningspraksis, hvor indsatserne typisk er for-

ankret i de forvaltninger, der har den udførende kompetence. Mange kommuner har

desuden på eget initiativ valgt at skrive en række af FN’s verdensmål ind i kommunens

planstrategi og strategier for fx bæredygtighed. Danmark er ikke konventionsmæssigt

forpligtet til at implementere handlingsplanen for lokal Agenda 21 i national lovgiv-

ning.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at kravene til kommunerne om at redegøre for im-

plementering af Agenda 21-målsætningerne kan ophæves, da kommunerne i høj

grad indarbejder Agenda 21-målsætningerne i kommunens øvrige strategier og øvri-

ge virke. Bolig- og Planstyrelsen vurderer desuden, at det ikke vil være hensigtsmæs-

sigt at indføre FN’s verdensmål som en erstatning for lokal Agenda 21 med et krav til

kommunens planlægning eller som et krav om en særlig redegørelse for kommunens

arbejde med verdensmålene. Dette begrundes i, at kommunerne på eget initiativ alle-

rede indarbejder en række af FN’s verdensmål i deres planlægning og andre relevante

politiske strategier. Omfang og metode til indarbejdelsen beror således på en konkret

lokal vurdering og bør være en del af det kommunale råderum.

Som opfølgning på Energiaftalen er planlovgivningen ændret. For at sikre, at for-

brugerne fremover ikke skal blive bundet til selskaber med ikke konkurrencedygtige

priser, er kommunernes mulighed for i nye lokalplaner at pålægge tilslutningspligt til

et kollektivt varmeforsyningsanlæg ophævet.

Vurdering af planlovens regler for tilslutningspligt til

varmeforsyning i lokalplaner

Ændring af reglerne trådte i kraft den 1. januar 2019 og gælder for lokalplanforslag,

der er offentliggjort efter denne dato. Der foreligger ikke oplysninger om effekterne

af regelændringen på nuværende tidspunkt.

Efter regelændringen har bl.a. KL efterspurgt en genindførsel af tilslutningskrav til

fælles fjernvarmeanlæg, når der opføres nye bygninger, for at sikre investeringer i den

kollektive varmeforsyning.

Ophævelse af kommunernes ret til at pålægge nye tilslutningspligter fremgik af Ener-

giaftalen, hvor der samtidig blev aftalt, at konsekvenserne for ophævelse af eksisteren-

de tilslutningspligter i allerede vedtagne lokalplaner skulle analyseres. Denne analyse

er foretaget af Energistyrelsen (Modernisering af varmesektoren - Sammenfatning af

resultater) juni 2020. Analysen konkluderer, at en ophævelse af de eksisterende tilslut-

ningspligter vil have begrænset indflydelse på forbrugernes valg af forsyningsform.

I analysen er dog ikke indregnet prisfald for individuelle varmepumper som følge af

teknologiudvikling eller eventuelle reduktioner i elvarmeafgiften.

Ophævelse af tilslutningspligt til

varmeforsyning i lokalplaner

Planlovens regler for tilslutningspligt til varmeforsyning i

lokalplaner

Energiaftalen af 29. juni 2018 mellem Socialdemokratiet, Venstre, Dansk Folkeparti,

Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti, Enhedslisten, Det Konservative Folkeparti, Al-

ternativet og Liberal Alliance tager bl.a. afsæt i en modernisering af varmesektoren,

hvor både fjernvarmeværker og forbrugerne får frit valg til at træffe egne beslutnin-

ger om fremtidige investeringer, så virksomheder og forbrugere kan få grøn og billig

varme.

Planloven har tidligere givet kommunerne mulighed for at pålægge et nyt boligområ-

de pligt til at tilslutte boligområdet til et fællesanlæg, som blandt andet kan være et

kollektivt varmeforsyningsanlæg. Der kan være tale om naturgasforsyning eller fjern-

varmeforsyning. Denne mulighed er typisk anvendt i forbindelse med større udstyk-

ninger, hvor en lokalplan efter planloven er påkrævet.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 2

Gode rammer for

landsbyernes og

landdistrikternes udvikling

Planloven styrker udviklingen i landdistrikterne.

Mange landdistrikter har igennem en årrække oplevet lavere vækst end i resten af lan-

det, bl.a. som følge af ændringer i erhvervsstrukturen og befolkningstilbagegang. Det

har bl.a. medført udfordringer med en utidssvarende bygningsmasse og flere overflø-

diggjorte bygninger, men også færre jobmuligheder m.v. Planlovens landzoneregler

er derfor ændret og gjort mere fleksible i 2017, så der er bedre mulighed for at drive

virksomhed, arbejde og bo i landdistrikterne. Ændringerne skulle også bidrage til at

skabe mere tidssvarende rammer for landbrug samt nye muligheder for udvikling af

attraktive landsbyer.

I dag bor der ca. 1,1 mio. danskere i det åbne land og landsbyer med op til 1.000 ind-

byggere, svarende til ca. 19 procent af befolkningen.

Med fokus på ændringerne af planloven i 2017 – 2020 og indspil i forbindelse med

evalueringen beskrives og vurderes i dette kapitel planlovens regler om:

•

Landzoneadministration

Nye udviklingsmuligheder på de små øer

Kommunernes arbejde med planlægning for landsbyer

Fleksboligordningen

Arealplanlægning for det åbne land

Kapitel 3

KAPITEL 3

Mere fleksible landzoneregler

Planlovens landzoneregler

Hensigten med planlovens landzoneregulering er særligt at friholde det åbne land

for bebyggelse og skabe gode rammer for produktion og udvikling af de primære

erhverv, herunder landbruget.

I landzonen kan der således som hovedregel ikke opføres ny bebyggelse eller ændres

anvendelse af bestående bebyggelse og ubebyggede arealer til andet end jordbrugs-

formål uden en kommunal landzonetilladelse. Derved forebygges bl.a. miljøkonflikter

mellem landbruget og anden miljøfølsom anvendelse, fx beboelse, og der friholdes

areal til primær produktion.

Strukturudviklingen i landbruget med færre, men større bedrifter og ændrede bosæt-

ningsmønstre, har dog gennem årene medført, at en stor del af bygnings- og bolig-

massen i landdistrikterne er blevet overflødiggjort, samt medført et behov for mere

fleksible rammer for landbrug, erhverv og borgere, der kan understøtte udvikling og

bosætning. Bl.a. derfor blev der indført en række yderligere undtagelser til kravet om

landzonetilladelse med ændringerne i planloven i 2017; såkaldte umiddelbare rettig-

heder.

Kommunernes planlægning i landzone

Planloven opdeler Danmark i byzoner, landzoner og sommerhusområder. Zone-

inddeling skal bidrage til at friholde det åbne land for spredt bebyggelse og sikre

en klar grænse mellem by og land. Hensigten er at forbeholde landzonen til jord-

brugserhvervene og at tilgodese landskabs- og naturværdier, samtidig med at

egentlig byudvikling sker, hvor planlægningen åbner mulighed for det.

Størstedelen af landdistrikterne er beliggende i landzone. I landzonen kræver det

som udgangspunkt en landzonetilladelse for at opføre ny bebyggelse eller ændre

anvendelse af bestående bebyggelse og ubebyggede arealer. Der gælder særlige

regler for landbruget i landzone, hvor bebyggelse, der er erhvervsmæssigt nød-

vendig for driften, er fritaget krav om landzonetilladelse. Desuden er husdyrbrug,

med undtagelse af de helt små husdyrbrug som udgangspunkt alene reguleret af

husdyrbruglovgivningen.

Kommunen fastsætter via kommuneplanen, og eventuelle landzonelokalplaner,

rammer for udviklingen af landsbyerne og det åbne land med boliger, landbrug,

erhverv, friluftsliv, natur, skove og anlæg for vedvarende energi m.m. Planerne

ligger til grund for kommunens landzoneadministration.

Konkret sker det gennem kommuneplanen, der

• indeholder mål og retningslinjer for udviklingen såvel i landsbyerne og det

åbne land

• indeholder rammer for den anvendelse, der forudsætter lokalplanlægning.

Landzonelokalplaner indeholder nærmere bestemmelser om

•

fx bebyggelse i landsbyer, for anlæg i det åbne land så som vindmølleparker,

golfbaner, anlæg ved offentlige badestrande, bestemmelser der sikrer kultur-

historiske interesser i en landsby og lignende.

Landzoneadministrationen sikrer

• at udstykninger, opførelse af ny bebyggelse mm. sker på baggrund af kommu-

nens tilladelse efter en konkret vurdering og afvejning med udgangspunkt i de

hensyn, landzonereglerne skal varetage, herunder fx hensyn til jordbrugsinte-

resser, natur, landskab og infrastruktur.

• overensstemmelse med kommuneplanen, så tilladelser understøtter den over-

ordnede planlægning for kommunen.

En undtagelse til kravet om landzonetilladelse omhandler en række umiddelbare ret-

tigheder, som bl.a. giver den enkelte borger muligheden for at opføre mindre byggeri

i tilknytning til boligen, til- og ombygning af helårshuse eller muligheden for at opføre

byggeri, der er nødvendigt for ejendommens drift som ved landbrug eller skovbrug.

Bebyggelse, der er erhvervsmæssigt nødvendig for en ejendoms drift som landbrugs-

ejendom, landbrugsbedrift (bortset fra husdyranlæg), skovbrugsejendom eller ud-

øvelse af fiskerierhvervet, er således undtaget for landzonetilladelse, hvis byggeriet

opføres i tilknytning til ejendommens hidtidige bebyggelsesarealer.

Ændringerne af landzonereglerne i 2017 havde til formål at give bedre muligheder for

at etablere og drive virksomhed og for at gøre det mere attraktivt at bo og leve i land-

distrikterne. Med ændringen er der givet mulighed for at anvende overflødiggjorte

bygninger i landzone til én bolig, håndværks- og industrivirksomhed, mindre butikker,

lager og kontorformål, liberale erhverv og forenings- og fritidsformål uden landzone-

tilladelse fra kommunen. Samtidig er der mulighed for at udvide erhvervsvirksomhe-

der etableret i overflødiggjorte bygninger med op til 500 m² uden landzonetilladelse.

Baggrunden herfor var bl.a. at muliggøre, at et stigende antal overflødiggjorte byg-

ninger fx tidligere skolebygninger, gamle mejerier m.v., kunne tages i brug til bolig og

erhvervsformål m.v. De konkrete planlovsændringer fremgår af næste side:

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 3

Erhverv

For at sikre mere fleksible rammer for erhvervsudvikling blev der med planlovsæn-

dringen i 2017 åbnet mulighed for:

•

at tage andre egnede overflødiggjorte bygninger end landbrugsbygninger i

brug til virksomhed uden landzonetilladelse.

•

at udvide virksomheder etableret i andre overflødiggjorte bygninger med en

tilbygning på op til 500 m² uden landzonetilladelse.

• at kommunen i særlige tilfælde kan meddele tilladelse til udvidelse af eksiste-

rende vognmandsvirksomhed.

Landbrug

For at skabe tidssvarende rammer for landbruget blev der med planlovsændrin-

gen i 2017 åbnet mulighed for:

• at opføre bygninger, der er erhvervsmæssigt nødvendige for en landbrugs-

bedrift og ikke blot ejendommen, uden landzonetilladelse (lempelsen gælder

dog ikke husdyranlæg som fx gylletanke).

• at opføre mindre byggeri, der er nødvendigt for driften af eksisterende dam-

brug på en landbrugsejendom uden landzonetilladelse.

Herudover blev det i loven præciseret, at kommunerne på baggrund af en konkret

vurdering kan:

• meddele landzonetilladelse til opførelse af beboelsesbygninger, der er nød-

vendige for en landbrugsejendom, i en afstand af op til 50 m fra hidtidige

bebyggelsesarealer.

Bosætning

For at gøre det mere attraktivt at bosætte sig i landdistrikterne blev det med plan-

lovsændringen i 2017 muligt:

•

at tage andre egnede overflødiggjorte bygninger end landbrugsbygninger i

brug til én bolig uden landzonetilladelse.

•

at kommunerne kan meddele landzonetilladelse til etablering af flere boligen-

heder i eksisterende bygninger.

• forældelsesfristen for en landzonetilladelse blev forlænget fra 3 til 5 år og med

mulighed for at forlænge fristen til op til 10 år for genopførelse af en bolig,

hvis der samtidig bliver stillet krav om nedrivning af eksisterende bolig.

• at foretage til- og ombygning til helårshuse, hvorved husets samlede brutto-

etageareal ikke overstiger 500 m² (mod tidligere 250 m²) uden landzonetilla-

delse.

Vurdering af planlovens landzoneregler

Da en række af de nye muligheder i landzonen kan tages i brug uden forudgående

landzonetilladelse fra kommunen, har kommunerne ikke en opgørelse over anven-

delsen af disse ændringer. Oplysningerne i det følgende om anvendelse af regler,

der ikke skal anmeldes til kommunen, baserer sig derfor på kommunernes skøn fra

kommuneundersøgelsen.

Erhverv

•

43 kommuner vurderer, at muligheden for at indrette virksomhed i egnede

overflødiggjorte bygninger er anvendt i ’nogen grad’. 9 kommuner oplever, at

bestemmelserne anvendes i høj eller meget høj grad. 30 kommuner oplever i

mindre grad eller slet ikke, at bestemmelserne anvendes.

16 kommuner har anvendt bestemmelsen om udvidelse af eksisterende vogn-

mandsvirksomhed til at give i alt 20 tilladelser.

•

Det har ikke være muligt for kommunerne at give et skøn over anvendelsen af mu-

ligheden for at udvide virksomheder etableret i andre overflødiggjorte bygninger

end landbrugsbygninger med 500 m². Flere landzonekommuner nævner dog, at

de ser eksempler på, at muligheden anvendes, fx til at etablere og udvide mikro-

bryggeri i et tiloversblevet mejeri eller til at omdanne en tidligere graverbolig til

kontorer.

Landbrug

•

18 kommuner har modtaget anmeldelser om i alt 20 byggerier, der er nødven-

digt for driften af en landbrugsbedrift.

1 kommune har modtaget anmeldelse om mindre byggeri til dambrug på en

eksisterende landbrugsejendom.

For så vidt angår ændringen om opførelse af beboelsesbygninger i en afstand af

op til 50 m fra hidtidige bebyggelsesarealer har det ikke være muligt for kommu-

nerne at give et skøn over anvendelsen.

Bosætning

•

37 kommuner har anvendt bestemmelsen om at meddele landzonetilladelse

til etablering af flere boligenheder i eksisterende bygninger. Størstedelen af

kommunerne har givet fem eller færre tilladelser.

Muligheden for at forlænge fristen i op til 10 år for en landzonetilladelse til

genopførelse af en bolig er anvendt i 12 tilfælde.

Få kommuner skønner, at mulighederne for udvidelse og tilbygning af helårs-

huse anvendes, og i så fald primært til boliger, der udvides til i alt 250 - 350 m².

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 3

For så vidt angår muligheden for at tage egnede overflødiggjorte bygninger i brug

til virksomhed og bolig uden forudgående tilladelse fra kommunen har det ikke være

muligt for kommunerne at give et skøn over anvendelsen af bestemmelsen.

Generelt viser kommunernes besvarelser i kommuneundersøgelsen, at ændringerne

af landzonereglerne anvendes i hele landet. Mellemkommuner

som er beliggende i

Østjylland omkring Aarhus og Kolding og på Sjælland sydvest for hovedstadsområ-

det, anvender de nye muligheder lidt mere end de øvrige kommuner. I disse kommu-

ner er det vurderingen, at borgere i højere grad end andre steder i landet indretter

virksomheder i overflødiggjorte bygninger, og de giver flere tilladelser til indretning

af flere boligenheder i eksisterende bygninger. Disse kommuner giver også flere

landzonetilladelser til genopførelse af en bolig med 10 års løbetid, som kan gives, hvis

der samtidig stilles krav om nedrivning af den hidtidige bolig. Det er primært land-

og yderkommunerne, der har anvendt bestemmelsen om udvidelse af eksisterende

vognmandsvirksomhed. Alle kommunerne har modtaget ansøgninger om etablering

af flere boligenheder i eksisterende bygninger, yderkommunerne har dog modtaget

få. Det samme gør sig gældende i forhold til landzonetilladelser med 10 års løbetid,

hvor yderkommunerne ikke har anvendt muligheden endnu.

Det vurderes, at muligheden for etablering af virksomheder i andre overflødiggjorte

bygninger end landbrugsbygninger, som fx mikrobryggeri i et tidligere mejeri, kan

være med at til bidrage til lokal udvikling og til at fastholde erhverv og job i land-

distrikterne og derved også bosætning. På baggrund af kommunernes besvarelser i

kommuneundersøgelsen vurderes det, at de mere fleksible landzoneregler lokalt har

bidraget til øget aktivitet og dermed udvikling for det enkelte lokalområde, om end

der på landsplan ikke er tale om store anvendelsestal. Med hensyn til de nye mulighe-

der for i landdistrikterne at etablere og udvide virksomheder i byzone henvises der til

kapitel 4, afsnittet om byvækst.

Af flere indspil fra kommuner fremgår det, særligt fra administrativt niveau, at landzo-

nereglerne med tiden er blevet komplekse og medfører et øget behov for vejledning

af borgere og virksomheder som følge af de mange, løbende ændringer og undtagel-

ser fra reglerne. Der er også peget på risikoen for, at lempelserne af landzonereglerne

vil kunne medføre et øget pres på det åbne lands natur- og landskabsværdier.

Lempelserne af landzonereglerne giver umiddelbare rettigheder for den enkelte, hvor

der ikke skeles til, om tilbygninger placeres i fx landskaber med særlige bevaringsin-

1 Rapporten anvender fødevareministeriets definition af kommunetyper i Danmark. Denne definition er baseret på de nye

kommuner, som opstod som følge af kommunalreformen, der trådte i kraft 1. januar 2007.

•

Yderkommuner (16 kommuner)

•

Landkommuner (35 kommuner)

•

Mellemkommuner (17 kommuner)

•

Bykommuner (30 kommuner)

teresser. De umiddelbare rettigheder giver mulighed for, at der også i disse områder

kan opføres tilbygninger til en overflødiggjort bygning, som kan medføre en påvirk-

ning af landskabet. Der foreligger ikke på nuværende tidspunkt data, der belyser om-

fanget af sådanne tilbygninger. De umiddelbare rettigheder gælder alene i forhold

til planlovens landzonebestemmelser og det vil således fortsat kræve tilladelse eller

dispensation fra fx naturbeskyttelsesloven og vejlovgivningen, hvis der ønskes at op-

føre bebyggelse inden for fx strandbeskyttelse.

De mere fleksible landzoneregler er indført på baggrund af et ønske om at imøde-

komme konkrete, lokale forslag, som kommuner, borgere og forskellige erhverv har

peget på, fx muligheden for ændret anvendelse af overflødiggjorte bygninger og for

at kunne udvide boliger og erhvervsvirksomheder i landzone.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer generelt, at undtagelserne fra kravet om landzonetil-

ladelse har givet nye muligheder for borgere og erhverv. Samtidig er det en relevant

observation, at landzonereglerne er blevet komplekse over tid i takt med, at undtagel-

serne fra kravet om landzonetilladelse løbende er blevet udvidet. Bolig- og Plansty-

relsen vurderer, at undtagelserne fra kravet om landzonetilladelser medvirker til, at

borgere og virksomheder i højere grad selvstændigt skal forholde sig til lovgivningen,

hvor kommunen tidligere har varetaget sagsbehandlingen. Det kan fortsat være svært

for den enkelte at navigere i landzonereglerne, herunder vurdere om ens projekt for-

udsætter landzonetilladelse, er omfattet af undtagelserne eller kræver tilladelse efter

anden lovgivning, fx miljø-, natur- eller vejlovgivningen. Samtidig er det også formålet

med undtagelserne fra kravet om landzonetilladelse at forenkle processen for fx at

etablere bolig og erhverv i en overflødiggjort bygning. Sagsbehandlingen for landzo-

netilladelser kan være tidskrævende, da tilladelsen beror på en konkret vurdering af

en række faktiske forhold. Hertil kommer, at en landzonetilladelse ikke må udnyttes

før klagefristens udløb, hvilket er fire uger regnet fra den dato, hvor tilladelsen er

offentliggjort. Ibrugtagning af overflødiggjorte bygninger til erhverv eller bolig, som

med ændringen blev en umiddelbar ret, skal derimod alene anmeldes til kommunen,

der har to uger til at reagere. Til trods for, at reglerne på visse områder kan være

komplicerede, vurderer Bolig- og Planstyrelsen sammenfattende, at en række af de

umiddelbare rettigheder udgør et godt afsæt for, at borgere, erhvervsdrivende og

investorer fx kan komme hurtigere i gang med projekter. Landzonereglerne er forkla-

ret uddybende med en særskilt vejledning, der kan være en god hjælp til borgerne

og virksomheder med projekter i landzonen. Borgere og virksomheder kan ligeledes

søge konkret vejledning hos kommunen.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 3

Nye produktionsformer i landbruget

Landbrugserhvervet er i udvikling, og derfor er det vigtigt, at reguleringen løbende

tilpasses, og at der sikres klare rammer, som understøtter nye produktionsformer.

Landbrug & Fødevarer peger på, at landbrugserhvervet er under forandring for bl.a.

at understøtte den grønne omstilling og drivhusgasreduktion, og at nye produkter

og produktionsformer løbende udvikles. Der peges i den forbindelse på et behov

for, at andre afgrøder som fx proteiner, biomasse, insekter, orme m.v. sidestilles med

traditionelle former for dyrehold i landbrugsdrift, således at byggeri hertil ikke kræver

landzonetilladelse. Der er endvidere fremført ønske om, at akvakultur skal behandles

som husdyrbrug i forhold til planlovens landzoneregler.

I landzone kræver byggeri, der er nødvendigt for landbrugsdrift, som udgangspunkt

ikke landzonetilladelse. Det er landbrugsloven, der definerer, hvilke produktionsfor-

mer der er et led i den landbrugsmæssige drift. Fødevareministeriet har vurderet, at

den brede formulering i landbrugsloven omfatter særproduktioner og nicheprodukti-

oner, herunder nye produktionsformer som fx insekter, melorme m.v. Dermed kræver

byggeri til disse nye produktionsformer i landbrugsdriften ikke landzonetilladelse. Da

akvakultur ikke er omfattet af husdyrbruglovgivningen, og der er en tæt sammen-

hæng mellem den regulering, der sker i husdyrbrugloven og planlovens regler, er det

ikke muligt at behandle akvakultur som husdyrbrug i forhold til planlovens landzone-

regler.

Der er herudover modtaget henvendelser om mulighederne for at regulere place-

ring og planlægning for plastiktunneller, der ofte anvendes til dyrkning af jordbær på

marker. Det er i henvendelserne bl.a. anført, at tunnellerne er meget høje (op til 4,5

meter) og dækker forholdsvis store arealer, fx en mark på 11 ha. Udsigten og støjen

fra plastiktunnellerne beskrives som værende til gene for naboerne (fx et sommerhus-

område).

Det fremgår af planlovens landzoneregler, at hvis produktionen indgår som led i drif-

ten af en landbrugsejendom, skal der som udgangspunkt alene gives landzonetil-

ladelse til placeringen af plastiktunnellerne et sted på landbrugsejendommen. Det

vil sige, at landmanden kan opføre plastiktunnellerne et sted på ejendommen, men

at kommunen kan stille krav til placering og udformning, hvor der bl.a. indgår land-

skabelige hensyn og hensyn til nærliggende bebyggelse. Samtidig kan kommuner i

forbindelse med en landzonetilladelse til placering stille vilkår om nedtagning i vinter-

halvåret, da da der er tale om sæsonbetonet produktion.

Mobildækning i landdistrikterne

For at sikre god mobildækning i hele Danmark, er det en forudsætning, at den nød-

vendige tekniske infrastruktur kan etableres. Telebranchen peger på, at den teknologi-

ske udvikling har medført et behov for også at kunne opsætte andre antennesystemer

end panelantenner uden landzonetilladelse. Det anføres, at 5G-netværket, som vil

sikre hurtigere forbindelse og opkobling til internettet, skal kunne udrulles, uanset

hvilket antennesystem der er tale om.

Telebranchen har endvidere foreslået, at det bliver muligt, at Klima-, Energi- og For-

syningsministeriet med hjemmel i frekvensloven kan undtage etablering af mobile

antennepositioner, herunder telemaster fra planlovens krav om landzonetilladelse og

krav om lokalplan, når der gennemføres auktion af frekvenser til mobilkommunikati-

onsformål i forbindelse med politisk fastsatte mobile dækningskrav.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at de jordbrugsmæssige, landskabelige og naturbe-

skyttelsesmæssige hensyn i det åbne land, som i medfør af planloven afvejes i kom-

munernes landzoneadministration, er af betydning for en hensigtsmæssig placering

af mobile antennepositioner, herunder telemaster.

I dag er panelantenner og teknikskabe op til en vis størrelse undtaget for landzonetil-

ladelse, når de anvendes til offentlig mobilkommunikation, således at de uden videre

kan opsættes på og ved eksisterende master, siloer eller høje skorstene. Andre typer

af antenner, større teknikskabe og alle former for teknikhuse kræver landzonetil-

ladelse.

Telebranchen foreslår, at man i planloven erstatter ”panelantenner” med ”antennesy-

stemer”, således at undtagelsen for landzonetilladelse omfatter alle antennesystemer

til offentlig mobilkommunikation og ikke kun panelantenner. Dette vil efter telebran-

chens opfattelse harmonere godt med masteloven, hvor antennesystemer defineres,

og bygningsreglementet, hvor antennesystemer er undtaget for byggetilladelse, mens

panelantenner ikke indgår i nogle af regelsættene. Derudover peger telebranchen på,

at der bør skabes hjemmel til at undtage teknikhuse for landzonetilladelse i lighed

med teknikskabe.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at der vil kunne skabes hjemmel i planloven til, at

antennesystemer undtages fra kravet om landzonetilladelse uden større konsekven-

ser, da det ikke er i strid med de hensyn, der ligger bag landzonereglerne. Herved

vil alle typer antenner til offentlig mobilkommunikation være undtaget fra krav om

landzonetilladelse og ikke kun panelantenner. Teknikskabe og teknikhuse anvendes

til samme formål i forbindelse med antenner. Teknikhuse som overholder de samme

størrelseskrav, som der er til teknikskabe, kan derfor også efter Bolig- og Planstyrel-

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 3

sens vurdering uden konsekvenser undtages for landzonetilladelse. Større teknikhuse

bør ud fra de hensyn, der afvejes i forbindelse med kommunernes landzoneadmini-

stration, fortsat kræve landzonetilladelse efter en lovændring.

For så vidt angår forslaget om at give mulighed for at undtage opstilling af mobile

antennepositioner, herunder telemaster, fra planlovens krav om landzonetilladelse og

krav om lokalplan, når der gennemføres auktion af frekvenser til mobilkommunika-

tionsformål i forbindelse med politisk fastsatte mobile dækningskrav vil dette forud-

sætte en ændring af frekvensloven, som hører under Klima-, Energi- og Forsynings-

ministeriet.

Hvis frekvensloven ændres, således at Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet i for-

bindelse med gennemførelse af auktion af frekvenser ud fra en samlet afvejning af

hensyn kan fastlægge placeringen af mobile antenneanlæg, herunder telemaster, vil

det efter Bolig- og Planstyrelsens vurdering være relevant i den sammenhæng at se

på planlovens regler i forhold til at lempe kravene i planlovens landzonebestemmelser

til placering af telemaster.

Det bemærkes, at Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet i forbindelse med de dæk-

ningskrav, der er stillet i auktionen over frekvenser i foråret 2021, har iværksat en

række initiativer til løsning af de udfordringer, som mobilselskaberne hidtil har haft

med at opfylde visse dækningskrav. Det drejer sig om fastsættelse af mere fleksi-

ble geografiske eller demografiske dækningskrav, høring af berørte kommuner inden

fastsættelse af påtænkte dækningskrav og lancering af ’Værktøjskasse til udrulning af

digital infrastruktur i kommunerne’ til støtte for kommunernes arbejde med at fremme

den lokale mobil- og bredbåndsdækning. Endelig er der i vilkårene i de frekvenstil-

ladelser, som udstedes på baggrund af auktioner, mulighed for, at mobilselskaberne

i særlige tilfælde kan få lempet dækningskrav. Det forventes, at disse tiltag vil gøre

det lettere for teleselskaberne at opfylde dækningskravene stillet i forbindelse med

auktioner over frekvenser.

gengæld er antallet af personer i aldersgruppen 70-89 år, der har bopæl i fritidshuse

steget med knap 17 pct. siden 2017, hvilket indikerer, at flere personer i den pensi-

onsoppebærende alder flytter i deres sommerhus eller fritidshus. I alt anvendes ca. 10

pct. af de danske sommerhuse til helårsbeboelse.

I forbindelse med kommuneundersøgelsen fremhæver kommunerne en række po-

sitive erfaringer som følge af, at flere helårsbebor fritidshuse, navnlig at der opleves

mere liv og færre indbrud i ellers affolkede områder, og at beboerne bidrager til om-

sætningen i de lokale butikker. Flere kommuner bemærker på den anden side, at flere

sommerhusområder ændrer karakter i retning af parcelhuskvarterer, og at der i frem-

tiden må forventes en øget efterspørgsel efter kommunal infrastruktur og service så

som kloakering, gadebelysning, offentlig transport, affaldshåndtering og ældrepleje.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at helårsbeboelse i sommerhuse frigiver boliger i by-

områderne og dermed kan bidrage til en bedre udnyttelse af den samlede boligmas-

se. Den nye mulighed for, at pensionister kan bo i deres sommerhus hele året efter

et års ejerskab, medfører alt andet lige færre sommerhuse, der kan udlejes til turister.

Kommunerne har i dag mulighed for gennem lokalplaner at sikre bevarelse af et områ-

des sommerhuskarakter ved at fastlægge bestemmelser om udformning af bebyggel-

sen og ubebyggede arealer, inden området ændrer karakter. Det er derfor Bolig- og

Planstyrelsens sammenfattende vurdering, at kommunerne fortsat kan sikre sommer-

husområdernes karakter gennem lokalplanlægning samtidig med, at pensionisterne

har fået bedre mulighed for at bruge deres sommerhus til helårsbolig.

Nye udviklingsmuligheder på de små øer

Planlovens og naturbeskyttelseslovens regler for udvikling på de

små øer

Pensionisters mulighed for at helårsbebo deres feriebolig

Som et led i den styrkede bosætningsstrategi for landdistrikterne blev det med æn-

dringen af planloven i 2017 muligt for pensionister at bebo deres sommerhus i som-

merhusområde eller deres fritidshus i landzone hele året efter et års ejerskab.

Oplysninger om anvendelsen af den nye mulighed bygger på tal fra Danmarks Sta-

tistik, der dog ikke indeholder data på baggrund af personernes arbejdsmarkedstil-

knytning, men på alder. Det fremgår heraf, at antallet af ferieboliger, der af alle alders-

grupper anvendes til helårsbeboelse, er øget med ca. 1.300 på landsplan siden 2017

og følger en stigning på knap 3 pct. om året, hvilket har været stabilt siden 2010. Til

Planloven tilsigter, at de åbne kyster til stadighed skal udgøre en væsentlig natur- og

landskabelig værdi. Derfor fastsætter planloven, at kystområder skal søges friholdt

for bebyggelse og anlæg, som ikke er afhængig af kystnærhed. Strandbeskyttelses-

zonen, som er reguleret i naturbeskyttelsesloven, omfatter som hovedregel stranden

og de første 300 meter fra kysten og ind i landet. Naturbeskyttelsesloven indeholder

ligeledes bestemmelser om klitfredning. Det er som hovedregel forbudt at foretage

ændringer af tilstanden på strandbredden og de arealer, der ligger mellem strand-

bredden og klitfredningslinjen henholdsvis strandbeskyttelseslinjen. Med beskyttel-

sen varetages hensyn til kystlandskabet, dyr og planter og hensynet til offentlighe-

dens frie og lige adgang til kysten og strandene. Beskyttelsen kan som hovedregel

kun fraviges i særlige tilfælde. På grund af de små øers begrænsede areal udgør de

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 3

strandbeskyttede arealer en relativt stor andel af øens samlede areal. Foruden strand-

beskyttede arealer er småøerne fuldt ud omfattet af kystnærhedszonen, der er en ca.

tre km bred planlægningszone fra kysten og ind i landet, hvor planloven fastsætter en

række krav til den kommunale planlægning og landzoneadministration.

For de små øer gælder der dog i dag en række undtagelser fra hovedreglerne for

strandbeskyttelseslinjen og planlovens regler om kystnærhedszonen. Der anlægges

bl.a. en lempeligere praksis for administration af landzonereglerne samt mulighe-

den for at opføre mindre bebyggelse i strandbeskyttelseszonen, som understøtter

turismeudviklingen. Endvidere kan der i den udvidede del af strandbeskyttelseszonen

(100-300 meter) lægges særlig vægt på at tage hensyn til øernes erhvervsmæssige

udvikling, og dermed kan der være lempeligere adgang til at opnå dispensation end

i resten af landet. For en nærmere gennemgang af naturbeskyttelseslovens regler om

strandbeskyttelse og klitfredning henvises der til kapitel 5.

Vurdering af planlovens og naturbeskyttelseslovens regler for

udvikling på de små øer

De særlige småø-regler har til formål at lempe praksis for henholdsvis strandbe-

skyttelse og kystnærhedszone og dermed understøtte udviklingsmuligheder på de

små øer. Gældende regler administreres dog fortsat restriktivt af hensyn til natur- og

landsskabsinteresser. Ibrugtagning af overflødiggjorte bygninger til beboelse, erhverv

eller produktion vurderes således i praksis fortsat ofte at medføre øget pres på natu-

ren og færdsel i strandbeskyttede arealer. Derfor gives der sjældent dispensation til

at ændre anvendelsen af overflødige bygninger. Bolig- og Planstyrelsen og Miljømini-

steriet vurderer, at muligheden for bl.a. at ibrugtage overflødiggjorte bygninger samt

små yderligere tiltag, som fx opførelse af en lille grøntsagsbod ved siden af eksiste-

rende café, på den enkelte ø på den ene side vil kunne understøtte den efterspurgte

udvikling, som de særlige småø-regler har til hensigt at imødekomme. På den anden

side står hensynet til påvirkningen af kystlandskabet og naturpåvirkningen, og det

vurderes, at yderligere lempelser af reglerne for kyst- og naturbeskyttelse på mindre

øer ikke vil kunne gennemføres uden konsekvens for kystlandskabet på den enkelte ø

og må forventes at kunne føre til øget behov for kystbeskyttelse.

Udviklingsmulighederne for bosætning, erhverv og turisme er begrænsede på de

danske småøer som følge af planlovens og naturbeskyttelseslovens regulering af

kystnære arealer.

Sammenslutningen af Danske Småøer og Landdistrikternes Fællesråd peger på, at den

restriktive praksis for kystnærhedszonen og strandbeskyttelseslinjen ikke efterlader

meget råderum til udvikling af bosætning og erhverv på de små øer. Sammenslut-

ningen af Danske Småøer og Landdistrikternes Fællesråd efterspørger lempelse af

reglerne for at øge adgangen til at etablere boliger og erhverv i overflødiggjorte byg-

ninger - både inden for den udvidede strandbeskyttelseslinje og i kystnærhedszonen.

Der peges bl.a. på, at bygninger, der i dag ikke længere anvendes til det oprindelige

formål, forfalder, da de ikke er mulige at ibrugtage til det, der opleves som det pri-

mære behov på de små øer: bosætning. Desuden foreslås det, at mulighederne for at

etablere forskellige faciliteter inden for den udvidede strandbeskyttelseslinje lempes

yderligere, uden at det skaber præcedens for resten af landet. DN peger på, at de

små øer er i den særlige situation, at strandbeskyttelsen omfatter størstedelen af øens

areal, og at det for DN er vigtigt, at man søger løsninger herpå, som ikke samtidig

betyder en generel lempelse af reglerne og forringet beskyttelse af alle landets kyster.

Sammenslutningen af Danske Småøer har desuden peget på, at oversvømmelse fra

stigende havvand i kombination med stigende grundvandsstand og langtidsregn er

en trussel for beboere og virksomheder på småøerne, der risikerer skader på bygning-

er, landbrugsjord, naturarealer samt ikke mindst vital infrastruktur så som færgehavne

og forsyningsnetværk og peger på det med nuværende lovgivning er svært at flytte

og omplacere bygninger, der er risikotruede.

Styrkede rammer for udvikling af

landsbyer

Planlovens regler for udvikling af landsbyer

Selv om der er landsbyer, der oplever befolkningsvækst, er den overordnede ten-

dens klar: Andelen af indbyggere i landsbyerne har over flere årtier været faldende i

takt med, at befolkningen flytter mod de store og mellemstore byer. Landsbyerne og

landdistrikterne står fortsat over for markante forandringer, som skaber et behov for

tilpasning og omstilling.

For at styrke bosætning i landdistrikterne er der med ændringer i planloven i 2017,

som noget nyt, skabt mulighed for, at kommunerne kan udpege op til to omdannel-

seslandsbyer i kommuneplanen hvert fjerde år, hvor landzoneadministrationen skal

have en særlig og mindre restriktiv karakter, og hvor der dels er lidt videre rammer for

afgrænsning af landsbyen end sædvanligt, dels danner rammen for at skabe et be-

grænset antal nye byggemuligheder. Planlægning for omdannelseslandsbyer er møn-

tet på landsbyer, der oplever befolkningstilbagegang, og som har relativt begrænsede

udviklingsbehov.

Blandt anbefalingerne fra ”Udvalget for levedygtige landsbyer”, som afgav rapport i

april 2018, var en anbefaling om at forpligte kommunerne til i dialog med lokalsam-

fundet at vurdere landsbyers tilstand, udfordringer og muligheder med henblik på at

foretage en samlet strategisk planlægning for kommunens landsbyer for at sikre en

differentieret og målrettet udvikling af de enkelte landsbyer og landområder. For at

KAPITEL 3

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

fastholde kommunernes fokus på at skabe levedygtige landsbyer blev der som op-

følgning på udvalgets anbefaling i 2019 indført et krav i planloven om, at kommune-

planlægningen skal indeholde en strategisk planlægning for landsbyer, der sammen-

hængende tager stilling til mulighederne for udvikling af landsbyerne i kommunen.

Den strategiske landsbyplanlægning skal inden for nogle overordnede målsætninger

og virkemidler understøtte en udvikling af levedygtige lokalsamfund og fremme en

differentieret og målrettet udvikling af landsbyer.

Vurdering af planlovens regler for udvikling af landsbyer

Omdannelseslandsbyer

Fem ud af landets 98 kommuner har siden lovens ikrafttræden arbejdet med om-

dannelseslandsbyer i forbindelse med kommuneplanlægningen, og to kommuner har

hver udpeget en omdannelseslandsby. Kommunerne har således indtil videre brugt

det nye redskab i begrænset omfang.

En række kommuner har tilkendegivet, at de har haft større forventninger til det are-

almæssige omfang af afgrænsningen af omdannelseslandsbyer, end de vurderer, at

planloven åbner mulighed for. Nogle kommuner har peget på, at man i høj grad kan

opnå de samme muligheder ved at udarbejde rammebestemmelser for landsbyerne i

kommuneplanen, men at de i fremtiden overvejer at medtage udpegning af omdan-

nelseslandsbyer i deres planlægning.

KL og en række interessenter efterspørger styrkede rammer for udvikling af lands-

byer og landdistrikter, og det foreslås, at udviklingsmulighederne fokuseres omkring

landsbyer, der kan tilbyde services, fællesskab og infrastruktur. KL problematiserer i

forlængelse heraf, at muligheden for omdannelseslandsbyer efter de gældende regler

kun kan anvendes for landsbyer i tilbagegang. Herudover peger KL på muligheden

for, at kommunerne gives mulighed for at kunne gennemføre en samlet detaljeret

planlægning for et område, en såkaldt områdeplanlægning, der omfatter en landsby

og det tilgrænsende åbne land, hvor der kan gives øgede muligheder for attraktiv

placering af boliger.

Muligheden for at udpege omdannelseslandsbyer er i planloven forbeholdt områder

i tilbagegang, og således ikke landsbyer, hvor der er ønske om en større udbygning,

som fx forudsætter en lokalplan. Udpegningen af en omdannelseslandsby kan så-

ledes imødekomme ønsket om at tilbyde enkelte attraktive byggemuligheder, som

kan medvirke til at løfte en landsby i tilbagegang. På baggrund af tilkendegivelser fra

kommunerne vurderes det, at den begrænsede anvendelse af omdannelseslandsbyer

kan skyldes, at muligheden for at udpege dem ikke indeholder tilstrækkelig fleksible

rammer.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer på den baggrund, at muligheden for at udpege

landsbyer, der ikke er i tilbagegang, som omdannelseslandsbyer, kan give kommu-

nerne bedre rammer for at planlægge for øget og attraktiv bosætning, navnlig hvis

det kombineres med muligheden for en videre afgrænsning af landsbyen. En sådan

mulighed kan fx være at videreudvikle mulighederne for omdannelseslandsbyer i for-

længelse af KL’s forslag om at give kommunerne mulighed for at planlægge for en

udvidet afgrænsning af landsbyen. Bolig- og Planstyrelsen vurderer desuden, at en

sådan planlægningsmulighed for landsbyer og tilgrænsende åbne land også kan være

et hensigtsmæssigt redskab til bl.a. at sikre en tilpasset udvikling af den enkelte lands-

by, hvor der er mulighed for udvikling af nye og mere attraktive bebyggelser under

fortsat hensyn til interesserne i det åbne land som fx landskaber, natur og husdyrbrug.

Det bemærkes herudover, at kommunernes planlægning for en sådan løsning med

fordel kan tage afsæt i den strategiske planlægning for og prioritering af landsbyerne.

Strategisk planlægning for landsbyer

Ved ændring af planloven i 2018 blev der indført krav om, at kommuneplanen skal in-

deholde en strategisk planlægning for landsbyer, der sammenhængende tager stilling

til muligheder for udvikling af landsbyer. 23 kommuner har, siden lovforslaget blev

fremsat i oktober 2018, behandlet planlægning for landsbyernes udvikling i kommu-

neplanstrategien, der danner rammen for den egentlige revision i kommuneplanen.

Det er for tidligt at vurdere de nye reglers konkrete anvendelse henset til, at kravet

om strategisk planlægning i kommunerne først var gældende fra planforslag, der of-

fentliggøres efter juli 2019. Kommunerne er først ved at implementere de nye regler.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer dog, at de nye regler har skabt øget fokus på og

gode rammer for kommunernes arbejde med helhedsorienteret udvikling af deres

landsbyer. Bolig- og Planstyrelsen arbejder på en vejledning for strategisk planlæg-

ning for landsbyer, der kan understøtte og inspirere kommunerne yderligere i deres

planlægning. Vejledningen forventes offentliggjort i foråret 2021.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer sammenfattende, at det inden for rammerne af den

strategiske planlægning for landsbyer ved en ændring af planloven vil være muligt at

videreudvikle principperne for omdannelseslandsbyer, som kan give mere fleksible

rammer for udviklingen af landsbyen. I kombination med andre muligheder, som fx

landsby- og landdistriktspuljer til økonomisk støtte til bl.a. nedrivning og område-

fornyelse, vil kommunerne have et godt afsæt for at kunne omsætte den strategiske

planlægning for landsbyer til konkrete handlinger som fx at sikre mere tidssvarende

boliger i en landsby.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 3

Indførelse af fleksboligordningen

Planlovens regler om fleksboliger

Fleksboliger er huse, der kan anvendes som fritidsbolig, dvs. uden bopælspligt, med

mulighed for senere igen at anvende huset som helårsbolig uden for de større byer.

Antallet af tomme huse i landdistrikterne har været voksende over de seneste årtier.

Fleksboligordningen, der blev indført i boligreguleringsloven i 2013, har bl.a. til for-

mål at fremme efterspørgslen efter vanskeligt omsættelige boliger i landdistrikterne.

Fleksboligordningen giver sikkerhed for, at en helårsbolig, der tages i brug til fritids-

formål, senere igen kan tages i brug til helårsbolig. Hensigten med ordningen er at

øge efterspørgslen efter helårsboliger i områder med affolkning og derved være med

til at sikre, at helårsboliger i landdistrikterne istandsættes og moderniseres i stedet for

at forfalde. På den baggrund kan ordningen også medføre stigende omsætning og

beskæftigelse i landdistrikterne og i turismeerhvervet uden for de større byer.

Mulighederne for at give fleksboligtilladelse blev udvidet ved en ændring af reglerne

i 2015. Herefter har det bl.a. været muligt at give tilladelsen som en ret, der følger

boligen ved overdragelse og ikke som en personlig ret for ejeren.

Med en lovændring, der trådte i kraft 1. april 2020, er fleksboligordningen overført fra

boligreguleringsloven til planloven.

og inspirere boligkøbere til at købe en fleksbolig i de tre kommuner. Kommuner-

ne vurderer, at denne indsats kombineret med kommunernes beliggenhed tæt

på hovedstadsområdet har bidraget til det store omfang af fleksboliger i de tre

kommuner.

Boligreguleringsloven har bl.a. til hensigt at sikre, at den eksisterende boligmasse i

en kommune anvendes. Loven indeholder bl.a. regler om bopælspligt. En kommune

bestemmer selv, om disse regler skal gælde i kommunen. Ved overførslen af reglerne

fra boligreguleringsloven til planloven i 2020 blev det muligt at inddrage bredere

planlægningsmæssige hensyn i administrationen af fleksboligordningen. Det betyder

også, at fleksboligordningen i dag kan benyttes af alle landets kommuner. Bolig- og

Planstyrelsen vurderer, at kommunerne dermed er givet bedre muligheder for at sam-

tænke ordningen med de overordnede ønsker til udviklingen i kommunen.

Arealanvendelsen i det åbne land

Planlovens regler om arealanvendelsen i det åbne land

Landdistrikterne og det åbne land omdannes løbende i lyset af nye samfundsmæssige

behov. Der planlægges bl.a. for nye energi- og landbrugsformer, naturområder, infra-

struktur, skovbrug, friluftsinteresser og mange andre hensyn. Det åbne land rummer

således en lang række vigtige funktioner, der både bidrager til vækst og arbejdsplad-

ser, grøn omstilling, øget biodiversitet, landskabsoplevelser, et aktivt fritidsliv og gode

steder at bosætte sig.

Planloven indeholder en række krav til, hvilke emner kommuneplanen skal behandle,

og hvilke interesser den har til formål at sikre.

Hvert emne, der skal være retningslinjer om i kommuneplanen, er udpeget på kort,

der dækker hele kommunens område. Retningslinjerne er som udgangspunkt for-

muleret generelt med begrænset detaljeringsgrad. I en retningslinje for områder, der

er udpeget til Grønt Danmarkskort, kan der således fx indgå, at naturindsatser, som

samtidig bidrager til andre formål, herunder klimatilpasning og klimaforebyggelse,

skovrejsning, et bedre vandmiljø, samt friluftsliv og rekreation, skal vægtes højt.

Kommunalbestyrelsen skal virke for kommuneplanens gennemførelse, herunder ved

landzonetilladelser og tilladelser efter anden lovgivning, men kommuneplanen er som

udgangspunkt ikke bindende for den enkelte grundejer.

Planlovens regler åbner mulighed for, at der i kommuneplanen kan fastlægges mere

detaljerede retningslinjer fx i et geografisk afgrænset område.

KAPITEL 3

Vurdering af planlovens regler om fleksboliger

En evaluering af den udvidede fleksboligordning fra foråret 2019 viste, at der i eva-

lueringsperioden (1. januar 2016 til 31. december 2018) var registreret 1.610 fleksbo-

ligtilladelser, og at de udvidede muligheder i fleksboligordningen er med til at skabe

fleksibilitet i anvendelsen af fleksboligerne og øge omsætteligheden af den enkelte

bolig. Det fremgik, at de kommuner, der anvender den udvidede ordning, generelt har

taget godt imod den.

Tre kommuner, Lolland, Guldborgsund og Vordingborg, havde den 31. december

2018 hver registreret mere end 200 fleksboligtilladelser i BBR. Disse kommuner

peger bl.a. på, at en del af boligerne formentlig ville være blevet tomme og på

længere sigt blive nedrevet, hvis ikke de var blevet omdannet til fleksboliger. Det

er desuden disse kommuners generelle indtryk, at fleksboligerne vedligeholdes og

benyttes, herunder til udlejning, hvormed fleksboligerne skønnes at bidrage til at

skabe økonomisk aktivitet til gavn for lokalsamfundets detailhandel og serviceer-

hverv m.v. De tre kommuner har etableret et fælles informations- og markedsfø-

ringssamarbejde, der har til formål at udbrede kendskabet til fleksboligordningen

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

Vurdering af planlovens regler for arealanvendelsen i det åbne

land

For at fremme en bedre udnyttelse af den knappe arealressource og skabe rum for,

at flere funktioner tilgodeses samtidig i det åbne land – som fx landbrugsproduktion,

vandmiljø, natur, landskab, rekreative muligheder, klimasikring og landsbyudvikling –

efterspørges der i flere indspil, herunder fra bl.a. KL og DN, at planloven i højere grad

end i dag understøtter, at kommunerne kan planlægge for flere formål på de samme

arealer i det åbne land.

Udviklingen i landdistrikterne og nye behov for at anvende arealressourcen i det åbne

land til mange formål understreger behovet for, at kommunerne har de tilstrækkelige

redskaber til at løse samspillet mellem de mange hensyn, ønsker og behov. Den grøn-

ne omstilling kræver plads til vedvarende energi, klimatilpasning og natur, samtidig

med, at jordbrugs- og skovdriften fortsat skal sikres gode udviklingsvilkår. Landsbyer

med adgang til natur og rekreation er vigtig forudsætning for bosætningsattraktivite-

ten. Der er således mange vigtige funktioner, som det åbne land og landsbyerne skal

kunne rumme.

Konkret foreslår KL, at der for at understøtte kommunernes behov for at løse sam-

spillet mellem de mange behov og funktioner indføres mulighed for områdeplaner

for mindre områder, hvor der lægges vægt på en helhedsorienteret planlægning i

landzonen. KL finder, at områdeplanerne kan være et afsæt for bedre dialog om lokale

udpegninger og konkrete tiltag for at sikre beskyttelseshensyn i lokalområdet. KL un-

derstreger, at områdeplanerne kan bringes i spil, hvor kommunalbestyrelsen vurderer,

at der er særligt behov for en koordineret udvikling eller revision af retningslinjerne,

og at de således skal være en supplerende mulighed og ikke et obligatorisk element

i den kommunale planlægning. Også DN foreslår, at der gives nye muligheder i plan-

loven for i det åbne land at udarbejde lokale udviklingsplaner for en multifunktionel

arealanvendelse, som kan forholde sig til fx samspillet mellem energianlæg og natur

og landskabshensynet, herunder landbrugets bygningsmasse og Grønt Danmarks-

kort.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at kommunerne allerede i dag har mulighed for at

disponere arealer inden for et begrænset område til anvendelser, der varetager væ-

sentlige samfundsmæssige hensyn, uden at det går ud over de hensyn, som generelt

skal varetages i det åbne land. Sådanne samfundsmæssige hensyn, der retter sig mod

arealanvendelsen i det åbne land er bl.a. drivhusgasreduktion, klimatilpasning, ved-

varende energianlæg, øget behov for rekreative arealer og natur. Det er Bolig- og

Planstyrelsens vurdering, at kommunerne har muligheder for i deres planlægning at

træffe strategiske valg om, hvilke områder der har potentiale for en multifunktionel

arealanvendelse, hvor flere sådanne ønsker og samfundsmæssige hensyn kan tilgo-

deses i en plan.

Et eksempel på en sådan planlægning, hvor flere ønsker og samfundsmæssige hensyn

kan indgå, er fx udpegning af et afgrænset område til energianlæg i et større område

uden særlige beskyttelsesinteresser, da arealet ligger optimalt i forhold til den over-

ordnede energiinfrastruktur, hvor der på tværs af ejendomsgrænser kan gives plads

til mange former for energiproduktion på én gang, fx vindmøller, solcelleanlæg og

biogasanlæg. I disse situationer vil der også skulle udarbejdes en byggeretsgivende

lokalplan, før anlæggene etableres.

Det er på den baggrund Bolig- og Planstyrelsens vurdering, at de nuværende regler,

hvor kommuneplanen angiver de overordnede retningslinjer for arealanvendelsen, er

tilstrækkelige til at sikre, at flere funktioner, der kan varetage samfundsmæssige hen-

syn, kan indplaceres i et konkret afgrænset område.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 3

Byudvikling og

detailhandel

Kapitel 4

Planloven sætter rammerne for kommunernes planlægning for

byudvikling og detailhandel

Byerne og rammerne for byudvikling forandres løbende. Bl.a. indebærer urbanise-

ringen og andre socioøkonomiske forhold et behov for flere boliger i og omkring

de store byer og et mere varieret boligudbud. Samtidig er bymidternes traditionelle

struktur med detailhandlen som omdrejningspunkt under forandring, bl.a. som følge

af øget internethandel og ændrede forbrugerpræferencer.

Planloven skal sikre gode rammer for kommunernes arbejde med udvikling og om-

dannelse af byen til en blandet og bæredygtig by med plads til erhvervsudvikling, for-

skellige boligtyper og boformer, offentlig og privat service samt natur og rekreative

formål. Kommuneplanen skal bl.a. indeholde retningslinjer for udlæg af nye arealer til

byzone, beliggenheden af områder til forskellige byformål (boliger, erhverv, blande-

de byfunktioner, offentlige institutioner, service, byomdannelsesområder m.v.), den

kommunale detailhandelsstruktur, trafikanlæg og tekniske anlæg, forurenende virk-

somheder, grønne områder og fritidsformål.

Med planlovsændringerne de senere år har kommunerne fået en række nye mulig-

heder for at fremme udvikling og omdannelse af byerne, herunder mulighed for at

dispensere fra lokalplaners formål til midlertidig anvendelse, bl.a. til studieboliger og

til opholdssteder for flygtninge. Der er skabt mulighed for at planlægge for almene

boliger, og de hidtidige principper for byvækst er lovfæstet. Kommunerne har ligele-

des fået større fleksibilitet i detailhandelsplanlægningen til at udvikle detailhandels-

strukturen efter lokale behov. Endelig er der skabt nye rammer for planlægning for

boliger i samspil med eksisterende produktionsvirksomheder, bl.a. for at give mulig-

hed for at udnytte overflødiggjorte erhvervsarealer til byudvikling, se herom i kapitel

Med fokus på ændringerne af planloven i 2017 – 2020 og indspil i forbindelse med

evalueringen beskrives og vurderes i dette kapitel planlovens regler om:

•

planlægning for byvækst

planlægning for almene boliger

planlægning for flere studie- og ungdomsboliger og boliger til udsatte grupper

muligheder for at anvende arealer til midlertidige formål

muligheder for at tilvejebringe midlertidige opholdssteder til flygtninge

sammenhængende planlægning for landarealer og vandarealer på søterritoriet

lokalplanlægning for forhold i tilknytning til religiøse aktiviteter

planlægning for at forebygge og reducere vejstøj

planlægning for detailhandel

KAPITEL 4

Byvækst

Planlovens regler om byvækst

princippet om ”indefra og ud”. Planloven rummer dog fire undtagelser fra denne ho-

vedregel, der er beskrevet i skemaet nedenfor.

Undtagelser fra hovedprincippet om

byvækst ”indefra og ud”

1. Indenrigs- og boligministeren kan i særlige

tilfælde give tilladelse til planlægning for et

afgrænset areal, der ikke ligger i tilknytning til

eksisterende bymæssig bebyggelse i byzone.

Byerne udvikles ved inddragelse af nye ubebyggede arealer, men også gennem om-

dannelse og fortætning af eksisterende byområder. Planloven har bl.a. til formål at

sikre, at den sammenhængende planlægning for arealanvendelsen medvirker til, at

samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag. Kommuneplanen skal iføl-

ge planloven bl.a. indeholde retningslinjer for udlæg af arealer til byzone.

Planlovens regler om byvækst har to overordnede formål. For det første, at der ikke

udlægges større arealer til byvækst end nødvendigt, så Danmarks arealressource ud-

nyttes bedst muligt i forhold til mange forskellige behov, fx byudvikling, landbrug,

skovbrug, natur- og landsskabsværdier og investeringer i forsyningsanlæg og infra-

struktur. For det andet, at nye arealudlæg til byvækst sker i tilknytning til eksisterende

byer eller bysamfund for at holde det åbne land fri for spredt og ikke planlagt be-

byggelse og sikre en klar grænse mellem by og land og for at understøtte en effektiv

anvendelse af offentlige investeringer i infrastruktur og service.

Ved ændringen af planloven i 2017 blev det præciseret, hvor og hvornår der kan

udlægges nye arealer til byvækst. Hensigten var at give kommunalbestyrelsen klare,

men også mere fleksible rammer for udlæg af nye områder til byvækst. Formålet var

endvidere som led i ønsket om øget lokal selvbestemmelse at give kommunerne an-

svaret for at sikre, at der ikke udlægges for store arealer til byvækst. Byvækst udgik

derfor også fra oversigten over de nationale interesser, som staten skal føre tilsyn med

i forhold til kommunernes planlægning.

Hvis den enkelte kommune ønsker at udlægge nye arealer til fremtidig byvækst, kan

kommunen ikke udlægge et større areal til byudvikling, end den forventes at have

behov for i de kommende 12 år. Formålet er, at der ikke udlægges arealer til fremtidig

byvækst, som kan medføre unødige bindinger på ejendomme i det åbne land. Der er

med hjemmel i planloven udstedt en bekendtgørelse, der fastlægger en metode til

at opgøre det forventede behov for at inddrage nye arealer til byvækst. Som led heri

skal kommunerne forholde sig til mulighederne for byomdannelse og fortætning af

allerede udnyttede arealer. Det er kommunerne selv, som vurderer, hvorvidt omdan-

nelse og fortætning af allerede udnyttede arealer skal indgå i opgørelsen af rumme-

ligheden.

De nye byvækstregler giver endvidere kommunerne mulighed for uden videre at om-

fordele eksisterende udlagte arealer til byvækst til et nyt sted i kommunen. Det bety-

der fx, at et arealudlæg kan flyttes fra en by til en anden i kommunen. Nyudlæg skal

som hovedregel ske i tilknytning til eksisterende bymæssig bebyggelse i byzone efter

Anvendelse af undtagelserne

Undtagelsen har indtil videre været anvendt to

gange. Tilladelser er blevet givet til to kommuner

i forbindelse med planlægning for etablering af

et datacenter på 15 ha og for planlægning for

etablering af et værksted til el-tog på 71,6 ha.

2. Indenrigs- og boligministeren kan i særlige Muligheden har endnu ikke været anvendt.

tilfælde, hvor et udlæg af et areal til byzone er

af national interesse, udarbejde et landsplandi-

rektiv.

3. Kommuner kan i særlige tilfælde planlægge

for eksisterende fødevarevirksomheder med

besøgsfaciliteter, der bidrager til områdets

turisme, hvis en række kriterier er opfyldt.

Ifølge kommuneundersøgelsen har tre kom-

muner oplyst, at de i fem tilfælde i alt har

fastsat rammer for fødevarevirksomheder med

besøgsfaciliteter i kommuneplanen.

4. Kommuner kan i særlige tilfælde planlægge Ifølge kommuneundersøgelsen har tre kommu-

for overførsel til byzone ved udvidelse af eksi- ner, hver i et tilfælde, anvendt denne mulighed.

sterende veletablerede virksomheder i det åbne

land med væsentlige investeringer i ejendom.

Som supplement til de generelle byvækstregler gælder der særlige regler i planloven

for byvækst i de 34 kommuner i hovedstadsområdet, der er udmøntet i Landsplandi-

rektiv for hovedstadsområdets planlægning (Fingerplan 2019). Reglerne indebærer,

at byvæksten i hovedstadsområdet skal koncentreres omkring den overordnede in-

frastruktur og højklasset kollektiv trafik i den såkaldte fingerby i hovedstadsområdet,

mens byvækst uden for fingerbyen skal være af lokal karakter og ske i tilknytning til

kommunecentre eller som afrunding af andre bysamfund.

Vurdering af planlovens regler om byvækst

Siden planlovsændringen i 2017 og to år frem har kommunerne udlagt større arealer

til fremtidige byformål i deres kommuneplan, end de har tilbageført. Det samlede ny-

udlæg til byformål i denne periode er på ca. 6.000 ha, mens ca. 4.000 ha er tilbageført.

Kommunerne har således netto udlagt nye kommuneplanrammer på ca. 1.000 ha per

år til fremtidige byformål siden planlovsændringen.

KAPITEL 4

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

Til sammenligning er kommunernes samlede arealudlæg til byformål i perioden 2011

til 2019 steget med ca. 1 pct. fra ca. 268.500 ha til ca. 272.000 ha svarende til en gen-

nemsnitlig vækst på knapt 450 ha per år for alle landets kommuner, hvilket til dels

afspejler den øgede urbanisering og dermed behovet for flere boliger m.v. i byer-

ne. Sammenlignet med hele perioden 2011-2019 synes der efter planlovsreformen at

være sket en stigning i den årlige vækst i arealudlæg til byformål. I absolutte tal er der

dog tale om små tal, og henset til den relativt korte periode kan det ikke konkluderes,

om der er tale om en varig tendens. Der er endvidere stor variation mellem kommu-

nerne. 18 kommuner har netto udlagt mindre jord, end de har tilbageført, mens 47

kommuner har en nettovækst på over 10 ha, hvoraf 10 kommuner har en nettovækst

på over 100 ha. Eksempler på store nyudlæg er et areal til et større datacenter, udvik-

ling af et større turismeområde og et stort byudviklingsområde til blandet bolig og

erhverv.

Samlet areal

(ha)

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

268.722

270.377

270.463

267.902

269.000

269.232

270.076

270.606

272.061

Boligområde

154.678

155.693

155.130

153.681

154.081

153.480

153.057

153.707

154.288

Blandet bolig

og erhverv

35.137

35.606

35.993

36.102

36.200

37.019

37.744

37.574

38.145

Erhvervsom-

råde

67.977

68.153

67.931

66.945

67.382

67.267

67.420

67.423

67.512

Centerområde

og butikker

10.930

10.925

11.409

11.174

11.337

11.466

11.856

11.902

12.117

Nogle af de kommuner, der har arealer i de tyndere befolkede dele af hovedstadsom-

rådet uden for byfingrene, har anført, at planlovens særlige byvækstregler for hoved-

stadsområdet begrænser byvækstmulighederne i bysamfund uden for hovedstads-

områdets byfingre for meget.

Der er endvidere flere organisationer, heriblandt HK Handel, Dansk Detail, Coop og

De Samvirkende Købmænd, der peger på, at byomdannelse frem for nyudlæg kan

bidrage til bæredygtig byudvikling ved at mindske presset på arealerne i det åbne

land, mindske transportbehovet og fremme et mere bæredygtigt ressourceforbrug i

byerne. Desuden peger de på, at byomdannelse kan forebygge, at eksisterende, ældre

byområder, fx ældre industriområder, står ubrugte hen og forfalder. DN foreslår, at

de nationale interesser i planlægningen styrkes og udvides, fx nationale interesser for

byvækst og byspredning, klima og høje byggerier.

For så vidt angår KL’s forslag om at sikre bedre muligheder for udvikling af landsbyer,

viser erfaringer fra kommunernes planlægning bl.a., at der er nogle uhensigtsmæssig-

heder ved lovfæstelsen af byvækstreglernes princip om, at byvækst skal ske i tilknyt-

ning til eksisterende bymæssig bebyggelse, da de ikke altid er fleksible i forhold til at

understøtte en lokal udvikling. Det er, som reglerne er formuleret, ikke muligt for en

kommune at ændre i deres bymønster og overføre en hel landsby til byzone med mu-

lighed for byvækst. Det vurderes ikke at have været intensionen med lovændringen i

2017. Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at mindre justeringer af reglerne om byvækst

kan sikre kommunerne større råderum til bl.a. at overføre landsbyer til byzone på bag-

grund af kommunens strategiske planlægning for landsbyer og inden for rammerne

af de hensyn, som loven angiver, herunder natur- og landskabsinteresser.

Byvækstmuligheder i hovedstadsområdets bysamfund uden for fingerbyen er fastlagt

i både planloven og Fingerplanen. De gældende regler er et udtryk for en afvejning af

forskellige hensyn. På den ene side står hensynet til at sikre muligheder for vækst og

udvikling i hele hovedstadsområdet. På den anden side står hensynet til at koncen-

trere byvæksten i fingerbyen og undgå, at byvæksten i hovedstadsområdet bliver for

spredt. En væsentlig begrundelse for at undgå spredt byvækst er at fastholde større

landzoneområder med landskabelige værdier og plads til natur, jordbrug og rekreativ

udfoldelse i hovedstadsområdet. En anden væsentlig begrundelse er trafikal. Koncen-

trationen af hovedstadsområdets byvækst omkring den eksisterende, overordnede

infrastruktur og højklasset kollektiv trafik i fingerbyen skal således bidrage til at sikre

hurtig transport, korte transportveje samt mindst mulig trængsel for flest mulige ind-

byggere i hovedstadsområdet. Trafikken i hovedstadsområdet er hastigt stigende, og

flere, bl.a. DI, har påpeget, at der mange steder er markante kapacitetsudfordringer på

vejnettet og problemer med væsentlige tidstab for person- og varetransport. Bolig-

og Planstyrelsen vurderer, at en lempelse af byvækstreglerne i hovedstadsområdet

Tabel 4.1: Kommunernes samlede kommuneplanlagte areal til byvækstformål (ha) i perioden 2011-2019.

Kilde: Kommunernes oplysninger i Plandata.dk.

For så vidt angår anvendelsen af planlovens fire undtagelser fra princippet om ”inde-

fra og ud” henvises til oplysningerne i faktaboksen ovenfor.

Flere oplysninger om anvendelsen af bestemmelserne fremgår af redegørelsen i

bilag 1.

I forbindelse med evalueringen er der flere kommuner, som efterspørger mere klarhed

om byvækstreglerne, og hvordan de skal anvendes i praksis i forhold til anvendelse af

beregningsmetoder m.v. KL peger herudover på et behov for, at der sikres flere mu-

ligheder til udvikling af landsbyer, idet de nuværende regler om byvækst begrænser

landsbyernes udviklingsmuligheder.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 4

vil medføre en større spredning af byvæksten i hovedstadsområdet, øget trafik på

vejnettet og en forøgelse af den trafikrelaterede drivhusgasudledning m.v.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer sammenfattende, at ønsket om at give kommunerne

fleksible rammer for byvækst generelt er opnået, at mindre justeringer af reglerne

i planloven om byvækst kan sikre kommunerne større råderum til bl.a. at overføre

landsbyer til byzone, og at kommunernes behov for større klarhed om anvendelsen

af reglerne kan opnås ved en styrket vejledningsindsats. Det kan understøtte kommu-

nalbestyrelsens opgave med at sikre, at hensigten med reglerne om planlægning for

byvækst realiseres.

Vurdering af planlovens regler om planlægning for almene boliger

Muligheden for i en lokalplan at stille krav til, at op til 25 pct. af boligmassen skal være

almene boliger, er navnlig anvendt af Københavns og Aarhus kommuner og herud-

over især af kommuner i hovedstadsområdet.

En analyse af kommunernes indberetninger i Plandata.dk viser, at kommunerne i pe-

rioden fra planlovsændringen i 2015 og frem til 1. april 2020 har registreret ca. 1.700

lokalplanforslag, der omfatter boligformål. Som det fremgår af tabel 4.2, stiller 45 af

disse lokalplanforslag, fordelt på otte kommuner, krav til andelen af almene boliger.

23 af lokalplanerne er for områder i Københavns Kommune, 12 er for områder i Aar-

hus Kommune, og de resterende 10 er, på nær én lokalplan, lokalplaner for områder i

fem kommuner i hovedstadsområdet. Alle 45 lokalplanforslag er vedtaget.

I 29 af de 45 vedtagne lokalplaner har kommunerne udnyttet planlovens maksimums-

grænse på 25 pct. almene boliger af den samlede boligmasse, mens andelen i de

øvrige lokalplaner varierer mellem 12,5 og 24 pct. Gennemsnittet for m

boligetagea-

real til almene boliger i alle 45 lokalplaner er ca. 22 pct. Samlet set omfatter de 45

lokalplaner som minimum ca. 303.000 m

boligetageareal til almene boliger med flest

udlagte boligetagemeter i Københavns Kommune (ca. 203.000 m

) og Aarhus Kom-

mune (ca. 75.000 m

Kommune

Frederiksberg

Gentofte

Gladsaxe

Helsingør

København

Middelfart

Roskilde

Aarhus

Samlet

Antal lokalpla-

ner m. krav om

almene boliger

Andel af samlet

boligareal

25 pct.

12,5 pct.

25 pct.

20 pct. - 25 pct.

15 pct.

25 pct.

15 pct. - 25 pct.

Gnsn. 22,2 pct.

Almene boliger

2.575 m²

1.300 m²

3.250 m²

13.000 m²

203.090 m²

Min. 5.148 m²

Min. 74.951 m²

Min. 303.314 m²

Samlet boligareal

10.300 m²

5.200 m²

26.000 m²

52.000 m²

833.602 m²

Min. 20.590 m²

Min. 418.546 m²

Min. 1.366.238 m²

Planlægning for almene boliger

Planlovens regler om planlægning for almene boliger

I flere større byer er boligmarkedet kendetegnet af forholdsvis høje huslejer på le-

jeboliger og høje priser på både ejer- og andelsboliger. Hvis et bredt udsnit af be-

folkningen fortsat skal have råd til at bo i de større byer, kan det bl.a. imødekommes

gennem et øget udbud af almene boliger.

For at give kommunerne mulighed for at udvikle byerne på et socialt bæredygtigt

grundlag og sikre en mere blandet boligsammensætning blev planloven ændret i

2015, så kommunerne fik mulighed for at fastsætte i en lokalplan, at op til 25 pct. af

boligmassen i nye boligområder skal være almene boliger. Ved behandlingen af lov-

forslaget blev det forudsat, at den foreslåede lovændring ikke skulle udfordre grund-

lovens bestemmelser om ekspropriation, idet planlægning i medfør af planloven er

erstatningsfri regulering. For at sikre dette blev det bl.a. fastlagt, at de nye muligheder

i loven kun kan anvendes i nye boligområder, hvor grundejeren ikke allerede har en

byggeret til at opføre boliger.

Efter de gældende regler i planloven kan kommunerne således alene stille krav om

almene boliger i forbindelse med lokalplanlægning for inddragelse af nye arealer til

byzone, ændret lokalplanlægning for områder planlagt til erhverv eller offentlige for-

mål og ændret lokalplanlægning for erhvervsdelen af områder planlagt til blandet

bolig og erhverv. De gældende regler giver derimod ikke mulighed for at stille krav

om almene boliger i forbindelse med fortætning af eksisterende byområder, hvis der

er tale om enten rene boligområder eller boligdelen af blandede områder til boliger

og erhverv.

Lokalplanlægning giver rettigheder til grundejere, men medfører ikke en handlepligt.

Kommunerne kan således ikke alene med det nuværende lokalplanredskab sikre, at

almene boliger rent faktisk opføres, selvom der er stillet krav om dem i en lokalplan.

Tabel 4.2: Oversigt over fordelingen af lokalplanforslag fra 3. marts 2015 til 1. april 2020, som stiller krav

nes oplysninger i Plandata.dk.

til andelen af almene boliger, fordelt på kommuner. Kilde: Bolig- og Planstyrelsens analyse af kommuner-

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 4

Flere oplysninger om anvendelsen af bestemmelsen fremgår af redegørelsen i

bilag 1.

I bl.a. Københavns, Aarhus og Roskilde kommuner finder det politiske flertal i kom-

munalbestyrelserne det positivt, at det er muligt at stille krav om andelen af almene

boliger i forbindelse med lokalplanlægning, og de ser gerne muligheden udvidet til

mere end 25 pct.

Københavns Kommune efterspørger konkret mulighed for at stille krav om, at op til

en tredjedel af boligmassen i nye lokalplanområder er almene boliger. Hvis det bli-

ver muligt, anslår kommunen, at det potentielt kan føre til planlægning af byggeri af

19.800 almene boliger i planperioden 2019-2031 og ifølge kommunens oplysninger

dermed ca. 4.800 flere almene boliger flere end med de nuværende regler.

Enkelte kommuner peger også på udfordringer med at sikre, at de almene boliger, der

stilles krav om i lokalplaner, rent faktisk opføres og opføres i nogenlunde samme takt

som privat boligbyggeri.

I den sammenhæng oplyser Københavns Kommune, at der i de lokalplanområder,

hvor kommunen har fastlagt krav om almene boliger, er givet byggetilladelser til i alt

10.073 boligenheder, hvoraf 1.138 boligenheder er almene boliger. Det svarer til ca.

11 pct. af de boliger, der er givet byggetilladelse til. Det er noget mindre end det krav

om 25 pct. almene boliger, som Københavns Kommune hidtil har fastlagt i 20 ud af 23

lokalplaner, jf. tabel 4.2.

I Aarhus Kommune er det erfaringen, at de almene boliger, som kommunen har stillet

krav om i lokalplaner, generelt også bygges. Det stillede krav har været mellem 15-25

pct. almene boliger. Med et forøget politisk fokus på almene boliger i kommunen er

det forventningen, at der i højere grad vil blive stillet krav om 25 pct. almene boliger.

For at sikre, at boligerne opføres, stiller kommunen bl.a. krav om, at der i forbindelse

med den endelige godkendelse af lokalplanen skal foreligge en aftale med en bo-

ligorganisation om opførelse af de almene boliger. Kommunen har erfaring med, at

denne løsning især er anvendelig i de tilfælde, hvor de almene boliger opføres på

privat ejede grunde eller på grunde med en enkelt eller få ejere. I lokalplanområder

har Aarhus Kommune dog oplevet, at de almene boliger, som kommunen har stillet

krav om, enten ikke bygges, eller at byggeriet trækker ud. På den baggrund arbejder

kommunen med at styrke dialogen med bl.a. boligorganisationer, de private grund-

ejere og ejendomsudviklere forud for vedtagelse af lokalplaner med krav om almene

boliger.

I Roskilde Kommune, der efter Københavns og Aarhus kommuner har vedtaget flest

lokalplaner med krav om almene boliger, er det erfaringen, at de almene boliger, som

kommunen har stillet krav om, generelt også bygges. Mange af de almene boliger,

der aktuelt bygges, opføres på kommunalt ejede grunde, hvor kommunen har haft

mulighed for at styre antallet af nye almene boliger gennem kommunalt grundsalg.

Planlægningen for nye almene boliger efter 2024 forventes i højere grad at ske på pri-

vatejede arealer, hvor kommunen vurderer, at det kan blive mere udfordrende at sikre,

at krav om almene boliger bliver omsat i konkret byggeri. Kommunen vurderer, at det

eventuelt kan skabe et behov for redskaber til at sikre, at de almene boliger opføres.

Der er endvidere rejst forslag om at øge mulighederne for at stille krav om almene

boliger i lokalplaner ved fortætning af eksisterende byområder. Forslaget begrundes

med et ønske om at øge andelen af almene boliger i eksisterende byområder.

Efter de gældende regler i planloven er det allerede muligt at stille krav om almene

boliger ved omdannelse og fortætning af eksisterende byområder, hvis det sker i

forbindelse med ændret anvendelse til boligformål af områder, der i dag er planlagt

til erhverv eller offentlige formål. Det er også muligt, hvis der er tale om ændret an-

vendelse fra blandet bolig og erhverv, og der er ønske om at ændre erhvervsdelen til

boligformål.

Der er flere faktorer end planlovgivningen, som påvirker kommunernes muligheder

for at øge andelen af almene boliger i de større byer. Herunder spiller økonomiske

vilkår som konjunkturer og forholdet mellem de samlede anskaffelsesudgifter og det

fastsatte maksimumsbeløb for støttet boligbyggeri en væsentlig rolle. Det gælder

især i de større byer, hvor grundpriserne ofte er høje.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at man med ændringer af planloven kan gøre det

muligt for kommunerne at stille krav om en højere andel af almene boliger i nye bo-

ligområder og ved fortætning af eksisterende boligområder. Dette vil på længere sigt

øge mulighederne for at udbyde almene boliger i de større byer.

Effekten af sådanne krav er usikker, bl.a. fordi krav om almene boliger i en lokalplan

ikke automatisk fører til byggeri af almene boliger.

Derfor kan det overvejes at se på nye værktøjer for at sikre, at de almene boliger, der

stilles krav om i lokalplaner, opføres i nogenlunde samme takt som andre boliger.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at det er muligt at styrke kommunernes muligheder

for at sikre, at almene boliger opføres i nogenlunde samme takt som andre boliger i

de lokalplanområder, hvor der stilles krav om almene boliger. Dette kan fx ske ved i

planloven at gøre det muligt for kommunerne at fastlægge en rækkefølge på byggeri

i lokalplanområder.

Ud over at give kommunerne mulighed for at hæve andelen af almene boliger i nye

boligområder, vil udbuddet af almene boliger i navnlig de større byer med forholdsvis

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 4

tæt bebyggelse kunne øges, hvis mulighederne for at stille krav om almene boliger

i forbindelse med fortætning af eksisterende byområder udvides til også at omfatte

ændret lokalplanlægning for nye boligetagemeter i eksisterende boligområder og

boligdelen af eksisterende blandede områder til boliger og erhverv. I disse typer af

områder kan omkostningerne ved at erhverve byggeret og etablere almene boliger

dog kunne gøre det økonomisk urentabelt at etablere almene boliger – navnlig i de

centrale dele af de større byer.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer sammenfattende, at planlovens mulighed for at stille

krav om almene boliger har bidraget til opførelse af flere almene boliger. Det vurderes

samtidig, at man med ændringer af planloven kan give kommunerne øgede mulig-

heder for at stille krav om almene boliger i lokalplaner for både nye boligområder og

ved fortætning af eksisterende boligområder og krav om, at de almene boliger rent

faktisk opføres i nogenlunde samme takt som øvrige boliger.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at også andre faktorer, så som høje grundpriser og

byggeomkostninger, kan have betydning for muligheden for at øge antallet af studie-

og ungdomsboliger, der er til at betale for de studerende, ikke mindst i de større byer.

For så vidt angår planlovens muligheder for at understøtte behovet for flere studie-

og ungdomsboliger vurderer Bolig- og Planstyrelsen, at kommunerne med de nu-

værende regler i planloven kan planlægge for almene ungdomsboliger. Bolig- og

Planstyrelsen vurderer endvidere, at det gennem en ændring af planloven vil være

muligt at give kommunerne bedre muligheder for at planlægge for specielle bolig-

typer som ungdomsboliger generelt for at sikre flere boliger til studerende. Det vil

forudsætte, at boligtypen er reguleret i anden lovgivning. Endelig vurderes det, at

det igennem boliglovgivningen vil være muligt at give kommunerne redskaber til at

sikre, at ungdomsboliger også på det private marked rent faktisk bebos af unge under

uddannelse.

Boliger til socialt udsatte grupper

Københavns Kommune efterspørger bedre muligheder for at etablere midlertidige

boliger til socialt udsatte borgere. Kommunen har bl.a. peget på behovet for at kunne

opføre boligerne midlertidigt for en periode ud over de tre år, som planloven nu giver

mulighed for, bl.a. af hensyn til rentabilitet.

Med de stigende ejendomspriser især i de større byer kan det være en udfordring

for kommunerne at finde plads til at planlægge for billige boliger, herunder til socialt

udsatte grupper.

Den væsentligste boligform til socialt udsatte borgere er almene familieboliger. Med

knap 500.000 almene familieboliger er det sikret, at der er en universel adgang til be-

talelige boliger med en høj standard, og kommunerne kan anvise indtil hver fjerde fa-

miliebolig, der bliver ledig, til løsning af boligsociale opgaver i kommunen. Som en del

af den almene familieboligmasse findes der i mindre udstrækning særlige boligtyper

til særligt udsatte grupper, eksempelvis personer ramt af hjemløshed. Det drejer sig

blandt andet om skæve boliger. Skæve boliger er reguleret i

Bekendtgørelse om tilskud

til fremme af udviklingen af almene boliger til særligt udsatte grupper (”skæve boliger”).

En revideret bekendtgørelse trådte i kraft i februar 2020. I forbindelse med revisionen

ophævedes bl.a. en bestemmelse om, at skæve boliger skal opføres varigt som forud-

sætning for at få det statslige tilskud. I boliglovgivningen er der således allerede åbnet

mulighed for at etablere skæve boliger midlertidigt og med fortsat mulighed for at

få det statslige tilskud til de skæve boliger. Retningslinjer for statsligt tilskud til skæve

boliger på midlertidigt ledige byggegrunde vil dog skulle afklares nærmere.

Planlægning for forskellige boligtyper

Planlovens regler om planlægning for specifikke boligtyper

Urbaniseringen og andre socioøkonomiske forhold giver nye udfordringer i de stør-

re byer. I forbindelse med evalueringen af planloven er der peget på behovet for at

kunne planlægge for en blandet by med forskellige boligformer, herunder studie- og

ungdomsboliger og boliger til socialt udsatte grupper.

Planloven giver kommunerne mulighed for at regulere størrelsen på boliger, hvilket

kommuner anvender som et middel til at sikre, at en del af de opførte boliger har en

størrelse og pris, der gør dem attraktive for unge under uddannelse eller til socialt

udsatte grupper. Planloven giver derimod ikke kommunerne mulighed for at reser-

vere boliger til en specifik befolkningsgruppe, da planloven kun regulerer anvendel-

se af arealer og ikke regulerer ejer- og brugerforhold. Planloven giver således ikke

kommunerne mulighed for i lokalplaner at fastsætte bestemmelser om bruger- eller

ejerforhold.

Vurdering af planlovens regler om planlægning for specifikke

boligtyper

Studie- og ungdomsboliger

KL og flere kommuner med mange studerende ønsker at planlægge for flere studie-

og ungdomsboliger. Endvidere ønsker de redskaber til at kunne sikre, at studieboliger

på det private boligmarked rent faktisk bebos af studerende.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 4

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at kommunerne med de nuværende regler kan plan-

lægge for

varige

almene boliger til særlig udsatte grupper – de såkaldt skæve boliger

– og boliger opført i kommunalt regi for at imødekomme kommunernes anvisnings-

forpligtelse. Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at muligheden for

midlertidig

anven-

delse af fx byområder under omdannelse, der på længere sigt planlægges udviklet til

andre formål, kan give den enkelte kommune større fleksibilitet i forhold til at finde

hensigtsmæssige og økonomisk rentable løsninger i den konkrete situation og for de

enkelte områder.

Det er sammenfattende Bolig- og Planstyrelsens vurdering, at det i forhold til plan-

lovens regler vil være muligt at give kommunerne bedre muligheder for at tillade

midlertidige boliger til særlig udsatte grupper enten i form af længere dispensations-

muligheder, som det allerede er muligt for studieboliger (op til 10 år) eller gennem

nye muligheder for planlægning for midlertidighed, se nærmere i afsnittet nedenfor

om midlertidig anvendelse af lokalplanlagte arealer til andre formål.

Andre boligtyper samt byggefællesskaber

Der er fra flere sider peget på behov for at kunne planlægge for flere boligtyper samt

for byggefællesskaber. Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at det vil være muligt at fast-

sætte regler i planloven, som gør det muligt at lokalplanlægge for flere boligtyper,

så længe boligtypen er defineret i boliglovgivningen. Muligheden for at stille krav i

planlægningen om, at nye boliger opføres i regi af byggefællesskaber kræver således,

at byggefællesskaber er reguleret i anden lovgivning.

med lokalplanens formål og bestemmelserne om arealets anvendelse. Kommunalbe-

styrelsen kan som udgangspunkt kun dispensere fra lokalplanen til formål, som ikke

er i strid med lokalplanens formål og anvendelsesbestemmelser.

Ved ændringen af planloven i 2017 fik kommunerne mulighed for at dispensere fra

en lokalplans anvendelse og formål for at muliggøre en midlertidig anvendelse af

ubenyttede arealer i op til 3 år, dog 10 år for studieboliger. Formålet er at muliggøre,

at lokalplanlagte byområder kan udnyttes til forskellige formål i en tidsbegrænset

periode, så de ikke står ubrugte hen. Bestemmelsen tænkes særligt anvendt i tilfælde,

hvor der er udarbejdet en ny lokalplan, som endnu ikke kan realiseres, eller hvor en

ældre lokalplan fx for et erhvervsområde ikke længere er aktuel, men endnu ikke er

erstattet af en ny plan. Hvis en ønsket aktivitet kræver lokalplan efter reglerne i plan-

loven, kan dispensationsbestemmelsen ikke anvendes. Det samme gælder, hvis det

ønskede tiltag har en længerevarende karakter, dvs. strækker sig ud over de 3 år (10

år for studieboliger). I så fald kan kommunen i stedet udarbejde en lokalplan, og den

tidsbegrænsede anvendelse kan søges aftalt med grundejerne. Hensynet bag den

tidsmæssige begrænsning på 3 år (10 år for studieboliger) er bl.a. at søge at begrænse

negative konsekvenser i form af nabokonflikter ved tilladelse til midlertidig anven-

delse af områder, hvis kommunalbestyrelsen ikke ved meddelelse af dispensationen

inddrager offentligheden i samme omfang som ved udarbejdelse af lokalplanforslag.

Vurdering af planlovens regler om midlertidig anvendelse af

lokalplanlagte arealer til andre formål

Midlertidig anvendelse af

lokalplanlagte arealer til andre formål

Planlovens regler om midlertidig anvendelse af lokalplanlagte

arealer til andre formål

Byerne udvikles bl.a. gennem omdannelse af eksisterende byområder, fx erhvervs-

områder, hvor nedlæggelse eller fraflytning af virksomheder giver mulighed for at

omdanne områderne til nye funktioner. Denne omdannelsesproces foregår ofte over

en længere årrække. Der opstår derfor mulighed for, at områder midlertidigt kan ud-

nyttes på andre måder, indtil den planlagte anvendelse i fremtiden realiseres.

Kommunalbestyrelsen kan gennem lokalplaner fastlægge bindende bestemmelser for

anvendelsen af arealer i kommunen fx til erhvervs- eller boligformål. Det betyder som

udgangspunkt, at den fremtidige anvendelse af et areal skal ske i overensstemmelse

Kommunernes oplysninger i forbindelse med kommuneundersøgelsen viser, at kom-

munerne anvender de nye dispensationsmuligheder fleksibelt, alt efter de konkrete

lokale forhold. Lidt over halvdelen af landets kommuner oplyser, at de har brugt mu-

ligheden for at dispensere fra en lokalplans principper til midlertidig anvendelse i op

til 3 år ad gangen (10 år for studieboliger). I de fleste kommuner er det sket i enkelte

eller få tilfælde.

De tidsbegrænsede dispensationer er givet til en bred vifte af anvendelser som fx

restauration og detailhandel, iværksættererhverv, parkeringspladser, studieboliger,

grønne områder, fitness samt events m.v.

Oftest bruges den maksimale mulighed for tidsbegrænsning, men der er undtagelser

herfra. Især er dispensationerne til events oftest af betydeligt kortere varighed, fx 1, 6

eller 12 måneder.

Flere oplysninger om kommunernes anvendelse af bestemmelsen kan findes i

bilag 1.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 4

De nye regler for dispensation til midlertidige studieboliger er fx anvendt af Kø-

benhavns Kommune, der bl.a. har givet mulighed for opførsel af midlertidige stu-

dieboliger til i alt 164 studerende i en containerlandsby på Refshaleøen i Køben-

havn. Boligerne er etableret i 2018. Kommunen har i 2019 givet dispensation til

yderligere 92 midlertidige studieboliger til i alt 184 studerende på det tidligere

godsbaneterræn på Vesterbro i København.

For yderligere at styrke mulighederne for at udnytte ubrugte arealer midlertidigt

peger en række kommuner på behovet for, at der både med hensyn til anvendel-

se og tidshorisont bliver bedre muligheder for at kunne planlægge eller dispensere

for midlertidig anvendelse af arealer i forbindelse med omdannelse og fortætning af

eksisterende byområder – fx nedlagte industri- og havneområder. Flere kommuner

påpeger, at selvom de har fået mulighed for at meddele dispensation til midlertidige

anvendelser, sætter lokalplanpligten en begrænsning for, hvad der kan dispenseres

til. Københavns Kommune har fx et ønske om at kunne udnytte arealer til flere studie-

boliger, end hvad kommunen vurderer er muligt uden lokalplan. Ligeledes udtrykker

kommunen behov for at kunne give tilladelse til andre formål, fx boliger til socialt

udsatte grupper og pavilloner ved ombygning af skoler og institutioner i en periode

på mere end tre år.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at omfanget af de tidsbegrænsede dispensationer

og de mange forskellige formål, som de anvendes til, viser, at der er et behov for flek-

sible muligheder for at fravige lokalplaner i forskellige midlertidige situationer, og at

det er et redskab, som kommunerne er godt i gang med at bringe i anvendelse. Bolig-

og Planstyrelsen vurderer på den baggrund, at mulighederne for at kunne anvende

ubrugte arealer til midlertidige formål virker efter hensigten. Det vurderes endvidere,

at der med de fastsatte tidsbegrænsninger for dispensationer er fundet en fornuftig

balance også i forhold til varetagelsen af hensynet til andre beboere og virksomheder

i de pågældende områder. Der henses bl.a. til, at Planklagenævnet har modtaget få

klager over kommunernes afgørelser vedr. tidsbegrænsede dispensationer fra en lo-

kalplan til en midlertidig anvendelse.

Det er samtidig Bolig- og Planstyrelsens vurdering, at det er muligt at give kommu-

nerne yderligere muligheder for at anvende arealer midlertidigt i forbindelse med

omdannelse og fortætning af eksisterende byområder. Det vil fx kunne ske gennem

en ændring af planloven, der gør det muligt at udarbejde en midlertidig anvendel-

sesbestemmelse for et område i en lokalplan, i tiden indtil den endelige plan for et

område bliver realiseret. Det vil øge mulighederne for at anvende arealer i en mid-

lertidig periode. Samtidig vil det give naboer m.fl. mulighed for at fremkomme med

deres synspunkter i forbindelse med en offentlig høring af forslag til den midlertidige

ændrede anvendelse af et område.

Midlertidige opholdssteder til

flygtninge

På baggrund af den historisk store tilstrømning af flygtninge og migranter til Europa i

2015, herunder Danmark, blev det ved en ændring af planloven i 2015 gjort muligt for

kommunerne at fravige planlovens almindelige regler om lokalplaner, dispensation

fra lokalplaner og landzonetilladelse m.v. for at kunne etablere midlertidige opholds-

steder til nyankomne flygtninge. Reglerne blev gjort permanente med en lovændring

i 2018. Reglerne skal give kommunerne mulighed for hurtigt at kunne afhjælpe et akut

behov for midlertidig indkvartering af nyankomne flygtninge. Kommunernes tilladelse

eller dispensation til midlertidige opholdssteder efter reglerne er tidsbegrænsede og

kan højest gives med en varighed på fem år.

Planlovens regler om midlertidige opholdssteder til flygtninge

Vurdering af reglerne i planloven om midlertidige opholdssteder

til flygtninge

En række kommuner har brugt reglerne til at etablere midlertidige opholdssteder til

nyankomne flygtninge. En rundspørge hos landets kommuner i 2017 viste, at kom-

munerne på daværende tidspunkt primært havde anvendt reglerne til at meddele

dispensation fra en lokalplan til etablering af opholdssteder i områder, hvor etable-

ring af det midlertidige opholdssted ikke lå inden for rammerne af en eksisterende

lokalplanlægning, fx fordi bygninger til opholdssteder ligger i områder, der er udlagt

til erhvervsområde. De første tilladelser og dispensationer efter reglerne er givet af

kommunerne i 2015 og udløb således i 2020.

KL har i 2019 over for erhvervsministeren, udlændinge- og integrationsministeren og

transport-, bygnings- og boligministeren påpeget et behov for at kunne forlænge

varigheden af nogle af de midlertidige opholdssteder til flygtninge. KL peger bl.a. på,

at det efter omstændighederne kan være forbundet med store omkostninger at sikre

de nødvendige opholdssteder eller boliger til flygtninge efter udløbet af de fem år. I

den sammenhæng har KL oplyst, at det kan medføre væsentlige kommunale udgifter,

hvis der skal etableres nye midlertidige opholdssteder til flygtningene.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at mulighederne i planloven for at etablere mid-

lertidige opholdssteder til nyankomne flygtninge har medvirket til at afhjælpe kom-

munernes akutte behov på området. Det vurderes samtidig, at en varig etablering

af opholdssteder til flygtninge fortsat skal ske efter planlovens almindelige regler.

Dette bl.a. for at medvirke til, at planlagte områder faktisk anvendes til de formål, de

er udlagt til, og for at beboere og virksomheder i områderne m.v. inddrages i plan-

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 4

lægningsprocessen. Det vurderes i sammenhæng hermed, at en forlænget varighed

af de tidsbegrænsede tilladelser og dispensationer efter planloven i nogle tilfælde vil

give kommunerne bedre mulighed for at finde de samlet set mest hensigtsmæssige

løsninger.

Ved en ændring af planloven, der er vedtaget i juni 2020, er det fastsat, at kommunal-

bestyrelsen gives mulighed for at forlænge varigheden af dispensationer og tilladelser

til eksisterende midlertidige opholdssteder med op til to år. Muligheden forventes fx

at kunne være relevant i tilfælde, hvor kommunen har brug for mere tid til at etablere

og tilvejebringe grundlag for andre opholdssteder efter planlovens almindelige reg-

ler, eller hvor der ikke forventes at være det samme behov for opholdssteder i kom-

munen efter et par år. Der findes ikke tilgængelige data om kommunernes anvendelse

af muligheden for at forlænge varigheden af meddelte dispensationer.

Vurdering af planlovens regler om sammenhængende planlægning

for landarealer og vandarealer på søterritoriet

I forbindelse med evalueringen af planloven har kommunerne, repræsenteret ved KL

og suppleret af Kommunalteknisk Chefforening (KTC), peget på et behov for, at der

ses på reglerne for planlægning for lystbådehavne, husbåde og beboelse på lystbåde,

så det sikres, at kommunerne kan planlægge herfor. KL vurderer, at kommunernes

mulighed for at sikre sammenhæng mellem aktiviteter på land og i havnenes vand-

områder er blevet yderligere begrænset med planklagenævnsafgørelsen fra maj 2019,

og det er kommunernes vurdering, at denne begrænsning er uhensigtsmæssig af

flere grunde. Afgørelsen bør ifølge KL give anledning til at genbesøge det aktuelle

lovgrundlag for sammenhængende planlægning i og omkring havnen.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at det kan være planlægningsmæssigt velbegrundet

at planlægge samlet for land- og vandarealer. I forbindelse med behandlingen af en

ansøgning efter kystbeskyttelsesloven foretager Kystdirektoratet en bred høring, her-

under af kommunen. Kommunens ønsker til havneområdets anvendelse og udvikling

inddrages således i behandlingen af de enkelte ansøgninger. En samlet kommunal

planlægning for havnens vandområder vurderes imidlertid at give mulighed for en

mere langsigtet og helhedsorienteret planlægning, herunder mulighed for at sam-

tænke infrastruktur og andre anlæg på land med en ønsket anvendelse af de bynære

vandarealer. Det kan fx være hensigtsmæssigt allerede i forbindelse med planlægnin-

gen at sætte rammer for og regulere placeringen, anvendelsen og udformningen af

husbåde for også at kunne regulere de tilhørende tekniske anlæg og adgangsforhold

på land samt for at sikre sammenhængen til den ønskede udvikling af byområder på

land. Muligheden for at planlægge samlet for land- og vandarealer i havneområder,

herunder regulere muligheden for helårsboliger på husbåde, kan bl.a. også være med

til at forebygge miljøkonflikter og skærpede miljøkrav til virksomheder i havneområ-

det. Planlægning vil desuden give mulighed for en tidligere inddragelse af offentlig-

heden, investorer og andre interessenter i havneområdet.

Det er Bolig- og Planstyrelsens sammenfattende vurdering, at en mulighed for kom-

munerne til i planlægningen at sikre en sammenhængende regulering af land- og

vandarealer kan være et velegnet redskab til at sikre en hensigtsmæssig udvikling og

anvendelse af navnlig bynære havneområder. Der vil i givet fald skulle tilvejebringes

en regulering, der samlet set giver de ønskede muligheder og varetager relevante

hensyn uden overflødig dobbeltregulering.

Sammenhængende planlægning for

landarealer og vandarealer på søterritoriet

Planlovens regler om sammenhængende planlægning for

landarealer og vandarealer på søterritoriet

Planlovens regler gælder som udgangspunkt for landarealer og ikke for vandarealer

på søterritoriet. Loven indeholder få bestemmelser om planlægning for vandarealer.

Herudover har det været antaget, at kommunerne med hjemmel i planloven kan lo-

kalplanlægge for bl.a. husbåde på vandarealer i byzonehavne.

Planklagenævnet har i maj 2019 truffet afgørelse i en principiel sag om muligheden

for at planlægge for vandarealer i havne. Det følger af Planklagenævnets afgørelse, at

udgangspunktet om, at planloven kun finder anvendelse på land, kun kan fraviges i de

særlige tilfælde, hvor der er fastsat udtrykkelige bestemmelser herom i loven. På den

baggrund kan der kun lokalplanlægges for vandarealer i såkaldte byomdannelsesom-

råder, dvs. områder, hvor anvendelsen af området til miljøbelastende erhvervsformål,

havneformål e.l. i den langt overvejende grad er ophørt eller under afvikling. Afgørel-

sen har betydning for kommunernes praksis for at planlægge samlet for anvendelsen

af land- og vandarealer i havneområder.

Den mulige anvendelse af vandarealer i havneområder fastlægges på den baggrund

navnlig med konkrete tilladelser efter kystbeskyttelsesloven og/eller havnelovgivnin-

gen til ansøgte projekter, f.eks. etablering af en husbåd.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 4

Lokalplanlægning for forhold i

tilknytning til religiøse aktiviteter

Vurdering af planlovens regler om lokalplanlægning for forhold

i tilknytning til religiøse aktiviteter

Planlovens regler om lokalplanlægning for forhold i tilknytning til

religiøse aktiviteter

Kirker, moskeer og andre bygninger til religiøse formål er en del af landskabet og

bybilledet i Danmark. Det følger af grundloven og Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention, at vi har religionsfrihed. Ifølge trossamfundsloven, som indeholder

regulering af trossamfund uden for folkekirken, har et trossamfund ret til at opføre

religiøse bygninger under forudsætning af, at trossamfundet overholder den øvrige

lovgivning. Øvrig lovgivning kan fx være planloven og lokalplaner, som fastsætter en

lokal ramme for den arealmæssige anvendelse af ejendomme.

Inden for rammerne af planlovens lokalplankatalog har kommunalbestyrelsen vide

rammer for at fastsætte bindende lokalplanbestemmelser. Planen som helhed og de

enkelte bestemmelser skal have en planlægningsmæssig begrundelse. Det vil sige,

at planen og bestemmelserne ligger inden for det, som planloven har til formål at

sikre. Det er bl.a. at sikre, at der ud fra en planlægningsmæssig og samfundsøkono-

misk helhedsvurdering sker en hensigtsmæssig udvikling i hele landet og i de enkelte

kommuner og lokalsamfund, og at der skabes og bevares værdifulde bebyggelser,

bymiljøer og landskaber.

Det centrale for planlægningen er at afveje de forskellige interesser i arealanven-

delsen og at tilrettelægge arealanvendelsen på baggrund af de fysiske påvirkninger

af omgivelserne. Fx kan kommunalbestyrelsen fastsætte lokalplanbestemmelser om

anvendelsen af områder til henholdsvis beboelse og erhverv for at undgå trafik- og

miljøkonflikter og om bebyggelsens omfang og udformning for at varetage rekreative

og æstetiske hensyn i lokalområdet. En sondring mellem forskellige formål for anven-

delsen af et areal, herunder mellem kulturelle og religiøse formål, skal være begrundet

i de hensyn, der kan varetages med planloven.

Etablering af kirker, moskeer og andre bygninger til religiøse formål kan være i strid

med lokalplanlægningen for et område. Det vil efter omstændighederne bero på lo-

kalplanens præcise bestemmelser. Efter gældende regler kan en kommune dog ikke

sagligt begrunde en lokalplanlægning alene med henvisning til brugernes religiøse

tilhørsforhold.

På baggrund af flere konkrete sager om etablering af eller aktiviteter i tilknytning til

moskeer har der i 2020 politisk været rejst spørgsmål om mulighederne for i lokal-

planlægningen at kunne regulere forhold i tilknytning til religiøse aktiviteter, herunder

beliggenheden af nye moskeer. Der er i den sammenhæng bl.a. peget på, at etable-

ring af moskeer har en påvirkning af omkringliggende bymiljø og -kultur, og at det

begrundet i disse forhold bør være muligt for kommunerne mere præcist at regulere

beliggenheden af moskeer. Udlændinge- og integrationsministeren er i færd med at

se på, om der kan indføres yderligere tiltag for at forhindre religiøse parallelsamfund.

Erhvervsministeren har i efteråret 2020 tilkendegivet over for Folketingets Udlæn-

dinge- og Integrationsudvalg, at det skal undersøges, om og i givet fald hvordan

planloven kan bidrage til at modvirke dannelsen af parallelsamfund, med henblik på

at dette kan indgå i de politiske drøftelser om evalueringen af planloven. Erhvervsmi-

nisteren har tilkendegivet, at regeringen ikke er imod etableringen af nye moskeer,

men er optaget af, at kommunerne har de nødvendige redskaber til lokalt at imødegå

udfordringer og sikre en hensigtsmæssig byudvikling sammen med byens borgere.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at der i et planlægningsperspektiv kan være nogle

særlige forhold knyttet til religiøse aktiviteter, som alt efter de konkrete omstændig-

heder kan stille andre krav til beliggenheden end fx en kulturinstitution, og at der kon-

kret kan være behov for at kunne sikre, at bygninger til religiøse formål etableres på

arealer, der er egnede til formålet. Herunder for at sikre, at beliggenheden er velegnet

set i sammenhæng med anvendelsen af andre ejendomme i området.

En mulighed for mere specifikt at kunne planlægge for en anvendelse til religiøse

formål rejser dog også spørgsmål om det nærmere indhold af den planlægnings-

mæssige begrundelse og om bl.a. forholdet til religionsfrihed. Bolig- og Planstyrelsen

vurderer derfor, at en eventuel mulighed for mere specifikt at kunne planlægge for,

hvor der henholdsvis kan eller ikke kan etableres nye kirker, moskeer og andre byg-

ninger til religiøse formål, skal have en klar og velafgrænset lovhjemmel. Det vil kræve

en ændring af planloven. Der er igangsat en undersøgelse af mulighederne for en

eventuel lovændring under hensyn til bl.a. religionsfriheden. Bolig- og Planstyrelsen

vurderer endvidere, at det kan være relevant at vejlede nærmere om mulighederne

efter de gældende regler.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 4

Forebyggelse og reducering af vejstøj

Planlovens regler om forebyggelse og reducering af vejstøj

Støj er en gene, som medfører negative helbredseffekter. Ifølge Miljøstyrelsen er vejtra-

fikken den væsentligste kilde til støjbelastningen i Danmark. På baggrund af kort-

lægninger vurderer Miljøstyrelsen, at ca. 724.000 boliger er belastet af støj fra veje

over de vejledende grænseværdier. En bolig anses for at være belastet af vejstøj, hvis

den ligger i et område, hvor vejstøjen overskrider den vejledende grænseværdi for

vejstøj, som er fastsat af Miljøstyrelsen.

Planloven har bl.a. som formål at forebygge støjgener gennem den fysiske planlæg-

ning og indeholder bestemmelser om, at der kun kan lokalplanlægges for støjfølsom

anvendelse, såsom boliger, hvis det er muligt gennem afskærmningsforanstaltninger

at sikre den fremtidige anvendelse mod støjgener. Afskærmningsforanstaltninger kan

fx være støjskærme og støjmure eller -volde.

Planloven åbner også mulighed for at anvende isolering mod støj af ny boligbebyg-

gelse i eksisterende boligområder (bl.a. huludfyldning), hvis der er tale om fornyelse

eller revitalisering af eksisterende boligområder, hvor den vejledende grænseværdi

ikke kan overholdes. Med bestemmelsen skal vejledende grænseværdier overholdes

indendørs i boligen og på opholdsarealer i tilknytning til boligen, men ikke udendørs

på facaden.

Planloven skelner som udgangspunkt ikke mellem forskellige støjtyper fra fx vejstøj,

togtrafik, virksomheder eller anden støj. Boliger er støjbelastede uanset støjkilden,

hvis grænseværdierne for støj er overskredet. De forskellige grænseværdier for støj

fastsættes ikke i planloven, der i stedet henviser til grænseværdier og beregningsme-

toder, som fremgår af Miljøministeriets bekendtgørelser og af Miljøstyrelsens vejled-

ninger.

Som opfølgning på aftalen er der gennemført et servicetjek, som er vedlagt denne

evalueringsrapport som

bilag 3.

På baggrund af servicetjekket vurderes det, at planloven allerede i dag indeholder

flere muligheder for at forebygge, at fremtidige boliger belastes af vejstøj. Planloven

indeholder bestemmelser, som skal sikre, at der ikke planlægges for nye støjbelastede

områder. Dette gælder støjbelastede boliger, uanset om der er tale om vejstøj, støj fra

togtrafik, virksomheder eller fra andre støjkilder. Det vurderes, at den konkrete re-

gulering af beregningsmetoder og fastsættelse af støjgrænser fortsat mest hensigts-

mæssigt foregår inden for rammerne af miljøbeskyttelsesloven.

Servicetjekket viser endvidere, at hvis planlovens bestemmelser yderligere skal under-

støtte færre støjbelastede boliger m.v. i fremtiden, kan det overvejes at gennemføre

lovændringer på to områder. For det første kan den såkaldte huludfyldningsbestem-

melse defineres og præciseres direkte i planloven fremfor som nu i forskellige vejled-

ninger. En præcisering i loven vil kunne lette anvendelsen af bestemmelsen i praksis.

For det andet kan det for at øge gennemskueligheden for borgerne stilles som krav,

at nødvendige afskærmningsforanstaltninger mod støj skal fremgå af lokalplanen ud

over bestemmelser om overholdelse af de vejledende grænseværdier. På den måde

bliver det tydeligere for borgerne, at der er taget højde herfor, og at pladsen til even-

tuel afskærmning er afsat m.v. Det vil dog kunne svække bygherres muligheder for at

finde de bedste løsninger som led i udviklingen af projektet uden fornyet lokalplan-

lægning, hvis der ikke til en begyndelse er tale om en såkaldt projektlokalplan.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at der tillige er mulighed for at understøtte forebyg-

gelse og reduktion af vejstøj yderligere gennem en styrket vejledningsindsats om de

gældende regler.

Vurdering af planlovens regler om forebyggelse og reducering af

vejstøj

Detailhandel

Planlovens regler om planlægning for detailhandel

Som led i aftale fra december 2018 mellem Socialdemokratiet, Venstre, Dansk Folke-

parti, Det Konservative Folkeparti og Liberal Alliance om udlæg af sommerhusområder

og styrket naturhensyn blev det aftalt at se på, hvordan man kan mindske trafikstøj

i boligområder og at igangsætte et servicetjek af, om kommunerne i planloven kan

gives yderligere redskaber og muligheder for forebyggelse og reduktion af vejstøj.

Der blev desuden åbnet mulighed for at opføre støjvolde i de grønne kiler langs mo-

torvejen i forbindelse med revision af Fingerplanen. Denne mulighed er udmøntet ved

§ 18, stk. 6, og § 19, stk. 6, i Fingerplan 2019.

Detailhandlen er under markant forandring som følge af bl.a. øget internethandel

og ændrede indkøbsvaner, og det er en generel tendens, at en større del af indkø-

bene foretages uden for bymidterne. Udviklingen har medført betydelige ændringer

i butiksstrukturen, herunder medvirket til tomme butikslokaler og mindre aktivitet i

bymidterne.

Efter planloven skal der hvert 4. år afgives en redegørelse for kommunernes planlæg-

ning for detailhandel. Detailhandelsredegørelsen 2021, som findes i

bilag 4,

indehol-

der en nærmere gennemgang af kommunernes planlægning for detailhandel og for

den aktuelle udvikling i butiksstrukturen.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 4

Planloven indeholder bestemmelser om, hvordan kommunerne skal planlægge for

detailhandel. Formålet med detailhandelsbestemmelserne er at fremme et varieret

butiksudbud i mindre og mellemstore byer samt i de enkelte bydele i de større byer.

Arealer til butiksformål skal udlægges, hvor der er god tilgængelighed for alle tra-

fikarter, og så transportafstande i forbindelse med indkøb er begrænsede. Endelig

skal planlægningen skabe gode rammer for velfungerende markeder med en effektiv

butiksstruktur.

Med planlovsændringen i 2017 ændredes reglerne for detailhandel for at give kom-

munerne større fleksibilitet i planlægningen for detailhandel med udgangspunkt i

lokale ønsker og forhold. Lovændringerne skulle samtidig være en hjælp til de fysiske

butikker i konkurrencen med e-handelen, herunder den udenlandske, for at styrke

konkurrencen med et større vareudvalg og lavere priser for forbrugerne.

Det blev samtidig indført som nyt formål i planlægningen, at kommunerne skal skabe

gode rammer for velfungerende markeder med en effektiv butiksstruktur. Den abso-

lutte størrelsesgrænse for udvalgsvarebutikker blev ophævet, og der blev åbnet mu-

lighed for, at kommunerne kan udlægge aflastningsområder til primært større butik-

ker, som ikke kan finde plads i bymidten. Kommunerne fik desuden flere muligheder

i planlægningen for bymidter og bydelscentre, herunder metodefrihed i afgrænsnin-

gen af bymidter og bydelscentre.

For dagligvarebutikker spiller fysisk nærhed en rolle. Størrelsen af dagligvarebutikker

kan imidlertid være en hindring for, hvor stort et sortiment butikkerne kan have, hvor

effektivt de kan drives, og dermed hvor meget de konkurrerer med billige varer og

andre fordele til forbrugerne. Derfor blev der givet mulighed for, at kommunerne kan

planlægge for lidt større dagligvarebutikker.

Ændringerne blev vurderet til at øge det strukturelle BNP med ca. 3/4 mia. kr.

Bestemmelserne om detailhandelen sætter følgende rammer for kommunernes

planlægning:

Bymidte:

Detailhandel skal placeres i den centrale del af byen, bymidten. Hver by

kan kun have én bymidte. Bymidten betjener oplandet som et levende og varieret

handelscenter. Kommunen fastsætter butiksarealet i bymidten. Dagligvarebutikker

må i bymidter være op til 5.000 m

og dertil kan lægges op til 200 m

til persona-

lefaciliteter.

Bydelscentre:

I byer på over 20.000 indbyggere kan der være bydelscentre i den

centrale del af en bydel. Kommunen fastsætter selv butiksarealet i bydelscentre.

Dagligvarebutikker må i bydelscentre være op til 5.000 m

og dertil kan lægges op

til 200 m

til personalefaciliteter.

Lokalcentre og enkeltstående butikker:

Uden for bymidten kan der udlægges

lokal-

centre eller enkeltstående butikker

til betjening af en begrænset del af en by, en

landsby, et sommerhusområde eller lignende. Dagligvarebutikker i lokalcentre og

som enkeltstående butikker må være op til 1.200 m

inkl. personalefaciliteter. Det

samlede butiksareal i lokalcentre må være maksimalt 3.000 m

Aflastningsområder:

Kommunen kan udlægge aflastningsområder til større butik-

ker, der ikke kan finde plads i bymidten. Dagligvarebutikker i aflastningsområder

må være op til 3.900 m

og dertil kan lægges op til 200 m

til personalefaciliteter.

Planloven opererer endvidere med forskellige butikstyper:

Dagligvarebutikker

er butikker, der sælger fødevarer og andre varer, der forgår ved

forbrug (fx fødevarer og produkter til personlig pleje og rengøring), og omfatter

bl.a. alle de velkendte supermarkedskæder.

Udvalgsvarebutikker

er alle øvrige butikker, dvs. butikker, der sælger varer, der

bliver ved med at eksistere samtidig med brugen. Udvalgsvarer er f.eks. bøger,

beklædning, hårde hvidevarer, sportsudstyr, legetøj, smykker etc.

Butikker med særlig pladskrævende varer

er en særlig kategori under udvalgsva-

rebutikker. Særlig pladskrævende varer er varer, som i sig selv er store eller varer,

der frembyder en sikkerhedsmæssig risiko som fx ammunition.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 4

Vurdering af planlovens regler om planlægning for detailhandel

Kommunerne har i forholdsvis stor udstrækning benyttet de nye muligheder i de-

tailhandelsplanlægningen med hensyn til at øge butiksstørrelserne, udvide bymidter

og bydelscentre og planlægge for aflastningsområder. Størstedelen af kommunernes

nyudlæg til detailhandel er dog til lokalcentre og enkeltstående butikker, som der

også kunne planlægges for inden lovændringen. Dette er ikke en ny tendens - det

har gennem længere tid præget detailhandelsudviklingen, at butikkerne flytter ud af

bymidterne, typisk til en placering ved det overordnede vejnet.

En analyse på baggrund af oplysninger i Plandata.dk viser, at mange kommuner har

øget butiksstørrelserne i planlægningen efter lovændringen. Kommunerne har gene-

relt planlagt for væsentligt større udvalgsvarebutikker i aflastningsområder, mens den

planlagte butiksstørrelse i bymidter og bydelscentre er øget en anelse i gennemsnit.

For dagligvarebutikker har en del kommuner øget butiksstørrelserne i en række by-

midter og bydelscentre, mens mange kommuner har implementeret den nye butiks-

størrelse på 1.200 m

for dagligvarebutikker i lokalcentre.

Efter lovændringen er det gennemsnitlige samlede butiksareal i bydelscentre i byer

mellem 20.000 og 40.000 indbyggere øget med ca. 500 m

, hvilket viser, at mange

kommuner har benyttet den nye mulighed for selv at fastsætte butiksarealet i by-

delscentre i disse byer. I byer med over 40.000 indbyggere er reglerne om bydelscen-

tre ikke ændret. Her kunne kommunerne også før lovændringen selv fastsætte det

samlede butiksareal i bydelscentre.

Analysen viser endvidere, at udstrækningen af de bymidter, hvor kommunerne har

ændret planlægningen efter lovændringen, gennemsnitligt er blevet 2 ha større, hvil-

ket tyder på, at kommunerne har benyttet sig af, at der nu er metodefrihed til at ud-

vide bymidten.

Der er i byer med tilstrækkeligt kundegrundlag mulighed for at planlægge for aflast-

ningsområder til butikker uden for bymidten. Der kan ikke udlægges aflastningsom-

råder til udelukkende dagligvarebutikker. Formålet er at sikre, at aflastningsområder

primært udlægges, hvor der er behov for store udvalgsvarebutikker.

Efter lovændringen og frem til november 2020 har 23 kommuner, svarende til godt

en tredjedel af kommunerne uden for hovedstadsområdet, sendt 25 planforslag for

aflastningsområder i høring, heraf er 22 planforslag vedtaget endeligt. Der er givet

mulighed for dagligvarebutikker i 10 af planforslagene. I to af de vedtagne aflast-

ningsområder er der ud over en ny dagligvarebutik kun muliggjort ca. 400 m

brutto-

areal til en ny udvalgsvarebutik, hvilket kan indikere, at det primære formål har været

at skabe mulighed for en ny dagligvarebutik.

I hovedstadsområdet fastlægger indenrigs- og boligministeren beliggenheden af by-

midter, bydelscentre og aflastningsområder i et landsplandirektiv. Efter lovændringen

er der foretaget en revision af landsplandirektivet, som udlægger fire nye aflastnings-

områder til udvalgsvarebutikker, så der i alt er syv aflastningsområder. Samlet er der

i hele landet muliggjort ca. 630.000 m

bruttoetageareal til nye butikker i aflastnings-

områder.

I tabel 4.3 sammenfattes kommunernes anvendelse af de nye muligheder i planlæg-

ningen for detailhandel.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 4

Nye muligheder efter lovændringen i 2017

Hvordan har kommunerne anvendt de nye

muligheder i planlægningen?

Det er endnu for tidligt at vurdere, om ændringerne har ført til lavere priser og større

sortiment til forbrugerne, da kommunernes planlægning kun i begrænset omfang er

realiseret i form af nye butikker.

Som en del af lovændringen i 2017 blev der indført en række redegørelseskrav til

kommunernes planlægning for aflastningsområder. Redegørelseskravene har til for-

mål at sikre, at planlægningen sker på et oplyst grundlag, så kommunalbestyrelsen,

borgere, forretningsdrivende og andre interessenter i kommunen, såvel som i nabo-

kommunerne kan orientere sig om konsekvenserne og deltage i den lokale debat

forud for den endelige beslutning. En fyldestgørende redegørelse skal indeholde en

redegørelse for kundegrundlag og opland samt en vurdering af konkurrenceeffekt,

påvirkning af butiksforsyningen i bymidterne og ændring af byens oplandseffekt i

forhold til nabokommuner.

Planforslaget vil først kunne vedtages endeligt, når der foreligger en fyldestgørende

redegørelse, som har været sendt i offentlig høring, og hvor nabokommunerne er

blevet orienteret særskilt. Bolig- og Planstyrelsen kan tage sager op, hvis redegørel-

seskravene ikke er opfyldt. Der er taget sager op i 15 ud af de 25 planforslag for aflast-

ningsområder, som kommunerne har sendt i offentlig høring, idet det blev vurderet,

at redegørelsen ikke var fyldestgørende. Langt de fleste kommuner har efterfølgende

suppleret redegørelsen med de manglende oplysninger og sendt et nyt planforslag i

høring, hvorefter planforslaget er blevet endeligt vedtaget.

I ca. halvdelen af de 25 planforslag er vurderingen af behovet for nyt butiksareal base-

ret på et såkaldt maksimumsscenarium, hvor der forventes vækst i både indbyggertal,

turisme og forbrug samt stagnation i e-handlen.

Flere oplysninger om anvendelsen af de nye muligheder i planlægningen for detail-

handel fremgår af Detailhandelsredegørelsen i

bilag 4.

Der har i forbindelse med evalueringen af planloven været stor interesse for at bidra-

ge på detailhandelsområdet. De modtagne indspil viser, at der blandt interessenterne

generelt er ønske om at fastholde detailhandlen og andre aktiviteter i bymidterne,

og at balancen mellem bymidter og store butikker i aflastningsområder er et centralt,

politisk spørgsmål.

De Samvirkende Købmænd, SMV Danmark, Dansk Detail, HK Handel, Fødevaredan-

mark, Coop Danmark, Matas, KTC, Arkitektforeningen, Dansk Byplanlaboratorium og

DN giver udtryk for, at kommunerne udlægger større arealer til aflastningsområder,

end der er behov for. På den baggrund foreslår de, at der arbejdes mere for at styr-

ke bymidterne, at muligheden for aflastningsområder rulles tilbage, eller at der al-

ternativt indføres et midlertidigt stop for planlægningen for aflastningsområder. De

Mulighed for større butikker

Størrelsesgrænsen for udvalgsvarebutikker er Den gennemsnitlige butiksstørrelse for udvalgs-

ophævet.

varebutikker i bymidter er øget med 130 m

til

1.500 m

. I aflastningsområder er den planlagte

gennemsnitlige butiksstørrelse for udvalgsvare-

butikker øget med ca. 2.000 m2 til 4.000 m

Størrelsesgrænsen for dagligvarebutikker i Den planlagte gennemsnitlige butiksstørrelse

bymidter og bydelscentre er øget fra 3.500 m

for dagligvarebutikker i bymidter og bydelscen-

til 5.000 m

tre er øget med ca. 250 m

til 2.800 m

Størrelsesgrænsen for dagligvarebutikker i I ca. 240 lokalcentre er dagligvarebutiksstørrel-

lokalcentre og som enkeltstående butikker er sen øget fra de tidligere max. 1.000 m

til 1.200

øget fra 1.000 m

til 1.200 m

Planlægning for bymidter og bydelscentre

Kommunerne fastsætter selv bruttoetagea-

realet til detailhandel i bydelscentre i byer på

over 20.000 indbyggere mod det tidligere loft

på 5.000 m

i byer mellem 20.000 og 40.000

indbyggere.

Det gennemsnitlige bruttoetageareal til detail-

handel i bydelscentre i byer mellem 20.000 og

40.000 indbyggere er øget med ca. 500 m

fra

gennemsnitligt 4.800 til 5.300 m

Udstrækningen af de bymidter, hvor kommu-

Kommunerne skal ikke bruge den statistiske nerne har ændret planlægningen, er blevet

metode til afgrænsning af bymidter og by- gennemsnitligt 2 ha større (fra 12 ha til 14 ha).

Der er i gennemsnit udlagt 300 m

mere brut-

delscentre.

toareal til detailhandel i bymidterne.

Mulighed for aflastningsområder

Der er i byer med tilstrækkeligt kundegrundlag 23 kommuner, svarende til en tredjedel af

mulighed for at planlægge for aflastningsområ- kommunerne uden for hovedstadsområdet,

har sendt 25 planforslag for aflastningsområder

der til butikker uden for bymidten

i høring, heraf er der endeligt vedtaget plan-

lægning for 22 aflastningsområder.

I hovedstadsområdet er der ved landsplandi-

rektiv udlagt fire aflastningsområder, så der i alt

er syv aflastningsområder.

Samlet er der muliggjort ca. 630.000 m

brutto-

etageareal til nye butikker i aflastningsområder.

Tabel 4.3: Sammenfatning af kommunernes anvendelse af de nye muligheder i 2017 i planlægningen for

detailhandel

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 4

henviser bl.a. til, at der som følge af den stigende e-handel forventes et faldende

arealbehov til fysiske butikker i fremtiden, og at det derfor er problematisk, at kom-

munerne øger arealudlæggene til detailhandel, særligt i aflastningsområder uden for

bymidterne. Alternativt peger flere interessenter på, at der kun bør kunne udlægges

aflastningsområder, når der kan godtgøres et reelt behov.

KL peger på, at kravene til kommunernes planlægning for aflastningsområder medfø-

rer et stort ressourceforbrug og foreslår en række forenklinger, herunder bl.a. at fjerne

kravet om særskilt høring af nabokommuner og kravet om opgørelse af konkurren-

ceeffekt. Derudover foreslår KL, at staten stiller data om fx omsætning og forbrug til

rådighed for kommunerne, så det reelle behov for nye arealer til detailhandel kan be-

regnes med brug af færre ressourcer og på et ensartet grundlag. KL peger endvidere

på, at der med lovændringen i 2017 skete en uhensigtsmæssig ændring af reglerne

om beregning af butiksareal med hensyn til personalefaciliteter, så der nu er forskelli-

ge beregningsmetoder for dagligvarebutikkers størrelse afhængig af deres placering

i hhv. bymidter, aflastningsområder og lokalcentre. Derudover peger KL på et behov

for nogle konkrete lempelser af detailhandelsreglerne, bl.a. mulighed for bydelscen-

tre i byer med under 20.000 indbyggere. Endelig peger KL på muligheden for, at der

gives lovgivningsmæssig mulighed for at etablere forpligtende partnerskaber (’Busi-

ness Improvement Districts’) i Danmark, hvor private aktører bidrager økonomisk til at

fastholde attraktive, levende bymidter.

Det er Bolig- og Planstyrelsens vurdering, at kommunerne har udnyttet den øgede

fleksibilitet og muligheden for at afveje de tre hovedhensyn om et varieret butiksud-

bud, god tilgængelighed for alle trafikarter og understøtte velfungerende markeder

med en effektiv butiksstruktur i deres planlægning, som var et af formålene med lov-

ændringen på detailhandelsområdet.

Det kan på den ene side betyde, at der skabes en mere effektiv butiksstruktur med

plads til større butikker og aflastningsområder uden for bymidterne. Kommunerne har

i planlægningen muliggjort større udvalgsvarebutikker i de nye aflastningsområder

(gennemsnitligt 4.000 m

) end i bymidterne (gennemsnitligt 1.500 m

). Dette med-

virker positivt til detailhandelsplanlægningens formål om at skabe en effektiv butiks-

struktur med plads til store butikker. Det vurderes, at muligheden for større butikker

og de nye udlæg til aflastningsområder bidrager til bedre konkurrencevilkår for de

fysiske butikker over for e-handlen, men det er for tidligt at konkludere, om de nye

muligheder medfører et større sortiment og billigere varer, da kun få arealudlæg på

nuværende tidspunkt er udnyttet i praksis.

På den anden side vurderes det, at den stigende e-handel og de forholdsvis mange

arealudlæg til butikker uden for bymidterne kan medføre, at der bliver flere tomme

lokaler i bymidterne, især i de mindre og mellemstore byer, eller at de mange plan-

lagte aflastningsområder ikke eller kun delvist realiseres. Når halvdelen af de udlagte

aflastningsområder baseres på et maksimumscenarium for vurdering af arealbehovet,

er der risiko for, at der udlægges mere areal, end der bliver behov for i fremtiden, og

at konsekvenserne for bymidterne og oplandsbyerne undervurderes. Det betyder, at

det bliver sværere at opnå den anden del af formålet med reglerne om at fremme et

varieret butiksudbud i mindre og mellemstore byer og begrænse transportafstande i

forbindelse med indkøb.

Erhvervsministeren har i august 2020 nedsat et partnerskab for levende bymidter be-

stående af KL, organisationer med særlig viden inden for bymidteudvikling og fem

udvalgte kommuner. Partnerskabet skal bl.a. analysere udfordringen vedrørende bu-

tiksdød i bymidterne i de mindre og mellemstore byer og komme med løsningsfor-

slag og anbefalinger til, hvordan kommunerne og staten kan understøtte arbejdet

med at fastholde levende bymidter. Partnerskabet skal også drøfte mulighederne for

at etablere forpligtende bysamarbejder (Business Improvement Districts’). Partnerska-

bets anbefalinger forventes at foreligge i foråret 2021.

Det vurderes, at det kan understøtte bymidterne, hvis det sikres, at der ikke udlægges

væsentligt mere areal til detailhandel i aflastningsområder, end der er behov for i

fremtiden. Det kan bl.a. ske ved, at Bolig- og Planstyrelsen understøtter kommunernes

lovpligtige indsats om opgørelse af det fremtidige arealbehov til aflastningsområder

med data og analyser, således at kommunerne tager udgangspunkt i et fælles og

verificeret datagrundlag, når de planlægger for aflastningsområder. Hvis der er ønske

om at begrænse kommunernes udlæg af detailhandel uden for bymidten, herunder

aflastningsområder, kræver det en ændring af planloven.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 4

Nye udviklingsmuligheder

ved kysterne og for turisme

KapITeL 5

Turismen har stor betydning for vækst, udvikling og beskæftigelse i hele

Danmark.

Turismeerhvervet har stor betydning for vækst og udvikling i hele landet også uden

for de større byer, hvor kyst- og naturturismen er grundlaget for mange arbejdsplad-

ser inden for fx hotel- og restauration, feriehusudlejning, oplevelsesøkonomi, detail-

handel, byggeri, transport m.v. Dansk turisme har gennem de senere år været i vækst,

og samlet skabte turisternes forbrug i 2018 en omsætning på 132,5 mia. kr. i Danmark,

og den afledte beskæftigelseseffekt var på 169.000 fuldtidsjob. Udenlandske turister

udgør over halvdelen af de registrerede overnatninger, og Danmark er det land i Nor-

den, som tiltrækker de fleste udenlandske turister. Adgang til kyst og strand er vigtig

for valget af Danmark som feriedestination for både danske og udenlandske kyst- og

naturturister.

Planloven er sammen med anden lovgivning, bl.a. naturbeskyttelsesloven og sommer-

husloven, med til at skabe rammerne for udviklingsmulighederne inden for kyst- og

naturturismen. I planloven reguleres bl.a. planlægningsmulighederne i de kystnære

områder, udlæg af sommerhusområder, anvendelsesperioden for sommerhuse samt

forsøgsordningerne for kystturisme.

Med planlovsændringerne de senere år er der åbnet mulighed for at udpege udvik-

lingsområder inden for kystnærhedszonen, hvor der gives videre adgang til at plan-

lægge for byudvikling og tillade anlæg som i landzone i øvrigt. Derudover er der givet

mulighed for at udlægge og omplacere sommerhusområder, overføre sommerhus-

områder til byzone, der er igangsat en oprydning i ikke udnyttede reservationer til

ferie- og fritidsanlæg samt givet mulighed for en ny forsøgsordning for innovative

og bæredygtige turismeprojekter. Endelig er anvendelsesperioden for sommerhuse

udvidet, og muligheden for at indrette ferieboliger i overflødige bygninger styrket.

Med fokus på ændringerne af planloven i 2017 – 2020 og indspil i forbindelse med

evalueringen beskrives og vurderes i dette kapitel planlovens regler om:

•

Nye muligheder i kystnærhedszonen

Forsøgsprojekter for kyst- og naturturisme

Styrkede rammer for ferieboliger

I forlængelse af den politiske aftale om et ”Danmark i bedre balance” fra 2016 blev en

række andre lovgivninger ændret. Kapitlet indeholder også Miljøministeriets evalue-

ring af ændringerne af:

•

KAPITEL 5

•

Naturbeskyttelseslovgivningens regler om strandbeskyttelse samt sø- og

åbeskyttelseslinjen.

Vejlovgivningens regler om skiltning/reklamer i det åbne land

Nye muligheder i kystnærhedszonen

Planlovens regler for kystnærhedszonen

De åbne kyster udgør en væsentlig natur- og landskabelig værdi i Danmark. Derfor er

der i planloven fastlagt en kystnærhedszone, som skal søges friholdt for bebyggelse

og anlæg, der ikke er afhængige af kystnærhed. Kystnærhedszonen er en planlæg-

ningszone, der strækker sig fra kysten og ca. tre km ind i landet og omfatter landzone

og sommerhusområder, men ikke byzone. Nye ferie- og fritidsanlæg i kystnærheds-

zonen kræver en særlig planlægningsmæssig eller funktionel begrundelse og skal

lokaliseres efter sammenhængende turistpolitiske overvejelser og i forbindelse med

eksisterende bysamfund eller større ferie- og fritidsbebyggelse.

For at skabe vækst i dele af Danmark, hvor der savnes udvikling og nye jobs, blev det

i 2017 muligt på baggrund af ansøgninger fra kystkommunerne at udstede lands-

plandirektiver for områder i kystnærhedszonen, der åbner mulighed for udviklings-

områder, udlæg og omplacering af sommerhusområder og overførsel af sommerhus-

områder til byzone. Formålet med ændringerne var at give kommunerne bedre og

mere fleksible udviklingsmuligheder for at understøtte bosætning, vækst og job i de

kystnære områder under fortsat hensyn til de åbne kyster og landskabelige værdier.

Indenrigs- og boligministeren kan efter de nye regler efter ansøgning fra

kommunerne:

•

udpege udviklingsområder,

hvor kommunalbestyrelserne har nye mulighe-

der for at planlægge for områder i kystnærhedszonen. Kravet om en særlig

planlægningsmæssig eller funktionel begrundelse er ophævet for disse om-

råder, mens planlovens almindelige regler for byvækst og landzoneadmini-

stration fortsat gælder. Fx giver det kommunerne mulighed for at planlægge

for boliger uden at skulle fremkomme med en særlig planlægningsmæssig

eller funktionel begrundelse for den kystnære placering. Udviklingsområder

kan ikke omfatte arealer med særlige natur-, miljø- og landskabsinteresser.

Udpegningen af udviklingsområder skal ske parallelt med kommunernes ud-

pegning af Grønt Danmarkskort og må ikke overlappe hermed. Kommunernes

planlægning for fx nye ferie- og fritidsanlæg og nye sommerhusområder in-

den for udviklingsområder skal fortsat følge de regler, der gælder for resten af

kystnærhedszonen.

udlægge og omplacere nye sommerhusområder,

hvor kommunalbestyrelser-

ne får mulighed for at planlægge for udlæg og omplacering af nye sommer-

husområder i kystnærhedszonen. Der er i planloven fastsat en ramme på 6.000

nye sommerhusgrunde under forudsætning af, at kommunerne tilbagefører

5.000 ubebyggede sommerhusgrunde i kystnærhedszonen til landzone.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 5

•

overføre eksisterende sommerhusområder til byzone,

hvor der er tale om min-

dre sommerhusområder, der ligger i umiddelbar tilknytning til eksisterende

sammenhængende byzone, hvis mindst to tredjedele af de berørte grundejere

er positive over for en overførsel til byzone, og hvor den rekreative værdi for

kommunens og nabokommunens indbyggere er af underordnet betydning.

Ved overførsel af sommerhusområde til byzone skal lovens generelle kriterier

for udlæg af arealer til byzone være opfyldt.

Vurdering af planlovens regler i kystnærhedszonen

Landets kystkommuner har siden ændring af reglerne haft mulighed for at ansøge

om udpegning af udviklingsområder, omplacering og udlæg af sommerhusområder

og overførsel af sommerhusområder til byzone i to ansøgningsrunder med frist hen-

holdsvis oktober 2017 og december 2019.

Flere oplysninger om anvendelsen af de nye muligheder i kystnærhedszonen fremgår

bilag 1.

Udviklingsområder

Ved planlovsændringen i 2017 var der fokus på, at kystkommunerne fik nye udvik-

lingsmuligheder i kystnærhedszonen for udvikling med boliger og erhverv. Et udvik-

lingsområde er ikke foruddefineret til et bestemt formål eller nødvendigvis bestemte

projekter, men udpegningen giver kommunerne videre rammer for deres planlæg-

ning end i resten af kystnærhedszonen.

Blandt kystkommunerne er der vist stor interesse for at udpege udviklingsområder

indenfor kystnærhedszonen. På baggrund af første ansøgningsrunde i 2017 har 16

kystkommuner ved landsplandirektiv, udstedt af erhvervsministeren i september

2019, fået udpeget i alt 91 udviklingsområder med et samlet areal på 7.360 ha. De

udpegede udviklingsområder i de enkelte kommuner træder i kraft, når der foreligger

en endeligt vedtaget og offentliggjort planlægning for Grønt Danmarkskort for kom-

munen, og når eventuelt øvrige fastsatte betingelser er opfyldt.

I anden ansøgningsrunde med frist december 2019 har i alt 21 kommuner søgt om

tilsammen 99 udviklingsområder svarende til ca. 4.550 ha.

Baseret på omfanget af ansøgningerne fra kystkommunerne i de to første ansøg-

ningsrunder, vurderer Bolig- og Planstyrelsen, at kommunerne har taget godt imod

de nye regler, og at der er skabt nye rammer for byudvikling, bosætning, erhverv og

turisme i de udpegede områder.

•

Udviklingsområderne udpeges i områder uden særlige miljø-, natur- og landskabs-

interesser og må forventes at medføre byggeri og anlæg, som ikke nødvendigvis er

afhængig af kystnærhed.

Nedenstående er eksempler på arealer, der er udpeget som udviklingsområder i før-

ste landsplandirektiv for udviklingsområder:

Holbæk Kommune:

På baggrund af ansøgning fra Holbæk Kommune er udviklingsområdet ’Rishøjgård’

udpeget. Området er ca. 110 ha og grænser op til henholdsvis en motorvej og til et

eksisterende boligområde. Et udviklingsområde er ikke forudbestemt til et bestemt

formål. Med en udpegning af et udviklingsområde kan kommunen indenfor rammer-

ne af planlovens regler om byvækst og anden lovgivning planlægge for fx boliger

uden at skulle fremkomme med en særlig planlægningsmæssig eller funktionel be-

grundelse for den kystnære placering.

landzone som fx et stuehus på en landbrugsejendom. Efter ikrafttrædelsen af udpeg-

ningen til udviklingsområde er det op til den enkelte kommune eller grundejer at tage

de nye muligheder i brug.

Kort 5.2: To udviklingsområder udpeget ved byen Klarup i Aalborg

Kommune.

Kort 5.1: udviklingsområdet Rishøjgård i Holbæk Kommune.

Aalborg Kommune:

Aalborg Kommune har fået udpeget en række udviklingsområder, bl.a. to områder

nær byen Klarup. Et udviklingsområde er ikke forudbestemt til et bestemt formål,

men grundejere inden for de pågældende områder vil have mulighed for at opføre en

tilbygning med indtil 500 m

til en erhvervsvirksomhed, som er lovligt etableret i en

overflødiggjort bygning, uden at dette kræver en landzonetilladelse. Grundejere kan

også indrette håndværks- og industrivirksomhed, mindre butikker, liberale erhverv,

forenings- og fritidsformål og en bolig samt lager- og kontorformål m.v. i overflø-

diggjorte bygninger uden landzonetilladelse. Overflødiggjorte bygninger er fx meje-

rier, skoler, foderstofvirksomheder og maskinstationer eller overflødiggjorte boliger i

KL har tilkendegivet, at den første ansøgningsproces for udlæg af udviklingsområ-

der var for kort og derfor ikke gav tilstrækkelig mulighed for dialog med borgere

og lodsejere, samt at den efterfølgende lange sagsbehandlingstid for udpegning af

udviklingsområder kan virke som et benspænd for effektiv udvikling af kystområder-

ne. KL foreslår bl.a. på den baggrund, at udpegning af udviklingsområder med fordel

kunne varetages af kommunerne i regi af den almindelige kommuneplanlægning.

Flere kommuner har i kommuneundersøgelsen kritiseret varetagelsen af hensynet til

”særlige landskabsinteresser” ved udpegningen af udviklingsområder, herunder at

grundlaget for de statslige vurderinger af landskabet har været uklare.

DN og Friluftsrådet peger på, at reglerne for udpegning af udviklingsområder efter

deres opfattelse gradvist udvander den særlige beskyttelse af kystens åbne landska-

ber, idet kommunerne hvert fjerde år kan udlægge nye arealer i kystnærhedszonen,

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 5

da udlæg af udviklingsområder følger kommunernes plankadence. DN mener på den

baggrund, at kommunernes ansøgningsmulighed bør begrænses eller udgå.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at begrebet særlige landskabsinteresser ikke er klart

defineret i lovgivningen, og at der kan være behov for at sikre en mere tydelig de-

finition. Bolig- og Planstyrelsen vurderer endvidere, at den parallelle udpegning af

udviklingsområder og af Grønt Danmarkskort, herunder med bred inddragelse af of-

fentligheden, er med til at sikre en lokal afvejning af ønskerne om udvikling i forhold

til nye naturområder.

Udlæg og omplacering af sommerhusområder

Ved første ansøgningsrunde har 20 kystkommuner ved udstedelse af landsplandirek-

tiv i september 2019 fået mulighed for at udlægge og omplacere i alt op til 2.027 nye

sommerhusgrunde i kystnærhedszonen under forudsætning af, at der tilbageføres i

alt 1.362 sommerhusgrunde. Den 1. december 2019 var der frist for landets kystkom-

muner på anden ansøgningsrunde om udlæg og omplacering af sommerhusområder.

19 kommuner har i anden ansøgningsrunde ansøgt om udlæg af 1.855 sommerhus-

grunde og omplacering af 676 eksisterende sommerhusgrunde. Flere oplysninger om

udlæg og omplacering af sommerhusområder fremgår af

bilag 1.

Ved planlovsændringerne blev det muligt at udlægge 1000 nye sommerhusgrunde

i kystnærhedszonen. Udlæg af nye sommerhusområder kan ikke ske i områder med

særlige naturbeskyttelsesinteresser og skal bl.a. ske i tilknytning til eksisterende eller

planlagte bysamfund, feriecentre eller sommerhusområder. Dansk Erhverv påpeger

manglen på overnatningskapacitet især i sommermånederne og foreslår derfor, at der

gives mulighed for udlæg af yderligere 1000 nye sommerhusgrunde. Friluftsrådet og

DN anbefaler, at der for at bevare landets attraktive kystområder ikke tillades udlæg

af nye sommerhusområder i kystnærhedszonen. I den forbindelse bemærker DN, at

omplacering af den resterende del af puljen på 5000 sommerhuse, der kan tilbagefø-

res eller omplaceres, alene skal kunne ske ved omplacering af sommerhusgrunde, der

reelt kan bebygges.

Sommerhusene udgør med ca. 50 pct. af overnatningerne rygraden i overnatningska-

paciteten i den danske kyst- og naturturisme. Med omplaceringen og udlæg af et nyt

sommerhusområde blev der fx skabt mulighed for at realisere et større turismeprojekt

ved Søndervig. Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at en udbygget kapacitet med flere

og mere attraktivt beliggende sommerhuse understøtter ønsket om at styrke væksten

i kyst- og naturturismen og dermed udviklingsmulighederne uden for de større byer.

Det er vurderet, at der efter gældende regler ikke kan stilles krav om, at grundene skal

være bebyggelige for at kunne ombyttes til nye sommerhusgrunde. Bolig- og Plan-

styrelsen vurderer således, at hvis det kun skal være muligt at omplacere bebyggelige

grunde, forudsættes en ændring af planlovens regler.

Overførsel af eksisterende sommerhusområder til byzone

I 2017 fik to kommuner i forbindelse med en revision af Fingerplanen (Fingerplan

2017 – Landplandirektiv for hovedstadsområdets planlægning) mulighed for via lokal-

plan at overføre hver et kystnært sommerhusområde til byzone.

Yderligere fire kommuner har ved udstedelse af landsplandirektiv i 2018 fået mulig-

hed for via lokalplan at overføre et eksisterende sommerhusområde i kystnærheds-

zonen til byzone. Med landsplandirektivet er det blevet muligt at overføre i alt 141,8

ha til byzone. Den 1. december 2019 var der frist for landets kystkommuner på anden

ansøgningsrunde om overførsel af sommerhusområde til byzone, i hvilken forbindel-

se en kommune har ansøgt om overførsel af et sommerhusområde til byzone.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at der er sommerhusområder langs kysterne, der

gennem årene er vokset sammen med de nærliggende byer, og hvor sommerhusom-

rådets rekreative værdi er mindsket på grund af nærheden til byen. Med mulighed

for, at kommuner kan overføre områder til byzone, kan der udvikles tidssvarende by-

områder og gives mulighed for nye attraktive boligområder og mulighed for, at om-

rådernes beboere kan anvende ejendomme til helårsbolig i overensstemmelse med

den lokale planlægning.

Det er Bolig- og Planstyrelsens sammenfattende vurdering, at der har været en be-

tydelig efterspørgsel efter at anvende de nye muligheder for udpegning af udvik-

lingsområder, udlæg og omplacering af sommerhusområder samt overførsel af eksi-

sterende sommerhusområder til byzone i kystnærhedszonen, og at reglerne har haft

betydning som forudsætning for at skabe nye muligheder for vækst og udvikling

uden for de større byer. De nye regler har været med til at åbne mulighed for nye

attraktive boligområder og nye overnatningsfaciliteter ved kysterne, hvor der er kapa-

citetsproblemer i højsæsonen.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 5

Forsøgsprojekter for kyst- og

naturturisme

Planlovens regler for forsøgsprojekter for kyst- og naturturisme

ladelse til mellem 0 og 15 innovative og miljømæssigt bæredygtige turismeprojekter.

Formålet med den nye forsøgsordning er at styrke og udvikle innovative og miljø-

mæssigt bæredygtige turismeprojekter, der skaber vækst i lokalområder og samtidig

indeholder tiltag, som bidrager positivt til den omkringliggende natur og også gerne

til gode naturoplevelser.

Naturbeskyttelsesloven blev samtidig ændret, så forsøgsprojekterne, som det var til-

fældet i 2015, kan udføres og etableres på arealer, der er omfattet af klitfredning eller

strandbeskyttelseslinjen.

Som en ny mulighed vil det være muligt at udlægge nye sommerhusområder som en

del af forsøgsprojekterne i de tilfælde, hvor der er tale om sommerhusområder, der

indgår som en fysisk integreret del af et nyt feriecenter med fælles faciliteter af en vis

størrelse.

Projekterne kan meddeles en forsøgstilladelse, hvis de opfylder en række kriterier,

herunder:

•

at projekterne har et væsentligt potentiale for at skabe vækst og udvikling i

kyst- og naturturismen, og

at projekterne indeholder tiltag, som bidrager positivt til den omkringliggende

natur.

Danmark har stærke traditioner som turistland og har et relativt stort turismeerhverv

sammenlignet med vores nabolande. Turismen er med til at skabe sammenhængs-

kraft i Danmark, og næsten alle de arbejdspladser, der skabes som følge af turismen,

er servicearbejdspladser, som er fordelt i alle dele af landet.

I 2014 kunne det imidlertid konstateres, at væksten i den danske kyst- og naturturisme

var gået i stå i de senere år. Turisterne efterspurgte bl.a. bedre faciliteter og rammer til

at nyde naturen og et bredere udbud af aktiviteter og oplevelser ved de danske kyster.

Herudover fandt kommuner og turismeerhvervet, at planloven og naturbeskyttelses-

loven i en række tilfælde udgjorde en barriere for etablering af og investeringer i nye

anlæg og faciliteter, der kunne udvikle den danske kyst- og naturturisme.

For at styrke kyst- og naturturismen vedtog Folketinget i december 2014 en ændring

af planloven og naturbeskyttelsesloven, som giver indenrigs- og boligministeren og

miljøministeren mulighed for at meddele op til ti tilladelser efter ansøgning fra kom-

munalbestyrelser til planlægning eller meddelelse af landzonetilladelse til konkrete

fysiske projekter (såkaldte forsøgsprojekter) til fremme af kyst- og naturturisme. Reg-

lerne fraviger en række særlige krav til planlægning i kystnærhedszonen inden for

tre km fra kysten og fra regler i naturbeskyttelsesloven om klitfredede arealer og

strandbeskyttelseslinjen. Reglerne giver også kommunerne mulighed for at dispense-

re fra bestemmelser om en række øvrige bygge- og beskyttelseslinjer. Reglerne om

forsøgsordningen trådte i kraft den 1. januar 2015.

Der er i planloven fastsat en række kriterier for forsøgsprojekterne, herunder at:

•

projekterne har et potentiale for udvikling af kyst- og naturturismen og for øget

tiltrækning af udenlandske turister,

etableringen af de konkrete projekter sker i tilknytning til øvrige turismemæssi-

ge aktiviteter for at sikre overensstemmelse med de sammenhængende turist-

politiske overvejelser i kommunens planlægning for turisme for at understøtte

en samlet udvikling i området, og

projekterne indpasses arkitektonisk og opføres under særlig hensyntagen til

den omkringliggende natur og landskabet.

Ændringen af planloven 2017 rummede også en ændring af reglerne om forsøgsord-

ningen fra 2015. Det blev indføjet, at tilladelser, som ikke kan realiseres eller bortfal-

der, kan udbydes til kommunalbestyrelser i en ny ansøgningsrunde. Disse tilladelser

indgår ikke i antallet af de potentielle nye forsøgstilladelser. Med en ændring af plan-

loven i februar 2020 er det yderligere blevet muligt for kommunerne at ansøge om en

forlængelse af femårsfristen med op til to år for fysisk påbegyndelse af projekterne

samt ansøge om tilladelse til mindre ændringer af forsøgsprojekterne.

Vurdering af planlovens regler om forsøgsprojekter for kyst- og

naturturisme

•

Som udmøntning af første runde af forsøgsprojekter meddeltes i november 2015 til-

ladelse til ti forsøgsprojekter for kyst- og naturturisme, som gjorde det muligt at etab-

lere faciliteter og anlæg, der kan styrke kyst- og naturturismen under hensyntagen til

natur og landskab.

De ti forsøgstilladelser er meddelt til projekter i Gribskov, Hjørring, Lolland, Norddjurs,

Ringkøbing-Skjern, Stevns, Svendborg, Sønderborg, Varde og Vordingborg kommu-

ner. De meddelte forsøgstilladelser giver mulighed for forskellige typer af aktiviteter

og anlæg og varierer i størrelse, omfang og karakter.

KAPITEL 5

Med ændringen af planloven 2017 blev der åbnet mulighed for en ny forsøgsordning

for kyst- og naturturisme. Den nye forsøgsordning giver indenrigs- og boligministe-

ren mulighed for efter ansøgning fra kommunalbestyrelser at meddele yderligere til-

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

Forsøgstilladelsen bortfalder, hvis den fysiske realisering af forsøgsprojektet ikke er

påbegyndt senest fem år efter, at forsøgstilladelsen er givet, eller der er meddelt en

forlængelse af tidsfristen, som er muliggjort ved en ændring af planloven i februar

2020.

De ti kommuner har i 2020 haft mulighed for at ansøge om forlængelse og godken-

delse af mindre ændringer af de tilladte forsøgsprojekter. På baggrund af ansøgninger

herom har erhvervsministeren i november 2020 meddelt seks kommuner tilladelser til

en forlængelse. Status for forsøgsprojekterne er, at:

•

Et forsøgsprojekt (Ringkøbing-Skjern Kommune) er under fysisk realisering, og

kommunen forventer, at projektet realiseres i løbet af årene 2020 – 2022.

Seks kommuner (Vordingborg, Sønderborg, Stevns, Varde, Norddjurs og Hjør-

ring) har i november 2020 fået en forlængelse af den meddelte forsøgstilladelse.

Kommunerne har i forbindelse med ansøgningen herom vurderet, at projekter-

ne vil blive fysisk påbegyndt inden for de næste to år. Det er kun en af kommu-

nerne, der på nuværende tidspunkt har fået en (toårig) forlængelse af dispensa-

tionen fra strandbeskyttelseslinjen til det samlede projekt.

Tre kommuner (Lolland, Svendborg og Gribskov) har oplyst, at kommunerne

ikke ansøger om forlængelse af forsøgstilladelserne, og at forsøgsprojekterne i

disse kommuner ikke realiseres.

nye sommerhusområder, udviklingsområder, øvrige arealer til ferie- og fritidsformål,

byvækst m.v. DN påpeger behovet for, at fremtidens turisme-, ferie- og fritidsbyggeri

ved kysterne sker på baggrund af en regional sammenfattende turismeplanlægning,

der afvejer interesser i kysten – herunder mål for natur, klima og miljø - med reelle

analyser af behovet for ferie- og fritidsrelaterede byggerier og anlæg. Danske Regio-

ner foreslår bl.a., at regionerne kan koordinere regionale turismeplaner.

Dansk Kyst- og Naturturisme har i forbindelse med evalueringen af forsøgsordningen

for kyst- og naturturisme fra 2015 tilkendegivet, at de ti forsøgsprojekter bidrager

positivt til arbejdet med at fremme investeringer. Dansk Kyst- og Naturturisme peger

endvidere på, at der er behov for, at de muligheder planloven giver for at udvikle

dansk kystturisme, i højere grad understøtter en sammenhængende strategisk are-

alplanlægning og investeringer i infrastruktur på kommunalt plan, hvis de skal have

den fornødne effekt. Dansk Kyst- og Naturturisme ser det i den forbindelse som en

svaghed ved den eksisterende forsøgsordning, at den omfatter enkeltstående projek-

ter og ikke har tilstrækkeligt fokus på at understøtte, at projekterne bliver en del af

større turismeudviklingsområder eller centre for turismeinvesteringer i de områder,

hvor de er placeret.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at den fysiske planlægning har stor indflydelse på,

hvordan turister oplever at holde ferie i Danmark. Det er kommunerne, der har an-

svaret for den fysiske planlægning, herunder for udviklingen af turismen i kommunen

med nye overnatningsfaciliteter, oplevelser m.v. Kommunernes turismetiltag indehol-

der samtidig mange andre elementer end fysisk planlægning. Det er vigtigt, at kom-

munernes og destinationsselskabernes langsigtede mål og perspektiver for turisme

indgår i kommunernes planlægning, og at kommunerne koordinerer og tænker på

tværs af kommunegrænserne i deres planlægning. Det bemærkes i den sammen-

hæng, at det Nationale Turismeforum i december 2019 er blevet bedt om at udarbej-

de en national strategi for bæredygtig vækst i dansk turisme.

Evalueringen af forsøgsordningen fra 2015, jf.

bilag 5,

peger på, at de ti forsøgsprojek-

ter har skabt mulighed for at udvikle en række konkrete projekter, som ellers ikke var

blevet udviklet. Forsøgsordningen har umiddelbart bidraget til at fremme interessen

for at udvikle kyst- og naturturismen med respekt for natur og landskab og med fokus

på naturoplevelser, herunder med at fremme en interesse for investeringer. Samtidig

har forsøgsordningen haft en række svagheder, herunder muligheden for tid til at

modne projekterne og sikre rette investorinteresse samt fokus på at skabe sammen-

hæng med andre turismetilbud. Bolig- og Planstyrelsen vurderer sammenfattende, at

de danske kystkommuner i dag har en række muligheder for at understøtte en udvik-

ling af turismen. Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at der ved eventuel igangsættelse

af nye forsøg bør lægges vægt på hensynet til en sammenhængende og bæredygtig

planlægning og afvejningen af forskellige interesser, herunder hensyn til den unikke

natur og landskaberne langs de danske kyster.

KAPITEL 5

•

Det er i forbindelse med aftale om forsøgsordningen 2015 forudsat, at der vil blive

foretaget en evaluering af forsøgsordningen efter 5 år. Evalueringen findes som

bilag

til denne rapport.

Forsøgsordningen for innovative og bæredygtige turismeprojekter, som blev indført i

planloven og naturbeskyttelsesloven i 2017, er ikke igangsat endnu.

Dansk Erhverv påpeger, at det er afgørende for turismen langs de danske kyster, at der

er mulighed for at skabe nye turismeprodukter, og mener, at forsøgsprojekterne er et

centralt redskab til at skabe sammenhængende turismedestinationer. Dansk Erhverv

foreslår på den baggrund, at der arbejdes videre med de 15 nye forsøgsprojekter ud

over de nuværende 10. DN og Friluftsrådet mener på den anden side, at forsøgsord-

ningen ikke har været en succes grundet manglende realisering af projekter, og fore-

slår, at muligheden for forsøgsordninger for kyst- og naturturisme fjernes fra planlo-

ven. DN anfører i den forbindelse, at kystens natur og landskaber og de ubebyggede

kyststrækninger er en væsentlig samfundsmæssig interesse, som skal varetages.

Flere kommuner har i forbindelse med evalueringen af planloven påpeget, at der er

et behov for en sammenfattende turismeplanlægning ved kysten. Flere grønne in-

teresseorganisationer problematiserer, at der ikke er bedre muligheder for at afve-

je og koordinere mål for klima og biodiversitet med eventuelle behov for udlæg af

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

Som led i aftalen om et ”Danmark i bedre balance” af juni 2016 blev det besluttet,

at der inden iværksættelse af forsøgsprojekter efter den nye forsøgsordning skal

foregå en oprydning i uaktuelle og uudnyttede arealreservationer til ferie- og fri-

tidsanlæg. Det følger af aftalen, at aftaleparterne efter oprydningen vil tage stilling

til antallet af potentielle nye forsøgsprojekter (mellem 0 og 15), idet ophævelsen

af uaktuelle reservationer skal have et væsentligt større omfang end de nye for-

søgsprojekter, samt at oprydningen skal indeholde mindst halvdelen af de mere

end 100 uaktuelle og ikke lokalplanlagte ferie- og fritidsreservationer, der tidligere

er opgjort.

Af planloven fremgår det, at kommunerne er forpligtet til løbende at rydde op i

uaktuelle reservationer i kommuneplanen. Det er kommunerne, der kan træffe af-

gørelse om, at en arealreservation til et ferie- og fritidsanlæg er blevet uaktuel. Der

kan være arealreservationer, som ikke er udnyttet i en årrække, som kommunen

og grundejeren vurderer, fortsat er aktuel, fordi den fx ligger i sammenhæng med

et eksisterende anlæg, som ejeren ønsker at have mulighed for at udvide.

Kystkommunerne har i 2017 og 2018 gennemført en oprydning og tilkendegivet,

at 45 arealreservationer til ferie- og fritidsanlæg er uaktuelle og kan ophæves,

hvoraf de 30 ikke er lokalplanlagte. De uaktuelle arealer er fordelt på 16 af de 78

kystkommuner og forventes at blive ophævet af kommunerne i forbindelse med

kommunernes kommende revision af kommuneplanen.

Vurdering af planlovens regler for anvendelse af eksisterende

kystnære bygninger til turismeformål

Eksisterende overflødiggjorte bygninger med en kystnær placering, fx efterskoler, in-

stitutioner og fabriksbygninger, der ikke længere anvendes til deres oprindelige for-

mål, og som ikke ligger i forbindelse med eksisterende bysamfund eller større ferie-

og fritidsanlæg, kan være attraktive for nye turismeinitiativer. Hvis der er et ønske om

at åbne udviklingsmulighederne i kystnærhedszonen uden samtidig at øge mængden

af bebyggelse i kystnærhedszonen, vurderer Bolig- og Planstyrelsen, at det kan over-

vejes, om en mulighed for at anvende eksisterende overflødiggjorte bygninger til tu-

rismeformål vil kunne medvirke til at forskønne og forbedre et område lokalt til gavn

for både fastboende og turister og samtidig styrke turismeerhvervets muligheder. En

sådan mulighed vil skulle tage hensyn til de særlige beskyttelsesinteresser, der knytter

sig til de kystnære arealer, og vil bl.a. kunne forudsætte, at der i relevant omfang ind-

drages turistpolitiske overvejelser og sikres en hensyntagen til områdets landskabs-

og naturværdier, kystbeskyttelse m.v.

Styrkede rammer for ferieboliger

Planlovens regler for ferieboliger

Både planloven og sommerhusloven indeholder regler for brug af sommerhuse og

ferieboliger. Planloven indeholder særlige regler for anvendelse af boliger i sommer-

husområder, herunder et generelt forbud mod helårsbeboelse samt regler for an-

vendelse af sommerhuse i vinterperioden. Sommerhusloven indeholder bl.a. regler

for erhvervsmæssig udlejning af ferieboliger. For at styrke turismen og give mere

fleksible muligheder for udlejning og anvendelse af sommerhuse blev der med plan-

lovsændringen i 2017 indført en række nye muligheder. Formålet med ændringerne

er at understøtte butikslivet og skabe lokale job og dermed også at fastholde liv og

udvikling af lokalsamfundene:

•

Perioden for brug af sommerhuse i sommerhusområder, den såkaldte ”sommer-

periode”, blev udvidet med to måneder, tidligere 1. april - 30. september, nu 1.

marts – 31. oktober, og det blev præciseret i planloven, at et sommerhus i et

sommerhusområde kan udlejes kontinuerligt til skiftende brugeres kortvarige

ferieophold, når den samlede anvendelse i perioden ikke herved overstiger ni

uger.

Det blev muligt at indrette ferieboliger på op til 100 m

i alle overflødiggjorte

bygninger uden for kystnærhedszonen og i udviklingsområder, hvor det tidli-

gere kun var muligt at etablere op til ti ferieboliger på højst 100 m

i overflødig-

gjorte driftsbygninger på landbrugsejendomme. Uden for kystnærhedszonen

og i udviklingsområder er det således alene den overflødiggjorte bygningsstør-

relse, der er afgørende for antallet af ferieboliger. Erhvervsmæssig udlejning af

Ny anvendelse af eksisterende

kystnære bygninger til turismeformål

Planlovens regler for anvendelse af eksisterende kystnære

bygninger til turismeformål

Enkelte kommuner har i forbindelse med evalueringen af planloven problematiseret

manglende mulighed for at omdanne eksisterende overflødiggjorte bygninger med

kystnær placering til ny anvendelse med et turismemæssigt formål. Det kan fx være

bygninger, som tidligere har været anvendt som efterskoler, fabrikker m.m., der øn-

skes omdannet til ferie- og fritidsformål.

Ændret anvendelse af et område med eksisterende, overflødiggjorte bygninger til tu-

rismeformål skal efter reglerne i planloven ske efter sammenhængende turistpolitiske

overvejelser og kun i forbindelse med eksisterende bysamfund eller større ferie- og

fritidsbebyggelser. Desuden skal der være en planlægningsmæssig eller funktionel

begrundelse for den kystnære placering.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 5

•

•

sommerhuse til ferie- og fritidsmæssige formål m.v. kræver tilladelse efter som-

merhusloven og gives med enkelte undtagelser ikke. Udlejning af ferieboliger

etableret i overflødiggjorte bygninger i landzonen er en af disse undtagelser. I

forbindelse med planlovsændringen i 2017 er praksis for tilladelse til erhvervs-

mæssig udlejning efter sommerhuslovens regler dermed blevet tilsvarende lem-

pet.

For at sikre mulighed for, at turismeanlæg efter brand kan genopføres med en

lidt anden beliggenhed eller udformning end tidligere, blev der indført mulig-

hed for, at ministeren i særlige tilfælde kan meddele tilladelse til at fravige visse

bestemmelser i planloven til nyopførelse af turismefaciliteter, fx hoteller, der er

ødelagt på grund af brand, oversvømmelse, storm e.l.

NATURBESKYTTELSESLOVEN 2017-

2020

Vurdering af planlovens regler for ferieboliger

I forlængelse af den politiske aftale om et Danmark i bedre balance fra 2016 blev

naturbeskyttelseslovens regler om strandbeskyttelseslinjen, klitfredede arealer og sø-

og åbeskyttelseslinjen ændret i 2017, og naturbeskyttelseslovens og vejlovgivningens

regler om skiltning/reklamer i det åbne land blev ændret i 2018. Endvidere trådte

bekendtgørelse om dispensation til placering inden for strandbeskyttelses og klit-

fredningslinjen af faciliteter til brug for eksisterende turismevirksomheders frilufts- og

ferieaktiviteter, som opføres uden tilknytning til virksomhedernes eksisterende be-

byggelse i kraft i 2018 som led i udmøntning af aftalen om Danmark i bedre balance.

Naturbeskyttelsesloven har til formål at værne om landets natur og miljø og sikre en

generel beskyttelse af en række markante landskabselementer. Danmarks kystland-

skaber er et særkende, og derfor har kysterne gennem generationer nydt en særlig

beskyttelse. Der var med aftalen om planloven m.v. i 2016 fortsat fokus på at tage

størst muligt hensyn til kysternes natur og landskab og at bevare den frie og lige

adgang til strandene, så de fortsætter med at være en unik natur- og landskabsople-

velse, som alle kan få glæde af. For at skabe bedre rum for udvikling af friluftslivet og

turismen, samt at borgere bosat i de beskyttede områder får flere muligheder i egen

have, blev det i 2016 aftalt, at reglerne skulle lempes på en række områder.

De nye rammer for ferieboliger har medvirket til ændret anvendelse af sommerhuse

på flere områder. Efter udvidelse af sommerperioden for sommerhuse og præcisering

af muligheden for at udleje ni uger i træk har udlejningen for marts og oktober været

stigende. Det hævede bundfradrag ved sommerhusudlejning kan have bidraget hertil.

Med hensyn til praksisændring på sommerhuslovens område om tilladelse til er-

hvervsmæssig udlejning af ferielejligheder i overflødiggjorte bygninger er der siden

ændringen frem til april 2020 meddelt tilladelse til erhvervsmæssig udlejning af i alt

181 ferieboliger, hvoraf 17 af tilladelserne til erhvervsmæssig udlejning er meddelt

til ferieboliger i overflødiggjorte bygninger, der ikke er driftsbygninger. Der er i et

tilfælde meddelt tilladelse til erhvervsmæssig udlejning af mere end ti ferieboliger

etableret i en overflødiggjort bygning.

Bestemmelsen vedr. genopførsel af turismeanlæg efter brand har endnu ikke været

anvendt, jf. nærmere redegørelsen i

bilag 1.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at muligheden for at udvikle flere attraktive overnat-

ningstilbud i høj grad kan understøtte og bidrage til vækst i kyst- og naturturismen

- også i de kystnære områder. Med planlovsændringerne er det blevet muligt for

borgere at anvende deres sommerhus i flere måneder om året, og der er skabt øget

mulighed for at etablere og udleje ferieboliger. Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at

forlængelsen af sommerperioden og anvendelsen af de nye muligheder for indret-

ning af ferieboliger i overflødige bygninger samt praksisændringen for tilladelse til

erhvervsmæssig udlejning af ferieboliger i overflødiggjorte bygninger generelt har

bidraget positivt til at fremme turismen og udviklingen i de kystnære lokalområder.

Strandbeskyttelseslinjen og

klitfredningslinjen

Naturbeskyttelseslovens regler for strandbeskyttelseslinjen og

klitfredningslinjen

Strandbeskyttelseslinjen omfatter stranden og arealet indtil 300 m ind i landet bag

stranden (i sommerhusområder dog kun 100 m). Klitfredningslinjen omfatter stran-

dene og arealerne ind i landet på den jyske vestkyst og kan nogle steder strække sig

op til 500 meter ind i landet. Inden for strandbeskyttelseslinjen og klitfredning gælder

et generelt forbud mod tilstandsændringer. Det betyder, at der ikke må opføres be-

byggelse, opstilles campingvogne, etableres hegn eller beplantning, eller foretages

terrænændringer og udstykning, hvorved der fastlægges skel m.v. Det betyder, at fx

opførelse af bygninger og andre anlæg kun kan ske, hvis der er dispenseret hertil.

Forbuddet eksisterer blandt andet for at sikre natur og landskab og befolkningens frie

og lige adgang til de åbne kyster, men også for at beskytte mod sandflugt. Bestem-

melserne administreres som hovedregel restriktivt i overensstemmelse med lovens

formål.

KAPITEL 5

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

Ændringerne i 2017 havde til formål at sikre, at naturbeskyttelseslovens regler om

strandbeskyttelseslinjen og klitfredningslinjen fortsat opretholdes for at sikre, at de

åbne kyststrækninger og deres værdier bevares. Samtidig havde ændringen til formål

at give borgere flere muligheder i egen have og kommuner, turismevirksomheder og

det lokale fritids- og foreningsliv bedre muligheder for – i moderat omfang – at skabe

tidssvarende faciliteter, som ikke skæmmer de åbne strande og kyster.

Ændringerne indebar en række lempelser af reglerne om strandbeskyttelseslinjen og

i meget begrænset omfang på klitfredede arealer:

•

en række anlæg helt fritaget fra det hidtidige krav om forudgående dispensa-

tion

en række anlæg, der tidligere normalt blev givet afslag til, nu som hovedregel

mulige at få dispensation til

•

på havneareal lokalplanlagt til havneformål inden for strandbeskyttelseslinjen

kan overflødiggjorte havnebygninger anvendes til nye formål til fremme af tu-

risme eller til understøttelse af de foreninger, institutioner og brugere m.v., der

er nævnt ovenfor.

Da der ikke længere er krav om dispensation, har Kystdirektoratet ikke en opgørel-

se over omfanget af borgeres, virksomheders og kommuners anvendelse af de nye

muligheder. Tvivl om de nye reglers rækkevidde har dog givet anledning til mange

forespørgsler, hvor Kystdirektoratet har vejledt om forståelsen af reglerne.

For så vidt angår læskure har Kystdirektoratet på 2,5 år fra juni 2017 til december 2019

behandlet 16 sager anmeldt efter læskursordningen. Mange af disse falder dog ikke

ind under ordningen. Kystdirektoratet har behandlet otte sager, der falder inden for

ordningen – 3 sager for lav, hvoraf ingen dog er reelle kogræsserlav, men forenings-

lignende som en grundejerforening, en strandjagtforening og Den Danske Naturfond.

Direktoratet har behandlet 5 sager vedrørende landbrug, hvor formålet er naturpleje.

I nogle af de sager, der er anmeldt under læskursordningen, men som ikke falder ind

under ordningen, har Kystdirektoratet meddelt dispensation til læskure, indhegning,

skiltning m.v. i medfør af § 65 b, stk. 1.

Det er forholdsvis ressourcekrævende at håndtere en anmeldeordning. Det forhold,

at der skal reageres inden 14 dage kan medføre, at disse sager prioriteres over andre

sager.

Muligheden for at opnå dispensation fra strandbeskyttelseslinjen blev lempet for en

række tilstandsændringer. Enkelte af dispensationsmulighederne gælder også på vis-

se klitfredede arealer. Dispensationsadgangen blev fx lempet for

•

placering af mindre bygninger, anlæg og installationer i lovligt etablerede ha-

ver og uden tilknytning til boligen, hvor der er givet 121 dispensationer og 39

afslag.

udvidelse af bolig af hensyn til handicappet medlem af husstanden, hvor der er

givet 0 dispensationer og 0 afslag

placering af en mindre bænk på egen grund også uden for haven, hvor der er

givet 7 dispensationer og 6 afslag

mindre om- og tilbygninger med henblik på modernisering af toilet/bad i som-

merhuse, hvor der er givet 94 dispensationer og 13 afslag

Det gælder f.eks. anlæg og faciliteter inden for strandbeskyttelseslinjen til brug for

klubber, foreninger, børneinstitutioner m.v. og anlæg til brug for turismevirksomhe-

der.

I og ved bynære havne blev det muligt for kommunerne én gang for alle at ansøge

om ophævelse af strandbeskyttelsen for at skabe bedre muligheder for at binde by og

havn sammen til gavn for turisme og butiksliv.

Vurdering af regler for strandbeskyttelseslinjen og

klitfredningslinjen

En række tilstandsændringer og aktiviteter inden for strandbeskyttelseslinjen blev

undtaget fra kravet om forudgående dispensation. Det gælder fx:

•

visse mindre bygninger, anlæg og installationer kan placeres i lovligt etablerede

haver i tilknytning til boligen

få, enkeltstående træer kan plantes uden for haver

arealoverførsel i jordbrugserhvervet og salg af jordlodder på op til 2 ha

læskure til græssende dyr i visse tilfælde – kræver dog forudgående forhånds-

anmeldelse

en bolig kan genopføres med samme dimensioner på en lovligt eksisterende

sokkel

på havneareal lokalplanlagt til havneformål inden for strandbeskyttelseslinjen

kan klubhuse, anlæg og indretninger til brug for foreninger med tilknytning til

havet og kysten etableres, ligesom visse mindre anlæg til understøttelse af fri-

luftsliv for fx folkeskoler, børneinstitutioner eller besøgende

2 Tallene er opgjort den 2. marts 2021, idet der tages højde for evt. fejlregistreringer, da der endnu ikke er udført

kvalitetssikring, hvorfor tallene er omtrentlige. Tallene dækker perioden fra juni 2017, hvor bestemmelserne trådte

i kraft, til 2. marts 2021. Der gøres opmærksom på, at den samme sag godt kan indeholde både dispensation og

afslag.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 5

•

udstykning af arealer med flere sommerhuse på lejet grund, hvor der er givet 9

dispensationer og 1 afslag

kommunalbestyrelsens mulighed for at få dispensation til at etablere træfortove

på strande med mange besøgende, hvor der er givet 12 dispensationer og 0

afslag

placering af mindre anlæg i tilknytning til eksisterende turismevirksomheders

hovedbebyggelse og placering af faciliteter uden tilknytning til eksisterende tu-

rismevirksomheders hovedbebyggelse, hvor der er givet 27 dispensationer og

0 afslag

udvendig isolering etablering af mindre kviste, tagvinduer, udvendige kælder-

trapper og lysskakter på helårsboliger, hvor der er givet 54 dispensationer og

12 afslag

placering af mindre faciliteter langs stranden til brug for klubber, foreninger og

institutioner på betingelse af, at arealet er omfattet af en lokalplan, hvor der er

givet 17 dispensationer og 1 afslag.

Øgede muligheder inden for

strandbeskyttelseslinjen på havne og

på de små øer

Naturbeskyttelseslovens regler om øgede muligheder inden for

strandbeskyttelseslinjen på havne og på de små øer

Endelig fik kommunerne mulighed for – én gang for alle - at ansøge om ophævelse

af strandbeskyttelseslinjen på og ved bynære havne. I alt 47 kystkommuner ansøgte

om at få ophævet strandbeskyttelsen ved 166 havne/lokaliteter. Kystdirektoratet traf

afgørelse i december 2019, og

•

55 ansøgninger blev imødekommet fuldt ud,

56 ansøgninger blev delvist imødekommet og

55 ansøgninger fik afslag.

Med ændringerne i 2017 af naturbeskyttelseslovens regler om strandbeskyttelseslin-

jen blev kravet om forudgående dispensation afskaffet for en lang række aktiviteter.

For havneareal lokalplanlagt til havneformål inden for strandbeskyttelseslinjen gælder

i dag, at placering og udvidelse af klubhuse, opbevaringsskure, omklædningsfacili-

teter og anlæg og indretninger til brug for foreninger og klubber med tilknytning

til havet og kysten, fx roklubber, sejlklubber, lystfiskerforeninger og kajakklubber og

lign. kan foretages uden dispensation. Det samme gælder placering og udvidelse af

mindre anlæg som fx legepladser, baderamper, sheltere, bålhytter, madpakkehytter

og bålpladser til brug for børneinstitutioner, daginstitutioner, folkeskoler og lign. el-

ler besøgende på havnen, ligesom ændret anvendelse af overflødiggjorte havnebyg-

ninger til de nævnte formål, bl.a. for at fremme turismen, kan ske uden dispensation.

Kystdirektoratet har ikke oplysninger om i hvilket omfang disse muligheder, der ikke

forudsætter dispensation fra naturbeskyttelsesloven, er anvendt.

Sammenslutningen af Danske Småøer efterspørger lempelse af reglerne om strand-

beskyttelseslinjen på de små øer for at øge adgangen til at etablere boliger og erhverv

i overflødiggjorte bygninger. Desuden foreslår sammenslutningen, at mulighederne

for at etablere forskellige faciliteter lempes, uden at det skaber præcedens for resten

af landet.

Dansk Erhverv ønsker at styrke de mindre danske havnes potentialer. Dansk Erhverv

beskriver, at der på havnene er behov for, at overflødiggjorte havnebygninger kan

omdannes til rekreative formål, fx omklædning, klubhuse, cafeer og shelters eller an-

læg, der kan understøtte den grønne omstilling. De peger i forlængelse heraf på, at

udfordringen ofte er, at en del havne er omfattet af strandbeskyttelseslinjen. Dansk

Erhverv ser gerne en evaluering af den mulighed kommunerne har for at søge linjen

ophævet på havne og på arealer mellem by og havn.

Der har været mulighed for én gang for alle at søge om ophævelse af strandbeskyt-

telseslinjen på og ved bynære havne i 2018. Miljøministeriet bemærker i den forbin-

delse, at i de sager, hvor der blev meddelt afslag, var begrundelsen primært hensynet

til kystlandskabet, og det er derfor Miljøministeriets vurdering, at der af hensyn til

formålet med strandbeskyttelseslinjen ikke bør være mulighed for en gentagelse af

ordningen.

På mindre øer skete det efter en lempeligere vurdering end i landet i øvrigt.

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 5

Sø- og åbeskyttelseslinjen

Naturbeskyttelseslovens regler for sø- og åbeskyttelseslinjen

Reklameskilte i det åbne land

For at sikre søer og åer som værdifulde landskabselementer og som levesteder for

dyre- og planteliv forløber der en sø- eller åbeskyttelseslinje på 150 m fra visse søer

og vandløb.

Sø- og åbeskyttelseslinjen gælder for søer med en vandflade på mindst tre ha og de

vandløb, der er registreret med en beskyttelseslinje i henhold til den tidligere lovgiv-

ning. Inden for beskyttelseszonen må der ikke placeres bygninger, campingvogne e.l.

eller foretages tilplantninger eller ændringer i terrænet. Reglerne vedrørende dispen-

sation til anlæg inden for sø- og åbeskyttelseslinjen varetages af kommunerne.

Reglerne blev i 2017 lempet således, at man i private haver inden for disse beskyttel-

seslinjer – svarende til ændringen inden for strandbeskyttelseslinjen – uden dispensa-

tion kan placere mindre bygninger, anlæg og installationer i tilknytning til boligen og

højst 15 m fra denne som en terrasse etableret i niveau med og i sammenhæng med

beboelsen, et gyngestativ, højbede og en sandkasse og andre legeredskaber samt et

mindre skur på op til 10 m

, medmindre der allerede lovligt er opført et skur i haven.

På tilsvarende måde kan opføres et mindre drivhus på op til 10 m² i forbindelse med

helårsboliger. Formålet var, som ved ændringen af strandbeskyttelseslinjen, at give

borgere flere muligheder i egen have.

Naturbeskyttelseslovens og vejlovgivningens regler for

reklameskilte i det åbne land

Naturbeskyttelseslovens indeholder et forbud mod opsætning af ”plakater, afbild-

ninger, fritstående skilte, lysreklamer og andre indretninger i reklame- og propagan-

daøjemed i det åbne land. Formålet med reglen er at medvirke til beskyttelse af land-

skabet og det åbne land.

Vejlovgivningen indeholder regler om skiltning vedrørende fx geografisk vejvisning,

almindelig servicevejvisning og kommerciel servicevejvisning, der er til vejledning for

færdslen. Skiltningen har trafikale formål og er placeret i det åbne land efter nærmere

regler, som også fastsætter indholdet af skiltningen.

På baggrund af aftale om Danmark i bedre balance – Bedre rammer for kommuner,

borgere og virksomheder i hele landet er der gennemført et serviceeftersyn af kom-

munernes administration af de hidtil gældende regler. Med ændringen af naturbe-

skyttelsesloven i juli 2018 blev adgangen til opsætning af friluftsreklamer i det åbne

land lempet.

Ændringerne havde samlet set til formål at give borgere, private virksomheder og

offentlige myndigheder bedre muligheder for at opsætte skilte, der reklamerer for

turistmål, lokale erhverv m.v. og kortvarige arrangementer i det åbne land.

Med ændringerne åbner naturbeskyttelsesloven bl.a. mulighed for:

•

opsætning af skilte for lokale virksomheder lige uden for bygrænsen,

skilte om salg af erhvervsgrunde og erhvervsudvikling, der i kommuneplanen er

udlagt som erhvervsområde,

skilte om sæsonbetinget salg af frugt og grønt m.m. fra marken og

skilte i det åbne land om kortvarige arrangementer (loppemarkeder, byfester,

musikfestivaller m.fl.).

Vurdering af regler for sø- og åbeskyttelseslinjen

Da der ikke længere skal ansøges om dispensation, har kommunerne ikke data om, i

hvilket omfang de nye regler er taget i brug.

For at få en indikation på de kommunale erfaringer med de lempede regler om sø-

og å-beskyttelseslinjen har seks kommuner udvalgt af KL (Lolland, Holbæk, Aalborg,

Jammerbugt, Vejle og Ishøj) bidraget til evalueringen med oplysninger om deres er-

faringer med de lempede regler for perioden 1. juli 2017 - 1. november 2019. Kom-

munerne har ved tilsyn eller ved anmeldelse fra borgere kun haft ganske få sager om

ulovlige anlæg inden for sø- eller åbeskyttelseslinjen.

På baggrund af, at de seks adspurgte kommuner kun har haft ganske få sager om

ulovlige anlæg, er det Miljøministeriets vurdering, at den lempede dispensationsad-

gang inden for sø- og åbeskyttelseslinjen har ført til de nye muligheder for borgere,

turismevirksomheder og kommuner, der var formålet med lovændringen i 2017.

Vurdering af regler for reklameskilte i det åbne land

Det er kommunerne, der fører tilsyn med reglerne (undtagen langs statsvejene), og

seks kommuner udvalgt af KL har bidraget til evalueringen med oplysninger om deres

erfaringer med de lempede regler for perioden 1. juli 2018 - 1. november 2019.

Kommunerne har ved tilsyn eller ved anmeldelse fra borgere haft i alt ca. 10 sager om

ulovlig skiltning. Det er indtrykket, at de nye muligheder bruges af borgere og virk-

100

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 5

101

somheder, men at der ikke er det store kendskab til de lempede regler. De nye regler

– især om forskellene på skiltning ved forskellige typer af bebyggelse og for forskel-

lige typer af aktiviteter - kan opleves svære at forstå. Kommunerne foreslår derfor, at

Miljøministeriet udarbejder en let tilgængelig vejledning svarende til vejledningen om

adgangsreglerne.

Vejlovgivningens regler om skiltning

Vejdirektoratet har generelt oplevet, at der er en forøgelse i efterspørgslen på kom-

merciel servicevejvisning i det åbne land og i antallet af henvendelser efter den slags

vejvisning. Siden ordningen trådte i kraft 1. januar 2018, er der udviklet 23 nye kom-

mercielle servicesymboler, der dækker erhvervsområder og lign., sports- og idrætsan-

læg og lign., kulturhuse m.v. Vejdirektoratet har spurgt en række kommuner om erfa-

ringerne med de nye regler. Tilbagemeldingerne viser en stor interesse for ordningen

blandt erhverv og turisme.

Vejdirektoratet fører tilsyn langs statsvejene med naturbeskyttelseslovens regler om

reklameskiltning i det åbne land. Det er Vejdirektoratets vurdering, at det er for tid-

ligt at konkludere, om ændringen af naturbeskyttelseslovens regler med udvidelse

af undtagelsesbestemmelserne har betydet flere eller færre ulovlige reklameskilte i

det åbne land. Det er Vejdirektoratets overordnede indtryk, at den faktiske mængde

af reklameskilte langs statsvejene er nogenlunde på samme niveau som før rege-

lændringerne. Sæson- og lejlighedsskiltning er både før og nu de skiltetyper, som

genererer mange sager. Regelændringerne vurderes derfor på nuværende tidspunkt

ikke at have haft væsentlig betydning for mængden af skilte langs statsvejene, men

mere for om skiltningen er lovlig eller ej.

På baggrund af de seks adspurgte kommuners oplysninger er det Miljøministeriets

vurdering, at de nye, lempede skilteregler for det åbne land bruges i et vist omfang,

men at der næppe er det store kendskab til de lempede regler, og at nogle af reg-

lerne kan være vanskelige at forstå. Det er derfor Miljøministeriets vurdering, at det

vil fremme kendskabet til de nye, lempede muligheder for skiltning i det åbne land

blandt borgere, virksomheder og kommuner, hvis Miljøministeriet udarbejder en vej-

ledning om de nye muligheder.

På baggrund af Vejdirektoratets oplysninger om stigningen i efterspørgslen på kom-

merciel servicevejvisning er det Miljøministeriets vurdering, at den lempede adgang i

vejlovgivningen til opsætning af serviceskilte opfylder sit formål om at være med til at

synliggøre lokale erhverv og turistattraktioner, lokale arrangementer, spisesteder og

overnatningssteder, naturområder, badestrande, golfbaner og lokale eller nationale

seværdigheder m.m.

102

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 5

103

Gode rammer for

virksomheder i byerne

KapITeL 6

Planlægning er vigtig for virksomhedernes drift- og udviklingsmuligheder

og investeringssikkerhed.

Produktionsvirksomheder er afgørende for vækst og udvikling i hele Danmark, og

kommunernes planlægning er et vigtigt rammevilkår for virksomheder på tværs af

brancher og sektorer. Virksomhedens beliggenhed kan have stor betydning ift. ad-

gang til arbejdskraft, adgang til omverden og samspillet med omgivelserne og der-

med for erhvervslivets udviklingsmuligheder og investeringssikkerhed.

Nogle erhvervsområder er interessante for byudvikling på grund af en central og at-

traktiv beliggenhed. Fx er der på havneområder i stigende grad ønsker om at plan-

lægge for fx boliger eller kontorer på grund af den attraktive beliggenhed med nær-

hed til vandet. Det kan være vanskeligt at forene sådanne ønsker med ønsker om at

fastholde produktionsvirksomheder, der belaster omgivelserne med støj, lugt, støv og

anden luftforurening.

Frem til ændringen af planloven i 2017 kunne planlægning for byomdannelse til for-

ureningsfølsom anvendelse have betydning for de eksisterende produktionsvirksom-

heder, der kunne pålægges skærpede miljøkrav og dermed udgifter til at nedbringe

fx luftforurening, når omkringliggende arealer ændrer karakter til andre, mere forure-

ningsfølsomme formål. Det kunne gøre det vanskeligt for eksisterende produktions-

virksomheder at fortsætte produktionen eller udvide. Mange produktionsvirksomhe-

der har bundet væsentlige investeringer i produktionsanlæg, som medfører, at det

ikke uden videre kan lade sig gøre at flytte til en anden lokalitet.

For at sikre udviklingsmuligheder og større investeringssikkerhed for produktionsvirk-

somheder og transport- og logistikvirksomheder blev der med planlovsændringen i

2017 indført en række nye regler for kommunernes planlægning for og ved produk-

tionsvirksomheder.

Med fokus på ændringerne af planloven i 2017 – 2020 og indspil i forbindelse med

evalueringen beskrives og vurderes i dette kapitel planlovens regler om:

•

Planlægning for erhvervsområder

Planlægning for byomdannelse og udvikling i konsekvensområder om-

kring produktions-, transport- og logistikvirksomheder

KAPITEL 6

105

Planlægning for erhvervsområder

Planlovens regler om planlægning for erhvervsområder

Kommunerne fastlægger i kommuneplanen de overordnede mål og retningslinjer for

den enkelte kommunes udvikling. Kommunen skal her bl.a. tage stilling til nye udlæg

af områder til forskellige byformål som fx boliger og erhverv og samspillet mellem

eksisterende og ny anvendelse og aktiviteter. Planlægningen skal medvirke til at fore-

bygge miljøkonflikter mellem erhvervsområder til produktions-, transport- og logi-

stikvirksomheder og nye boligområder.

Ifølge planloven skal kommuneplanen indeholde retningslinjer til sikring af, at arealer

belastet af støj ikke udlægges til støjfølsom anvendelse. Kommuneplanen skal lige-

ledes indeholde retningslinjer til sikring af, at arealer belastet af lugt, støv og anden

luftforurening ikke udlægges til boliger, institutioner, kontorer, rekreative formål m.v.

Et område er belastet, hvis Miljøstyrelsens vejledende grænseværdier for støj samt

lugt, støv og anden luftforurening er overskredet. Kommuneplanen skal indeholde

retningslinjer for beliggenheden af erhvervsområder, som forbeholdes produktions-

virksomheder og transport- og logistikvirksomheder. Kommuneplanen skal desuden

sikre, at erhvervsarealer langs motorveje prioriteres til logistik- og transportvirksom-

heder samt andre virksomheder, som har tunge godstransporter, så der sikres nem

og hurtig adgang til det overordnede vejnet, og så tung transport så vidt muligt ledes

uden om bymæssig bebyggelse.

Flere produktionsvirksomheder har oplevet at blive ”skubbet” ud af byen, idet om-

råder i nærheden af produktionsvirksomheder, der påvirker omgivelserne med lugt,

støv eller anden luftforurening, før kunne blive omdannet til boligformål. Det betød,

at produktionsvirksomhederne kunne blive pålagt at nedbringe deres udledning med

store økonomiske konsekvenser for virksomheden til følge. For at sikre udviklings-

muligheder og større investeringssikkerhed for produktionsvirksomheder og trans-

port- og logistikvirksomheder blev vækst og erhvervsudvikling i 2017 udpeget som

en væsentlig national interesse. Samtidig blev der indført krav om, at kommunerne i

deres planlægning skal tage højde for drifts- og udviklingsmuligheder for disse virk-

somheder.

Ændringerne betyder, at der i kommuneplanen skal udpeges erhvervsområder, som

er forbeholdt produktionsvirksomheder samt transport- og logistikvirksomheder. Dis-

se områder skal friholdes for anden anvendelse, som ikke har tilknytning til disse virk-

somheder. Samtidig fik kommunerne mulighed for at udpege konsekvensområder

omkring erhvervsområder. Konsekvensområderne har til formål at sikre, at det tyde-

ligt fremgår af kommuneplanen, hvor der kan være en påvirkning fra virksomhederne,

som indebærer, at der ikke kan planlægges for miljøfølsom anvendelse som fx boliger,

Kort om planlovens regler til beskyttelse af produktionsvirksomheder m.v.

(Reglerne illustreres endvidere i figur 6.1).

•

Kommunerne skal i kommuneplanlægningen afgrænse erhvervsområder,

som skal forbeholdes produktionsvirksomheder m.v., og udlægge konse-

kvensområder omkring disse områder.

Erhvervsarealer langs motorveje skal i kommuneplanlægningen prioriteres til

transport- og logistikvirksomheder og andre transporttunge virksomheder.

Kommunerne skal i planlægningen sikre, at der ikke opstår miljøkonflikter

mellem fx boliger og produktionsvirksomheder m.v. som følge af støj, lugt,

støv og anden luftforurening.

Kommunerne kan lokalplanlægge for forureningsfølsom anvendelse som fx

boliger i områder belastet af støj, hvis planen med bestemmelser om etab-

lering af afskærmningsforanstaltninger kan sikre den fremtidige anvendelse

mod støjgener.

Kommunerne kan lokalplanlægge for forureningsfølsom anvendelse som fx

boliger i områder belastet af lugt, støv og anden luftforurening, hvis planen

med bestemmelser om bebyggelsens højde og placering kan sikre den frem-

tidige anvendelse mod forurening.

Som en undtagelse fra reglerne om, at kommunerne ikke kan planlægge for

støjfølsom anvendelse på støjbelastede arealer, kan kommunerne i områder,

hvor der er særlige byudviklingsinteresser, der er belastet med støj fra pro-

duktionsvirksomheder, udlægge op til to transformationsområder, hvor boli-

gerne i første række kan være støjbelastet over de vejledende støjgrænser.

Tilsvarende kan kommunerne som en undtagelse fra reglerne om, at der ikke

kan planlægges for boliger, institutioner, kontorer, rekreative formål m.v. i

områder med lugtgener, søge indenrigs- og boligministeren om tilladelse til

at lokalplanlægge for boliger i lugtbelastede områder.

Kommunerne kan desuden planlægge for hermetisk lukkede bygninger med

mekanisk ventilation til kontorer o.lign. i konsekvensområder, som er belastet

af lugt, støv og anden luftforurening.

•

uden at det kan påvirke de eksisterende virksomheders produktions- eller udviklings-

muligheder. Konsekvensområder kan afgrænses ud fra en konkret vurdering eller som

en fast afstand på 500 m. Uanset afgrænsningen kan der ikke planlægges for boliger,

institutioner m.v. i områder eller højder, hvor de vejledende grænseværdier for støj,

106

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 6

107

lugt, støv eller anden luftforurening ikke kan overholdes

. Hvis der lokalplanlægges

inden for et konsekvensområde, skal kommunen redegøre for, hvordan lokalplanen

tager højde for virksomhederne og deres drifts- og udviklingsmuligheder, se nærme-

re figur 6.1. For beskrivelse af bestemmelserne om mulighederne for at planlægge i

konsekvensområder henvises til afsnittet herom nedenfor.

I 2017 blev det et nationalt hensyn, at erhvervsarealer langs motorveje prioriteres til

transport- og logistikvirksomheder samt andre transporttunge virksomheder i kom-

munernes planlægning. Ligeledes er det defineret som et nationalt hensyn at sikre

produktionsvirksomheder og transport- og logistikvirksomheder af national interesse.

Det betyder, at ministeren har pligt til at fremsætte indsigelse mod en kommuneplan

eller kommuneplantillæg, der ikke er i overensstemmelse med nationale interesser.

De nationale hensyn, som skal varetages i den kommunale planlægning, er nærmere

beskrevet i Oversigt over nationale interesser i kommuneplanlægningen, jf. kapitel 7.

Erhver vsområde

forbeholdt

produktionsvirk.,

transpor t- og

logistikvirk.

Erhver vsområde

Kommunerne har mulighed for

at udpege erhvervsområder,

hvor alle typer erhverv kan

være.

Kommunerne har mulighed

for at udpege

erhvervsområder

forbeholdt

produktionsvirksomheder,

transport- og

logistikvirksomheder.

Området kan være en del af

et eksisterende

erhvervsområde, men

behøver ikke at være det.

Vurdering af planlovens regler om planlægning for

erhvervsområder

Transformations -

område

Kommunerne har mulighed

for at udpege

transformationsområder,

dvs. støjbelastede områder i

et konsekvensområde. I

området kan der

planlægges for boliger i

første række mod en

produktionsvirksomhed,

hvor bl.a. grænseværdien

for støj kan være

overskredet med op til 5 dB.

Boligområde

I konsekvensområderne

kan der ligge

boligområder, som

hverken er belastet af

støj, lugt, støv eller

anden luftforurening.

De nye krav til kommuneplanen implementeres i forbindelse med kommunernes

revision af deres kommuneplaner. En gennemgang af kommunernes planlægning i

Plandata.dk viser, at 38 kommuner ud af 98 kommuner i perioden 15. juni 2017 til 15.

april 2020 har taget stilling til de nye bestemmelser om produktionsvirksomheder i

deres planlægning. Det er enten sket via revision af kommuneplan 2017 eller med et

kommuneplantillæg. Ud af de 38 kommuner har 35 kommuner indarbejdet retnings-

linjer for beliggenheden af erhvervsområder forbeholdt produktionsvirksomheder,

transport- og logistikvirksomheder. 3 kommuner har beskrevet, at de ikke finder det

relevant i deres retningslinjer. Ud af de 38 kommuner har 21 kommuner udpeget er-

hvervsområder forbeholdt produktionsvirksomheder, transport- og logistikvirksom-

heder, mens 22 af kommunerne har udlagt konsekvensområder rundt om sådanne

erhvervsområder. Nogle kommuner ser ikke et behov for at beskytte virksomhederne

yderligere, fx fordi der ikke planlægges for boliger i nærheden.

Brugen af bestemmelserne viser, at kommunerne i forskellig grad har set behov for

at anvende bestemmelserne. Den manglende implementering af bestemmelserne i

kommuneplanerne kan også skyldes, at 42 kommuner allerede ved vedtagelse af lov-

ændringen havde offentliggjort deres kommuneplanforslag for de næste fire år. Det

må derfor antages, at disse kommuner i næste kommuneplanrevision forholder sig til

udpegningen af erhvervsområder forbeholdt produktionsvirksomheder. Der er ligele-

des modtaget mange spørgsmål til planlægning for produktionsvirksomheder. Nogle

kommuner har i kommuneundersøgelsen i forbindelse med evalueringen peget på,

at reglerne om planlægning for produktionsvirksomheder er komplekse, ikke mindst

på grund af de mange nye lovændringer over en kort periode. Dette kan indikere, at

der kan være behov for en tydeligere kommunikation af formål og muligheder med

de nye bestemmelser.

Som led i det statslige tilsyn med kommunernes planlægning varetager Bolig- og

Planstyrelsen hensynet til at sikre drifts- og udviklingsmuligheder for produktions-

virksomheder og transport- og logistikvirksomheder af national interesse i kommu-

neplanlægningen. Dette er et af de områder, hvor der er indgået flest aftaler med

kommunerne om justering af planforslag, og hvor der er meddelt flest indsigelser

over for kommunernes planlægning. Indsigelserne skyldes, at en del kommuner fin-

der det vanskeligt at forstå de nye regler, herunder samspillet mellem planloven og

miljølovgivningen. Konflikterne opstår ofte, fordi kommunen ønsker at planlægge for

blandede byområder, hvor boliger og erhverv integreres.

Der har i enkelte tilfælde været dialog med kommuner om udfordringer i forbindelse

med planlægningen for motorvejsnære arealer, hvor der er fundet konkrete løsninger.

Se nærmere herom i kapitel 7.

KAPITEL 6

109

Hermetisk lukket

b y g n in g t i l

kontorer, o.lign.

Kommunerne har

mulighed for at planlægge

for hermetisk lukkede

bygninger til kontorer i et

konsekvensområde, som

er belastet af lugt, støv

eller anden luftforurening

(en del eller hele

bygningen kan være

hermetisk lukket).

Røgfane

Røgfane med lugt, støv

og/eller anden

luftforurening fra en

produktionsvirksomhed

Røgfane

Røgfane med lugt

fra en

produktionsvirksomhed

Konsekvensområde

Lugtbelastet areal

Kommunerne har mulighed for at udpege

lugtbelastede arealer i et konsekvensområde.

På arealet kan der, hvis erhvervsministeren

giver tilladelse hertil, planlægges for boliger

med eller uden altaner i områder, hvor

lugtbelastningen fra en produktionsvirksomhed

i 1,5 meters højde ikke overstiger

grænseværdien for lugt med mere end 20

lugtenheder.

Kommunerne har mulighed for at udpege konsekvensområder,

som er et område omkring erhvervsområder forbeholdt

produktionsvirksomheder, transport- og logistikvirksomheder.

I et konsekvensområde kan der udpeges transformationsområder

(områder belastet af støj fra produktionsvirksomheder) og arealer

belastet af lugt fra produktionsvirksomheder. Desuden kan der

planlægges for hermetisk lukkede bygninger til kontorer, o.lign.

I transformationsområderne og de lugtbelastede arealer kan der

planlægges for boliger, hvis betingelserne herfor er opfyldt.

Figur 6.1: Illustration af reglerne om planlægning for produktionsvirksomheder, transport- og logistikvirk-

somheder og for byudvikling og omdannelse.

3 Der kan dog jf. § 15 b, stk. 3, efter en konkret vurdering gives tilladelse til at planlægge for boliger på lugtbelastede

arealer, hvor grænseværdierne er overskredet. Ligeledes kan der i støjbelastede områder undtagelsesvist planlægges

for støjfølsom anvendelse, jf. planlovens § 15 a, stk. 1-3.

108

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

For flere oplysninger om kommunernes anvendelse af de nye muligheder kan henvi-

ses til

bilag 1.

DI tilkendegiver i forbindelse med deres indspil til evalueringen, at planloven i det

store hele fungerer efter hensigten, og at ændringerne i planloven i 2017 og frem har

medvirket til at skabe forudsigelighed og dermed investeringssikkerhed for virksom-

hederne. DI og Danske Shipping- og Havnevirksomheder bemærker dog, at produk-

tionsvirksomheder og erhvervshavne i mange år har været under pres fra kommunale

initiativer til byudvikling. Også Landbrug & Fødevarer og Dansk Erhverv peger på, at

der er en tendens til, at kommunernes lokale beslutninger om at lukke ned eller be-

grænse havnenes aktiviteter kan være væsentlige i et nationalt perspektiv. Her næv-

nes fx Kolding, Aabenraa, Horsens og Vejle, hvor virksomhederne oplever begræns-

ninger som følge af kommunale byomdannelses- og udviklingsplaner på og ved disse

erhvervshavne.

På baggrund af det relativt store behov for dialog og indsigelser i forbindelse med

planforslag, samt at kommunerne giver udtryk for, at reglerne er komplekse, er det

Bolig- og Planstyrelsens vurdering, at der kan være grundlag for yderligere at under-

støtte kommunernes brug af de nye regler.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at en del af baggrunden for udfordringerne med at

håndtere og administrere planlovens regler for støj, lugt, støv og anden luftforure-

ning, kan skyldes at miljø- og planreglerne grænser op til hinanden, at der i planloven

refereres til grænseværdier i miljøreglerne, og at det derfor kan opleves som uklart,

hvem der er rette myndighed. Vejledningerne og de vejledende grænseværdier, som

planloven henviser til, er udstedt af Miljøministeriet med henblik på miljømyndighe-

dens regulering af støj, lugt, støv og anden luftforurening fra den enkelte virksomhed,

hvor miljømyndigheden enten er kommunen eller Miljøstyrelsen. Bolig- og Planstyrel-

sens vejledning handler om, at kommunen som planmyndighed skal sikre, at der ikke

sker ændringer i virksomhedernes miljøvilkår på baggrund af planlægningen. Bolig-

og Planstyrelsen vurderer, at der er et potentiale for at styrke vejledningsindsatsen

om reglerne for planlægning for og omkring produktionsvirksomheder og områder

belastet af støj, lugt, støv og anden luftforurening for at understøtte, dels drifts- og

udviklingsmulighederne for eksisterende produktionsvirksomheder, dels kommuner-

nes mulighed for gradvist at omdanne erhvervsområder til flere formål. Det vurderes,

at en vejledningsindsats med udgangspunkt i kommunernes behov skal udarbejdes i

et samarbejde mellem de ansvarlige myndigheder for at sikre større gennemsigtighed

i samspillet mellem planlovens og miljøbeskyttelseslovgivningens regelområder.

Sikring af erhvervshavne er en særlig udfordring. Mange produktionsvirksomheder og

transport- og logistikvirksomheder er beliggende i erhvervshavne og er afhængige

af havnens infrastruktur og dens funktion som transportknudepunkt i forhold til fx at

sikre råvareforsyning og transport af forarbejdede produkter til og fra virksomheder

på havnen og i dens opland.

Beskyttelse af erhvervshavne blev frem til udgangen af 2017 administreret ved en sær-

lig havneaftale mellem KL, Transportministeriet og Miljøministeriet og fra sommeren

2015 Erhvervsministeriet som følge af en række sager, hvor nye boliger i havneområ-

der begrænsede drifts- og udviklingsmulighederne for de eksisterende virksomheder

på erhvervshavnene. Ved ændringerne af planloven i 2017 var det derfor et ønske,

at den eksisterende drift af produktionsvirksomheder på havnene kunne fortsætte

samtidig med, at kommunerne skulle have mulighed for at omdanne delvist forladte

havneområder.

Definitionen af produktionsvirksomheder omfatter ikke erhvervshavne som helhed,

idet definitionen er knyttet op på den enkelte virksomhed, og erhvervshavne er de-

fineret som et erhvervsområde. Erhvervshavne betragtes således ikke som en natio-

nal interesse i planlovens forstand og er derfor ikke beskyttet. Det gælder også de

produktionsvirksomheder på havne, der ikke i sig selv anses for værende af national

interesse.

Der er derfor fortsat eksempler på, at der blandt virksomheder på erhvervshavne

opstår usikkerhed om, hvorvidt de er sikret, og om havnene kan bestå som infra-

strukturanlæg, hvilket kan være en afgørende faktor for produktionsvirksomhedernes

lokalisering på havnen. Det kan påvirke drifts- og investeringssikkerheden for produk-

tionsvirksomhederne.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer imidlertid, at selvom en erhvervshavn eller produk-

tionsvirksomhed på en havn ikke er af national interesse, kan erhvervshavnen eller

produktionsvirksomheden grundet sin funktion og beliggenhed på havnen være af

væsentlig betydning for produktionsvirksomheder, som er af national interesse. Det

kan fx være som del af en regional eller national værdikæde, fx underleverandører

eller transport- og logistikleverandører. En beskyttelse fokuseret på de enkelte pro-

duktionsvirksomheder kan imidlertid betyde, at byudviklingen alligevel presser de til-

bageværende virksomheder, fx ved afvikling af havneaktiviteter.

Bolig- og Planstyrelsen bemærker, at man gennem en ændring af planloven kan styr-

ke beskyttelsen af erhvervsudviklingen på og for en række erhvervshavne, såfremt

dette ønskes.

110

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 6

111

Planlægning for byudvikling og

byomdannelse omkring produktions-,

transport- og logistikvirksomheder

kommelse af den stigende efterspørgsel, navnlig i de større byer, samtidig med, at

produktionsvirksomheder og transport- og logistikvirksomheder kan fortsætte deres

aktiviteter. Muligheden vedrører alene lugt, som bunder i en gene, som med den nu-

værende viden ikke er sundhedsskadelig.

Ved ændringen af planloven i 2017 fik kommunerne med inspiration fra Hamborg

mulighed for i områder med særlige byudviklingsinteresser at udlægge transformati-

onsområder, hvor kommunerne kan planlægge for boliger, selvom støjgrænserne for

virksomhedsstøj er overskredet. Kommunerne kan planlægge for boligbyggeri, hvor

støjniveauet på facaden i første række overskrider de vejledende støjgrænser med op

til 5 dB under forudsætning af, at bl.a. det indendørs støjniveau og støjniveauet på de

udendørs opholdsarealer ikke overskrider grænseværdierne. Dette skete på baggrund

af et ønske om at muliggøre planlægning for støjfølsom anvendelse på særlig attrak-

tive og centralt beliggende, støjbelastede arealer, hvor der fortsat er velfungerende

virksomheder, som ikke forventes at flytte, og hvor støjen derfor ikke kan nedbringes.

Transformationsområderne vedrører varig støj fra produktionsvirksomheder, trans-

port- og logistikvirksomheder og supplerer dermed muligheden for at udlægge by-

omdannelsesområder, hvor det er en forudsætning, at støjen nedbringes eller bringes

til ophør inden for en periode, der ikke væsentligt overstiger otte år fra vedtagelse af

lokalplanen.

Planlovens regler for byudvikling og omdannelse i

konsekvensområder omkring erhvervsområder forbeholdt

produktionsvirksomheder og transport- og logistikvirksomheder

Kommunerne har et stort ønske om at kunne byudvikle på attraktive arealer som fx

havnearealer eller centralt beliggende erhvervsområder, som enten helt eller delvist

er forladt. Den styrkede beskyttelse af produktions-, transport- og logistikvirksom-

hederne har begrænset kommunernes mulighed for at byudvikle. For at tilgodese

ønsker om at skabe en blandet by med plads til både erhverv og boliger blev der i

2017 indarbejdet regler i planloven, som gør det muligt i visse tilfælde at planlægge

for miljøfølsom anvendelse i områder belastet af hhv. støj og lugt, støv og anden luft-

forurening fra produktions-, transport- og logistikvirksomheder. For nærmere herom,

se afsnittet oven for om planlægning for erhvervsområder.

Planlovsændringen i 2017 omfattede lugt, støv og anden luftforurening fra alle virk-

somheder. Dette viste sig at være uhensigtsmæssigt, da kommunerne som følge heraf

ikke længere kunne planlægge for fx boliger tæt på bynære erhverv som fx pizzeriaer,

cafeer, restauranter og små bagerier m.v. Derfor blev bestemmelsen i 2018 justeret

til kun at omfatte lugt, støv og anden luftforurening fra produktionsvirksomheder,

transport- og logistikvirksomheder og husdyrbrug. Produktionsvirksomheder blev

samtidig nærmere defineret i planloven, se herom redegørelsen i

bilag 1.

Som en undtagelse fra hovedreglen om, at det ikke er muligt at planlægge for for-

ureningsfølsom anvendelse i områder, der er belastet af lugt, støv og anden luftfor-

urening over de vejledende grænseværdier, fik kommunerne i 2017 mulighed for at

planlægge for hermetisk lukkede kontorbyggeri og lignende med mekanisk ventilati-

on inden for konsekvensområder omkring erhvervsområder forbeholdt produktions-,

transport- og logistikvirksomheder. Bl.a. på baggrund af ønsker fra kommunerne er

der med en ændring af planloven i april 2020 givet mulighed for, at kommunalbesty-

relser i særlige tilfælde kan søge om ministerens tilladelse til at planlægge for boli-

ger på arealer belastet af lugt i konsekvensområder omkring erhvervsområder, som

er forbeholdt produktionsvirksomheder samt transport- og logistikvirksomheder.

Ændringen har til formål at understøtte, at der kan opføres flere boliger til imøde-

Vurdering af planlovens regler for byudvikling og omdannelse

i konsekvensområder omkring erhvervsområder forbeholdt

produktionsvirksomheder og transport- og logistikvirksomheder

De nye muligheder for at lokalplanlægge i konsekvensområder omkring erhvervs-

områder forbeholdt produktionsvirksomheder, transport- og logistikvirksomheder er

ikke i større omfang taget i brug af kommunerne.

Transformationsområder i områder, der er belastet af støj, er ifølge oplysninger fra

Plandata.dk indtil videre anvendt i et lokalplanforslag i høring. De nye muligheder for

planlægning for hermetisk lukkede bygninger til kontorer i konsekvensområder, som

er belastet af lugt, støv eller anden luftforurening, har endnu ikke været anvendt af

kommunerne.

Der foreligger heller ikke på nuværende tidspunkt ansøgninger fra kommuner om til-

ladelse til at planlægge for boliger belastet af lugt. Bolig- og Planstyrelsen er bekendt

med to kommuner, som forventer at søge om tilladelse efter den nye regel.

112

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 6

113

I forhold til planlægning i områder belastet af lugt, støv og anden luftforurening, er

reglerne ændret to gange siden 2017, senest i forhold til lugt med virkning fra april

2020. Den begrænsede anvendelse af de nye muligheder kan skyldes, at planlægning

for nye boligområder i eksisterende byer ofte er vanskelig og tager længere tid at

gennemføre end planlægning på bar mark, fx på grund af en kombination af eksi-

sterende produktionsvirksomheder, oprydning efter tidligere virksomheder m.v., men

også ofte på grund af en mere kompliceret ejendomsstruktur. Det er forhold, som

er vanskelige at håndtere og indkalkulere i en businesscase for omdannelse, og som

derfor også kan påvirke investorinteressen især i byer med et svagere boligmarked.

Herudover har kommuner i kommuneundersøgelsen i forbindelse med evalueringen

af reglerne peget på, at reglerne om planlægning for produktionsvirksomheder er

komplekse, ikke mindst på grund af de mange lovændringer over en kort periode.

KL tilkendegiver, at der er behov for at kunne sikre en smidig og effektiv transformati-

on af ældre erhvervsområder til fx nye boliger, liberale erhverv m.v., og anfører, at der

på trods af ændringerne af planloven i 2017-2020 fortsat er behov for et nuanceret

regelsæt for støj til at understøtte transformationen. KL foreslår, at der sker en yder-

ligere harmonisering mellem planlov og miljølove. I forlængelse heraf har KL sam-

men med bl.a. Københavns og Aarhus kommuner oplyst, at det er deres opfattelse,

at reglerne for byomdannelse er yderst komplekse med bl.a. byomdannelsesområder,

transformationsområder samt lugtområder. De vurderer, at de gældende vejledninger

efter miljøbeskyttelsesloven vedr. støj og lugt bør revideres, således at der i stedet

laves grænseværdier og generelle regler om fx støjafskærmning, som kan finde an-

vendelse i alle situationer.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at hvis KL’s forslag skal imødekommes, forudsæt-

ter det ændringer af reglerne om støj-, støv-, lugt- og anden luftforurening. Det er

i forlængelse heraf Miljøministeriets vurdering, at en generel anvendelse af inden-

dørs støjgrænser frem for udendørs støjgrænser i miljøreguleringen eller i den fysiske

planlægning vil betyde en væsentlig reduktion af støjbeskyttelsen, ligesom det i rela-

tion til miljøreguleringen vil føre til meget uhensigtsmæssige håndhævelsesproblem-

stillinger.

På baggrund af de mange lovændringer om mulighederne for at planlægge i kon-

sekvensområder omkring erhvervsområder forbeholdt produktionsvirksomheder og

transport- og logistikvirksomheder er det Bolig- og Planstyrelsens vurdering, at der er

potentiale for at vejlede om bestemmelserne for kommunernes muligheder for byud-

vikling og omdannelse i og omkring erhvervsområder. Dette vil i givet fald skulle ske

i et samarbejde mellem de ansvarlige ministerier for at understøtte sammenhængen

mellem planlovgivningen og miljølovgivningen.

114

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 6

115

Landsplanlægning

og samarbejdet med

kommunerne

I Danmark er der løbende fokus på, hvordan den offentlige service og

planlægning bliver mere effektiv og sammenhængende.

Med kommuneplanreformen fra 2007 var der fokus på styrket decentralisering, og

kommunalbestyrelserne fik et øget råderum, så beslutningerne træffes så tæt som

muligt på de borgere, de vedrører. Der blev skabt en kompetencefordeling, hvor sta-

ten varetager en række overordnede hensyn, mens kommunerne som udgangspunkt

har ansvaret for den konkrete fysiske planlægning. Med ændringerne af planloven i

2017 var hensigten at fortsætte denne udvikling ved at tydeliggøre arbejdsdelingen

mellem kommunerne og staten samt give kommunerne større frihed, klarere rammer

og et større politisk ansvar for den fysiske planlægning.

Den fysiske planlægning forestås i al overvejende grad af kommunerne i form af kom-

mune- og lokalplaner. Kommunerne har således det primære ansvar for den fysiske

planlægning, herunder afvejningen af interesser i arealanvendelsen, så der er gode

rammer for og plads til byudvikling, landbrug, erhvervsudvikling, sommerhusområder

og natur m.v.

Kommunernes planlægning skal samtidig ske under hensyntagen til overordnede na-

tionale interesser og hensyn, som er fastlagt i lovgivning, handlingsplaner, sektorpla-

ner, landsplanlægning eller i aftaler mellem staten og kommunerne.

Med fokus på ændringerne af planloven i 2017 – 2020 og indspil i forbindelse med

evalueringen beskrives og vurderes i dette kapitel planlovens regler om:

•

Statens varetagelse af nationale interesser

Landsplanredegørelsen

Samarbejdet på tværs af stat og kommuner

KapITeL 7

KAPITEL 7

117

Indenrigs- og boligministeren er ansvarlig for landsplanlægningen i henhold til plan-

loven. Dette indebærer bl.a., at ministeren:

•

Redegør for landsplanarbejdet efter nyvalg til Folketinget i en landsplanre-

degørelse.

Hvert 4. år offentliggør en oversigt over nationale interesser i kommune-

planlægningen.

Fremsætter indsigelse, hvis kommunerne foreslår planlægning i strid med

nationale interesser.

Driver og vedligeholder det register, Plandata.dk, der indeholder alle de pla-

ner, som kommunerne udarbejder efter planloven

Planlægger for særlige emner eller anlægsarbejder evt. efter ønske fra andre

ministre, fx udvikling af hovedstadsområdet, omplacering af sommerhus-

områder i kystnærhedszonen og større tekniske anlæg. Det sker normalt i et

landsplandirektiv eller via anlægslov.

Fastsætter bindende generelle regler for kommunernes planlægning fx be-

kendtgørelse om planlægning for og tilladelse til opstilling af vindmøller.

Vejleder kommunerne om planlægning og administration efter planloven.

For alle ministerområder gælder derudover, at en minister samt Stiftsøvrigheden kan

gøre indsigelse mod et forslag til lokalplan ud fra de særlige hensyn, som ministeren

og Stiftsøvrigheden varetager.

En indsigelse mod et planforslag indebærer, at planen først kan vedtages endeligt, når

der er opnået enighed mellem parterne om nødvendige ændringer.

Planlovsændringerne i 2017 havde til formål at give kommunerne større frihed og

klarere rammer for den fysiske planlægning. Derfor begrænsedes de områder, som

udgør nationale interesser, til fire fokuserede nationale interesseområder, hvor staten

kan fremsætte indsigelse, hvis kommunernes planlægning strider imod disse. Som en

del af ønsket om i højere grad at placere ansvaret for den fysiske planlægning så tæt

på borgerne som muligt, blev det fastlagt, at staten alene skal komme med indsigelser

mod den lokale planlægning, hvis pla lægningen er i strid med væsentlige nationale

interesser i forhold til:

•

Vækst og erhvervsudvikling

Nationale og regionale anlæg

Miljø og natur, der er beskyttet under naturbeskyttelsesloven

Kulturarv og landskaber

•

Statens varetagelse af nationale

interesser

Reglerne om, at statslige sektormyndigheder kan gøre indsigelse mod et forslag til en

lokalplan, blev ligeledes ændret. Hvor de enkelte sektormyndigheder tidligere kunne

komme med indsigelse, fremgår det nu af loven, at det er ministeren for det pågæl-

dende område, der kan gøre indsigelse mod lokalplanforslag ud fra de særlige hen-

syn, som ministeren varetager.

Stiftsøvrigheden har som den eneste institution fastholdt sin kompetence til at kunne

gøre indsigelse over for kommunernes lokalplanforslag. Stiftsøvrigheden kan således

fortsat fremsætte indsigelser mod et lokalplanforslag. Baggrunden herfor var et ønske

om at afspejle den særlige rolle, som kirken har i det danske samfund, og sikre at den

kommunale planlægning tager hensyn til kirkerne som en del af den danske kulturarv.

Til brug for kommunernes kommuneplanlægning udarbejder Bolig- og Planstyrelsen

i samarbejde med relevante statslige myndigheder hvert fjerde år en oversigt over

de nationale interesser i kommuneplanlægningen. Oversigten oplyser kommunerne

om, hvordan de nationale interesser kan sikres i kommuneplanlægningen. Derudover

indeholder oversigten en gennemgang af konkrete nationale interesser, eksempelvis

drifts- og udviklingsmuligheder for produktionsvirksomheder, beskyttelse af interna-

tionale naturbeskyttelsesområder, beskyttelsesområder for kirker og andre kulturhi-

storiske bevaringsværdier samt klimatilpasning.

Planlovens regler om varetagelse af nationale interesser

Indenrigs- og boligministeren skal på statens vegne fremsætte indsigelse mod forslag

til kommuneplaner og kommuneplantillæg, som ikke er i overensstemmelse med de

nationale interesser. Herudover skal ministeren fremsætte indsigelse mod forslag til

lokalplaner for arealer i kystnærhedszonen, hvis planforslaget er i strid med lovens

bestemmelser herom. I begge tilfælde gælder pligten dog ikke, hvis forholdet er af

underordnet betydning.

118

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 7

119

For hvert interessetema er der formuleret nationale hensyn, som skal varetages i

den kommunale planlægning. De enkelte nationale hensyn har ophæng i lovgivning,

handleplaner, sektorplaner, landsplandirektiver, aftaler mellem myndigheder eller i

politiske aftaler mellem regeringen og KL og varetages på tværs af ministerier. Eksem-

pelvis er det Vejdirektoratet og Trafikstyrelsen, der er sektormyndighed for nationale

interesser knyttet til veje og trafik, mens Miljøstyrelsen varetager interesser i medfør

af naturbeskyttelsesloven.

Bolig- og Planstyrelsen og de øvrige statslige myndigheder søger i dialog med kom-

munerne at undgå indsigelser ved at nå til enighed om, hvordan planforslag kan tilret-

tes, inden de vedtages, så de ikke er i modstrid med de nationale interesser.

Forud for en indsigelse forsøger Bolig- og Planstyrelsen i samarbejde med relevante

myndigheder at opnå enighed med kommunerne om justering af de dele af kommu-

neplanen, der ikke er i overensstemmelse med de nationale interesser. I ca. fire ud af

fem af kommuneplanforslagene i perioden fra planlovsændringen i 2017 har det ført

til justeringer på baggrund af en anmodning fra staten og en efterfølgende dialog.

Det er herudover erfaringen, at tidlig dialog giver mulighed for at identificere og ofte

håndtere eventuelle udfordringer i forhold til de nationale interesser, før planforslaget

sendes i offentlig høring. Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at den helt tidlige dialog

er et godt samarbejdsværktøj til gavn for både kommunerne og de statslige myndig-

heder. Det forventes, at der også fremover vil blive indgået aftaler med kommunerne

både før og i høringsperioden, men det er sammenfattende Bolig- og Planstyrelsens

vurdering, at fokuseringen af de nationale interesser har medvirket til, at kommunerne

har fået et større råderum i deres planlægning.

Kommuneplantillæg

Hvis kommunalbestyrelsen efter kommuneplanens vedtagelse har ændringer eller til-

føjelser til kommuneplanen, kan det besluttes at vedtage et kommuneplantillæg.

I året før lovændringen i juni 2017 blev der gjort indsigelser over for ca. 4 pct. af

kommuneplantillæggene. Andelen er faldet efter lovændringen, hvor der er gjort ind-

sigelse over for 1,8 pct. af de offentliggjorte forslag til kommuneplantillæg i en treårig

periode efter lovændringen.

Lokalplaner

I perioden efter planlovsændringen har der generelt været et fald i antallet af indsi-

gelser mod lokalplaner. I året før planlovsændringen (2016/2017) blev der på tværs af

statslige myndigheder fremsendt i alt 34 indsigelser mod lokalplaner. I de tre efterføl-

gende år (2017/2018, 2018/2019 og 2019/2020) blev der fremsendt hhv. 21, 19 og 14

indsigelser. Der har således generelt været et fald i det samlede antal indsigelserne på

lokalplaner på tværs af sektorministerier efter planlovsændringen, men fordelingen

af indsigelser på sektorinteresser er anderledes end tidligere. Forsvarsministeriet har

været mere aktive og fremsat indsigelser i de tilfælde, hvor forslag til planer kan være

i modstrid med de nationale interesser, herunder ved planlægning for høje bygninger

og vindmøller, der kan påvirke Forsvarets radarer og telekommunikation. Det davæ-

rende transport- og boligministerium samt Stiftsøvrigheden har hvert år haft færre

indsigelser over for lokalplaner.

Vurdering af varetagelsen af nationale interesser

Generelt tegner der sig et billede af, at staten tager færre sager op med kommuner-

ne efter ændringen af planloven i 2017, og at flere sager løses gennem tidlig dialog.

Samtidigt er der sket en udvikling i typen af sager, der tages op. Nedenfor gennemgås

indsigelser og indgåede aftaler med kommunerne fordelt på forslag til hhv. kommu-

neplaner, kommuneplantillæg og lokalplaner.

Kommuneplaner

Kommuneplanen er den samlede plan for kommunens udvikling over en 12-årig peri-

ode. Kommuneplanen skal revideres hvert fjerde år.

Størstedelen af landets kommuner har revideret kommuneplanerne i 2017 og forven-

tes derfor at offentliggøre forslag til næste kommuneplanrevision i 2021.

Der er afgivet færre indsigelser mod kommuneplaner, efter at de nye regler er trådt i

kraft i juni 2017. Året før planlovsændringen blev der fremsat indsigelse mod 7 ud af

42 offentliggjorte kommuneplanforslag, hvilket svarer til knap 17 pct. I perioden juni

2017 og frem til juni 2020 har der været 6 indsigelser mod i alt 43 kommuneplaner,

svarende til ca. 14 pct.

Tre af de statslige indsigelser, efter planlovsændringen, mod kommuneplanforslag

vedrører de nye interesseområder klimatilpasning og produktions- og risikovirksom-

heder. En del af årsagen hertil vurderes at være, at kommunerne har været i slutfasen

med at udarbejde forslag til kommuneplan, da ændringerne trådte i kraft. Kommuner-

ne har således ikke haft tid til at indarbejde de nye temaer i deres planforslag. Derfor

forventes det, at der med den kommende kommuneplanrunde i 2021 vil være færre

indsigelser til disse interesseområder, da kommunerne nu har haft tid til at indarbejde

disse regler i deres planforslag.

120

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 7

121

Det generelle fald i antallet af indsigelser skyldes overvejende, at de interesser, der

kan gøres indsigelse over for, er reduceret, samt at det nu følger af planloven, at det er

ministeren, der skal fremsætte indsigelsen. Det er herudover Bolig- og Planstyrelsens

vurdering, at tidligere dialog om de nationale interesser er medvirkende til, at kom-

munerne fremadrettet vil have færre udfordringer i forbindelse med planlægningen

herfor.

For flere oplysninger om antallet af indsigelser kan henvises til oplysningerne i

bilag 1.

Statens rolle og de nationale interesser

Blandt høringsforslagene har der været fokus på statens rolle i forhold til tilsyn og til

udmeldingen om de nationale interesser.

KL oplever, at der med planlovsrevisionen er et forbedret samarbejde mellem det na-

tionale plantilsyn i Bolig- og Planstyrelsen og kommunerne. KL giver samtidig udtryk

for, at der for så vidt angår øvrige sektorministeriers interesser er behov for øget gen-

nemskuelighed og rettidighed i de nationale krav og hensyn, således at tilsynet ikke i

unødig grad kommer til at bremse kommunernes mulighed for udvikling. KL foreslår

i forlængelse heraf, at hensynet til ud- og indsyn til kirkerne ligestilles med øvrige

nationale interesser, så et veto mod kommunal planlægning kun kan nedlægges af

den ansvarlige ressortminister. Flere kommuner giver også udtryk for, at det medfører

udsættelse af deres planlægning, når de må justere planer for at undgå indsigelser fra

Stiftsøvrigheden.

Herudover peger DI, grønne organisationer, kommuneundersøgelsen samt arkitekt-

branchen på, at der er behov for klare statslige udmeldinger, hvad angår nationale

interesser. Bl.a. fremhæves det, at tilsynet med produktionsvirksomheder af national

interesse forekommer uklart. DI peger på, at staten med fordel kan gøre mere aktiv

brug af landsplandirektiver, der udpeger havne og lignende infrastruktur af national

interesse. Endeligt foreslår flere kommuner, at oversigten over de nationale interesser

kommer på et tidligere tidspunkt i planperioden, så oversigten kan spille en mere

aktiv rolle i forhold til kommunernes plankadence og den politiske proces omkring

kommuneplanstrategien.

For at understøtte større gennemskuelighed omkring statens varetagelse af interesser

er det i den seneste

Oversigt over nationale interesser i kommuneplanlægning

præci-

seret, hvilke statslige myndigheder der har ansvaret for at varetage de enkelte, kon-

krete nationale hensyn i den kommunale planlægning. Bolig- og Planstyrelsen vurde-

rer, at mere gennemsigtighed og rettidighed i det statslige tilsyn kan fremmes ved, at

oversigten over nationale interesser præciseres yderligere, digitaliseres og udbygges

med mere præcise data, herunder konkrete kortlægninger af de nationale interesser

i fx produktionsvirksomheder.

122

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 7

For så vidt angår Stiftsøvrighedens indsigelsesret, bemærkes det, at der er sket et fald

i antallet af indsigelser efter planlovsændringen. Ønsker man at skabe større gennem-

sigtighed i varetagelsen af Stiftsøvrighedens interesser vil det efter Bolig- og Plansty-

relsens vurdering kunne ske ved, at kirker med tilknyttede kulturlandskaber af nati-

onal interesse kortlægges og konkretiseres, så det er klart for kommunerne, hvor og

hvornår de skal tage hensyn til disse i deres planlægning allerede, når de igangsætter

den konkrete planlægning. Det vil også kunne understøtte kortere planlægningspro-

cesser i kommunerne.

Sammenfattende er der efter ændringen sket et fald i indsigelserne på tværs af kom-

muneplaner, kommuneplantillæg og lokalplaner, mens flere sager løses gennem dia-

log. Det er derfor Bolig- og Planstyrelsens sammenfattende vurdering, at fokuserin-

gen af de nationale interesser, i tråd med hensigten bag ændringerne, sikrer et større

råderum for kommunerne og hermed mere fleksible rammer for at kunne planlægge

for udvikling. Det vurderes herudover, at kommunernes behov for større klarhed om

implementeringen af de nationale interesser kan opnås ved en digitalisering af

Over-

sigt over nationale interesser,

hvor sektorministeriernes interesser kortlægges og præ-

ciseres yderligere.

Styrket tværgående

landsplanredegørelse

Planlovens regler om landsplanredegørelsen

Ifølge planloven afgiver indenrigs- og boligministeren efter nyvalg til Folketinget en

redegørelse om landsplanarbejdet. Redegørelsen er en politisk udmelding fra rege-

ringen om den fremtidige fysiske og funktionelle udvikling i landet. Redegørelsen skal

herudover også omfatte særlige forhold af betydning for planlægningen i hoved-

stadsområdet.

Redegørelsen fremlægges som et forslag, og der inviteres til offentlig høring og de-

bat, inden ministeren på regeringens vegne afgiver den endelige redegørelse. Lands-

planredegørelser har en overvejende politisk karakter og kan indeholde visioner og

perspektiver for aktuelle samfundsmæssige udfordringer samt temaer med betydning

for arealanvendelsen suppleret med et handlingsprogram for opfølgningen.

Vurdering af planlovens regler om landsplanredegørelsen

Blandt bidragyderne til høringen om fremtidens planlov har der for så vidt angår

landsplanlægning primært været indspil, der handler om statens rolle i den fysiske

123

planlægning og de statslige udmeldinger i forhold til landsplanredegørelsen.

Flere kommuner, virksomheder og interesseorganisationer peger på, at staten i hø-

jere grad bør understøtte kommunernes arealplanlægning gennem en mere tydelig

strategisk retning for landets udvikling på områder som klimatilpasning, vedvarende

energi, transport, byudvikling og sammenhængen mellem by og land.

DN foreslår, at landsplanredegørelsen styrkes og sætter retning for den fysiske udvik-

ling ved at inddrage andre lovområder. Friluftsrådet peger på, at en landsplanrede-

gørelse kan give kommunerne et kvalificeret statsligt politisk grundlag for kommune-

planlægningen, som herudover også kan danne grundlag for Folketingets drøftelser

om landsplanlægning. Andre indspil efterlyser, at landsplanredegørelsen understøt-

ter, at kommunernes planlægning er i overensstemmelse med regionale og nationale

hensyn.

Flere kommuner efterlyser i forlængelse heraf også landsplanredegørelser, der for-

holder sig til nationale interesser og stiller plangrundlag til rådighed, samt at lands-

planredegørelsen koordineres med kommunernes plankadence, så den udkommer i

et mere fast interval.

Landsplanredegørelsen kan understøtte kommunernes planlægningsarbejde med

data og analyse, der belyser aktuelle tendenser eller problemstillinger, som har en

særlig politisk bevågenhed. Den seneste landsplanredegørelse havde primært fokus

på at formidle de politiske visioner, der lå til grund for aftalen om ”Danmark i bedre

balance” og for de lovændringer og initiativer, som er gennemført som opfølgning

på aftalen.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer sammenfattende, at landsplanredegørelsen er et

godt redskab til at fremme dialogen mellem alle dele af samfundet om arealanven-

delsen og den fysiske planlægning i Danmark.

•

kommuneplanlægningen i andre kommuner, for så vidt angår afværgeforan-

staltninger til sikring mod oversvømmelse eller erosion ved planlægning af

byudvikling, særlige tekniske anlæg, ændret arealanvendelse m.v.

kommuneplanens sammenhæng med den kommunale risikostyringsplan

kommuneplanens sammenhæng med kommuneplanlægningen i nabokom-

munerne

kommuneplanens sammenhæng med de udpegede områder med særlige

drikkevandsinteresser og indvindingsoplande til almene vandforsyninger uden

for disse

kommuneplanens sammenhæng med den statslige trafikplan og trafikselska-

bernes trafikplan for offentlig service

planloven stiller endvidere krav om, at kommunerne sikrer sammenhæng med

nabokommunerne ved udpegningen af Grønt Danmarkskort.

Kommuneplanen udgør samtidig det nødvendige bindeled mellem landsplanlægnin-

gen og de bestemmelser om anvendelse m.v. af den enkelte ejendom, der fastlægges

i lokalplaner og ved enkeltafgørelser efter bl.a. plan-, natur- miljø-, bygge- og vejlov-

givningen. Kommuneplanen udgør på den måde også et grundlag for kommunernes

administration af en række beføjelser efter sektorlovgivningen.

Kommunalbestyrelsen har herudover mulighed for at gøre indsigelse mod en nabo-

kommunes planforslag, hvis forslaget har væsentlig betydning for kommunens ud-

vikling.

Vurdering af planlovens regler om samarbejde om planlægning

Styrket samarbejde på tværs

Flere interessenter, herunder Danske Regioner og DN, efterspørger et styrket samar-

bejde kommunerne imellem for bl.a. at understøtte en grøn omstilling, der er koordi-

neret på tværs af regioner.

DN understreger, at der er meget fysisk planlægning, herunder infrastruktur, ener-

gianlæg, uddannelsescentre og detailhandel, hvis løsninger findes i en større geografi

end den enkelte kommune. DN efterlyser, at forpligtende planlægning på tværs af

kommunegrænser i et regionalt perspektiv opprioriteres for at styrke og afveje beho-

vet for bæredygtig byvækst i samspil med målene for klima og natur. I forlængelse

heraf peges der på et behov for en styrkelse af den regionale planlægning for at

fremme et bæredygtigt bymønster og sammenhængende naturområder, enten i regi

af regionerne eller gennem landsplandirektiver.

Planlovens regler om samarbejde om planlægning

Et stærkt samarbejde mellem stat og kommune - og særligt kommunerne imellem -

er vigtigt for at sikre en sammenhængende udvikling i Danmark, da større anlæg og

byggerier ofte har indflydelse på tværs af kommunegrænser. Når en å løber på tværs

af kommunegrænser, er det fx afgørende, at administrative og geografiske grænser

ikke står i vejen for sikring mod oversvømmelse.

Af planloven fremgår det, at kommuneplanen skal ledsages af en redegørelse for pla-

nens forudsætninger, herunder om kommuneplanens sammenhæng med:

124

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 7

125

Danske Regioner foreslår bl.a., at brede partnerskaber i planlægningen kan være med

til at løse nogle af de samfundsmæssige udfordringer med klimaforandringer og res-

sourceforbrug. Her fremhæves fx regionale klimatilpasningsplaner, som udarbejdes

i samarbejde med kommunerne, hvor der tages højde for vand, der går på tværs af

kommunegrænserne.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at sådanne uformelle samarbejder med fordel kan

opstå samtidig med at de nuværende regler sikrer en nødvendig koordination af vig-

tige plantemaer, fx hvor et nyanlagt boligområde kan forårsage oversvømmelser i en

nabokommune, hvis boligområdet udleder overskydende regnvand til åer, der løber

tværs gennem kommuner. Der ses samtidig mange eksempler på, at flere kommuner

i dag indgår uformelle samarbejder, hvor det giver mening for den enkelte kommune

at samarbejde på tværs. De uformelle samarbejder er særligt velegnede til at håndte-

re og koordinere planlægning, som foregår over en længere tidsperiode og med et

bredere sigte. Partnerskabet mellem alle Vestkystens 11 kommuner og tre regioner

et godt eksempel på et sådant samarbejde, der omhandler udvikling og styrkelse af

kystturismen og vækstpotentialet heri.

Staten kan med fordel stille sig til rådighed, der hvor der er behov for en særlig koor-

dinerende rolle. Det har tidligere fungeret godt, når staten har faciliteret og inviteret

kommuner til samarbejdsprojekter, fx letbanen i Ring 3 i hovedstadsområdet.

Endeligt vurderer Bolig- og Planstyrelsen, at de gældende regler om redegørelse for

tværkommunal påvirkning samt mulighederne for at gøre indsigelse mod planlæg-

ning i nabokommuner, er med til at sikre samtænkning og koordination på tværs af

kommunegrænser. Det er derfor den sammenfattende vurdering, at både den rette

balance mellem lovkrav til planlægning på tværs af kommuner og muligheden for

frivilligt at indgå samarbejder er til stede. Det vil fortsat være en prioritet for Bolig-

og Planstyrelsen at indgå eller initiere samarbejde med og på tværs af kommuner, så

længe det efterspørges eller findes relevant blandt kommunerne.

126

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 7

127

Mere enkel og

strategisk planlægning

i kommunerne

Kapitel 8

Planloven fremmer strategisk planlægning i kommunerne

Danmarks areal er en vigtig, men knap ressource, som der er brug for at anvende til

mange forskellige formål – alt fra byudvikling, erhverv og turisme til natur og rekre-

ative formål, fra anlæg til vedvarende energi til sikring af kulturmiljøer. Det er kom-

munernes opgave at planlægge for arealanvendelsen i kommunen. De overordnede

retningslinjer for kommunens udvikling fastlægges i kommuneplanen, og detaljerede

bestemmelser for bebyggelse og anvendelse af mindre områder fastlægges i lokal-

planer. Planloven sætter rammerne for, hvordan kommunernes planlægning for are-

alanvendelsen skal foregå.

Kommunernes planlægning skal baseres på en åben demokratisk proces, hvor bor-

gerne informeres og inddrages som grundlag for, at kommunalbestyrelserne kan va-

retage opgaven med at afveje de forskellige interesser i arealanvendelsen.

Ved planlovsændringen i 2017 blev reglerne for høringsfrister for lokalplaner og min-

dre ændringer i kommuneplanen ændret for at give kommunerne en øget fleksibilitet

i tilrettelæggelse af planlægningsprocessen. Som et yderligere forenklingstiltag blev

der ved ændringen af planloven i 2017 ændret på reglerne om dispensation fra lokal-

planers formål, så det er muligt at tillade midlertidig anvendelse til formål, der ikke er

i overensstemmelse med lokalplanens bestemmelser. Se herom i kapitel 4.

Med fokus på ændringerne af planloven i 2017 – 2020 og indspil i forbindelse med

evalueringen beskrives og vurderes i dette kapitel planlovens regler om:

•

Nedsat frist for offentlig høring af planforslag.

Forenklet og styrket strategisk planlægning i kommunerne.

Effektive lokalplanprocesser.

KAPITEL 8

129

Nedsat frist for offentlig høring af

planforslag mv.

Planlovens regler om høring af planforslag

Efter planloven har kommunen pligt til at udarbejde lokalplaner, før et projekt sættes i

gang, som kan indebære væsentlige ændringer i det bestående miljø. Kommunen kan

desuden udarbejde lokalplaner, når den i øvrigt mener, at det er hensigtsmæssigt, og

der er en planlægningsmæssig begrundelse for det. Derfor varierer lokalplaners ind-

hold væsentligt. En lokalplan kan fx have bestemmelser om udbygning af en helt ny

bydel eller om skiltning i et bevaringsværdigt bymiljø. Også den proces, som kommu-

nen vælger at tilrettelægge for lokalplanprocessen, varierer fra plan til plan, ligesom

den tid det tager at gennemføre en lokalplanproces, før planen endeligt kan realise-

res. Tidligere undersøgelser har indikeret et samlet planlægningsforløb for lokalplaner

på mellem ca. et halvt år og tre år, fra processen igangsættes, til planen er vedtaget.

Eftersom kommunen fastsætter den fremtidige anvendelse af et område i en lokal-

plan og præciserer, hvad man må og ikke må på den enkelte grund, har en lokalplan

stor betydning for grundejere, borgere og virksomheder. Derfor er det et væsentligt

formål med planlovens regler om minimumsfrister for høring af planforslag at sikre

inddragelse af offentligheden og at muliggøre en offentlig debat om den fremtidige

udvikling i et bestemt område.

Reglerne om inddragelse af offentligheden er et grundprincip i planloven. Før en

lokalplan, en kommuneplan, en kommuneplanstrategi eller et landsplandirektiv kan

vedtages, skal der offentliggøres et forslag. Der skal for kommuneplanstrategier og

kommuneplaner fastsættes en frist på mindst otte uger, hvor grundejere, naboer,

foreninger, virksomheder, myndigheder m.v. kan komme med indsigelser, bemærk-

ninger og forslag. For mindre tillæg til kommuneplanen samt lokalplaner er fristen

mindst fire uger. For mindre betydende lokalplaner kan der fastsættes en høringsfrist

på to uger. Kommunalbestyrelsen kan først vedtage en plan endeligt, efter at den har

været i offentlig høring. Kommunalbestyrelsen kan delegere beføjelsen til at vedtage

en lokalplan eller et mindre kommuneplantillæg til et udvalg. Vedtagelsen af kommu-

neplanstrategi, kommuneplan og større kommuneplantillæg kan ikke delegeres.

Planlovens regler om inddragelse af offentligheden er minimumsregler. Kommunen

skal altid vurdere, om høringsfristen er tilstrækkelig. Der er praksis for, at kommuner-

ne i forbindelse med større planer supplerer høringsprocessen med borgermøder,

nedsættelse af borgerpanel, digital inddragelse eller lignende.

Ved ændring af planloven i 2017 blev reglerne for høringsfrister for lokalplaner og

mindre kommuneplantillæg ændret. Det blev gjort for at give kommunerne et større

råderum og øge fleksibiliteten i planlægningsprocesserne og for at undgå fordyrende

og unødig ventetid hos fx investorer og bygherrer. Planloven blev ændret på to om-

råder:

•

For at gøre det lettere for kommunerne at tilrettelægge en mere effektiv plan-

proces, er minimumskravet til høringsfristen for lokalplanforslag sat ned fra

otte til fire uger. Det gælder også for mindre betydende forslag til kommune-

plantillæg. Kommunerne har ved denne regelændring fået mulighed for at til-

passe høringsperioden ift. det faktiske behov for forberedelse hos de borgere

og interessenter, som den fysiske planlægning berører.

Høringsfristen for lokalplaner af mindre betydning kan sættes helt ned til to

uger. Det gælder fx i de tilfælde, hvor der kun skal tages stilling til en enkel

bygning eller ændring af en enkel bestemmelse i en eksisterende lokalplan. I

vejledningen om fleksibel planlægning – lokalplaner af mindre betydning - ty-

deliggøres mulighederne for at udarbejde sådanne mindre lokalplaner, både

ved mindre ændringer af eksisterende lokalplaner og ved udarbejdelse af nye,

mindre lokalplaner. Ved ændringer af en eksisterende lokalplan, kan en mindre

lokalplan fx udarbejdes for at begrænse behovet for dispensation fra forælde-

de bestemmelser i en eksisterende lokalplan.

•

Vurdering af planlovens regler om høring af planforslag m.v.

På baggrund af kommunernes oplysninger i kommuneundersøgelsen vurderes det,

at ca. 40 pct. af alle lokalplanforslag, hvoraf en stor del ledsages af mindre kommu-

neplantillæg, er sendt i offentlig høring i mindre end otte uger i perioden fra plan-

lovsændringen i 2017 og frem til midten af 2019. Kommunernes oplysninger viser

således, at muligheden for at tilpasse og forkorte høringsprocesserne er taget i brug

af kommunerne. Kommuneundersøgelsen viser desuden, at der er en overvægt af

landkommuner, som anvender de nye regler. Flere kommuner har samtidig oplyst, at

man umiddelbart ønsker at fastholde de otte ugers høring. Variationerne i hørings-

periodens længde afspejler, at beslutningerne herom træffes decentralt ud fra lokale

afvejninger i de enkelte plansager.

Det fremgår desuden af kommunernes oplysninger, at 20 kommuner i samme periode

har benyttet sig af muligheden for at sende lokalplaner af mindre betydning i en to

ugers høring. Det drejer sig om i alt 49 lokalplanforslag, der har været i høring. Mulig-

heden for høringsfrister på minimum to uger anvendes således i begrænset omfang

set i forhold til de i alt 1.361 lokalplanforslag, som kommunerne har sendt i høring i

samme periode.

130

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 8

131

For en nærmere gennemgang af alle lovændringerne på dette område henvises til

bilag 1.

KL har i juni 2020 fremsendt et indspil med fire forslag til forenkling af lokalplanred-

skabet. Et af forslagene går på, at langt flere lokalplaner end i dag skal kunne sendes

i høring med ned til to uger. De øvrige tre forslag går på, at vedtagelsen af kommu-

neplantillæg ikke skal ske i kommunalbestyrelsen, men kunne delegeres til et udvalg,

at der i stedet for lokalplaner skal kunne udstedes såkaldte byzonetilladelser samt, at

overførsel af arealer til byzone, som i dag kun kan ske i en retligt bindende lokalplan,

i stedet skal kunne ske ved et kommuneplantillæg.

Flere borgere har i deres indspil i forbindelse med evalueringen påpeget vigtigheden

af, at borgerne inddrages ved udarbejdelsen af både kommune- og lokalplaner samt

vigtigheden af, at plandokumenterne, der sendes i høring, skal være forståelige og

sammenhængende for den enkelte borger og virksomhed. Enkelte borgere og inte-

ressenter påpeger, at den differentierede høringsfrist for lokalplanforslag kan være en

udfordring for foreninger m.v.

Ændringen af høringsfrister for lokalplaner havde til formål at give kommunerne mu-

lighed for i højere grad end tidligere lokalt at tilpasse den nødvendige høring og

inddragelse af interessenter ift. det pågældende planforslag. Mange af landets kom-

muner har siden lovændringen benyttet sig af denne mulighed. Andre har valgt ge-

nerelt at fastholde de otte ugers høringsfrist. De kortere tidsfrister stiller større krav til

borgeres, virksomheders og myndigheders varetagelse af interesser. For de statslige

sektormyndigheder kan planlovens frister sammen med de ændrede procedureregler

for varetagelse af de nationale interesser i nogle tilfælde være en udfordring, der kan

bevirke, at det kan være vanskeligt at nå at besvare høringer over planforslag inden

for den nedsatte høringstid. Planklagenævnet har ikke modtaget klager over de nye

høringsfrister.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at med regelændringen tager kommunerne aktivt

stilling til, hvorvidt nedsatte høringsperioder ønskes anvendt i de konkrete lokalplan-

processer, og at formålet med regelændringen om øget fleksibilitet er opnået. Sam-

menfattende vurderes det ikke hensigtsmæssigt at udvide mulighederne for to ugers

høringsfrist af lokalplanforslag yderligere, men der er mulighed for, at kommunerne

kan udnytte de nuværende muligheder i større omfang.

For så vidt angår KL’s forslag om, at kommunalbestyrelsen skal kunne beslutte at de-

legere behandlingen af alle kommuneplantillæg til udvalg eller forvaltning, kan kom-

munalbestyrelsen ifølge sædvanlig kommunalret delegere sin beslutningskompeten-

ce til underliggende udvalg, medmindre andet er fastsat i lovgivningen eller i øvrigt

følger af den konkrete sags karakter. Tidligere kunne fysisk planlægning ikke delege-

res, men ved en ændring af planloven i 2012 blev det muligt at delegere beslutninger

vedr. lokalplaner og kommuneplantillæg, som ikke er besluttet i planstrategien, og

som kun medfører mindre ændringer i kommuneplanens rammer og/eller uvæsent-

lige ændringer i kommuneplanens retningslinjer. Samtidig fastholdtes i planloven et

forbud mod at delegere beslutninger om hel eller delvis revision af kommuneplanen.

Baggrunden herfor var at sikre, at de planbeslutninger, som ud fra en generel betragt-

ning må anses for at være af væsentlig betydning for kommunen, altid skal behandles

af den samlede kommunalbestyrelse. Revision af kommuneplanen udmønter kommu-

nalbestyrelsens strategiske beslutninger om udviklingen i kommunen og vil på den

baggrund ikke kunne delegeres til udvalg.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at hovedparten af kommunernes planbeslutninger

er mulige at delegere efter de nuværende regler. Det gælder således som hovedregel

alle forslag til lokalplaner og desuden de mange mindre ændringer af kommunepla-

nen, hvor der udarbejdes forslag til kommuneplantillæg, der kan sendes i offentlig

høring i fire uger, herunder en stor del af de mange mindre kommuneplantillæg, der

udarbejdes i forbindelse med forslag til lokalplaner. En undersøgelse, som KL gen-

nemførte i 2015, viste, at ca. to tredjedele af beslutningerne om endelig vedtagelse af

et lokalplanforslag træffes af kommunalbestyrelsen. Det er således muligt for kom-

munerne at delegere flere planbeslutninger inden for de gældende regler.

Sammenfattende vurderer Bolig- og Planstyrelsen, at det ud fra ovennævnte betragt-

ninger ikke er hensigtsmæssigt at udvide delegationskompetencen i forbindelse med

kommuneplantillæg yderligere, men der er mulighed for, at kommunerne kan udnytte

de nuværende muligheder i større omfang.

KL’s forslag om, at lokalplaner skal kunne erstattes med byzonetilladelser, er frem-

sat af KL tidligere, og byzonetilladelser har været afprøvet i et frikommuneforsøg i

perioden 2013 til 2017. En byzonetilladelse kunne, jf. frikommuneforsøget, gives til

lokalplanpligtige projekter uden tilvejebringelse af en lokalplan, men på baggrund af

kommuneplanens rammer eller en såkaldt rammelokalplan (en overordnet lokalplan,

som ikke er byggeretsgivende).

Forslag om efterfølgende at indføre byzonetilladelser blev ikke imødekommet, bl.a.

fordi det ikke giver grundejere og naboer den samme rets- og investeringssikkerhed

som en lokalplan. I stedet blev muligheden for at udarbejde lokalplaner af mindre

betydning med ned til to ugers høring indført i planloven i 2017. I modsætning til en

kommuneplanramme er lokalplaner retligt bindende, hvilket giver erhvervslivet inve-

steringssikkerhed og sikrer naboretlige interesser gennem offentlighed. En lokalplan

gælder for alle grundejere i området, indtil den ændres, mens en byzonetilladelse kun

ville give en byggeret i fem år til en grundejer i området.

132

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 8

133

Det er fortsat vurderingen, at det vil skabe uklarhed om investeringssikkerhed og na-

boretlige forhold, hvis der udstedes byzonetilladelser, som kan påvirke mulighederne

for at udnytte naboejendommene, uden at dette reguleres i en sammenhæng.

En ensartet procedure med ens hørings- og klageregler gør det let for interesseorga-

nisationer, myndigheder, erhvervsliv og borgere at forstå reglerne og hente oplysnin-

ger om, hvad der gælder for den enkelte ejendom. Bolig- og Planstyrelsen vurderer

sammenfattende, at lokalplaner er et velegnet redskab til at regulere byggerettighe-

der, og skal samtidig pege på muligheden for, at kommunerne udnytter de nuværen-

de muligheder for at udarbejde lokalplanforslag med to ugers høring i større omfang.

KL’s forslag om, at mindre områder skal kunne overføres fra landzone til byzone med

et kommuneplantillæg, hvor det i dag kun kan ske med retligt bindende lokalplan, er

også foreslået i forbindelse med ændringen af planloven i 2017. Formålet hermed er

dels at kunne imødekomme konkrete byggeønsker uden at udarbejde lokalplan, dels

at kunne foretage en oprydning, så eventuelle mindre landzoneområder, der ligger

som øer i nuværende byzone, kan overføres gennem ét samlet kommuneplantillæg.

Forslaget blev ikke imødekommet, og der blev i stedet indført mulighed for, at kom-

munerne kan udarbejde lokalplaner af mindre betydning med lempede krav til hø-

ringsfrister, som bl.a. kan anvendes til at overføre mindre områder til byzone.

Zonestatus er ikke i dag afgørende for mulighederne for at få en byggetilladelse til

projekter, der ikke udløser lokalplanpligt, hvis området er omfattet af en kommu-

neplanramme. Hvis der i en kommune findes mange mindre, og fuldt udbyggede

områder med landzonestatus i byzonebyer, vil disse kunne overføres til byzone med

fx én temalokalplan, som overfører alle områderne og som minimum fastlægger de

bestemmelser, der skal til for, at lokalplanen er byggeretsgivende (bl.a. områdets af-

grænsning og zonestatus, bebyggelsens størrelse og anvendelse samt vej- og ud-

stykningsforhold). Det er Bolig- og Planstyrelsens vurdering, at det ikke umiddelbart

vil kræve væsentligt flere ressourcer at overføre sådanne områder med én samlet

lokalplan, der efter omstændighederne vil kunne gennemføres med en kortere hø-

ringsfrist, end med ét samlet kommuneplantillæg.

Lokalplanlægning sikrer, at der tages stilling til et områdes udvikling, når det overfø-

res til byzone. Grundejer sikres med lokalplanen en byggeret, og naboer kan orientere

sig om områdets planlagte udvikling.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer sammenfattende, at det ikke er hensigtsmæssigt at

indføre mulighed for at overføre områder til byzone gennem kommuneplantillæg.

Dels anses det ikke som hensigtsmæssigt af hensyn til retssikkerhed og naboretlige

hensyn, dels vurderes der ikke at kunne opnås egentlige forenklingsgevinster herved.

Der kan som nævnt oven for peges på muligheden for, at kommunerne udnytter de

nuværende muligheder for at udarbejde lokalplanforslag med to ugers høring.

134

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 8

Forenklet og øget strategisk

planlægning i kommunerne

Planlovens regler om kommuneplanlægning

For hver kommune skal der foreligge en kommuneplan, der sammenfatter og kon-

kretiserer de overordnede politiske mål for udviklingen i kommunen. Planen omfatter

hele kommunen og har et 12-årigt sigte. Kommuneplanen skal revideres hvert fjerde

år.

Planloven beskriver kravene til indholdet i en kommuneplan. En kommuneplan består

af tre dele; en hovedstruktur, der viser kommunalbestyrelsens overordnede mål for

udviklingen og for arealanvendelsen i kommunen på kort og i tekst, retningslinjer for

arealanvendelsen og varetagelsen af forskellige sektorinteresser som fx natur, kultur

og kirkeomgivelser samt rammer for lokalplanernes indhold.

Kommuneplanen udgør et vigtigt bindeled mellem landsplanlægningen (som staten

varetager) på den ene side og lokalplaners bestemmelser om anvendelse og bebyg-

gelse på den enkelte ejendom samt landzoneadministration i det åbne land på den

anden side.

I forbindelse med kommunalreformen i 2007 overtog kommunerne de fleste amts-

kommunale opgaver inden for fysisk planlægning. Kommuneplanen blev derved det

samlende plandokument for udviklingen i byerne og i det åbne land. Siden kommu-

nalreformen er planlovens krav til kommuneplanen vokset yderligere i omfang.

Ca. en tredjedel af kommuneplanens retningslinjer knytter sig til sektorinteresser i det

åbne land. Det er krav til retningslinjer om landbrug, store husdyrbrug, skovrejsning,

lavbundsområder, Grønt Danmarkskort, kulturhistorie, landskaber, geologi, vandløb,

søer og kystvande.

Der er i perioden 2017–2020 indført yderligere krav i planloven til nye emner, der skal

behandles i kommuneplanens retningslinjer, redegørelse og rammer, men der er ikke

gennemført regler for at forenkle kommuneplanlægningen. De nye emner vedrører

klimasikring, omdannelseslandsbyer og produktionsvirksomheder samt nye krav om

redegørelse for realisering af Grønt Danmarkskort.

79 kommuner har valgt at lave en digital kommuneplan, der kan ses på kommunens

hjemmeside. Men for at blive retligt gældende skal kommuneplanen også indberet-

tes i det digitale plandatasystem, Plandata.dk. i form af en pdf-fil, som skal indeholde

alle retningslinjer, redegørelser og rammer i et samlet dokument. Konverteringen af

den digitale kommuneplan til pdf-format kan betyde, at kommuneplanen bliver flere

tusinde sider lang.

135

Vurdering af planlovens regler om kommuneplanlægning

I en række indspil i forbindelse med evalueringen af planloven har der været interesse

for kommunernes strategiske planlægning, og der er ytret behov for en forenkling af

planlovens krav til kommuneplanlægningen, bl.a. fra KL og en række kommuner. Sær-

ligt kommunerne peger på behovet for at reducere kommuneplanens omfang bety-

deligt og gøre den mere overskuelig. Der peges på behovet for, at kommuneplanerne

udgør et samlende strategisk redskab, der kan sætte den overordnede retning for

arealanvendelsen i kommunen og være grundlag for inddragelse af offentligheden. Et

par kommuner anfører desuden, at siden kommunerne har overtaget fastsættelse af

retningslinjer fra amternes regionplanlægning, har der været brug for en forenkling af

kravene til kommuneplanens rammer og retningslinjer, da der er flere overlap mellem

krav om, hvad der skal behandles i henholdsvis retningslinjer og rammer. Flere kom-

muner påpeger generelt behovet for en nytænkning af kommuneplanen med henblik

på en mere enkel udformning.

Efter kommunalreformen i 2007 er mange regler, krav og samfundsinteresser løftet

ind i kommuneplanen. Det er kommunernes ansvar at sikre, at der på grundlag af en

samlet vurdering og afvejning af interesser sker en hensigtsmæssig udvikling i byer

og i det åbne land. Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at kommuneplanen er et vigtigt

redskab hertil, men at de mange krav kan betyde, at kommuneplanerne med de man-

ge oplysninger bliver uoverskuelige for den enkelte borger.

Der ses en tendens til, at kommuneplanerne vokser i omfang og kompleksitet. og i

mange områder uden for byerne kan det for både borgere og mulige investorer være

svært at se, hvad der gælder på den enkelte ejendom eller matrikel, fordi oplysninger-

ne skal findes mange forskellige steder i planen. I byerne er der ofte lokalplaner og

mere præcise rammer for lokalplanlægningen, men de mange rammer giver ikke et

samlet overblik over den udvikling, der planlægges for. De meget omfattende kom-

muneplaner med mange kortlægninger, planlag, redegørelser og retningslinjer for

det åbne land og hundredvis af sider med rammer for byerne kan betyde, at kom-

muneplanerne i mindre grad anvendes strategisk for at sikre en afvejning af de sam-

fundsmæssige hensyn, så planlægningen kan blive retningsgivende for kommunens

udvikling. For mange kommuner er udarbejdelse af kommuneplanen en stor og res-

sourcekrævende opgave, og, som flere har påpeget, kan forenkles. Lovændringerne

i 2017 havde primært fokus på forenkling og effektivisering af lokalprocessen med

kortere høringsfrister, og evalueringen viser, at kommunerne har taget godt imod

de nye muligheder. Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at det er muligt at effektivisere

og forenkle reglerne om kommuneplanlægning bl.a. ved at give kommunerne bedre

muligheder for at udnytte det potentiale, der ligger i digitalisering af planer. Det kan

fx ske ved, at kommunerne fritages for i kommuneplanerne at skulle kortlægge sek-

tordata og i stedet udnytte de muligheder, der i dag er for at trække data online fra

sektormyndighederne og stille dem til rådighed for kommuneplanlægningen.

136

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 8

En kommuneplan skal ifølge planloven indeholde en kortlægning og varetagelse af

mange forskellige sektorinteresser. Disse er undertiden også kortlagt i regi af sektor-

lovgivningen. I de tilfælde sker der en dobbeltkortlægning. Bolig- og Planstyrelsen

vurderer, at en mulig metode til at forenkle kortlægningen og give kommunerne et

større ansvar og sikre et større fokus på strategisk planlægning kunne være at sondre

mellem, hvad kommunerne skal planlægge for (fx byudvikling, afværgeforanstaltnin-

ger mod oversvømmelser), og hvilke kortlægninger og oplysninger, der skal ligge

til grund for kommunernes planlægning (fx lavbundsarealer), jf. figur 8.1. De oplys-

ninger, der ligger til grund for kommunernes planlægning, skal kommunerne i dag

ofte hente fra flere forskellige registre hos forskellige myndigheder og undertiden i

forskellige dataformater. Det er vigtigt, at ansvaret for sektordata er entydigt, og at

data kun opdateres og stilles til rådighed af den ansvarlige myndighed. Hvis disse sek-

tordata samtidig kan vises i samme digitale planregister, Plandata.dk, som kommu-

nernes planlægning, behøver kortlægningen ikke at fremgå af selve kommuneplanen.

Det vil gøre det nemmere for virksomheder og borgere at læse kommuneplanen, som

kan blive kortere og at finde de oplysninger, der ligger til grund for planen i Plandata.

dk. Det er vurderingen, at dette vil lette de administrative byrder for kommunerne.

For myndigheder, virksomheder og borgere vil det betyde, at det vil blive enklere at

orientere sig om, hvad der gælder på den enkelte ejendom, da alle relevante planop-

lysninger vil være samlet digitalt et sted.

Skitse til en digital kommuneplan

Kommuneplanen

Fx udpegning af arealer til:

Byzone

Landsby

Skov

Vindmøller og energianlæg

Plandata.dk

Kortlag med sektorinteresser, fx:

- Lavbundsarealer

- Drikkevandsinteresser

- Natura 2000

Figur 8.1: Figuren illustrerer, hvordan kortlægninger af sektorinteresser kan vises i Plandata.

dk og lægges til grund for kommunernes planlægning, mens kommuneplanen fokuseres til

at indeholde kommunernes planlægning til forskellige formål.

137

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at det vil være en forenkling af kommuneplanen og

en effektivisering, hvis sektormyndighederne forpligtes til at stille kortlægninger af

sektorinteresser med relevans for kommunernes planlægning, som fx oplysninger om

lavbundsarealer eller infrastrukturanlæg, til rådighed for kommunernes planlægning

i det digitale planregister, Plandata.dk, hvor de opdaterede oplysninger enkelt kan

trækkes online fra de dataansvarlige myndigheder, og hvor de aktuelle kommunepla-

ner også vises.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at fordelene ved en sådan løsning er, at kvaliteten

af de nødvendige sektordata forbedres, og kommunerne får bedre muligheder for at

foretage en strategisk planlægning, dels fordi der frigøres ressourcer, dels fordi kom-

muneplanens omfang kan reduceres væsentligt og derved bliver mere overskuelig.

Det vurderes også, at forenklingen kan medvirke til at forkorte planprocessen, dvs.

den tid det tager for kommunen at udarbejde en kommuneplan, hvis oplysningerne,

der skal ligge til grund for planlægningen, stilles til rådighed et sted. Det er en for-

enkling, som flere kommuner efterspørger. Kommunerne vil fortsat have ansvaret for

at tage hensyn til de pågældende sektorinteresser og redegøre for de afvejninger, der

er foretaget i planlægningen.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at der er nogle sektorkortlægninger, der vil kunne

implementeres hurtigt i Plandata.dk, fx lavbundsarealer samt trafik- og tekniske an-

læg, da der allerede findes digitale nationale kortlægninger, mens andre kortlægnin-

ger, som fx geologi og kulturmiljøer, først må justeres og suppleres, før de kan vises i

Plandata.dk. Kravene til retningslinjer i kommuneplanen vil derfor skulle ændres i flere

tempi.

Desuden vurderer Bolig- og Planstyrelsen, at der parallelt med visning af sektorinte-

resser i Plandata.dk med fordel kan åbnes for en digital aflevering til det digitale plan-

se nærmere herom i kapitel 9.

En lokalplan er byggeretsgivende og fastsætter regler om anvendelse og bebyggelse

af arealer inden for planens geografisk afgrænsede område. Den sikrer naboretlige

hensyn og giver de enkelte grundejere investeringssikkerhed. En lokalplan regulerer

kun fremtidige forhold, og den pålægger ikke grundejerne handlepligt. Hvordan det

fysiske miljø udformes i en lokalplan, har indflydelse på bygningers og ejendommes

værdi, værdien af den samlede bebyggelse og befolkningens velfærd.

Med ophæng i planlovens lokalplankatalog kan kommunen fastsætte forskellige krav

til anvendelse og byggeri i en lokalplan, men skal i den konkrete sag ikke fastsætte

bestemmelser om alle forhold. Der skal være en planlægningsmæssig begrundelse

for de krav, der fastsættes i en lokalplan fx æstetiske hensyn, klimatilpasning eller

forebyggelse af forurening. Det er ikke muligt i en lokalplan at stille krav, der går ud

over de emner, som lokalplankataloget indeholder. En lokalplan må heller ikke være

mere detaljeret end nødvendigt, men skal være tilstrækkeligt detaljeret til, at naboer

og andre interessenter kan forestille sig, hvordan området bliver med hensyn til be-

byggelsens art og omfang samt veje og friarealer, når planen er gennemført.

Mindre detaljerede lokalplaner, som benævnes rammelokalplaner, fastsætter i mod-

sætning til detaljerede lokalplaner kun de overordnede rammer for anvendelsen og

bebyggelsen af et område. En rammelokalplan kan fx indeholde bestemmelser om,

hvad et område skal anvendes til, hvordan vej- og stisystemet skal udformes, og hvil-

ken arkitektur der skal være den gennemgående. Rammelokalplaner, som ikke inde-

holder tilstrækkelige bestemmelser, er efter klagenævnspraksis ikke byggeretsgiven-

de.

En landzonelokalplan kan udformes, så den erstatter de landzonetilladelser, som er

nødvendige for, at lokalplanen kan gennemføres, dvs., at lokalplanen har en såkaldt

bonusvirkning for såvidt angår landzonetilladelser. Det er en betingelse, at det udtryk-

keligt fremgår af lokalplanen, hvilke tilladelser der gives ved lokalplanens vedtagelse.

For lokalplaner er der krav om offentlighedens inddragelse før endelig vedtagelse (se

afsnit om offentlig høring af planforslag ovenfor).

Effektive lokalplanprocesser

Planlovens regler om lokalplanprocessen

Kommunen har pligt til at udarbejde en lokalplan, før der gennemføres større bygge-

og anlægsarbejder, herunder nedrivninger af bebyggelse. Ved vurderingen af, om et

projekt er lokalplanpligtigt, skal der først og fremmest lægges vægt på, om projektet

fremkalder væsentlige ændringer i det bestående miljø. I øvrigt har kommunen også

ret til at bestemme, at der skal udarbejdes en lokalplan, selv om et projekt ikke er

lokalplanpligtigt.

Vurdering af planlovens regler om lokalplanprocessen

Flere kommuner har i forbindelse med evalueringen af planloven problematiseret, at

indholdet i en lokalplan ofte skal drøftes på ny med sektormyndigheder efter vedta-

gelsen, for at sikre de nødvendige tilladelser efter anden lovgivning. Det gælder bl.a.

bygge- og beskyttelseslinjer i naturbeskyttelsesloven. Kommunerne fremhæver, at der

er tale om en uhensigtsmæssig og ressourcekrævende dobbeltregulering. Også byg-

gebranchen peger på de problemer, der opstår, når byggeprojekter ikke kan realiseres

som forventet, selv om en lokalplan for projektet er endeligt vedtaget. DI foreslår, at

138

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 8

139

kommune- og lokalplaner grundigt redegør for, hvordan en plan skal implementeres

af hensyn til at sikre gennemskuelighed for bl.a. virksomheder, bygherrer og beboere.

KL foreslår, at der tages initiativ til en grundig analyse af potentialet for regelforenk-

ling i planloven, bl.a. i forhold til lokalplanredskabet. DN foreslår helt konkret, at der

indføres en ’one-stop-shop’ for vedtagelse af lokalplaner, hvilket vil betyde, at der pa-

rallelt med vedtagelse af en lokalplan tages stilling til nødvendige dispensationer efter

fx naturbeskyttelsesloven. Der er således en efterspørgsel efter, at den samlede tilla-

delsesproces efter anden lovgivning effektiviseres og integreres i lokalplanlægningen.

Det er i lokalplanen, at de konkrete bestemmelser for anvendelse og bebyggelse i et

mindre område fastsættes. Flere oplever, at virkeliggørelsen af en lokalplan afhænger

af de efterfølgende tilladelser, som skal gives efter anden lovgivning. Der peges især

på naturbeskyttelseslovens bygge- og beskyttelseslinjer. Kommunerne er ikke altid

opmærksomme på, at det ikke er tilstrækkeligt at sende et lokalplanforslag i høring

for at få sektormyndighedernes kommentarer, men at kommunen bør gøre de rele-

vante sektormyndigheder opmærksomme på, at der er et planforslag i høring, der

vedrører sektorens interesser.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at hvis det ønskes at fremme en planproces, hvor

stillingtagen til fx naturbeskyttelseslovens bygge- og beskyttelseslinjer sker parallelt

med udarbejdelsen af lokalplanen, kan der hentes inspiration fra planlovens regler om

bonuslokalplaner for landzonetilladelser eller fra ’one-stop-shop’, der anvendes for

kystbeskyttelsessager. ’One-stop-shop’ for kystbeskyttelsessager indebærer, at kom-

munens kystbeskyttelsestilladelsen også indeholder de nødvendige tilladelser, god-

kendelser m.v. efter naturbeskyttelsesloven, skovloven, jagt- og vildtforvaltningsloven

og vandløbsloven.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at hvis der ønskes en mere effektiv realisering af lo-

kalplaner, kan det overvejes at indføre en tilsvarende ’one-stop-shop’ for lokalplaner,

hvor en lokalplan kan erstatte en ellers nødvendig dispensation fra naturbeskyttelses-

lovens bygge- og beskyttelseslinjer vedr. søer og åer, skove, fortidsminder og kirker,

så lokalplanen kan få bonusvirkning for disse forhold. Dette vil betyde, at kommu-

nalbestyrelsen kan lade de dispensationer, som er nødvendige for at gennemføre en

lokalplan, være indeholdt i lokalplanens bestemmelser.

Det vurderes ligeledes, at indførelse af ’one-stop-shop’ for naturbeskyttelseslovens

bygge- og beskyttelseslinjer vil være en mulighed for at understøtte, at en lokalplan

kan gennemføres som vedtaget til gavn for borgere, interessenter, investorer, m.v.

Muligheder for at sikre en udvikling

i overensstemmelse med den

kommunale planlægning

Planlovens regler om muligheder for at sikre en udvikling i

overensstemmelse med den kommunale planlægning

I kommuneplanen fastsætter kommunerne retningslinjer for den fremtidige beskyt-

telse og benyttelse af arealer i hele kommunen samt rammer for den fremtidige lokal-

planlægning, medens lokalplaner mere detaljeret bestemmer, hvordan den fremtidige

udnyttelse og bebyggelse kan ske i et mindre område. Kommune- og lokalplanlæg-

ning sætter således rammerne for, hvordan arealanvendelsen i byerne og i det åbne

land skal udvikles fremover. Planerne indeholder ingen handlepligt, men hensigten

er, at når der foretages ændringer i anvendelsen af et område, skal det ske i overens-

stemmelse med planlægningen, så planlægningen realiseres over tid. Planlægningen

i form af kommuneplan eller lokalplan er således kommunernes mulighed for på sigt

at ændre et område, og det er vigtigt, at kommunerne har de nødvendige virkemidler

til at realisere en udvikling i overensstemmelse med planlægningen.

Kommuneplaner er ikke bindende for borgere m.v., men det følger af planloven, at en

kommune efter omstændighederne kan nedlægge forbud mod en bebyggelse eller

ændret anvendelse, der er i strid med kommuneplanens rammer. Et sådant forbud

efter planloven skal nedlægges, før det pågældende forhold er etableret lovligt efter

planloven. Det kan ikke indgå i vurderingen, om forholdet er lovligt efter anden lov-

givning, fx byggelovgivningen. Efter gældende regler er en kommune således afskåret

fra at nedlægge forbud efter planloven mod forhold, der er etableret uden påkræ-

vet byggetilladelse, idet byggetilladelse udstedes i medfør af byggelovgivningen. Det

fremgår af Planklagenævnets afgørelse i en sag fra Horsens Kommune.

Lokalplaner er bindende, og der må ikke etableres forhold i strid med en lokalplans

bestemmelser, medmindre der er meddelt dispensation. Lokalplanen gælder for

fremtidige forhold, og en hidtidig lovlig anvendelse af en ejendom kan fortsætte, selv

om anvendelsen er i strid med lokalplanen. Det følger af planloven, at retten til at

udnytte en ejendom på en måde, som er i strid med lokalplanen, eller som ville kræve

tilladelse eller dispensation efter loven, bortfalder, når retten ikke har været udnyttet

i tre på hinanden følgende år (kontinuitetsbrud). Det er også muligt at nedrive be-

byggelsen på en ejendom og at genoptage den planstridige anvendelse i en nyopført

bebyggelse. Det følger af afgørelser, som Planklagenævnet har truffet. Den nyopførte

bebyggelse må dog ikke være i strid med lokalplanens bebyggelsesregulerende be-

stemmelser.

140

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 8

141

Vurdering af planlovens regler om muligheder for at sikre en

udvikling i overensstemmelse med den kommunale planlægning

Horsens Kommune har med henvisning til gældende praksis foreslået, at reglerne i

planloven for forbud mod en bebyggelse eller ændret anvendelse, der er i strid med

kommuneplanens rammer, ændres. Det er kommunens vurdering, at muligheden for

at nedlægge forbud efter planloven er begrænset på en uhensigtsmæssig måde set i

forhold til kommunens interesse i at kunne modsætte sig en uønsket udvikling.

Det er Bolig- og Planstyrelsens vurdering, at reglerne i planloven om forbud mod en

bebyggelse eller ændret anvendelse, der er i strid med kommuneplanens rammer, har

betydning for kommunernes muligheder for at modsætte sig en uønsket udvikling i

strid med kommuneplanen. I tilfælde, hvor et forhold er etableret ulovligt set i forhold

til byggelovgivningen, fx fordi der ikke forudgående er søgt om den påkrævede byg-

getilladelse, er der efter Bolig- og Planstyrelsens opfattelse ikke væsentlige modstå-

ende hensyn, som bør går forud for kommunens ønsker om at kunne modsætte sig

en uønsket udvikling. Spørgsmålet om byggetilladelser er dog ikke et forhold, som

reguleres i planloven, og Planklagenævnet vil således i nødvendigt omfang skulle

indhente og lægge oplysninger herom til grund for behandlingen af en klagesag om

forbud efter planloven. Hvis kommunens forslag skal imødekommes, vil det forudsæt-

te en ændring af planloven.

KL har i forbindelse med evalueringen af planloven foreslået at ændre reglerne i plan-

loven om, at retten til at udnytte en ejendom på en måde, som er i strid med lokalpla-

nen, eller som ville kræve tilladelse eller dispensation efter loven, bortfalder, når retten

ikke har været udnyttet i tre på hinanden følgende år. KL har bl.a. bemærket, at den

gældende praksis efter reglen har uhensigtsmæssige konsekvenser, fordi det i højere

grad er muligt at opretholde en planstridig anvendelse af ejendommen.

Det er Bolig- og Planstyrelsens vurdering, at en mulighed for at nedrive og genopføre

bebyggelse til brug for en fortsat anvendelse i strid med lokalplanlægningen m.v., har

betydning for, i hvilket omfang planlægningen kan forventes realiseres over årene.

Der er på den ene side et hensyn at tage til det overordnede ønske om en realisering

af kommunens samlede planlægning for et område og på den anden et hensyn til

ejers ønske om at kunne fortsætte en hidtidig lovlig anvendelse, også i en nyopført

bebyggelse. Hvis KL´s forslag skal imødekommes, vil det forudsætte en ændring af

planloven.

142

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 8

143

Digitalisering af planer

og data

Kapitel 9

Øget digitalisering på planområdet kan bidrage til mere

gennemsigtighed for borgere og virksomheder og administrative lettelser

i kommunerne.

Øget digitalisering på planområdet kan bidrage til, at det bliver mere gennemsigtigt

for både borgere, virksomheder og kommuner, hvilke planer der gælder hvor, og

hvad planerne betyder. Samtidig kan digitalisering af planer give administrative let-

telser i kommunerne og bidrage til at styrke datagrundlaget, når kommunerne skal

give byggetilladelser og udarbejde nye planer. Borgere, virksomheder og offentlige

myndigheder efterspørger derfor stadig flere data om kommune- og lokalplaner, og

planloven understøtter, at data om udviklingen af land- og byområder stilles til rådig-

hed for offentligheden.

Kommunernes planlægning udgør en vigtig brik i værdiskabelsen på ejendomsområ-

det, fordi de byggeretsgivende bestemmelser fastsættes i lokalplanen. Planregistret

Plandata.dk indeholder alle kommunernes planer, og understøtter, at disse oplysnin-

ger synliggøres og videregives til vurderingsmyndigheden, så de kan danne grundlag

for en ensartet ejendomsbeskatning.

I 2016 indgik Socialdemokratiet, Venstre, Dansk Folkeparti, Det Radikale Venstre, Det

Konservative Folkeparti og Liberal Alliance aftale om et nyt ejendomsvurderingssy-

stem, der skal genoprette tilliden til de offentlige ejendomsvurderinger. I forlængelse

af forliget om et nyt ejendomsvurderingssystem blev der ved ændringen af planloven

i 2017 bl.a. skabt hjemmel til at indsamle og registrere data fra kommunernes planer

til brug for vurderingsmyndighedens ejendomsvurdering. Det blev også præciseret i

planloven, at en række høringer, planforslag, vedtagne planer og afgørelser skal ind-

berettes til Plandata.dk.

Samtidig er der siden 2017 sket en betydelig digitalisering af planområdet i kommu-

nerne, således at over halvdelen af kommunerne i dag arbejder med digitale kom-

mune- og lokalplaner. Dvs. at de skriver deres planer i digitale systemer ved brug af

bl.a. standarder for opsætning og bestemmelser, ligesom de arbejder med digitalt

at styrke bl.a. de offentlige høringer og information til borgere og virksomheder og

anvendelsen af data.

Med fokus på ændringerne af planloven i 2017 – 2020 og indspil i forbindelse med

evalueringen beskrives og vurderes i dette kapitel planlovens regler om:

•

Udvikling af Plandata.dk til brug for vurderingsmyndighedens ejen-

domsvurderinger

Yderligere digitalisering på planområdet

145

144

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 9

Udvikling af Plandata.dk til brug

for vurderingsmyndighedens

ejendomsvurderinger

Planlovens regler om registrering af planer til brug for

vurderingsmyndighedens ejendomsvurderinger

Brugere af Plandata.dk omfatter ud over kommuner og borgere også private virk-

somheder, forsyningsselskaber, andre myndigheder, kortportaler, forskere samt ejen-

domsmæglere og ejendomsdataservices. De trækker hver dag mere end 300.000 gan-

ge på den WFS-service, hvorigennem oplysninger kan hentes ud af Plandata.dk. De

pågældende data bruges fx i forbindelse med ejendomshandler, hvor køber ønsker at

vide, hvilken byggeret der er på en ejendom, og i den kommunale sagsbehandling for

at skabe overblik over samtlige regler, der er gældende for et område.

Med Plandata.dk er det samlede planregister udvidet væsentligt. Dvs. at flere plan-

typer og flere oplysninger er struktureret og stedbestemt, så de er søgbare, også via

kort. Dermed kan bl.a. kommunerne hurtigere finde relevante bestemmelser og op-

lysninger frem til brug for deres sagsbehandling. Kommunerne har også fået adgang

til et bedre overblik over de ændringer og knopskydninger, der kan ske over en plans

levetid. Det rummer en mulighed for, at kommunerne lettere kan administrere deres

planlægning i forbindelse med fx byggetilladelser.

Af høringssvarene fremgår, at enkelte kommuner ønsker, at Plandata.dk bør tilrettes

i forhold til kommunale forretningsbehov. Det er oplevelsen hos disse kommuner, at

Plandata.dk aktuelt er en administrativ byrde, som ikke giver værdi i den kommunale

planlægning. En enkelt kommune efterlyser automatisering af det såkaldte zonekort,

dvs. at planernes bestemmelser om landzone, byzone og sommerhusområde auto-

matisk effektueres i det samlede zonekort. Ved årsskiftet 2020/2021 er der lanceret

et automatisk zonekort. Det betyder at kommunerne ikke længere skal lave manuelle

indtastninger og ændringer, når en plan ændrer på zoneforholdene.

I forbindelse med udviklingen af Plandata.dk har der været afholdt en række møder

med kommunerne. Kommunerne har i den forbindelse generelt givet udtryk for, at

de har oplevet det som en krævende opgave at nå i mål med at få alle kommunale

plandata registreret i Plandata.dk inden 1. oktober 2018. Flere kommuner har des-

uden udtrykt bekymring for, om opgaven med at registrere de eksisterende planer

og Plandata.dk vil begrænse den kommunale frihed til at udforme kommuneplaner

og lokalplaner. Ligeledes har der været bekymring for, at den mere gennemsigtige og

synlige sammenhæng mellem ejendomsbeskatning og den kommunale planlægning

som Plandata.dk medfører, vil betyde, at det vil være vanskeligere for kommuner at

planlægge for en langsigtet byudvikling gennem kommune- og lokalplaner. Konkret

er bekymringen, at grundejere – fx virksomheder med udvidelsesbehov – vil efter-

spørge små, løbende planjusteringer frem for langsigtet planlægning for at undgå

at blive beskattet af de flere muligheder, en langsigtet planlægning giver. Bolig- og

Planstyrelsen vurderer, at det er relevant at evaluere, når vurderingsmyndigheden

har udsendt de nye ejendomsvurderinger, og der er opnået erfaring med sammen-

hængen mellem planers uudnyttede anvendelse- og udnyttelsesmuligheder og ejen-

domsbeskatning.

I 2016 igangsattes arbejdet med at udvikle et nyt register, Plandata.dk, som i al væsent-

lighed skulle sikre, at relevante oplysninger til de nye ejendomsvurderinger indsamles

fra kommunernes planer, struktureres i et register og videresendes til vurderingsmyn-

digheden. Det nye register byggede videre på det planregister, PlansystemDK, der

siden 2006 har indeholdt alle gældende kommuneplaner og lokalplaner.

Som en del af forliget om et nyt ejendomsvurderingssystem fra november 2016 blev

der aftalt en yderligere digitalisering af plangrundlaget, der indebar, at kommunerne

skulle foretage en vejledende fortolkning og registrering af anvendelses- og udnyt-

telsesmuligheder for den enkelte grund. Formålet med digitaliseringen var at sikre

strukturerede og validerede data til vurderingsmyndigheden om, hvad, hvor og hvor

meget der må bygges inden for et område. Derved skulle Plandata.dk sikre en lettere

adgang til disse oplysninger fremfor, at vurderingsmyndigheden skulle læse hver en-

kelt plan for at se anvendelses- og udnyttelsesmulighederne.

For at implementere forliget gennemførte Erhvervsstyrelsen i perioden 2017-19 en

omfattende it-udvikling, således at det eksisterende planregister PlansystemDK blev

udbygget til et nyt system, Plandata.dk. Som et led heri blev der foretaget en før-

stegangsregistrering af anvendelses- og udnyttelsesmuligheder fra alle ca. 100.000

gældende lokalplaner, landzonetilladelser og kommuneplaner. Denne førstegangsre-

gistrering blev i 2018 konsolideret af kommunerne.

Vurdering af planlovens regler om registrering af planer til brug

for vurderingsmyndighedens ejendomsvurderinger

Plandata.dk er bygget til, at der sker en registrering af de relevante oplysninger ift.

ejendomsvurdering for nye planer og afgørelser samtidig med, at planer offentlig-

gøres. Plandata.dk rummer samlet set væsentligt flere data end det tidligere Plansy-

stemDK. Der er registreret ca. 350.000 geografiske områder i Danmark, hvortil der er

tilknyttet oplysninger om anvendelses- og udnyttelsesmuligheder. Alle data er offent-

ligt tilgængelige.

146

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 9

147

I den periode, hvor Plandata.dk er udbygget, er der også sket en udvikling hos kom-

munerne, hvor den kommunale planlægning i stigende grad bliver digitaliseret. I

dag arbejder 79 kommuner med digitale kommuneplaner samt ca. halvdelen af lan-

dets kommuner med digitale lokalplaner. Dvs. at de skriver og udstiller deres pla-

ner igennem digitale systemer. Det gør de bl.a. for at effektivisere den kommunale

sagsbehandling samt ensarte planerne gennem digitale standarder for opsætning

og bestemmelser. Ligeledes muliggør systemerne, at kommunerne får flere og bed-

re muligheder for at kommunikere om planprocessen og indholdet i planerne. Der

arbejdes således også i kommunerne med nye former for visualisering af fremtidige

byggemuligheder, fx ved hjælp af 3D.

Når så mange kommuner har valgt at bygge deres kommuneplaner på digitale syste-

mer, har en medvirkende grund været, at kommuneplanerne i flere kommuner er ble-

vet meget omfattende og kan fylde op til 4000 sider. De er således blevet vanskelige

at overskue for både kommuner og borgere i et traditionelt analogt format, hvor hele

planen var samlet i et fortløbende dokument.

Det er Bolig- og Planstyrelsens vurdering, at den digitale udvikling på planområdet,

som udbygningen af Plandata.dk er en del af, har medvirket til at skabe større gen-

nemsigtighed. En yderligere videreudvikling af Plandata.dk, så systemet i højere grad

kan anvendes af kommunerne, vil kunne mindske de administrative byrder i kommu-

nerne og bidrage til større effektivitet i kommunernes planlægning. Det kan bl.a. ske

ved at sikre større sammenhæng mellem den måde anvendelsesbestemmelser ud-

formes i kommunerne og deres registrering i Plandata.dk samt gennem en automa-

tisering af zonekortet. Bolig- og Planstyrelsen bemærker, at hensigten med Plandata.

dk ikke er, som kommunerne udtrykker bekymring for, at registret skal blive styrende

for indholdet i planerne. Registret sætter nogle rammer for strukturen af planerne,

men fastsætter ikke rammer for planernes indhold. Bolig- og Planstyrelsen vurderer,

at det samlet set vil kunne styrke datakvaliteten i registeret, hvis kommunerne aktivt

anvender registret i deres sagsbehandling, samt at stadig større datakvalitet kan un-

derstøtte mere ensartede ejendomsvurderinger.

Vurdering af planlovens regler om digitalisering på planområdet

Planer efter planloven tæller i dag 35.000 lokalplaner, 50.000 kommuneplanrammer

og mere end 100.000 siders kommuneplanlægning. Der er et uoverskueligt kompleks

af regler, som borgere og virksomheder har svært ved at finde rundt i. Digitalisering af

planer kan bidrage til bedre og mere effektive administrative sagsgange, når planbe-

stemmelser kobles til et sted og gøres tilgængelige via et kort eller en søgemaskine.

Dermed behøver borgere, virksomheder og kommuner ikke gennemlæse en PDF-fil

med alle regler for et område for at finde frem til reglerne for en konkret ejendom.

Det kan bruges til at gøre offentligt tilsyn og administration smartere og måske end-

da delvis automatiseret. Derudover rummer åbne data perspektiver for nye private

forretningsmodeller.

Parallelt med udbygningen af Plandata.dk er potentialerne ved yderligere digitali-

sering af kommunernes behov for digitale planer undersøgt i samarbejde med KL.

Samarbejdet var baseret på økonomiaftalerne for 2018 og 2019 mellem regeringen

og KL. Sideløbende er det i samarbejde med Søfartsstyrelsen undersøgt, hvordan de

digitale kort og den retlige tekst kan knyttes tættere sammen, når digitale muligheder

udnyttes. Undersøgelserne viste, at der er gevinster i form af øget brugervenlighed,

gennemsigtighed, retssikkerhed, tillid og højere kvalitet og effektivitet forbundet med

en yderligere digitalisering på planområdet. Det står dog ikke klart, om det er kom-

munerne eller staten, der bør løfte opgaven med yderligere digitalisering og dermed

også bære den indledende investering. Ligesom der hos kommunerne kan være en

bekymring for, at yderligere digitalisering kan begrænse den lokale frihed til at udfor-

me planer.

I 2020 har Erhvervsstyrelsen på baggrund af efterspørgsel fra kommunerne samar-

bejdet med en række kommuner om digitale planer. Formålet med samarbejdet har

været at lade de kommuner, der ønsker at fremme digitalisering på planområdet,

forme en langsigtet plan for digitaliseringen på planområdet med udgangspunkt i de

kommunale forretningsbehov.

Indspil i forbindelse med planlovsevalueringen retter sig generelt mod behov for fæl-

les statslige kortløsninger, der kan øge overskueligheden over arealinteresser, regler

og kortlægninger. Danske Regioner efterspørger helt konkret en tværgående digitali-

sering af planer, hvor alle planmyndigheder kan spille ind til samme digitale plan. I et

indspil foreslås endvidere bedre systemer til at håndtere høringer og borgerinddra-

gelse.

Flere kommuner fremhæver, at digitale planer er fremtiden og foreslår bl.a., at alle

kommuner anvender samme system, samt at borgerne får mulighed for at søge plan-

oplysninger ud fra en adresse. Enkelte kommuner foreslår, at den retlige plan ikke

længere skal være en PDF-fil, men at de digitale data i stedet skal kunne udgøre den

Yderligere digitalisering på

planområdet

Planlovens regler om digitalisering på planområdet

Med ændringen af planloven i 2017 understøttes det, at offentliggørelse af planer

efter planloven i øget omfang kan ske digitalt, samt at det for flere plantyper og afgø-

relser skal ske digitalt i Plandata.dk.

148

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 9

149

retlige plan. I forlængelse heraf foreslås det, at der med fordel kan ses nærmere på

digitalisering af planlægning med det udgangspunkt, at der bør være en styrkelse

af kvaliteten af kommunale planer og let adgang til data. En kommune peger i tråd

hermed på, at digitale planer bør udvikles i et samarbejde med KL og kommunerne.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at Plandata.dk skal kunne håndtere, at fremtidens

planer er digitale, og dermed understøtte det potentiale for gennemsigtighed for

myndigheder, borgere og virksomheder samt effektivitet for kommuner, som en yder-

ligere digitalisering kan medføre. Den videre digitalisering bør ske gradvist, således at

kommunernes systemer og arbejdsgange kan følge med. Erfaringerne med de digitale

muligheder udbygges allerede nu i forskellige tempi, og hvor nogle kommuner er

langt, er der også flere, der endnu ikke er begyndt. Den videre digitalisering bør derfor

også tilrettelægges i tæt samarbejde med kommunerne og KL.

I lyset af at 79 kommuner allerede har digitale kommuneplaner, er det Bolig- og Plan-

styrelsens vurdering, at det vil være naturligt at begynde med at muliggøre en di-

gital aflevering af kommuneplanen. Hensigten er, at planen skal kunne afleveres i

det format, der er mest hensigtsmæssigt for kommunerne. I forlængelse heraf bør

det på længere sigt gælde generelt, at det er de digitale planer der gælder, frem for

situationen i dag, hvor retligheden ligger i mange hundrede tusinde siders PDF-filer.

Fordelen herved er bl.a., at de digitale planer kan være langt mere præcise i forhold til

afgrænsning af fx anvendelsesmuligheder, zoneafgrænsninger m.v. Det kan lette de

administrative byrder for offentlige myndigheder, fx fordi kommunernes kun behøver

opdatere ændringer til deres kommuneplan, og gennemsigtigheden for borgere og

virksomheder øges yderligere.

Der foreligger ikke tilbundsgående viden om, hvordan brugerne anvender data fra

Plandata.dk. Med baggrund i den løbende og tætte dialog med mange brugere er det

dog Bolig- og Planstyrelsens vurdering, at dataene i Plandata.dk bl.a. er væsentlige ift.

ejendomssalg og -udvikling samt administration, kommunal bygge- og plansagsbe-

handling, andre myndigheders sagsbehandling, etablering og drift af forsyningsinfra-

struktur, markeds-, anvendelses- og forskningsanalyser, ejendoms- og grundbeskat-

ning samt borgernes søgning på ’hvad gælder her’.

De seneste år er Plandata.dk udviklet til at levere data til de nye ejendomsvurderinger,

men Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at der er flere gevinster at hente ved yderligere

digitalisering i fremtiden, også for kommunerne. Mange kommuner investerer lige nu

i digitalisering på planområdet, og flere efterspørger, at planloven følger med, samt

at vedligeholdelse og udbygning af Plandata.dk i videst muligt omfang knyttes til de

kommunale forretningsbehov. Konkret kan Plandata.dk styrke data- og kortgrundla-

get for planlægningen, jf. kap. 7 om digitalisering af de nationale interesser og kap. 8

om digital understøttelse af en forenklet og mere strategisk kommuneplan.

150

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 9

151

Klagesystemet

Retssikkerhed i planprocesserne

Et velfungerende klagesystem er afgørende for, at planloven fungerer efter hensig-

ten. Klagesystemet skal bidrage til retssikkerhed i planprocesserne. Muligheden for

at klage sikrer, at berørte borgere, virksomheder og landsdækkende natur- og mil-

jøforeninger og –organisationer kan få vurderet, om planlægningen falder inden for

lovens rammer ved en uafhængig efterprøvelse af konkrete afgørelser. Samtidig er

det vigtigt, at borgere, virksomheder og myndigheder oplever et klagesystem med

hurtige og smidige processer, der understøtter udviklingen i Danmark.

Som opfølgning på aftale fra 2016 om ”Danmark i bedre balance – Bedre rammer for

kommuner, borgere og virksomheder i hele landet” mellem Socialdemokratiet, Ven-

stre, Dansk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti blev der gennemført en række

ændringer i klagesystemet. Natur- og Miljøklagenævnet blev nedlagt og blev med ny

lovgivning med virkning fra 1. februar 2017 erstattet af henholdsvis Planklagenævnet

og Miljø- og Fødevareklagenævnet. Begge nævn er placeret sammen med en række

andre statslige klagenævn i Nævnenes Hus i Viborg. Hensigten med etableringen af

Nævnenes Hus var at skabe én indgang for klagesager og et stærkt fagligt juridisk

miljø, der kan bidrage til en bedre og mere effektiv sagsbehandling i de forskellige

nævn, herunder i situationer, hvor der klages over flere forskellige afgørelser hos flere

nævn.

Med fokus på ændringerne i planloven 2017-2020, oprettelsen af de to nye nævn og

indspil i forbindelse med evalueringen beskrives og vurderes i dette kapitel:

•

Nævnenes sagsbehandlingstider

Planklagenævnets prøvelsesadgang

Reglerne om frister for udnyttelse af dispensationer og tilladelser

Gebyrordningerne

Planklagenævnets samarbejde med førsteinstanserne

KapITeL 10

Erhvervsministeriet har evalueret nævnenes sagsbehandlingstider, gebyr for klage til

nævnene og samarbejdet mellem Planklagenævnet og førsteinstanserne.

KAPITEL 10

153

Nævnenes sagsbehandlingstider

Sagsbehandlingstid i klager over fysisk planlægning

Når borgere, virksomheder eller organisationer ønsker at få afprøvet retligheden af

afgørelser efter planloven, er sagsbehandlingstiden afgørende. Uanset om sagen ved-

rører en virksomhed, der ønsker at udvide, en tilbygning til et privat hjem eller plan-

lægningen for et nyt byområde, har sagsbehandlingstiden betydning for, hvornår der

kan skabes sikkerhed omkring byggeønskerne. Hurtig afklaring er derfor til gavn for

både den part, der ønsker, at en plan føres ud i livet, og den klager, der bekymrer sig

om, hvorvidt der er tale om en lovlig udvikling.

Ved oprettelsen af Planklagenævnet og Miljø- og Fødevareklagenævnet i 2017 var

der en politisk målsætning om, at den gennemsnitlige sagsbehandlingstid på længere

sigt skulle nedbringes og varigt være under 6 måneder på tværs af de to nye nævn.

Planklagenævnet behandler klager over afgørelser truffet efter reglerne i planloven,

miljøvurderingsloven, masteloven og en række andre love, imens Miljø- og Fødeva-

reklagenævnet behandler klager over bl.a. miljøgodkendelser og dispensationer, som

ofte er afgørende for den fysiske planlægning.

Før etableringen af de to nævn var der opstået en sagspukkel i det tidligere Natur- og

Miljøklagenævn med lange sagsbehandlingstider til følge. Denne sagspukkel, herun-

der en del sager af kompleks karakter, blev overtaget af Planklagenævnet og Miljø- og

Fødevareklagenævnet ved oprettelsen i februar 2017. Begge nævn havde derfor fra

start en udfordring ift. at håndtere afviklingen af de gamle, ophobede sager samtidig

med behandlingen af nye sager. På baggrund af aftalen om finansloven for 2019 blev

det besluttet, at Nævnenes Hus skulle tilføres i alt 42 mio. kr. i perioden 2019 – 2022

målrettet afvikling af en beholdning på i alt 1.921 sager modtaget før 1. juli 2018 i

Miljø- og Fødevareklagenævnet og Planklagenævnet, herunder en række sager fra

det tidligere Natur- og Miljøklagenævn.

Planklagenævnet og Miljø- og Fødevareklagenævnet arbejder med en målsætning

på tværs af de to nævn om, at alle nye sager, der er oprettet efter den 1. juli 2018,

har en gennemsnitlig sagsbehandlingstid på højst 6 måneder, samtidigt med at sager

modtaget før 1. juli 2018 afsluttes efter en nærmere fastlagt afviklingsplan. Nærmere

oplysninger om sagsbehandlingstiden i sager modtaget efter 1. juli 2018 og status

for afvikling af sager i henhold til afviklingsplanen fremgår af tabel 10.1, 10.2 og 10.3

bilag 1.

Vurdering af sagsbehandlingstid i klager over fysisk planlægning

Flere interessenter udtrykker et stærkt ønske om, at sagsbehandlingstiderne nedbrin-

ges, og at tiden i det samlede klageforløb forkortes til gavn for borgere og virksom-

heder.

KL, KTC og kommunerne oplever, at lange sagsbehandlingstider står i vejen for lokale

udviklingsprojekter, og DN foreslår, at der iværksættes initiativer, så Planklagenæv-

nets sagsbehandlingstid reduceres til maksimalt 6 måneder for alle afgørelser efter

planloven. DN foreslår derudover, at det vurderes, hvilke konsekvenser det bør få for

myndigheder at forhale klagesagsbehandlingen ved ikke at opfylde tidsfristerne for

kommentering og videresendelse af klagen til klagenævnet. DN udtrykker desuden

bekymring for, at frustrationer forbundet med sagsbehandlingstiderne kan give an-

ledning til et ønske om kortere høringsfrister og indskrænkede klageadgange.

I kommunerne giver mødet mellem klagesystemet og større, komplekse projekter

anledning til frustrationer. Dette gør sig særligt gældende, når flere individuelle afgø-

relser i et sammenhængende udviklingsprojekt påklages og skal behandles ad flere

omgange eller i flere nævn. KL fremhæver, at når der er tale om større udviklings-

projekter, opleves det samlede sagsforløb for de berørte parter i mange situationer

længere, end den tid det tager nævnene at behandle enkelte klagesager.

KL og KTC beskriver, at Planklagenævnets hjemvisning af sager til fornyet behandling

ved kommunerne giver anledning til frustrationer, navnlig i tilfælde, hvor kommuner-

ne er af den opfattelse, at hjemvisningen er begrundet i procedurefejl, som ikke har

konkret betydning for sagen. Hjemvisning af sager til fornyet behandling fører des-

uden ofte til længere oplevet sagsbehandlingstid for sagens parter, fordi sagen kan

risikere at skulle behandles flere gange af de samme myndigheder.

Erhvervsministeriet vurderer det som helt centralt, at sagsbehandlingstiderne holdes

på et acceptabelt niveau. Et hårdt loft på 6 måneder over sagsbehandlingstiden vil

kræve, at nævnet tilføres midler hertil, men det er vurderingen, at der er gennemført

en række initiativer til at strømline processer og effektivisere sekretariatsbetjeningen

af Planklagenævnet betydeligt. De af nævnets sager, der er modtaget før 1. juli 2018,

blev afsluttet med udgangen af 2020. Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for

sager modtaget efter 1. juli 2018 på tværs af Miljø- og Fødevareklagenævnet og Plan-

klagenævnet var i 2020 på 6,3 måneder. Der er fortsat eksempler på, at lange sagsbe-

handlingstider i enkeltsager står unødigt i vejen for lokal udvikling, herunder særligt

i sager fra før 1. juli 2018. Erhvervsministeriet vurderer derfor, at der også i forhold til

sagsbehandlingstiden i sager indkommet efter den 1. juli 2018 er et forbedringspo-

tentiale.

154

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 10

155

Der er i forbindelse med finansloven for 2021 afsat 10 mio. kr. i 2021, 11 mio. kr. i

2022, 12 mio. kr. i 2023 og 14 mio. kr. i 2024 og frem til at understøtte en effektiv drift

af Nævnenes Hus. Med bevillingstilførslen vurderes det, at Nævnenes Hus, når styrel-

sen realiserer forudsatte og yderligere væsentlige effektiviseringsgevinster, vil kunne

skabe balance mellem antallet af sager, der kommer ind, og antallet af sager, der

afsluttes, sådan at sagsbehandlingstiderne følgelig vil stagnere. Den gennemsnitlige

sagsbehandlingstid på tværs af Planklagenævnet og Miljø- og Fødevareklagenævnet

forventes med bevillingstilførslen at kunne holdes under 6 måneder. I 2021 vil Næv-

nenes Hus afvikle ophobede sager fra 2019 og 2020 hvor sagsbehandlingstiden vil

være over 6 måneder.

søges identificeret allerede ved modtagelsen, så koordinering kan iværksættes tid-

ligt, og ressourcer dermed kan udnyttes optimalt. Tilrettelæggelsen af koordineringen

sker på baggrund af en foreløbig vurdering af sagernes indbyrdes afhængighed og

mulige udfald, og det afklares herefter, om det er mest hensigtsmæssigt, at der sker

en parallel behandling af sagerne. Ved indbyrdes afhængige sager er det ambitionen,

at afgørelser sendes ud i tæt tidsmæssig sammenhæng. Der arbejdes målrettet for,

at sagsbehandlingstiden i koordineringssager som udgangspunkt ikke bliver længere,

end i sager, som ikke skal koordineres.

Når afgørelser vedrørende et større udviklingsprojekt træffes løbende over en læn-

gere periode, sætter dette imidlertid begrænsninger for, hvor hurtigt en afklaring kan

opnås igennem nævnenes koordination. Det vil derfor være hensigtsmæssigt, hvis

kommunerne får bedre mulighed for give alle de nødvendige tilladelser til et udvik-

lingsprojekt på samme tid.

Sagsbehandling på tværs af nævn

Det er uhensigtsmæssigt, når der opleves lange sagsforløb på tværs af flere forskellige

klagesager i større udviklingsprojekter. Det kan fx dreje sig om en situation, hvor ved-

tagelsen af lokalplan og kommuneplantillæg, den senere udstedelse af VVM-tilladelse

og endeligt afgørelsen om at dispensere fra naturbeskyttelseslovens § 3, alle påklages,

men med måneders mellemrum og til forskellige nævn.

Erhvervsministeriet vurderer, at der er tale om en reel og kompleks problemstilling,

hvor en central udfordring er, at hver påklaget afgørelse skal behandles og afgøres

enkeltvis, og at der i juridisk forstand ikke er nogen entydig definition af, hvad der

forstås ved et ”projekt”. Der er med andre ord ikke nødvendigvis overensstemmelse

imellem det, som kommuner eller bygherrer opfatter som et sammenhængende pro-

jekt, og den juridiske behandling af forskellige enkeltsager, som omfatter separate

forvaltningsafgørelser truffet efter forskellige lovgrundlag på forskellige tidspunkter,

og som hver især skal opfylde forvaltningslovens formkrav m.v. Derudover er en ud-

fordring, at afgørelserne ofte træffes og påklages med måneder eller års mellemrum,

og at lovligheden af det samlede projekt først er endeligt afklaret, når den sidste

klagesag er færdigbehandlet.

Hensigten med etableringen af Nævnenes Hus var at skabe én indgang for klagesager

og et stærkt fagligt juridisk miljø, der kan bidrage til en bedre og mere effektiv sags-

behandling i de forskellige nævn, herunder i situationer, hvor der klages over flere

forskellige afgørelser hos forskellige nævn. Med opsplitningen af Natur- og Miljøkla-

genævnet i to nye, selvstændige nævn er det derfor også i plansager helt centralt, at

der koordineres tæt på tværs af nævn. I Nævnenes Hus arbejdes der således målrettet

med koordinering, og der er senest i 2020 iværksat nye initiativer med henblik på at

styrke koordineringen af plansager på tværs af nævn. Sager, som skal koordineres,

Hjemvisninger

Planklagenævnet kan hjemvise en sag til fornyet behandling i førsteinstansen som en

af reaktionsmulighederne over for en afgørelse. Det følger af den almindelige forvalt-

ningsret, at nævnet kan hjemvise, hvor afgørelsen ophæves på grund af sagsbehand-

lingsfejl eller i tilfælde, hvor der foreligger væsentlige nye oplysninger, som ikke forelå

på afgørelsestidspunktet i førsteinstansen, og hvor det samtidigt – bl.a. af hensyn til

at klagerne fortsat har en rekursmulighed – bør overlades til førsteinstansen at træffe

afgørelse i sagen på det nye grundlag. Antallet af hjemvisninger i Planklagenævnet

har ligget på samme niveau i en årrække, herunder som i Natur- og Miljøklagenæv-

net, jf. tabel 10.4 i

bilag 1.

Hjemvisning af sager i Miljø- og Fødevareklagenævnet er reguleret af en bestemmel-

se i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet, der begrænser og præciserer Miljø- og

Fødevareklagenævnets adgang til at hjemvise sager. Det følger af bestemmelsen, at

brugen af hjemvisning skal være restriktiv, og afgørelserne skal være begrundet og

ledsages af en grundig vejledning til førsteinstansen om, hvorledes sagen skal be-

handles. Bestemmelsen er en videreførelse af en tilsvarende regel i lov om Natur- og

Miljøklagenævnet. En tilsvarende hjemmel findes ikke på Planklagenævnets område,

men kan indføres ved en ændring af lov om Planklagenævnet.

For at bidrage til, at den sagsbehandlingstid, som borgere eller virksomheder oplever

i det samlede klageforløb, afkortes, vil Nævnenes Hus i samarbejde med førsteinstan-

serne iværksætte en procedure, således at behandlingen af sager, som tidligere har

været hjemvist til fornyet behandling, i udgangspunktet prioriteres.

156

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 10

157

Effektiviseringspotentiale

Planklagenævnet og Miljø- og Fødevareklagenævnet blev oprettet i 2017 i forbin-

delse med nedlæggelsen af Natur- og Miljøklagenævnet. Der er derfor væsentlige

lighedspunkter mellem de retlige rammer for nævnenes virke. Der er desuden væ-

sentlige lighedspunkter i forhold til sagernes karakter, ligesom sagerne kan være ind-

byrdes afhængige. Det bør derfor generelt tilstræbes, at der er harmoni mellem de

bestemmelser, der sætter rammerne for Planklagenævnets og Miljø- og Fødevarekla-

genævnets virke.

Som en del af indeværende evaluering er det blevet mere tydeligt, at sagsbehand-

lingstiderne påvirkes af de procesregler, der sætter rammerne for klagebehandlingen,

og at der er en udfordring relateret til samspillet mellem procesreglerne på tværs af

Planklagenævnet samt Miljø- og Fødevareklagenævnet. Der er i den forbindelse iden-

tificeret en række forbedrings- og effektiviseringspotentialer, der forventes at kunne

forenkle og kvalificere klagesagsbehandlingen. Ændringerne kan desuden ensarte en

række processer med henblik på at understøtte digitalisering og effektivisering af

klagesagsbehandlingen. Det drejer sig fx om smidiggørelse af høringsprocesser, ind-

førelse af mulighed for tilskæring og fokusering af klagesagsbehandlingen og forenk-

ling af reglerne om fritagelse for brug af den digitale selvbetjeningsløsning for ikke

digitale borgere.

Desuden er der identificeret en udfordring vedrørende førsteinstansernes overholdel-

se af de fastsatte oversendelsestider, der gælder for førsteinstansernes oversendelse

af bemærkninger til klagen til Planklagenævnet. Der gælder desuden forskellige frister

for oversendelse på tværs af Planklagenævnet og Miljø- og Fødevareklagenævnet,

hvilket vanskeliggør opfølgning. Det fremgår af diagram 10.4 i

bilag 1,

at oversendel-

sesperioden var længere end 7 uger i 25 pct. af klagesagerne ved Planklagenævnet i

andet halvår 2019. Konkret ses der flere eksempler på oversendelsestider, som over-

stiger et halvt år.

Endelig påkalder sagsbehandlingstiden for delafgørelser om opsættende virkning i

retlige sager, fx om muligheden for at dispensere fra bestemmelserne i en lokalplan,

sig opmærksomhed. Det er vigtigt for sagens parter at få en hurtig afklaring af, om

der er grundlag for at fravige udgangspunktet om, at en klage ikke har opsættende

virkning, så det kan afklares, om tilladelser kan udnyttes og projekter kan igangsættes.

Fremadrettet er det derfor en målsætning, at Planklagenævnet i retlige sager tager

stilling til anmodninger om opsættende virkning inden for gennemsnitligt en måned.

Sagsbehandlingstiden for delafgørelser om opsættende virkning regnes fra sagen er

tilstrækkeligt oplyst for nævnet og er mest relevant i retlige sager.

Planklagenævnets prøvelsesadgang

Planlovens regler om Planklagenævnets prøvelse

Planloven indeholder forskellige regler om Planklagenævnets prøvelse af kommunale

afgørelser. For nogle typer af afgørelser – afgørelser om landzonetilladelser og afgø-

relser om ekspropriation - er der fuld prøvelse ved Planklagenævnet. For alle andre

afgørelser – herunder afgørelser om planlægning og dispensation fra lokalplanlæg-

ning – er prøvelsen begrænset til retlige spørgsmål.

Når prøvelsen er begrænset til retlige spørgsmål, kan Planklagenævnet tage stilling

til alle spørgsmål om afgørelsens lovlighed og gyldighed. Det vil sige, om afgørelsen

ligger inden for gældende regler, navnlig planlovens regler, men også om almindelige

forvaltningsretlige regler og grundsætninger er overholdt. I disse sager kan Plankla-

genævnet derimod ikke tage stilling til den kommunale skønsudøvelse. Det vil sige,

at klagenævnet ikke kan efterprøve, om den kommunale afgørelse også er hensigts-

mæssig set i forhold til de hensyn, der skal varetages med reglerne i planloven.

I sager med fuld prøvelse tager Planklagenævnet både stilling til, om afgørelsen ligger

inden for gældende regler, og om afgørelsen er hensigtsmæssig set i forhold til de

interesser, der skal varetages med reglerne i planloven.

Prøvelsen i Planklagenævnet har således betydning for kommunernes adgang til selv

at beslutte, hvad der inden for lovens rammer skal fastsættes i planlægningen og gi-

ves tilladelse til i de konkrete afgørelser.

Vurdering af planlovens regler om Planklagenævnets prøvelse

Der er fra forskellig side rejst ønske om, at Planklagenævnets prøvelse af bestemte

afgørelsestyper begrænses til retlige spørgsmål eller udvides til fuld prøvelse.

KL peger på, at Planklagenævnets prøvelse af afgørelser om landzonetilladelser bør

begrænses til kun at omfatte retlige spørgsmål, svarende til hvad der gælder for de

fleste andre afgørelser efter planloven. DN peger omvendt på, at klagenævnets prø-

velse af sager om kommunal planlægning bør udvides til fuld prøvelse, svarende til

hvad der gælder for landzonetilladelser.

De modsatrettede forslag vurderes i vidt omfang at være udtryk for forskellige ønsker

til, om kommunerne i større eller mindre grad skal kunne bestemme indholdet af af-

gørelserne og dermed udviklingen i kommunen uden mulighed for, at Planklagenæv-

net kan efterprøve hensigtsmæssigheden set i forhold til de hensyn, der varetages

med planloven.

158

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 10

159

Planlovens regler om prøvelsen i Planklagenævnet skal ses på baggrund af, at loven

også sætter forskellige rammer for de kommunale afgørelser om på den ene side

planlægning m.v. og på den anden side konkrete afgørelser om landzonetilladelser.

Beslutningerne om indholdet af planlægningen ligger hos kommunalbestyrelserne.

Planerne må ikke stride mod overordnet planlægning, og der er mulighed for bl.a.

statslig indsigelse mod planforslag. Retssikkerhedshensynene i relation til berørte

borgere, virksomheder, organisationer m.v. varetages bl.a. af de omfattende offent-

lighedsprocedurer i forbindelse med planens tilvejebringelse.

Kommunerne har efter omstændighederne også mulighed for at lokalplanlægge for

landzoneområder og i den sammenhæng fastsætte, at lokalplanen erstatter landzo-

netilladelser. Inden for disse rammer kan kommunerne således planlægge og bestem-

me udviklingen også for områder i landzonen efter sædvanlige planprocedurer for

inddragelse af offentligheden og uden mulighed for at kunne klage over en skøns-

mæssige afgørelse.

Efter planlovens landzoneregler skal kommunerne i hvert enkelt tilfælde vurdere kon-

kret, om den ønskede bebyggelse m.v. er forenelig med lovens formål. Kommunerne

skal således inddrage og skønsmæssigt afveje en lang række hensyn, der varetages

med planloven, og rammerne for kommunernes afgørelser om landzonetilladelse er

kun i begrænset omfang reguleret i loven eller i kommunernes planlægning i medfør

af loven.

Spørgsmålet om at begrænse prøvelsen af landzonesager til retlige spørgsmål har

tidligere været overvejet af Ekspertudvalget om klagesystemet på natur- og miljø-

området (afrapporteret i maj 2011). Det var vurderingen, at en begrænsning til retlig

prøvelse ville betyde, at klageadgangen reelt mister betydning i forhold til det, som er

sagernes konfliktfelt og hovedindhold - nemlig afvejningen af de modstående hensyn

inden for lovens rammer. Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at dette fortsat gælder, i

hvert fald hvis der ikke vedtages regler om en ændret retlig ramme for behandling af

landzonesagerne fx i form af mere detaljeret planlægning for landzonen eller lands-

byer i landzone.

Det vurderes således, at forskellen i Planklagenævnets prøvelse af henholdsvis kom-

munernes afgørelser i landzonesager og kommunal planlægning m.v. i udgangspunk-

tet er velbegrundet, henset til at der også er forskellige retlige rammer for, hvordan

kommunen henholdsvis træffer afgørelser i landzonesager og foretager kommunal

planlægning. Bolig- og Planstyrelsen vurderer på den baggrund, at der aktuelt ikke er

grundlag for at ændre generelt på Planklagenævnets prøvelse af henholdsvis kom-

munal planlægning og landzonetilladelser. Der lægges i den sammenhæng vægt på

de aktuelle, forskellige retlige rammer for afgørelserne.

Regler om frister for udnyttelse af tilla-

delser og dispensationer

Planlovens regler om frister for udnyttelse af tilladelser og

dispensationer

Planloven indeholder en generel forældelsesfrist på tre år for tilladelser eller dispen-

sationer, der ikke er udnyttet. Reglen gælder, medmindre andet er særlig bestemt i

loven. Med ændringen af planloven i 2017 blev der bl.a. indført særlige regler om en

længere forældelsesfrist for landzonetilladelser. Hvis en tilladelse eller dispensation

efter planloven ikke udnyttes inden for fristen, forudsætter realisering af projektet, at

kommunen kan og vil give en ny tilladelse eller dispensation. Anden lovgivning, her-

under naturbeskyttelsesloven, indeholder tilsvarende forældelsesfrister for tilladelser

eller dispensationer efter disse love.

Planloven indeholder ikke forældelsesfrister for udnyttelse af planer. Planlægning ef-

ter planloven vil i almindelighed gælde, indtil den måtte blive ændret eller ophævet

efter reglerne herom. Planloven indeholder dog en regel om, at et offentliggjort for-

slag til lokalplan bortfalder, hvis det ikke er vedtaget inden tre år efter offentliggørel-

sen. Reglen er indført i 1991 for at sikre klarhed om forældelsen af planforslag, der af

en eller anden grund ikke færdigbehandles.

For landzonetilladelser - der som udgangspunkt ikke kan udnyttes, før klagesagen er

afsluttet – beregnes forældelsesfristen fra Planklagenævnets afgørelse. For andre sa-

ger efter planloven - hvor en klage som udgangspunkt ikke har opsættende virkning

- er klagesagen ikke i sig selv til hinder for, at den påklagede afgørelse kan udnyttes

og projektet påbegyndes inden fristens udløb.

Vurdering af planlovens regler om frister for udnyttelse af

tilladelser og dispensationer

KL har peget på, at det i situationer, hvor projekter forudsætter flere afgørelser, kan

forekomme, at én afgørelse bortfalder, fordi det - på grund af en klagesag om en an-

den afgørelse - ikke har været muligt at udnytte afgørelsen inden for den gældende

frist. Det kan betyde, at muligheden for at realisere projektet forsinkes eller kom-

pliceres. KL ønsker på den baggrund, at frister for at udnytte afgørelser skal kunne

forlænges med den tid, der medgår til Planklagenævnets behandling af klager over

afgørelser om samme projekt efter planloven.

Generelt gælder det, at interessen i at forlænge frister for udnyttelsen af afgørelser

på grund af klagesagsbehandlingen i Planklagenævnet vil være mindre, desto kortere

sagsbehandlingstiden er. Som det fremgår ovenfor, har Planklagenævnet en målsæt-

160

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 10

161

ning om, at nye sager har en gennemsnitlig sagsbehandlingstid på højst 6 måne-

der. De problemer, som kommunerne måtte opleve med overholdelse af fristerne på

grund af sagsbehandlingstiden i Planklagenævnet, vurderes derfor at være aftagende.

En mulighed for at forlænge afgørelser efter anden lovgivning end planloven, herun-

der afgørelser som ikke er påklaget til Planklagenævnet, vil kræve en ændring af de

pågældende andre love og vil i de konkrete tilfælde også kunne forudsætte nogle

vurderinger, som i sig selv kan få karakter af en ny afgørelse. Fx kan forlængelse af en

VVM-tilladelse eller en tilladelse efter naturbeskyttelsesloven forudsætte en vurdering

af, om der på baggrund af ændrede faktiske forhold kan være risiko for at påvirke

særligt beskyttede dyrearter. I denne sammenhæng vurderes det ikke at være væ-

sentligt bedre end at træffe en ny afgørelse efter det oprindelige regelgrundlag i de

formentlig få tilfælde, hvor det måtte være nødvendigt.

Samme forbehold gælder ikke i relation til planlovens regler om, at et forslag til lo-

kalplan bortfalder, hvis det ikke er vedtaget inden tre år efter offentliggørelsen. I den

situation vil kommunen under alle omstændigheder skulle træffe afgørelse om ved-

tagelse af lokalplanen, og en forlængelse af fristen kan betyde, at kommunen ikke

behøver at offentliggøre et nyt forlag til lokalplan. Det kan være relevant i en sag,

hvor Planklagenævnet ophæver kommunens vedtagelse af en lokalplan og hjemviser

sagen med henblik på, at kommunen kan træffe en ny afgørelse om vedtagelse af

lokalplanen. En mulighed for at forlænge treårsfristen på baggrund af klagesagsbe-

handlingen kan i den situation betyde, at kommunen kan vedtage lokalplanen på

baggrund af det oprindelige lokalplanforslag, selv om det er offentliggjort for mere

end tre år siden. Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at det kunne være en hensigts-

mæssig mulighed, idet kommunen forudsættes at forholde sig til eventuelt ændrede

forhold i forbindelse med vedtagelsen af lokalplanen. Det vurderes samtidig, at en

forlængelse bør have en begrænset varighed af hensyn til at sikre en tydelig og for-

udsigelig planlægningsproces.

Gebyr for klage til Planklagenævnet

og Miljø- og Fødevareklagenævnet

Regler om gebyr for indgivelse af klage

Ved oprettelsen af Planklagenævnet blev der indført et differentieret klagegebyr for

plansager på 900 kr. for privatpersoner og 1.800 kr. for organisationer og virksomhe-

der for at sikre, at klagegebyret dækker en større andel af de gennemsnitlige udgifter

til klagebehandlingen. Klagegebyrerne var baseret på vurdering af praksis i den så-

kaldte Compliance komité under UNECE, der fastlægger den nærmere fortolkning af

Århuskonventionen.

Klagegebyret tilbagebetales, hvis klagesagen fører til, at den påklagede afgørelse

ændres eller ophæves, hvis klageren får helt eller delvis medhold i klagen, eller hvis

klagen afvises som følge af overskredet klagefrist eller manglende klageberettigelse,

eller fordi klagen ikke er omfattet af Planklagenævnets kompetence. Planklagenævnet

kan desuden beslutte at tilbagebetale gebyret, hvis klagen trækkes tilbage.

Siden 2017 ses et fald i antallet af indkomne klager til Planklagenævnet. Det gælder

både klager, hvor der opkræves det højeste gebyr, og klager hvor der opkræves det

lavere gebyr, har været stort set uændret siden indførelsen af det differentierede ge-

byr, jf. tabel 10.5 og 10.6 i

bilag 1.

Spørgsmålet om klagegebyrets størrelse på bl.a. Planklagenævnets sagsområde har

været vurderet af et ekspertudvalg vedrørende klagesystemet på natur- og miljø-

området (afrapporteret i maj 2011). Udvalget anbefalede, at klagegebyret for private

blev hævet fra det daværende niveau på 500 kr. til 800 kr. i daværende prisniveau.

Udvalget fremhævede, at man med forslaget ville sikre, at gebyret havde en størrelse,

hvor potentielle klagere tænker sig om en ekstra gang, men hvor gebyret stadig ikke

er så højt, at det må vurderes at være ”uoverkommeligt dyrt”, jf. Århus-konventionen.

Ekspertudvalget var således af den opfattelse, at der eksisterer et gebyrniveau, hvor et

gebyr kan være adfærdsregulerende uden at være uoverkommeligt dyrt.

Vurdering af regler om gebyr for indgivelse af klage

DN oplever det differentierede klagegebyr som ubegrundet, og foreslår at klagege-

byret fjernes eller alternativt, at organisationernes klagegebyr reduceres til 900 kr. og

derved tilpasses gebyret for private.

162

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 10

163

Det vurderes, at ordningen med differentieret klagegebyr efter hensigten har medført,

at gebyrerne dækker en større andel af de gennemsnitlige udgifter til klagebehand-

lingen. Omvendt har ordningen samtidigt vist sig at indebære en række ekstra admi-

nistrative processkridt i Nævnenes Hus i forhold til en ordning med ensartet gebyr.

Det kan ikke udelukkes, at forhøjelsen af gebyret har haft en regulerende effekt på

antallet af klager samlet set, men der er heller ikke grundlag for at konkludere, at dif-

ferentieringen af klagegebyret har haft en regulerende effekt på antallet af klager fra

de organisationer, som skal indbetale det højere klagegebyr.

at nævnet ser sig nødsaget til at behandle klagepunkter, som det ikke er tydeligt, at

kommunen har forholdt sig til i forbindelse med sagens oversendelse.

Det anses som en vigtig opgave at involvere slutbrugere og interessenter i forbindelse

med udvikling og drift af IT-projekter og -platforme. Nævnenes Hus afholdt derfor en

række brugerinddragelsesmøder og workshops m.v. i forbindelse med udviklingen af

den nye klageportal for Nævnenes Hus, hvor bl.a. en række kommuner, advokatfir-

maer og interesseorganisationer, herunder DN, deltog. Nævnenes Hus vil også i for-

hold til videreudvikling af klageportalen holde fokus på inddragelse af interessenter

og slutbrugere, og styrelsen har allerede justeret forskellige processer i portalen på

baggrund af ønsker fra brugerne. I regi af videreudviklingen af portalen, vil det blive

undersøgt, om det er muligt at give sagens parter samt førsteinstanserne et mere de-

taljeret billede af, hvor langt nævnet er i sagsbehandlingsforløbet i den konkrete sag.

Planklagenævnets afgørelsesportal er en central forbindelse mellem nævnet og før-

steinstanser og klagere. Nævnenes Hus har derfor besluttet, at der nedsættes en bru-

gergruppe med henblik på at styrke brugervenligheden af afgørelsesportalen.

Planklagenævnets samarbejde med

førsteinstanserne

Det løbende samarbejde med førsteinstanserne

Løbende dialog mellem førsteinstanserne (herunder kommunerne) og Planklagenæv-

net er centralt for et velfungerende samarbejde. Det er derfor afgørende, at der er

transparens i klagesagsbehandlingen, herunder at nævnets afgørelser bliver tilgæn-

gelige for alle i samfundet, samt at nævnets og sekretariatets arbejde tilrettelægges

på en måde, som understøtter denne transparens. Planklagenævnet har desuden en

vigtig opgave i at formidle den viden, som nævnet erhverver ved sin behandling af

klager over konkrete og uafhængige afgørelser.

Vurdering af det løbende samarbejde med førsteinstanserne

KL fremhæver, at kommunerne efterlyser mere løbende information om sammen-

hængende klagesager, forbedring af afgørelsesportalens brugervenlighed samt bedre

inddragelse af kommunen, hvis nye klagetemaer tages op af nævnet. KL og KTC an-

fører desuden, at der er behov for tydeligere begrundelser i nævnets afgørelser, når

nævnet ændrer en etableret praksis. Derudover foreslår DN, at der iværksættes et ud-

redningsarbejde med det formål at forenkle og derigennem forbedre klageportalen

for Nævnenes Hus.

Det vurderes, at der er potentiale for at styrke det løbende arbejde med at sikre et

smidigt samarbejde mellem nævn og førsteinstanser. Planklagenævnet udgiver flere

gange årligt et nyhedsbrev kaldet ”Planklagenævnet Orienterer”, hvor nævnet orien-

terer om principielle afgørelser og ændring af praksis m.v. Planklagenævnet vil frem-

adrettet også gerne modtage forslag til temaer, som kan behandles i ”Planklagenæv-

net Orienterer”.

Planklagenævnet vil desuden arbejde målrettet for at sikre god og betimelig inddra-

gelse af kommunerne i forbindelse med klagesagsbehandlingen, fx i forbindelse med,

164

EVALUERING AF PLANLOVEN M.V. 2021

KAPITEL 10

165