BOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 158: MFU spm. om ministeren mener, at det, jf. Kommunestyrelseslovens § 48, er tilstrækkeligt, hvis Ankestyrelsen tolker deres tilsynsforpligtelse som et fremadrettet tilsyn med fokus på at standse og undgå fremtidige eventuelle ulovligheder uden at have fokus på sanktioner ved eventuelle konstaterede lovbrud, til indenrigs- og boligministeren

Indenrigs- og Boligudvalget 2021-22
BOU Alm.del
Offentligt

Indenrigs- og Boligministeriet

Stormgade 2

1470 København K

Ankestyrelsens bidrag til besvarelse af BOU alm. del spørgsmål

158

Indenrigs- og Boligministeriet har ved mail af 24. februar 2022 bedt

Ankestyrelsen om bidrag til besvarelse af ovennævnte spørgsmål stillet af

Folketingets Indenrigs- og Boligudvalg.

Udvalget har spurgt indenrigs- og boligministeren om følgende:

”Mener ministeren, at det, jf. Kommunestyrelseslovens § 48, er

tilstrækkeligt, hvis Ankestyrelsen tolker deres tilsynsforpligtelse som

et fremadrettet tilsyn med fokus på at standse og undgå fremtidige

eventuelle ulovligheder uden at have fokus på sanktioner ved

eventuelle konstaterede lovbrud?”

Til brug for besvarelsen kan Ankestyrelsen oplyse, at Ankestyrelsens

tilsyn har både bagudrettede og fremadrettede elementer, der beskrives

i det følgende.

Det bemærkes, at det, der er anført om tilsynet med kommunerne, også

gælder for tilsynet med regionerne og de kommunale fællesskaber,

uanset om dette er udtrykkeligt angivet.

Lovliggørelse - tilsynets bagudrettede og fremadrettede funktion

Om det overordnede formål med det kommunale tilsyn fremgår følgende

af betænkning nr. 1395/2000 om statens tilsyn med kommunerne, side

223:

9. marts 2022

J.nr. 22-9687

Ankestyrelsen

7998 Statsservice

Tel +45 3341 1200

[email protected]

EAN-nr:

57 98 000 35 48 21

Åbningstid:

man-fre kl. 9.00-15.00

BOU, Alm.del - 2021-22 - Endeligt svar på spørgsmål 158: MFU spm. om ministeren mener, at det, jf. Kommunestyrelseslovens § 48, er tilstrækkeligt, hvis Ankestyrelsen tolker deres tilsynsforpligtelse som et fremadrettet tilsyn med fokus på at standse og undgå fremtidige eventuelle ulovligheder uden at have fokus på sanktioner ved eventuelle konstaterede lovbrud, til indenrigs- og boligministeren

”Den almindelige legalitetskontrol med kommunalforvaltningen har

til formål at overvåge, at kommunerne varetager deres opgaver på

en lovlig måde. […]

Sammenfattende kan det således siges at være tilsynets formål at

overvåge, at kommunerne handler i overensstemmelse med

lovgivningen, når kommunerne udøver den magt, der følger af, at

de er offentlige forvaltningsmyndigheder.”

Det grundlæggende sigte med det kommunale tilsyn er en retlig

bedømmelse af en konkret kommunal disposition/undladelse med det

formål at standse eventuelle ulovlige forhold, og - hvis ulovligheden har

haft betydning for borgeres konkrete sager – at sikre, at der rettes op i

fornødent omfang, herunder f.eks. ved genoptagelse af konkrete

afgørelser. Tilsynet har ikke en pligt til at undersøge en sag nærmere,

hvis det omhandlede spørgsmål ikke har aktuel retlig betydning, jf. de

almindelige bemærkninger i lovforslag L 188 af 13. marts 2003.

Efter kommunestyrelseslovens § 48 a beslutter Ankestyrelsen som

tilsynsmyndighed, om der er tilstrækkelig anledning til at rejse en

tilsynssag.

Af de almindelige bemærkninger til lovforslag L 56 af 9. november 2016

fremgår følgende om § 48 a, der blev indsat i kommunestyrelsesloven på

et tidspunkt, hvor tilsynet blev varetaget af Statsforvaltningen:

”Af hensyn til at understøtte, at Statsforvaltningen fremadrettet

målretter sin virksomhed mod de sager, der har størst betydning i

forhold til formålet med tilsynet, samt i tilknytning hertil at bidrage

til Statsforvaltningens overvejelser ved vurderingen af, hvorvidt der

er grundlag for at rejse en sag, vil Statsforvaltningen fremadrettet

ved vurderingen af, hvorvidt der er grundlag for at rejse en sag

som led i det kommunale tilsyn, skulle foretage en vurdering af,

hvorvidt sagen er generelt egnet til at understøtte det kommunale

tilsyns overordnede formål og funktion.

Statsforvaltningen vil således ved overvejelser om, hvorvidt der

som følge af en henvendelse, omtale i presse eller lignende er

anledning til at rejse en sag som led i det kommunale tilsyn, skulle

foretage en vurdering af, om det ud fra de overordnede formål med

det kommunale tilsyn - at overvåge, at kommunerne og regionerne

handler i overensstemmelse med lovgivningen, når kommunerne

og regionerne udøver den magt, der følger af, at de er offentlige

forvaltningsmyndigheder, jf. afsnit 2.2.1.1. - har væsentlig

betydning, at Statsforvaltningen som statens tilsyn med kommuner

og regioner tager sagen op til behandling.

Som led i denne vurdering vil Statsforvaltningen bl.a. kunne

inddrage sagens principielle, generelle og alvorlige karakter,

uden at Statsforvaltningen vil være forpligtet hertil ved enhver

henvendelse, Statsforvaltningen måtte modtage som led

i det kommunale tilsyn.”

Af de specielle bemærkninger til bestemmelsen fremgår følgende:

”Med den foreslåede nyaffattelse af § 48 a i lov om kommunernes

styrelse fastsættes, at Statsforvaltningen beslutter, om der er

tilstrækkelig anledning til at rejse en tilsynssag.

Som følge af lovforslaget vil Statsforvaltningen ikke længere have

pligt til som led i det kommunale tilsyn at undersøge en sag

nærmere, hvis Statsforvaltningen bliver bekendt med oplysninger,

der giver grund til at antage, at der er en vis sandsynlighed for en

ulovlighed, der ikke er bagatelagtig, og som har betydning for

retstilstanden i dag.

Statsforvaltningen vil med den foreslåede ændring være friere

stillet i forhold til vurderingen af, hvorvidt der er anledning til at

rejse en tilsynssag. Dermed styrkes Statsforvaltningens muligheder

for at samle sin virksomhed om de kommunale og regionale

spørgsmål, der falder inden for det kommunale tilsyns kompetence,

hvor der er størst behov for, at Statsforvaltningen sætter ind i

forhold til det overordnede formål med tilsynet.

[…]

I Statsforvaltningens vurdering af, hvorvidt en sag generelt er

egnet til at understøtte det kommunale tilsyns formål og funktion,

vil Statsforvaltningen bl.a. kunne inddrage, om en sag må skønnes

at have principiel eller generel betydning eller alvorlig karakter for

kommuner og/eller regioner som helhed.

Statsforvaltningen vil som moment i en sådan vurdering kunne

tillægge det betydning, om sagen må forventes at få særlig

betydning for kommunerne og regionernes administration og

praksis.

En sådan betydning kan f.eks. have baggrund i, at der er et

forholdsvis stort antal sager af den pågældende type, og/eller fordi

sagen giver anledning til stillingtagen til et væsentligt

retsspørgsmål, som Statsforvaltningen ikke tidligere har taget

stilling til, eller som i praksis har givet anledning til tvivl.

Betydningen kan også være et udslag af, at sagen har særlig stor

samfundsmæssig betydning. Det kan for eksempel være som følge

af, at sagen vedrører spørgsmål, der er afgørende for

tilrettelæggelsen af kommunernes og regionernes administration

på et bestemt område.

Betydningen kan videre have baggrund i, at den mulige retlige

mangel, som sagen vedrører, er af en sådan grov eller alvorlig

karakter, at det kan virke stødende, at kommunens eller regionens

disposition eller undladelse står ved magt.

Herudover vil Statsforvaltningen i sin vurdering af, hvorvidt en sag

generelt er egnet til at understøtte det kommunale tilsyns formål

og funktion, bl.a. også kunne inddrage, om en sag objektivt set har

stor økonomisk eller administrativ betydning for en eller flere

kommuner og regioner, organisationer, foreninger, borgere m.fl.”

Når tilsynet skal vurdere, om der er anledning til at rejse en tilsynssag,

foretager tilsynet en samlet vurdering af, om sagen efter tilsynets

grundlæggende formål og funktion er egnet til at blive taget op af

tilsynet. Denne vurdering kan tilsynet evt. foretage efter indhentelse af

en redegørelse fra kommunen.

Ved denne vurdering vil det tale for, at tilsynet rejser en sag, hvis der er

indikation af, at der er en fejlagtig praksis, en bevidst ulovlig beslutning

eller undladelse eller en ulovlighed af et vist omfang, f.eks. pga. antallet

af berørte borgere.

Når Ankestyrelsen bliver bekendt med oplysninger, som kan give

anledning til at rejse en tilsynssag, undersøger Ankestyrelsen sagen

nærmere. En sådan undersøgelse vil typisk i første omgang omfatte en

høring af den relevante kommune.

Når denne indledende undersøgelse er gennemført, vurderer

Ankestyrelsen, hvad oplysningerne i sagen giver anledning til.

Ved denne vurdering vil det tale for, at Ankestyrelsen reagerer ved at

afgive en vejledende udtalelse, hvis der er tale om en fejlagtig praksis,

en bevidst ulovlig beslutning eller undladelse, eller hvis der er tale om en

ulovlighed af et vist omfang, f.eks. pga. antallet af berørte borgere.

Vurderingen kan føre til, at Ankestyrelsen efter den indledende

undersøgelse beslutter ikke at foretage videre. Den kan f.eks. være, at

der ikke er tale om et ulovligt forhold.

I praksis forekommer det jævnligt, at Ankestyrelsens undersøgelse af

sagen fører til, at den involverede kommune bliver opmærksom på det

ulovlige forhold og selv retter op. Hvis der ikke er behov for, at

Ankestyrelsen gør videre, afslutter Ankestyrelsen sagen med en

konstatering af, at kommunen har rettet op på det ulovlige forhold. Ved

denne vurdering lægger Ankestyrelsen som udgangspunkt kommunens

oplysninger om sagens faktum til grund, jf. Social- og Ældreudvalget

(SOU) Alm. Del, Samling: 2021-22, svar på spm. 80.

Hvis Ankestyrelsen vurderer, at kommunen skal gøre yderligere for at

rette op på det ulovlige forhold, afgiver Ankestyrelsen en udtalelse.

Hvis en kommune har ændret en ulovlig praksis eller har omgjort en

ulovlig beslutning, indgår det i tilsynets vurdering, om kommunen skal

gøre yderligere for at rette op på det ulovlige forhold, f.eks. om

kommunen som følge af den konstaterede ulovlige praksis skal

genoptage evt. tidligere trufne afgørelser.

Som et eksempel på dette kan der henvises til Ankestyrelsens generelle

udtalelse af 24. juni 2020, jf. Social- og Indenrigsudvalget (SOU) Alm.

del, Samling: 2019-20, bilag 295, hvoraf det fremgår, at kommuner, der

aflønnede konsulenter efter ”no-cure-no-pay”-princippet, ikke lovligt

kunne anvende konsulenterne til at forberede afgørelser i sager om

ydelser til konkrete borgere på socialområdet.

Ankestyrelsen vurderede efterfølgende konkret, at 11 kommuner havde

handlet i strid med lovgivningen ved at lade et konsulentfirma, der blev

aflønnet efter ”no-cure-no-pay”-princippet, udføre sagsforberedelse i

afgørelsessager.

Herudover fulgte Ankestyrelsen op på udtalelsen ved at bede de

kommuner, som ulovligt havde anvendt konsulenter til at forberede

afgørelser, om at genoptage samtlige sager, hvor konsulenterne havde

deltaget i det sagsforberedende arbejde, og hvor kommunen som

seneste myndighed havde truffet afgørelse.

Ankestyrelsen har på baggrund af klagesagskontorernes konkrete

klagesager en direkte adgang til at opdage evt. ulovligheder i

kommunernes administration af den lovgivning, de behandler klagesager

indenfor.

Hvis en kommune har oplyst, at den vil rette op på en ulovlig praksis,

kan Ankestyrelsen således på social- og beskæftigelsesområdet følge op

på, om det rent faktisk sker.

I Ankestyrelsens vurdering af, om der er tilstrækkelig anledning til at

rejse en tilsynssag, indgår følgelig både bagudrettede elementer, nemlig

lovovertrædelsens karakter, alvor og omfang, og fremadrettede

elementer, nemlig aktualiteten af ulovligheden, herunder om kommunen

har lovliggjort eller er i færd med at lovliggøre forholdet.

Tilsynets – bagudrettede og fremadrettede - sanktionsmuligheder

Tilsynet har mulighed for i sidste ende at gennemtvinge sin

retsopfattelse over for de ansvarlige politikere i en kommune ved

anvendelse af sanktioner. Tilsynet kan således under nærmere angivne

betingelser annullere klart ulovlige beslutninger truffet af

kommunalbestyrelserne, anlægge erstatningssag mod de medlemmer,

som er erstatningsansvarlige for et økonomisk tab, samt fastsætte en

erstatningsretlig bod til disse medlemmer mod at frafalde et sådant

sagsanlæg. Det fremgår af kommunestyrelseslovens §§ 50 a – 51. Både

annullationsbeføjelsen og beføjelsen til at anlægge erstatningssag

og/eller fastsætte en erstatningsretlig bod er knyttet til bagudrettede

klart ulovlige eller erstatningspådragende handlinger.

Undlader kommunalbestyrelsen at udføre en foranstaltning, som den

efter lovgivningen har pligt til at udføre, kan Ankestyrelsen desuden

pålægge de medlemmer af kommunalbestyrelsen, som er ansvarlige for

undladelsen, tvangsbøder, jf. kommunestyrelseslovens § 50 b. Formålet

med anvendelse af tvangsbøder er at fremtvinge opfyldelsen af en

handlepligt for kommunalbestyrelsen. Tvangsbøder kan således ikke

anvendes som en straf for en eventuel konstateret overtrædelse af

lovgivningen, jf. Social- og Indenrigsudvalget (SOU) Alm. Del, Samling:

2014-15 (2. samling), svar på spm. 111. Denne sanktion er således

knyttet til kommunalbestyrelsens – bagudrettede og stadig aktuelle -

undladelse af opfyldelse af en handlepligt.

Ankestyrelsen har en fast procedure, hvor Ankestyrelsen systematisk

følger op, når Ankestyrelsen bliver opmærksom på, at en kommune

endnu ikke har efterlevet en afgørelse fra Ankestyrelsen.

Ankestyrelsen har desuden indført en særlig procedure, når

Ankestyrelsen på området for særlig støtte til børn og unge giver en

kommune pålæg efter servicelovens § 65 om f.eks. at udarbejde en

børnefaglig undersøgelse eller andet. Der sker en systematisk

opfølgning af, om kommunen efterlever pålægget. Der fastsættes en frist

for kommunen til at efterleve pålægget, og kommunen skal orientere

Ankestyrelsen om efterlevelsen.

For fuldstændighedens skyld bemærkes, at et

kommunalbestyrelsesmedlem, der gør sig skyldig i grov tilsidesættelse af

de pligter, som den pågældendes hverv medfører, efter

kommunestyrelseslovens § 61 kan straffes med bøde.

Bestemmelsen i kommunestyrelseslovens § 61 omfatter både aktiv

handling og tilfælde af pligtforsømmelser og undladelse af at opfylde en

handlepligt.

Der skal være tale om grove pligttilsidesættelser, der skal være begået

med forsæt eller grov uagtsomhed. Kommunalbestyrelsesmedlemmer

ifalder således normalt ikke ansvar ved at gå imod en indstilling fra

forvaltningen.

Det er anklagemyndigheden, der vurderer, om der skal rejses tiltale, og

det er domstolene, der tager stilling til, om det det pågældende

kommunalbestyrelsesmedlem skal straffes med bøde. Dette sker under

iagttagelse af de retssikkerhedsmæssige garantier, der i øvrigt gælder i

forbindelse med behandlingen af straffesager.

Venlig hilsen

Anne Birgitte Hassing