Beretning af almen art - 2021-22 nr. 11

2021-22
Alm.del Beretning 11
Offentligt

Beretning nr.

Folketinget 2021-22

Beretning afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 9. februar 2022

Beretning

visse aspekter af brugen af beslutningsforslag i folketingsarbejdet og

Folketingets behandling af beslutningsforslag

1. Baggrund

Udvalget for Forretningsordenen nedsatte på sit møde

den 6. oktober 2021 et underudvalg til at undersøge mulig-

heder og fremkomme med indstillinger om tiltag med hen-

syn til udvalgenes struktur og sammensætning, udvalgenes

arbejde og udvalgsformandens rolle og Folketingets arbejde

med beslutningsforslag, jf. UFO alm. del – bilag 162, folke-

tingsåret 2020-21.

Det nævnte underudvalg valgte at opdele arbejdet i for-

skellige faser og herunder så vidt muligt at færdiggøre arbej-

det med Folketingets arbejde med beslutningsforslag som

det første. Underudvalget afsluttede dette arbejde ved at

opfordre Udvalget for Forretningsordenen til at afgive denne

beretning.

2. Generelt om beslutningsforslag og udvalgets

overordnede overvejelser

Beslutningsforslag anvendes i en række forskellige sam-

menhænge i folketingsarbejdet, hvor det er hensigten, at

Folketinget skal træffe en beslutning i en anden form end et

vedtaget lovforslag, det vil sige, hvor det ikke er meningen,

at det vedtagne – med regentens stadfæstelse – skal få status

af lov. Som eksempler på sammenhænge, hvor beslutnings-

forslag anvendes, kan nævnes Folketingets godkendelse af

statsregnskabet, samtykke til strafferetlig tiltale m.v. mod

folketingsmedlemmer, samtykke til Danmarks anvendelse

af militære magtmidler, samtykke til indgåelse af visse in-

ternationale forpligtelser og ændring af Folketingets forret-

ningsorden. Den langt største gruppe af beslutningsforslag

fremsættes imidlertid af et eller flere enkelte folketingsmed-

lemmer og sigter mod en politisk ændring i samfundet, ofte

ved at lægge op til, at regeringen pålægges eller opfordres

til at fremsætte lovforslag af et nærmere bestemt indhold

(private forslag).

Målet med denne beretning er at adressere anvendelsen

og behandlingen af disse private beslutningsforslag. Hvor

der herefter i denne beretning omtales beslutningsforslag,

sigtes generelt til denne kategori.

Beslutningsforslag som parlamentarisk virkemiddel

Det er Udvalget for Forretningsordenens opfattelse, at

muligheden for, at folketingsmedlemmer kan få behandlet

beslutningsforslag, tjener et vigtigt demokratisk formål. Ef-

ter grundlovens § 41, stk. 1, er ethvert folketingsmedlem be-

rettiget til at fremsætte forslag til love og andre beslutninger,

hvilket kan ses som en parallel til den tilsvarende ret, som

efter grundlovens § 21 tilkommer regeringen. I praksis be-

grænses muligheden for, at folketingsmedlemmer kan sætte

en politisk dagsorden ved at fremsætte lovforslag, imidlertid

af de krav, der stilles til lovforslags udformning og indhold,

herunder med hensyn til lovteknisk opstilling, tilpasning til

allerede gældende lovgivning, udførlige bemærkninger m.v.

Hvor regeringen kan betjene sig at et omfattende embedsap-

parat til at udforme lovforslag, der opfylder disse krav, har

folketingsmedlemmer væsentlig mindre bistand at trække

på. I lyset heraf har det stor betydning, at folketingsmedlem-

mer som et alternativ kan fremsætte et beslutningsforslag i

en enklere form og af et mindre omfang end et lovforslag

og fortsat opnå en debat og eventuelt en beslutning om deres

politiske målsætning.

Erfaringen viser imidlertid efter udvalgets opfattelse, at

der er visse udfordringer med den nuværende praksis for

fremsættelse og behandling af beslutningsforslag, som bør

imødegås, hvis beslutningsforslag som format for politiske

initiativer og grundlag for debat skal leve op til deres poten-

tiale.

Tidspunkt for fremsættelse

Udvalget finder det herunder ikke hensigtsmæssigt, at

fremsættelsen af beslutningsforslag sker så ujævnt hen over

folketingsåret, som det er tilfældet. Modsat regeringens lov-

forslag – som generelt fremsættes efter en plan, der er be-

stemt på forhånd i regeringens lovprogram og med et stort

AX027326

Beretning af almen art - 2021-22 nr. 11

antal i oktober – fremsættes der oftest kun få beslutnings-

forslag ved folketingsårets begyndelse. Til gengæld ses et

stort antal fremsættelser af beslutningsforslag op til fristen

den 1. marts, jf. forretningsordenens § 17, stk. 3. Den ujæv-

ne fordeling udgør en planlægningsmæssig udfordring, idet

møderne i Folketingssalen kan blive ganske korte om efter-

året og meget lange om foråret. Desuden vanskeliggør den

en grundig politisk behandling af de forslag, der fremsættes

om foråret, i Folketingssalen og i udvalgene.

Udvalget for Forretningsordenen anerkender, at Folketin-

get ikke på samme måde som regeringen kan fastlægge en

samlet årlig plan for fremsættelse af beslutningsforslag. Det

skyldes, dels at Folketinget ikke på samme måde som rege-

ringen udgør en enhed med en koordineret politik, men også

at folketingsmedlemmernes beslutningsforslag i mange til-

fælde er en reaktion på regeringens initiativer, herunder ind-

holdet af lovprogrammet. Ligeledes er det udvalgets opfat-

telse, at Folketingets medlemmer fortsat bør have mulighed

for at tage politiske initiativer i form af beslutningsforslag

på grundlag af offentlige debatter eller begivenheder, som er

opstået pludseligt.

Ikke desto mindre ønsker Udvalget for Forretningsorde-

nen at anspore folketingsmedlemmerne til at fordele frem-

sættelsen af beslutningsforslag mere jævnt over folketings-

året end hidtil. Det kan efter udvalgets opfattelse ske i form

af en ordning – foreløbig på forsøgsbasis – med to årlige

frister for fremsættelse, jf. nærmere herom nedenfor under

punkt 3.1.

Et kodeks for arbejdet med beslutningsforslag

Som en anden følge af, at det ikke er muligt at koordinere

folketingsmedlemmernes fremsættelse af beslutningsforslag

på samme måde som regeringens lovforslag, sker det, at der

inden for et folketingsår fremsættes flere beslutningsforslag

om samme eller nært beslægtede emner. Dette kan opleves

som en belastning, ikke mindst for de mindre folketings-

grupper, hvis ordførerskaber er koncentreret på få medlem-

mer. Tilsvarende kan det opleves som en belastning, hvis det

samme eller et let ændret beslutningsforslag skal behandles

flere gange på grund af genfremsættelse i flere folketingsår

i træk, uden at der er sket en tydelig udvikling af betydning

for forslagets indhold.

Udvalget for Forretningsordenen anerkender, at det kan

være vanskeligt at regulere disse forhold uden at gribe ind

i retten til frit at fremsætte forslag eller i den almindelige

praksis for, at forslag, som fremsættes inden for fristen, også

kan forventes behandlet. Hertil kommer, at det kan være

vanskeligt at afgrænse, hvornår to eller flere forslag ligner

hinanden så meget, at forslagsstillerne må acceptere, at de

behandles sammen, eller hvor store ændringer i forhold til

et tidligere forslag der skal til, for at et nyt forslag ikke skal

betragtes som en genfremsættelse.

Ikke desto mindre ønsker Udvalget for Forretningsorde-

nen at fastsætte et sæt overordnede spilleregler, hvor der

opfordres til opmærksomhed om problemstillingerne og til

en velovervejet brug af beslutningsforslag. Efter udvalgets

opfattelse kan disse spilleregler med fordel formuleres som

et kodeks, jf. nærmere herom under punkt 3.2. og bilaget til

denne beretning.

Udformningen af beslutningsforslag

Desuden viser erfaringen efter Udvalget for Forretnings-

ordenens opfattelse, at det kan være en udfordring, at præci-

sionsgraden i beslutningsforslags beskrivelse af formål og

konsekvenser varierer, og at der ikke nødvendigvis sker

en systematisk konsekvensanalyse som led i udarbejdel-

sen. Normalt sker der heller ingen høring før fremsættelsen,

hvilket betyder, at man ikke på samme måde som ved rege-

ringens lovforslag får belyst forslagets perspektiver set fra

relevante interessenters synsvinkel, inden forslaget debatte-

res i Folketinget.

Udvalget anerkender – som også berørt ovenfor – at

den ubundne form også er en styrke ved beslutningsforslag,

siden den giver plads til drøftelse af en politisk målsætning

uden et stort ressourceforbrug til undersøgelse af alle de-

taljer. Hertil kommer naturligvis, at vedtagelse af et beslut-

ningsforslag typisk indebærer, at der skal følges op med

lovgivning, hvor der vil skulle tages stilling til de nærmere

detaljer og konsekvenser, og hvor der normalt også vil ske

høring.

Udvalget finder dog, at det vil kunne styrke brugen af

beslutningsforslag som parlamentarisk værktøj, hvis Folke-

tingets forudsætninger for kvalificeret stillingtagen til det

foreslåede – også før der måtte blive tale om at udmønte

det i lovgivning – kan fremmes. Det kan efter udvalgets op-

fattelse ske gennem en mere samlet vejledningsindsats over

for Folketingets medlemmer og grupper om indholdet af

beslutningsforslag i form af en skriftlig kvalitetsvejledning,

jf. nedenfor under punkt 3.3.

Motivering og forudgående udvalgsbehandling

Endelig har Udvalget for Forretningsorden overvejet vis-

se mere praktiske tiltag, som kan bidrage til at kvalificere

behandlingen af beslutningsforslag. Udvalget har herunder

vurderet, at det vil være gavnligt, hvis ordføreren for for-

slagsstillerne fremover får lejlighed til at begrunde beslut-

ningsforslag mundtligt som indledning til 1. behandling på

samme måde som ved forespørgselsdebatter. Endvidere vil

udvalget opfordre til, at fagudvalgene overvejer at belyse

beslutningsforslag gennem spørgsmål til ministrene, offent-

lig høring m.v., også inden forslagene henvises til udvalgs-

behandling efter 1. behandling. Herom henvises til punkt

3.4. nedenfor.

3. Udvalgets henstillinger

Udvalget for Forretningsordenen henstiller på baggrund

af ovenstående overvejelser følgende:

3.1. Forsøgsordning med to årlige frister for

fremsættelse af beslutningsforslag

Der gennemføres i folketingsårene 2022-23 og 2023-24

en forsøgsordning med to årlige frister for fremsættelse af

beslutningsforslag: en efterårsfrist og en forårsfrist.

Forsøgsordningen tilrettelægges således:

Begge frister annonceres ved samlingens begyndel-

se. Fristerne skal fastsættes hvert år, sådan at sidste rettidige

Beretning af almen art - 2021-22 nr. 11

dag for fremsættelse falder på en mødedag. Sammen med

fremsættelsesfristen fastsættes der en frist for indlevering af

udkast til udvalgssekretariaterne ca. 1 uge før fremsættelses-

fristen.

Forslag indleveret før fristerne prioriteres i tilrettelæggel-

sen af arbejdet i Folketingssalen. Det vil stadig være mu-

ligt at indlevere forslag efter fristerne, men man kan ikke

forvente samme prioritering, og forslagsstillerne må indstil-

le sig på kun at få ét tilbud om tidspunkt for 1. behand-

ling. Forslag indleveret efter fristerne vil dog kunne komme

hurtigt til 1. behandling, f.eks. hvis det passer med andre

behandlinger i salen på vedkommende ministers område,

ved sambehandling med andre forslag m.v. eller ved emne-

mæssig sammenhæng med andre dagsordenspunkter.

Ved fremsættelse inden efterårsfristen, som sættes til ca.

den 15. november, kan forslagsstillerne forvente, at forslaget

kommer til 1. behandling senest den 1. marts og om muligt

inden den 1. februar. For senere fremsatte beslutningsforslag

må der forventes en 1. behandling senere på folketingsåret.

Den hidtil gældende forårsfrist fastholdes til cirka den

1. marts. Beslutningsforslag, som fremsættes inden forårs-

fristen, kan som i dag forventes at komme til 1. behandling

inden den mødefri sommerperiode. Behandling af eventuelle

senere fremsatte forslag vil afhænge af, om der er tid i salen

og/eller udvalgene.

Forsøgsordningen evalueres efter hvert af de to folke-

tingsår og endeligt ved forsøgets udløb. Den kvalitative vur-

dering skal bl.a. se på, hvordan fordelingen af beslutnings-

forslag har været over året og op til fristerne, og hvor mange

beslutningsforslag der samlet set er fremsat i hvert af de

to folketingsår. Endvidere vil det være relevant at undersø-

ge, om folketingsmedlemmerne, udvalgene, gruppesekreta-

riaterne og Folketingets Administration har oplevet en bedre

proces i arbejdet med at udforme beslutningsforslagene og i

den efterfølgende behandling af forslagene i sal og udvalg.

Forsøgsordningen forudsættes gennemført uden ændring

af Folketingets forretningsorden. Hvis ordningen efter eva-

lueringen skal gøres permanent, bør det overvejes at optage

en bestemmelse om den nye efterårsfrist i forretningsorde-

nen, hvor forårsfristen allerede fremgår.

3.2. Kodeks for arbejdet med beslutningsforslag

Der fastsættes et sæt fælles spilleregler for arbejdet med

beslutningsforslag i form af et kodeks, der som hovedregel

bør følges.

Kodekset er optaget som bilag til denne beretning.

3.3. Kvalitetsvejledning for beslutningsforslag

Folketingets Administration anmodes om at udarbejde en

ny kvalitetsvejledning for beslutningsforslag til brug for fol-

ketingsmedlemmerne og gruppesekretariaterne i forbindelse

med udarbejdelsen af beslutningsforslag. Vejledningen, som

skal træde i stedet for vejledningen om opstilling af private

beslutningsforslag fra maj 2019, kan hensigtsmæssigt god-

kendes af Præsidiet for at give den en status svarende til den

eksisterende udvalgsvejledning.

Kvalitetsvejledningen bør som udgangspunkt adressere

følgende spørgsmål:

– Situationer, hvor beslutningsforslag er velegnede som

parlamentarisk værktøj, og situationer, hvor f.eks. en fore-

spørgselsdebat eller et samråd kan være mere velvalgt.

– Beslutningsforslags form, herunder antal forslagsstille-

re, ikrafttræden og frister, opdeling i forslagstekst og be-

mærkninger, titel, sprog og brug af kilder, henvisninger,

noter m.v.

– Indhold, som det bør overvejes at medtage i et be-

slutningsforslag, herunder formål, gældende ret på områ-

det, økonomiske, klima- og miljømæssige og administrati-

ve konsekvenser, forholdet til EU-retten, eventuelle relevan-

te erfaringer fra andre lande, forholdet til andre, tidligere

lov- eller beslutningsforslag, finansiering og eventuelle inte-

ressenters kendte holdninger.

– Behandling af beslutningsforslag i sal og udvalg, her-

under hensigtsmæssig brug af muligheden for direkte ud-

valgshenvisning og perspektiver i at afgive henholdsvis be-

tænkning og beretning.

3.4. Øvrige tiltag

Som forsøgsordning i folketingsårene 2022-23 og

2023-24 gives der mulighed for, at ordføreren for forslags-

stillerne indleder 1. behandling af et beslutningsforslag med

at begrunde forslaget mundtligt fra talerstolen med en ta-

letid på op til 2 minutter. Der vil ikke være adgang til

korte bemærkninger til begrundelsen. Dette svarer til den

mulighed, som ordføreren for forespørgerne har ved en fore-

spørgselsdebat. Herudover gennemføres 1. behandling efter

nuværende regler og praksis. Denne ændring forudsættes

at kunne gennemføres som forsøgsordning uden ændring

af Folketingets forretningsorden. Hvis ordningen skal gøres

permanent efter en evaluering, bør det overvejes at ændre

forretningsordenen.

Folketingets udvalg bør være opmærksomme på mulig-

heden for at søge beslutningsforslag nærmere oplyst også

inden 1. behandling, f.eks. i form af høring eller spørgsmål

til ministrene på udvalgenes almindelige del. Udvalgssekre-

tærerne vil kunne bistå med rådgivning herom. Særlig i

forbindelse med høring bemærkes, at det vil være vanskeligt

for udvalgssekretærer at udarbejde kommenterede hørings-

oversigter, da dette kræver en politisk stillingtagen til de

modtagne høringssvar. Udvalgene opfordres til at tage en

generel drøftelse om mulighederne for belysning af beslut-

ningsforslag før 1. behandling.

P.u.v.

Henrik Dam Kristensen

formand

Beretning af almen art - 2021-22 nr. 11

Bilag

Kodeks for arbejdet med beslutningsforslag

Beslutningsforslag er et centralt element i arbejdet som folketingsmedlem. De udgør, hvis de vedtages,

en opfordring eller et pålæg fra Folketinget til en minister om at handle på et givet område. Dette er en

væsentlig del af Folketingets muligheder for at agere lovgivningsinitierende og et centralt redskab for

Folketingets medlemmer i deres politiske arbejde.

Folketingets medlemmers ret til at fremsætte beslutningsforslag er givet ved grundloven. Intet i dette

kodeks skal forstås som en begrænsning af denne ret. Kodeksets formål er at styrke og kvalificere brugen

af beslutningsforslag som parlamentarisk værktøj og derigennem fremme det samarbejdende folkestyre,

der lytter, involverer og samarbejder om at gennemføre politik. De nedenstående elementer bør på den

baggrund som hovedregel iagttages i arbejdet med beslutningsforslag.

Fremsæt tidligt i samlingen

Folketingsgrupperne skal tilstræbe at fremsætte beslutningsforslag så tidligt i folketingsåret som mu-

ligt. Forretningsordenen forpligter regeringen til at fremsætte hovedparten af regeringens lovprogram

i begyndelsen af folketingsåret. Tilsvarende skal medlemmer fremsætte beslutningsforslag tidligt i folke-

tingsåret, så behandlingen ikke koncentreres sidst på folketingsåret med lange dagsordener og komprime-

rede udvalgsbehandlinger til følge.

Grupperne opfordres til at prioritere at udarbejde beslutningsforslag i august-september måned inden

folketingsårets begyndelse, så behandlingen af beslutningsforslagene kan spredes ud over hele folketings-

året.

Ikke alle beslutningsforslag kan forberedes på forhånd. Medlemmerne skal naturligvis kunne reagere på

aktuelle problemstillinger, også med beslutningsforslag.

Overvej andre instrumenter

Der er andre muligheder for at udfordre ministerens holdning end beslutningsforslag. Medlemmer skal

overveje, om formålet med beslutningsforslaget kan opnås gennem samråd eller andre parlamentariske

instrumenter, inden beslutningsforslag fremsættes.

Medforslagsstillere

For at styrke samarbejdet og videndeling skal forslagsstillere som hovedregel undersøge, om andre

partier ønsker at være medforslagsstillere, inden fremsættelse. Ethvert medlem eller enhver kreds af med-

lemmer har dog naturligvis, hvis de af politiske grunde ønsker det, ret til at fremsætte beslutningsforslag

alene. Hovedforslagsstilleren regnes under alle omstændigheder som initiativtager og nævnes først på

beslutningsforslaget.

Der indføres som en forsøgsordning mulighed for, at ordføreren for forslagsstillerne kan begrunde

forslaget inden debatten i stil med forespørgselsdebatter.

Beslægtede forslag

Et medlem eller et parti skal som hovedregel undlade at fremsætte et beslutningsforslag, hvis et andet

medlem eller parti har fremsat et forslag med et emnemæssigt beslægtet indhold.

Det er muligt at arbejde med emnet inden for rammerne af det allerede fremsatte forslag, f.eks.

under 1. behandling eller ved at stille spørgsmål, kalde ministeren i samråd eller stille ændringsforslag

under udvalgsbehandlingen. Hvis der stilles beslægtede forslag, bør det overvejes, om det er muligt at

sambehandle forslagene i salen.

Genfremsættelser

Beretning af almen art - 2021-22 nr. 11

Forslagsstillere skal afstå fra at genfremsætte tidligere fremsatte forslag i samme folketingsår, medmin-

dre der er tungtvejende politiske grunde eller er sket en væsentlig udvikling i forhold til det emne,

beslutningsforslaget omhandler.

Et udvalg har altid mulighed for at tage emnet for et tidligere beslutningsforslag op til fornyet overve-

jelse under udvalgsarbejdets almindelige del. En sådan ny udvalgsbehandling kan f.eks. afsluttes med

afgivelse af en beretning. Denne mulighed bør overvejes som alternativ til genfremsættelse.

Kvalitet

Beslutningsforslag skal være af en sådan karakter, at de er velegnede som grundlag for en politisk debat

i Folketingssalen, og så de er forståelige for borgere og organisationer, der ønsker at følge debatten. For-

slagsstillerne kan overveje, om det er hensigtsmæssigt at gennemføre en begrænset høring over centrale

beslutningsforslag.

Prioriter arbejdet i Folketingssalen

Ordføreren for forslagsstillerne skal tilrettelægge sin kalender, så der er tid til 1. behandling af egne

forslag. Hvis ordføreren for forslagsstillerne ikke kan deltage, må en medforslagsstiller overtage opgaven

som ordfører for forslagsstillerne. Hvis man med kort varsel melder afbud til en planlagt 1. behandling

af anden årsag end sygdom uden at sende en anden som ordfører for forslagsstillerne, udgår sagen af

dagsordenen, og der kan som udgangspunkt ikke forventes et nyt tidspunkt til 1. behandling planlagt.

Ved 1. behandling drøftes forslaget ud fra principielle synspunkter, hvorfor det er vigtigt, at folketings-

grupperne tilkendegiver deres holdning.

Beretninger

Beretninger er et relevant redskab til at afgive en politisk bindende udtalelse fra udvalget. Beretninger

er alene politisk bindende, hvis de udtryk for et flertals holdning til et givet emne. Udvalg skal som

udgangspunkt alene afgive beretninger på almindelig del, hvis de er udtryk for et flertals holdning.

Mindretalsberetninger over beslutningsforslag kan have et formål, hvis man ønsker at komme med

tilkendegivelser, som ikke fremgår af beslutningsforslaget, og som ikke tidligere har været genstand for

drøftelser i salen.