UUI, Alm.del - 2021-22 - Bilag 148: Lovudkast - orientering om høring vedr. ændring af udlændingeloven og forskellige andre love (Ændring af udvisningsreglerne samt indsættelse af reglerne om udvisning af udlændinge omfattet af EU-reglerne), fra udlændinge- og integrationsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2021-22
UUI Alm.del Bilag 148
Offentligt

UDKAST

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2021-22

UUI Alm.del - Bilag 148

Offentligt

Forslag

til

Lov om ændring af udlændingeloven og forskellige andre love

(Ændring af udvisningsreglerne samt indsættelse af reglerne om udvisning

af udlændinge omfattet af EU-reglerne)

§1

I udlændingeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1205 af 25. august 2022, som

ændret senest ved § 10 i lov nr. 893 af 21. juni 2022, foretages følgende

ændringer:

§ 9, stk. 13,

ændres »frihedsstraf eller anden strafferetlig retsfølge, der

indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, for en lovovertrædelse,

der ville have medført en straf af denne karakter« til: »fængselsstraf eller en

anden strafferetlig retsfølge end fængselsstraf, der indebærer eller giver mu-

lighed for frihedsberøvelse, og den herboende person ville være idømt be-

tinget eller ubetinget fængselsstraf, hvis der ikke var idømt en sådan anden

retsfølge«.

§ 9, stk. 15, nr. 1,

ændres »anden strafferetlig retsfølge, der indebærer

eller giver mulighed for frihedsberøvelse, for en lovovertrædelse, der ville

have medført en straf af denne varighed« til: »en anden strafferetlig retsfølge

end fængselsstraf, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse,

og den herboende person ville være idømt mindst 6 måneders ubetinget

fængsel, hvis der ikke var idømt en sådan anden retsfølge«.

Loven indeholder bestemmelser, der gennemfører dele af Europa-Parlamentets og Rådets

direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret

til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning

(EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF,

73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF, EU-Ti-

dende 2004, nr. L 158, side 77.

UUI, Alm.del - 2021-22 - Bilag 148: Lovudkast - orientering om høring vedr. ændring af udlændingeloven og forskellige andre love (Ændring af udvisningsreglerne samt indsættelse af reglerne om udvisning af udlændinge omfattet af EU-reglerne), fra udlændinge- og integrationsministeren

UDKAST

§ 9, stk. 22,

§ 9 j, stk. 7,

ændres »frihedsstraf eller anden strafferetlig

retsfølge, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, for en

lovovertrædelse, der ville have medført en straf af denne karakter« til:

»fængselsstraf eller en anden strafferetlig retsfølge end fængselsstraf, der

indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, og den pågældende

ville være idømt betinget eller ubetinget fængselsstraf, hvis der ikke var

idømt en sådan anden retsfølge«.

§ 10, stk. 2, nr. 1 og 2,

ændres »§§ 22, 23 eller 24« til: »§§ 22 eller 23«.

§ 10, stk. 3, 1. pkt.,

ændres »§§ 22-24 eller 25« til: »§§ 22, 23 eller 25«.

§ 11, stk. 3, nr. 2,

ændres »anden strafferetlig retsfølge, der indebærer

eller giver mulighed for frihedsberøvelse, for en lovovertrædelse, der ville

have medført en straf af denne varighed« til: »en anden strafferetlig retsfølge

end fængselsstraf, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse,

og den herboende person ville være idømt mindst 6 måneders fængsel, hvis

der ikke var idømt en sådan anden retsfølge«.

§ 11, stk. 9,

ændres »frihedsstraf eller anden strafferetlig retsfølge, der

indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, for en lovovertrædelse,

der ville have medført en straf af denne karakter« til: »fængselsstraf eller en

anden strafferetlig retsfølge end fængselsstraf, der indebærer eller giver mu-

lighed for frihedsberøvelse, og ville være idømt betinget eller ubetinget

fængselsstraf, hvis der ikke var idømt en sådan anden retsfølge«.

Tre steder i

§ 11, a, stk. 1,

og fire steder i

§ 11, a, stk. 2,

ændres »friheds-

straf« til: »fængselsstraf«.

§ 11, a, stk. 4,

ændres »frihedsstraf« til: »fængselsstraf«, og »friheds-

straffen« ændres til: »fængselsstraffen«.

10.

§ 11, a, stk. 6,

ændres »Anden strafferetlig retsfølge, der indebærer

eller giver mulighed for frihedsberøvelse, for en lovovertrædelse, der ville

have medført en betinget eller ubetinget frihedsstraf« til: »En anden straffe-

retlig retsfølge end fængselsstraf, der indebærer eller giver mulighed for fri-

hedsberøvelse, og hvor der ville være idømt en betinget eller ubetinget

fængselsstraf, hvis der ikke var idømt en sådan anden retsfølge«.

UDKAST

11.

§ 11, a, stk. 9,

ændres »frihedsstraf eller anden strafferetlig retsfølge,

der indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, for lovovertrædel-

ser, der ville have medført en straf af denne karakter« til: »fængselsstraf

eller anden strafferetlig retsfølge end fængselsstraf, der indebærer eller giver

mulighed for frihedsberøvelse, og hvor udlændingen ville være idømt betin-

get eller ubetinget fængselsstraf, hvis der ikke var idømt en sådan anden

retsfølge«.

12.

§ 14 a, stk. 2, nr. 3,

ændres »frihedsstraf eller anden strafferetlig rets-

følge, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, for en lov-

overtrædelse begået her i landet, der ville have medført en straf af denne

karakter« til: »fængselsstraf eller en anden strafferetlig retsfølge end fæng-

selsstraf, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, og som

ville være idømt betinget eller ubetinget fængselsstraf, hvis der ikke var

idømt en sådan anden retsfølge«.

13.

§ 19, stk. 5, 1. pkt.,

ændres »§§ 22-24« til: »§§ 22 eller 23«.

14.

§§ 22

affattes således:

»§ 22.

Udlændinge, der idømmes ubetinget fængselsstraf, udvises, jf. dog

§ 26, stk. 2.

Stk. 2.

Udlændinge, der har haft lovligt ophold her i landet i de sidste 5

år eller derunder, udvises ligeledes ved idømmelse af betinget fængselsstraf,

jf. dog § 26, stk. 2.

»§ 23.

Udlændinge, der idømmes en anden strafferetlig retsfølge end

fængselsstraf, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, og

som ville skulle udvises efter § 22, hvis der ikke var idømt en sådan anden

strafferetlig retsfølge, udvises, jf. dog § 26, stk. 2.«

15.

§ 24

ophæves.

16.

§ 24 a, nr. 2,

ændres »frihedsstraf« til: »fængselsstraf«.

17.

§ 24 b

ændres »§§ 22-24« til: »§§ 22 eller 23«.

18.

§ 25 a, stk. 1, nr. 1,

§ 25 c

ændres »§§ 22-24« til: »§§ 22 og 23«.

19.

§ 26, stk. 2,

ændres »§§ 22-24 og 25« til: »§§ 22, 23 og 25«.

UDKAST

20.

§ 26 b

affattes således:

»§ 26 b.

Udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne, kan kun udvises,

hvis deres personlige adfærd udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig al-

vorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse, og udvis-

ning sker af hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed,

jf. dog stk. 5. Ved vurderingen af, om udvisning er proportional, må forhold,

der ikke vedrører den individuelle sag, eller hensyn, som tjener generalpræ-

ventive eller økonomiske formål, ikke indgå. En tidligere straffedom kan

ikke i sig selv begrunde en afgørelse om udvisning.

Stk. 2.

Udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne, og som efter 5 års

uafbrudt lovligt ophold her i landet har opnået ret til tidsubegrænset ophold,

må ikke udvises i henhold til stk. 1, medmindre det er begrundet i alvorlige

hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed.

Stk. 3.

Udlændinge, der er statsborgere i et land, der er tilsluttet Den Eu-

ropæiske Union eller er omfattet af aftalen om Det Europæiske Økonomiske

Samarbejdsområde, jf. § 2, stk. 1, må ikke udvises i henhold til stk. 1, med-

mindre det er bydende nødvendigt af hensyn til den offentlige sikkerhed, når

de pågældende

1) har haft lovligt ophold her i landet i de 10 forudgående år, eller

2) er mindreårige, med undtagelse af tilfælde, hvor udvisningen er nød-

vendig af hensyn til barnets tarv som fastlagt i De Forenede Nationers kon-

vention af 20. november 1989 om barnets rettigheder.

Stk. 4.

Inden der træffes afgørelse om udvisning i henhold til stk. 1-3,

skal der navnlig tages hensyn til varigheden af den pågældendes ophold her

i landet, den pågældendes alder, helbredstilstand, familiemæssige og øko-

nomiske situation, den pågældendes sociale og kulturelle integration her i

landet og tilknytning til hjemlandet.

Stk. 5.

Udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne, kan udvises af hensyn

til den offentlige sundhed, hvis udvisning er begrundet i sygdomme, der

ifølge Verdenssundhedsorganisationen er potentielt epidemiske, samt andre

smitsomme infektionssygdomme eller parasitære sygdomme, der er truffet

nationale beskyttelsesforanstaltninger mod. Sygdomme, der opstår efter de

første 3 måneder efter ankomstdatoen, kan ikke begrunde en afgørelse om

udvisning. Hensyn, der tjener økonomiske formål, må ikke indgå i vurde-

ringen.«

21.

§ 27, stk. 1,

ændres »§§ 22, 23 og 25 a« til: »§ 22, stk. 2, og § 25 a«.

22.

To steder i

§ 27, stk. 5,

ændres »frihedsstraf« til: »fængselsstraf«.

23.

§ 28, stk. 1,

indsættes efter »i følgende tilfælde«:», jf. dog § 28 a.«.

UDKAST

24.

§ 28, stk. 1, nr. 7,

indsættes som

2. pkt.:

»Udlændinge, der er omfattet af § 2, stk. 1 eller 2, kan dog ikke afvises på

grund af hensynet til andre Schengenlandes offentlige orden eller forholdet

til fremmede magter.«

25.

§ 28, stk. 2,

§ 28, stk. 3, 1. pkt.,

indsættes efter »jf. dog stk. 5«: »og

§ 28 a«.

26.

§ 28, stk. 6,

indsættes efter »såfremt det findes påkrævet af hensyn til

statens sikkerhed«: », jf. dog § 28 a«.

27.

Efter

§ 28

indsættes:

»§ 28 a.

Udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne, kan kun afvises,

hvis deres personlige adfærd udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig al-

vorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse, og afvis-

ning sker af hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed,

jf. dog stk. 2. Ved vurderingen af, om afvisning er proportional, må forhold,

der ikke vedrører den individuelle sag, eller hensyn, som tjener generalpræ-

ventive eller økonomiske formål, ikke indgå. En tidligere straffedom kan

ikke i sig selv begrunde en afgørelse om afvisning.

Stk. 2.

Udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne, kan afvises af hensyn

til den offentlige sundhed, hvis afvisning er begrundet i sygdomme, der

ifølge Verdenssundhedsorganisationen er potentielt epidemiske, samt andre

smitsomme infektionssygdomme eller parasitære sygdomme, der er truffet

nationale beskyttelsesforanstaltninger mod. Hensyn, der tjener økonomiske

formål, må ikke indgå i vurderingen.«

28.

§ 32, stk. 4, nr. 2,

ændres »§ 22, § 23 eller § 24« til: »§§ 22 eller 23«,

»eller idømmes en ubetinget fængselsstraf af indtil 3 måneders varighed«

udgår, og »for en lovovertrædelse, der ville have medført en straf af denne

karakter eller varighed« ændres til: »og udlændingen ville være idømt be-

tinget fængselsstraf, hvis der ikke var idømt en sådan anden retsfølge«.

29.

§ 32, stk. 4, nr. 4,

ændres »§ 22, § 23 eller § 24« til: »§§ 22 eller 23«,

»mere end 3 måneder og« udgår, og »for en lovovertrædelse, der ville have

medført en straf af denne varighed« ændres til: »og udlændingen ville være

idømt en ubetinget fængselsstraf af indtil 1 års varighed, hvis der ikke var

idømt en sådan anden retsfølge«.

UDKAST

30.

§ 32, stk. 4, nr. 5,

udgår »hvis udlændingen udvises efter § 22, nr. 4-8,

§ 23, nr. 1, jf. § 22, nr. 4-8, eller § 24, nr. 1, jf. § 22, nr. 4-8, eller«.

31.

§ 32, stk. 4, nr. 6,

ændres »§ 22, § 23 eller § 24« til: »§§ 22 eller 23«,

og »for en lovovertrædelse, der ville have medført en straf af denne varig-

hed« ændres til: »og udlændingen ville være idømt en ubetinget fængsels-

straf af mere end 1 års og indtil 1 år og 6 måneders varighed, hvis der ikke

var idømt en sådan anden retsfølge«.

32.

§ 32, stk. 4, nr. 7,

ændres »§ 22, § 23 eller § 24« til: »§§ 22 eller 23«,

og »for en lovovertrædelse, der ville have medført en straf af denne varig-

hed« ændres til: »og udlændingen ville være idømt en ubetinget fængsels-

straf af mere end 1 år og 6 måneders varighed, hvis der ikke var idømt en

sådan anden retsfølge«.

33.

§ 32, stk. 5, nr. 1,

ændres »§ 22, § 23 eller § 24« til: »§§ 22 eller 23«.

34.

§ 39 a, stk. 3, nr. 1 og 2,

ændres »frihedsstraf« til: »fængselsstraf«.

35.

§ 42 a, stk. 11,

ændres »§§ 22-24« til: »§§ 22 eller 23«.

36.

§ 42 k, stk. 2, nr. 3,

§ 42 l, stk. 2, nr. 3,

ændres »frihedsstraf eller

anden strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver mulighed for friheds-

berøvelse, for en lovovertrædelse begået her i landet, der ville have medført

en straf af denne karakter« til: »fængselsstraf eller en anden strafferetlig

retsfølge end fængselsstraf, der indebærer eller giver mulighed for friheds-

berøvelse, og hvor udlændingen ville være idømt betinget eller ubetinget

fængselsstraf, hvis der ikke var idømt en sådan anden retsfølge«.

37.

§ 49, stk. 1, 1.pkt.,

ændres »§§ 22-24 eller 25 c« til: »§§ 22, 23 eller 25

c«.

38.

§ 51, stk. 2, 1. pkt.,

ændres »§§ 22-24 og 25-25 c« til: »§§ 22, 23 og

25-25 c«.

39.

§ 58 g, stk. 1, nr. 1,

ændres »§§ 22-24« til: »§§ 22 eller 23«.

40.

§ 59 b, stk. 2,

ændres »for en lovovertrædelse, der ville have medført

en straf af denne varighed« til: »og udlændingen ville være idømt mindst 3

måneders ubetinget fængsel, hvis der ikke var idømt en sådan anden rets-

følge«.

UDKAST

§2

I hjemrejseloven, lov nr. 982 af 26. maj 2021, som ændret senest ved § 3 i

lov nr. 919 af 21. juni 2022, foretages følgende ændringer:

§ 12, stk. 3, § 13, stk. 2, nr. 2,

§ 14, stk. 2,

ændres »§§ 22-24« til: »§§

22 eller 23«.

§3

I lov om kommunale og regionale valg, jf. lovbekendtgørelse nr. 295 af 7.

marts 2022, foretages følgende ændringer:

§ 1, stk. 3, nr. 1,

ændres »§ 32, stk. 1,« til: »§ 26 c«.

§ 1, stk. 3, nr. 3,

ændres »§§ 22-24 eller § 25 c« til: »§§ 22, 23 eller 25

c«.

§4

I lov om valg af danske medlemmer til Europa-Parlamentet, jf. lovbekendt-

gørelse nr. 293 af 7. marts 2022, foretages følgende ændringer:

§ 3, stk. 3, nr. 1,

ændres »§§ 22-24 eller § 25 c« til: »§§ 22, 23 eller 25

c«.

§5

Stk. 1.

Loven træder i kraft den 1. januar 2023.

Stk. 2.

Loven finder ikke anvendelse på lovovertrædelser begået før lo-

vens ikrafttræden. For sådanne lovovertrædelser finder de hidtil gældende

regler anvendelse.

§6

Stk. 1.

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.

Stk. 2.

Lovens § 1, nr. 1-19, 21, 22 og 28-40, og § 2 kan ved kongelig

anordning sættes helt eller delvis i kraft for Færøerne og Grønland med de

ændringer, som henholdsvis de færøske og grønlandske forhold tilsiger.

UDKAST

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indledning og baggrund

2. Lovforslagets hovedpunkter

2.1. Skærpelse af reglerne om udvisning af kriminelle udlændinge

ved dom

2.1.1. Gældende ret

2.1.1.1. Udlændingelovens regler om udvisning af udlændinge ved

dom for strafbart forhold

2.1.1.1.1. Trappestigeordningen

2.1.1.1.2. Særlige udvisningsregler

2.1.1.1.3. Den konkrete afvejning efter udlændingelovens § 26,

stk. 2

2.1.1.2. Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8

2.1.1.2.1. Medlemsstaternes skønsmargin

2.1.1.3. Indrejseforbud i forbindelse med udvisning ved dom

2.1.2. Udlændinge- og Integrationsministeriets overvejelser

2.1.3. Den foreslåede ordning

2.2. Udvisning og afvisning af udlændinge omfattet af EU-reglerne

2.2.1. Gældende ret

2.2.1.1. Opholdsdirektivet

2.2.1.2. Udlændingeloven

2.2.1.3. Udlændingeloven sammenholdt med opholdsdirektivet

2.2.1.4. Ud- og afvisning af hensyn til den offentlige orden eller

sikkerhed

2.2.1.4.1. Nærmere om offentlig orden og offentlig sikkerhed

2.2.1.4.2. Trusselsvurdering – den personlige adfærd skal udgøre

en reel, umiddelbar og tilstrækkelig trussel

2.2.1.4.3. Trusselsvurdering -

grundlæggende samfundsinteresse

truslen

skal

berøre

UDKAST

2.2.1.4.4. Proportionalitetsvurderinger

2.2.1.4.5. Øget beskyttelse mod udvisning af personer med

tidsubegrænset ophold

2.2.1.4.6. Øget beskyttelse mod udvisning af personer med ti års

ophold samt mindreårige

2.2.1.5. Særligt om afvisning

2.2.1.5.1. Afvisning af hensyn til forholdet til fremmede magter

eller til andre Schengenlandes offentlige orden, sikkerhed eller

sundhed

2.2.1.6. Ud- og afvisning af hensyn til den offentlige sundhed

2.2.2. Udlændinge- og Integrationsministeriets overvejelser

2.2.3. Den foreslåede ordning

3. Økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for det

offentlige

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.

5. Administrative konsekvenser for borgerne

6. Klimamæssige konsekvenser

7. Miljø- og naturmæssige konsekvenser

8. Forholdet til EU-retten

9. Hørte myndigheder og organisationer m.v.

10. Sammenfattende skema

UDKAST

1. Indledning og baggrund

Kriminelle udlændinge bør udvises i videst muligt omfang inden for ram-

merne af Danmarks internationale forpligtelser.

Formålet med dette lovforslag er derfor at gennemføre yderligere stramnin-

ger af reglerne på udvisningsområdet, således at der bliver sendt et klart

signal om, at udlændinge, der misbruger deres ophold i Danmark til at begå

kriminalitet, ikke har noget at gøre i det danske samfund. Det foreslås derfor

at ændre udlændingelovens udvisningsregler, således at kriminelle udlæn-

dinge, der idømmes en ubetinget fængselsstraf under en straffesag, altid skal

udvises, medmindre det med sikkerhed vil være i strid med Danmarks inter-

nationale forpligtelser at udvise.

Den særlige adgang til udvisning, der gælder for en lang række overtrædel-

ser af bl.a. straffeloven, herunder vanvidskørsel, flugtbilisme og religiøse

vielser af mindreårige, er løbende blevet skærpet. Der er således efter de

gældende regler allerede vid adgang til at udvise udlændinge, der idømmes

ubetinget fængselsstraf for en lang række af de groveste kriminalitetsformer.

I disse tilfælde vil udvisning kunne ske uanset længden af udlændingens

ophold her i landet og straffens længde.

Det er muligt at skærpe udvisningsreglerne, således at det alene er Dan-

marks internationale forpligtelser, der sætter den retlige grænse for, hvornår

der kan ske udvisning ved idømmelse af ubetinget fængselsstraf. Der bør i

al væsentlighed gøres op med den gældende trappestigeordning, der inde-

bærer, at jo længere tid en udlænding har opholdt sig her i landet, desto gro-

vere kriminalitet (længere fængselsstraf) skal der til, før den pågældende

kan udvises. Varigheden af udlændingens ophold i Danmark skal ikke læn-

gere i sig selv kunne være afgørende for, om der kan udvises, hvis en ud-

lænding idømmes ubetinget fængselsstraf.

Lovforslaget indeholder på den baggrund for det første et forslag om at ny-

affatte nogle af udlændingelovens regler om udvisning ved dom, således at

alle udlændinge, der idømmes ubetinget fængselsstraf, skal kunne udvises,

dvs. uanset længden af udlændingens ophold, længden af den idømte straf

og kriminalitetens art, og således at det alene vil være Danmarks internatio-

nale forpligtelser, som sætter grænser for, hvornår udlændinge, der idømmes

ubetinget frihedsstraf, udvises.

UDKAST

Der henvises til lovforslagets pkt. 2.1.

Udlændingelovens bestemmelser om ud- og afvisning finder som udgangs-

punkt også anvendelse på udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne. Det

gælder dog kun i det omfang, det er foreneligt med EU-retten.

For at tydeliggøre adgangen til at ud- og afvise udlændinge omfattet af EU-

reglerne indeholder lovforslaget for det andet et forslag om, at EU-reglerne

om ud- og afvisning, som i dag er gennemført i EU-opholdsbekendtgørel-

sen, indarbejdes i udlændingeloven. Formålet er i forenklingsøjemed at give

et bedre overblik over gældende ret ved at samle reglerne om ud- og afvis-

ning i udlændingeloven. Der er tale om en teknisk ændring, der giver mu-

lighed for at præcisere rammerne for den afvejning, der i henhold til gæl-

dende ret skal foretages ved vurderingen af spørgsmålet om ud- og afvisning

af udlændinge omfattet af EU-reglerne.

Forslaget om at indarbejde EU-reglerne om ud- og afvisning i udlændinge-

loven indebærer på den baggrund ikke ændringer i gældende ret.

Der henvises til lovforslagets pkt. 2.2.

Lovforslaget indeholder endelig en række konsekvensændringer af udlæn-

dingeloven og andre love samt sproglige justeringer og præciseringer.

2. Lovforslagets hovedpunkter

2.1. Skærpelse af reglerne om udvisning af kriminelle udlændinge ved

dom

2.1.1. Gældende ret

2.1.1.1. Udlændingelovens regler om udvisning af udlændinge ved dom for

strafbart forhold

Ved udvisning i udlændingelovens forstand forstås en afgørelse, der inde-

bærer, at en udlændings ret til at opholde sig her i landet bortfalder.

Udlændingelovens regler om udvisning af udlændinge ved dom for strafbart

forhold fremgår af udlændingelovens §§ 22-24 og 25 c, jf. § 49, stk. 1. Der-

udover indeholder udlændingelovens §§ 25-25 b regler om administrativ

UDKAST

udvisning af udlændinge, der træffes af bl.a. Udlændingestyrelsen, jf. ud-

lændingelovens § 46, stk. 1.

2.1.1.1.1. Trappestigeordningen

Udlændingelovens regler om udvisning i forbindelse med dom for strafbart

forhold er strukturelt bygget op efter en såkaldt trappestigeordning, der in-

debærer, at jo længere tid en udlænding har opholdt sig her i landet, desto

grovere kriminalitet (længere fængselsstraf) skal der til, før den pågældende

kan udvises. Trappestigeordningen er udtryk for et proportionalitetsprincip,

hvor der på den ene side tages hensyn til udlændingens tilknytning til Dan-

mark, som bl.a. giver sig til udtryk ved varigheden af den pågældendes op-

hold her i landet, og på den anden side bl.a. hensynet til at sikre den offent-

lige orden og forebygge kriminalitet i det danske samfund.

Trappestigeordningen blev indført ved udlændingelovens ikrafttræden i

1983 (lov nr. 226 af 8. juni 1983). Af forarbejderne til loven fremgår det, at

hensynene bag modellen er, at udlændinge, der i kraft af et længerevarende

ophold i Danmark har en nærmere tilknytning til det danske samfund, bør

nyde en større beskyttelse mod udvisning end udlændinge med begrænset

eller slet ingen tilknytning til landet. Der henvises til betænkning nr. 968 af

1982 om udlændingelovgivningen – udkast til ny udlændingelov, side 49.

Trappestigeordningen sondrer mellem lovligt ophold i mere end de sidste 9

år (8 år for flygtninge), lovligt ophold i mere end de sidste 5 år og andre

udlændinge, dvs. udlændinge med ophold i 5 år eller derunder. Denne son-

dring bygger på overvejelser om parallelitet mellem beskyttelsen mod ud-

visning og opholdsbetingelserne for opnåelse af henholdsvis dansk indføds-

ret og tidsubegrænset opholdstilladelse. Overvejelserne om denne sondring

stammer fra de ekspertudvalgsbetænkninger, der lå til grund for udarbejdel-

sen af udlændingeloven af 1983, og er sidenhen blevet videreført i forbin-

delse med senere revisioner af udvisningsreglerne. Udlændinge med 9 års

uafbrudt lovligt ophold (8 år for flygtninge) har således under normale om-

stændigheder mulighed for at opnå indfødsret ved lov. Opholdsbetingelsen

for tidsubegrænset opholdstilladelse har tidligere været 5 år.

Det følger således af udlændingelovens § 22, nr. 1-3, at en udlænding, som

har haft lovligt ophold her i landet i mere end de sidste 9 år, og en udlænding

med opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2

(flygtninge), som har haft lovligt ophold her i landet i mere end de sidste 8

år, kan udvises, hvis den pågældende idømmes ubetinget straf af enten

UDKAST

mindst 3 års fængsel eller af mindst 1 års fængsel for flere strafbare forhold,

eller af mindst 1 års fængsel, hvis den pågældende tidligere har fået en ube-

tinget frihedsstraf.

Efter udlændingelovens § 23, nr. 1-4, kan en udlænding, som har haft lovligt

ophold her i landet i mere end de sidste 5 år, udvises af de grunde, der er

nævnt § 22, eller hvis den pågældende idømmes ubetinget straf af enten

mindst 1 års fængsel eller af mindst 6 måneders fængsel for flere forhold,

eller hvis den pågældende idømmes ubetinget straf af mindst 6 måneders

fængsel og tidligere her i landet er idømt ubetinget fængselsstraf.

Efter udlændingelovens § 24, nr. 1 og 2, kan andre udlændinge, dvs. udlæn-

dinge, som ikke har haft lovligt ophold her i landet i mere end de sidste 5 år,

udvises af de grunde, der er nævnt i §§ 22 eller 23, eller hvis den pågældende

idømmes betinget eller ubetinget frihedsstraf eller anden strafferetlig rets-

følge, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, for en lov-

overtrædelse, der ville have medført en straf af denne karakter.

Med frihedsstraf sidestilles således anden strafferetlig retsfølge, der inde-

bærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse efter reglerne i straffelovens

kapitel 9, for en lovovertrædelse, der ville have medført en straf af samme

varighed eller samme karakter. Omfattet er således bl.a. dom til anbringelse

på psykiatrisk afdeling efter straffelovens §§ 68 eller 69, dom til forvaring

efter straffelovens § 70 og dom til ungdomssanktion efter straffelovens § 74

2.1.1.1.2. Særlige udvisningsregler

Trappestigeordningen er løbende blevet suppleret af regler, der udvider ad-

gangen til udvisning i tilfælde af idømmelse af ubetinget frihedsstraf for

nærmere angiven kriminalitet. Formålet med de supplerende regler er, at

grove kriminalitetsformer så vidt muligt skal medføre udvisning uden sær-

lige begrænsninger som følge af varigheden af udlændingens ophold her i

landet og længden af den idømte straf. Disse regler fremgår af udlændinge-

lovens § 22, nr. 4-8. En udlænding kan således – uanset varigheden af den

pågældendes ophold her i landet og længden af den idømte straf – udvises i

følgende tilfælde:

Efter udlændingelovens § 22, nr. 4, hvis udlændingen idømmes ubetinget

frihedsstraf for overtrædelse

af lov om euforiserende stoffer eller straffelo-

vens § 191 eller § 290, når udbyttet er opnået ved overtrædelse af lov om

UDKAST

euforiserende stoffer eller straffelovens § 191

(narkotikakriminalitet

og hæ-

leri med hensyn til udbyttet ved narkotikakriminalitet).

Efter udlændingelovens § 22, nr. 5,

hvis udlændingen idømmes ubetinget

frihedsstraf for overtrædelse

af udlændingelovens § 59, stk. 8, eller straffe-

lovens § 125 a (menneskesmugling).

Efter udlændingelovens § 22, nr. 6,

hvis udlændingen idømmes ubetinget

frihedsstraf for

overtrædelse af straffelovens:

kapitel 12 og 13 (forbrydelser mod statens sikkerhed m.v.),

§ 119, stk. 1 og 2 og stk. 4, 2. pkt., jf. 1 pkt., og § 119 b (vold m.v.

mod tjenestemand),

§ 123 (vidnetrusler),

§ 136 (tilskyndelse til forbrydelse),

§§ 180 og 181 (forsætlig brandstiftelse),

§ 183, stk. 1 og 2 (sprængning m.v.),

§ 183 a (fly- og skibskapring),

§ 184, stk. 1 (forstyrrelse af transportmidlers drift og sikkerhed)

§ 186, stk. 1, og § 187, stk. 1 (fare for andres liv eller sundhed ved

forgiftning af drikkevand m.v.),

§ 193, stk. 1 (forstyrrelse af driften af samfærdselsmidler),

§ 208, stk. 1 (bigami),

§ 210, stk. 1 og 3, jf. stk. 1, og § 215 (forbrydelser i familieforhold,

herunder incest)

§ 216, § 222, § 225, jf. §§ 216 og 222, § 226, § 235 (seksualforbry-

delser, herunder voldtægt),

§ 237 (manddrab),

§ 241, 2. pkt. (uagtsomt manddrab under særligt skærpende om-

stændigheder),

§ 243 (psykisk vold),

§§ 244-246 (simpel vold, grov vold og vold med døden til følge),

§ 249, 2. pkt. (uagtsom betydelig legemsbeskadigelse under særligt

skærpende omstændigheder),

§ 250 (hensætte en person i hjælpeløs tilstand),

§ 252, stk. 1 og 2 (forsætlig fareforvoldelse og smitte med livstru-

ende sygdom),

§ 253, stk. 2 (flugtbilisme)

§ 260 a (forestå religiøs vielse uden borgerlig gyldighed eller ind-

gåelsen af andet ægteskabslignende forhold med en person under

18 år),

§ 261, stk. 2 (frihedsberøvelse under skærpende omstændigheder),

§ 262 a (menneskehandel),

§ 276, jf. § 286 (tyveri af særligt grov beskaffenhed),

UDKAST

§ 276 a, jf. § 286 (indbrudstyveri af særligt grov beskaffenhed),

§§ 278-283, jf. § 286 (underslæb, bedrageri, afpresning mv. af sær-

ligt grov beskaffenhed),

§ 279, jf. § 285, (hvis forholdet angår socialt bedrageri),

§ 288 (røveri),

§ 289 (overtrædelse af bl.a. skattelovgivningen af særligt grov ka-

rakter),

§ 289 a (svig med nationale- eller EU-midler),

§ 290, stk. 2 (hæleri af særligt grov beskaffenhed), eller

§ 291, stk. 1, jf. stk. 4, og § 291, stk. 2 (groft hærværk).

Efter udlændingelovens § 22, nr. 7, hvis udlændingen idømmes ubetinget

frihedsstraf for

overtrædelse af straffelovens § 260 (ulovlig tvang) eller §

266 (trusler) under henvisning til, at den pågældende har tvunget nogen til

at indgå ægteskab, til at indgå i en religiøs vielse uden borgerlig gyldighed

eller til at indgå i et andet ægteskabslignende forhold mod eget ønske eller

har fastholdt nogen ved tvang i et sådant ægteskab eller forhold.

Efter udlændingelovens § 22, nr. 8,

hvis udlændingen idømmes ubetinget

frihedsstraf for

overtrædelse af straffelovens § 192 a, § 10, stk. 1, jf. §§ 1 og

2, i lov om våben og eksplosivstoffer, § 59, stk. 4, jf. § 18, stk. 1, i bekendt-

gørelse nr. 1444 af 1. december 2016 om våben og ammunition m.v., eller

§ 7, jf. §§ 1 og 2, i lov om knive og blankvåben m.v. (besiddelse af våben

eller eksplosivstoffer under særligt skærpende omstændigheder, ulovlig be-

siddelse mv. af våben eller eksplosivstoffer mv. eller ulovlig besiddelse af

knive eller blankvåben).

Også efter udlændingelovens § 22, nr. 4-8, gælder det, at frihedsstraf side-

stilles med anden strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver mulighed

for frihedsberøvelse, f.eks. dom til anbringelse på psykiatrisk afdeling efter

straffelovens §§ 68 eller 69, dom til forvaring efter straffelovens § 70 og

dom til ungdomssanktion efter straffelovens § 74 a.

2.1.1.1.3. Den konkrete afvejning efter udlændingelovens § 26, stk. 2

En afgørelse om udvisning træffes i to led. Først vurderes det, om det kri-

minelle forhold giver adgang til udvisning efter reglerne i §§ 22-24, jf. pkt.

2.1.1.1. Dernæst foretages der en konkret vurdering af, om en udvisning

med sikkerhed vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser, jf.

nærmere herom under pkt. 2.1.1.2.

UDKAST

Efter udlændingelovens § 26, stk. 2, skal en udlænding altid udvises efter

bl.a. §§ 22-24, medmindre dette med sikkerhed vil være i strid med Dan-

marks internationale forpligtelser, jf. dog § 26 b. Bestemmelsen i § 26 b

indeholder en særlig regel om udvisning af udlændinge, der er omfattet af

EU-reglerne. Spørgsmålet om udvisning af denne persongruppe skal følge-

lig vurderes efter § 26 b og ikke efter § 26, stk. 2, jf. nærmere herom under

pkt. 2.2.

Hovedreglen i sager om udvisning er således, at en udlænding skal udvises,

hvis der efter bl.a. udlændingelovens §§ 22-24 er hjemmel til udvisning.

Udvisning skal kun undlades, hvis udvisning med sikkerhed vil være i strid

med Danmarks internationale forpligtelser. Udvisning af udlændinge om-

fattet af EU-reglerne kan dog kun ske i overensstemmelse med udlændinge-

lovens § 26, b. I tilfælde, hvor domstolene vurderer, at der ikke er grundlag

for at udvise en udlænding, idet udvisning med sikkerhed vil være i strid

med Danmarks internationale forpligtelser, tildeles udlændingen en advar-

sel om udvisning. Hvis den pågældende begår et nyt strafbart forhold, vil

der ved en afgørelse om udvisning ved dom på det tidspunkt skulle lægges

vægt på, om udvisning må anses for særlig påkrævet, fordi den pågældende

ikke tidligere er udvist, fordi dette med sikkerhed ville være i strid med Dan-

marks internationale forpligtelser, jf. udlændingelovens § 24 b.

2.1.1.2. Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8

Ved vurderingen af, om udvisning med sikkerhed vil være i strid med Dan-

marks internationale forpligtelser, er Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention (EMRK) med tilhørende tillægsprotokoller særlig relevant.

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder og FN’s konvention

om barnets rettigheder indeholder dog ligeledes relevante bestemmelser på

dette område.

Ifølge praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (Menneske-

rettighedsdomstolen) har en stat ret til at kontrollere udlændinges indrejse

og ophold på dens territorium. Det kan således udledes af praksis, at EMRK

ikke garanterer en ret for en udlænding til at indrejse og opholde sig i et

bestemt land, og at de kontraherende stater har beføjelse til – som led i deres

opgave med at opretholde offentlig orden – at udvise en udlænding, der er

dømt for en forbrydelse.

UDKAST

EMRK indeholder ikke regler, der direkte tager sigte på at regulere med-

lemsstaternes adgang til at udvise udlændinge på grund af et strafbart for-

hold, men bl.a. EMRK artikel 8 om retten til respekt for privatliv og fami-

lieliv har dog betydning i denne sammenhæng. Ved vurderingen af, om en

udvisning med sikkerhed vil være i strid med Danmarks internationale for-

pligtelser, foretages der således navnlig en vurdering af, om udvisning vil

være forenelig med EMRK artikel 8.

Efter EMRK artikel 8, stk. 1, har enhver ret til respekt for bl.a. sit privat- og

familieliv. Ingen offentlig myndighed må gøre indgreb i udøvelsen af denne

ret, medmindre det sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i

et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige

tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbry-

delse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte an-

dres rettigheder og friheder, jf. artikel 8, stk. 2. I det omfang, der med en

konkret afgørelse om udvisning foretages indgreb i udlændingens privat- og

familieliv, skal staten påvise, at betingelserne for indgrebet er opfyldt, jf.

artikel 8, stk. 2.

Det følger af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at indgreb i udlændin-

gens ret til privat- eller familieliv skal stå i rimeligt forhold til de formål,

som indgrebet, f.eks. en udvisning, skal varetage. Denne proportionalitets-

afvejning er i almindelighed afgørende for, om udvisning af en kriminel ud-

lænding vil være forenelig med EMRK artikel 8.

Proportionalitetsvurderingen efter EMRK artikel 8 foretages på baggrund af

en samlet og konkret vurdering af en række elementer. Menneskerettigheds-

domstolen har i sin dom af 23. juni 2008 i sagen Maslov mod Østrig (appl.

no. 1638/03) opregnet en række retningslinjer, som indgår i proportionali-

tetsvurderingen af, hvorvidt en udvisning er i overensstemmelse med

EMRK artikel 8. Det drejer sig om bl.a. den begåede kriminalitets art og

grovhed, varigheden af udlændingens ophold i bopælslandet, udlændingens

familiesituation, hvorvidt der er børn og fastheden af sociale, kulturelle og

familiemæssige bånd med værtslandet og med modtagerlandet.

Varigheden af et meddelt indrejseforbud indgår også som et moment i vur-

deringen af, om en udvisning er i overensstemmelse med EMRK artikel 8.

Dette følger ligeledes af bl.a. dommen Maslov mod Østrig, hvor Menneske-

rettighedsdomstolen udtalte, at længden af et indrejseforbud har betydning

for proportionalitetsvurderingen efter EMRK artikel 8 (præmis 98).

UDKAST

Af nyere dato kan nævnes to domme fra den 12. januar 2021, Khan mod

Danmark (appl. no. 26947/19) og Munir Johana mod Danmark (appl. no.

56803/18). I den ene sag var klager, der er pakistansk statsborger, født i

Danmark, og i den anden sag var klager, der er irakisk statsborger, kommet

til Danmark som fireårig. Begge klagere var tidligere straffet adskillige

gange for grov kriminalitet. Klagerne blev idømt henholdsvis 3 og 6 måne-

ders fængsel og udvist med et indrejseforbud i 6 år. Menneskerettigheds-

domstolen fandt, at udvisning var i overensstemmelse med EMRK artikel 8

og henviste bl.a. til, at indrejseforbuddets længde indgår i afvejningen af,

om en udvisning er i overensstemmelse med EMRK artikel 8 (præmis 79 i

Khan mod Danmark og præmis 63 i Munir Johana mod Danmark).

Af nyere afgørelser kan også nævnes Menneskerettighedsdomstolens afvis-

ning af 3. marts 2022 af sagen Ahmed mod Danmark (appl. no. 16588/20).

Klager blev idømt 3 år og 6 måneders fængsel og udvist for bestandig for

vold af særlig grov beskaffenhed. Klager, der er pakistansk statsborger, kom

til Danmark som 8-årig og var tidligere straffet for røveri og vold. Menne-

skerettighedsdomstolen fandt, at de nationale domstole havde foretaget en

grundig undersøgelse af alle relevante forhold, herunder klagers tilknytning

til henholdsvis Danmark og Pakistan. Menneskerettighedsdomstolen fandt,

at den grove kriminalitet taget i betragtning var udvisning med et indrejse-

forbud for bestandig en proportional foranstaltning og afviste at behandle

sagen med henvisning til, at klagen var åbenlyst ubegrundet.

Ligeledes afviste Menneskerettighedsdomstolen ved afgørelse af 17. marts

2022 at behandle sagen Abdulji mod Danmark (appl. no. 20579/20) under

henvisning til, at sagen var åbenlyst ubegrundet, idet de nationale domstole

havde foretaget en grundig undersøgelse af alle relevante forhold, herunder

klagers tilknytning til Danmark og hjemlandet. Menneskerettighedsdomsto-

len bemærkede, at udvisning med et indrejseforbud i 12 år i lyset af sagens

omstændigheder måtte anses for en proportional foranstaltning. Klager var

24 år gammel og født i Danmark, hvor han boede med sine forældre og to

søskende. Han blev idømt 1 år og 10 måneders fængsel for bl.a. narkokri-

minalitet, og han var tidligere straffet for bl.a. røveri og narkokriminalitet.

Videre afviste Menneskerettighedsdomstolen ved afgørelse af 17. marts

2022 at behandle sagen Hussain mod Danmark (appl. no. 31572/19) under

henvisning til, at sagen var åbenlyst ubegrundet, idet de nationale domstole

havde foretaget en grundig undersøgelse af alle relevante forhold, herunder

klagers tilknytning til Danmark og Pakistan. Menneskerettighedsdomstolen

UDKAST

bemærkede, at udvisning med et indrejseforbud for bestandig i lyset af sa-

gens omstændigheder måtte anses for en proportional foranstaltning. Klager

var 23 år gammel og født i Danmark, hvor han boede med sine forældre og

otte søskende. Han var for nylig blevet gift, men boede ikke sammen med

sin ægtefælle. Han blev idømt 3 år og 6 måneders fængsel for bl.a. vold af

særlig grov beskaffenhed mod en fængselsvagt og besiddelse af narko, og

han var desuden medlem af bandegrupperingen Loyal To Familia. Han var

endvidere straffet gentagne gange tidligere.

I sagen Bajrami mod Danmark (appl. no. 24379/20) var der to klagere, en

far og hans yngste datter, der var dansk statsborger. Faren var idømt 5 års

fængsel og udvist for bestandig for bl.a. narkokriminalitet, og han var desu-

den tidligere dømt for bl.a. narkokriminalitet og betinget udvist herfor. Han

var albansk statsborger og var kommet til Danmark som 22-årig, hvor han

havde haft lovligt ophold i ca. 17 år. Han havde et voksent barn og to min-

dreårige børn, som boede hos deres mor i Danmark. Menneskerettigheds-

domstolen afviste den 17. marts 2022 sagen som åbenlyst ubegrundet under

henvisning til, at de nationale domstole havde foretaget en grundig under-

søgelse af alle relevante forhold, herunder klagers tilknytning til Danmark

og Kosovo. Menneskerettighedsdomstolen bemærkede, at udvisning for be-

standig i lyset af sagens omstændigheder måtte anses for en proportional

foranstaltning, og var ikke overbevist om, at klagers børn ville blive påvirket

af udvisningen i en sådan grad, at dette måtte opveje hensynet til udvisning.

I sagen Abdi mod Danmark (appl. no. 41643/19), dom af 14. september

2021, tog Menneskerettighedsdomstolen stilling til betydningen af, at et ind-

rejseforbud var meddelt for bestandig. I sagen henviste Menneskeret-

tighedsdomstolen til, at indrejseforbuddets længde er et af de elementer,

som Menneskerettighedsdomstolen i sin praksis lægger vægt på ved vurde-

ringen af, om en udvisning er proportional (præmis 38). Klager var kommet

til Danmark som 4-årig og havde på tidspunktet for afgørelsen haft ca. 20

års lovligt ophold. Han var idømt 2 år og 6 måneders fængsel navnlig for

besiddelse af et skarpladt skydevåben, og som følge heraf var han blevet

udvist med et indrejseforbud for bestandig. Til trods for, at Menneskeret-

tighedsdomstolen i sagen isoleret set anerkendte, at de danske domstole

havde foretaget en grundig vurdering af, om der forelå tungtvejende grunde

for udvisning, fandt Menneskerettighedsdomstolen, at der var tale om en

krænkelse af EMRK artikel 8. Menneskerettighedsdomstolen udtalte i den

forbindelse bl.a., at sagens samlede omstændigheder, kombineret med, at

klageren var udvist med et indrejseforbud for bestandig, gjorde, at udvisnin-

UDKAST

gen ikke var proportional (præmis 44). Menneskerettighedsdomstolen hen-

viste i den forbindelse bl.a. til, at klagers tilknytning til hjemlandet var stort

set ikke-eksisterende, at han som voksen ikke havde begået betydelig krimi-

nalitet, og at han ikke tidligere havde modtaget en advarsel om udvisning

eller var tildelt en betinget udvisning.

Menneskerettighedsdomstolen har ligeledes i en række domme inddraget

det forhold, at udlændingen tidligere var advaret om konsekvenserne ved ny

kriminalitet, som et – blandt flere – af de elementer, der kan tillægges vægt

i proportionalitetsafvejningen.

Af nyere praksis kan nævnes førnævnte sag Munir Johana (appl. no.

56803/18) mod Danmark, jf. nærmere herom under pkt. 2.1.1.2.1, hvor

Menneskerettighedsdomstolen fandt, at udvisningen var forenelig med

EMRK artikel 8, og lagde vægt på bl.a., at klageren tidligere var tildelt to

betingede udvisninger med en prøvetid på to år, og at han begik kriminalitet

i prøvetiden (præmis 56).

Ligeledes kan nævnes sagen Abdi mod Danmark, jf. ovenfor, hvor Menne-

skerettighedsdomstolen fandt, at udvisningen ikke var proportional. Menne-

skerettighedsdomstolen lagde herved vægt på bl.a., at klageren ikke tidligere

havde modtaget en advarsel om udvisning eller var tildelt en betinget udvis-

ning (præmis 41 og 42).

For en nærmere gennemgang af Maslov-kriterierne og praksis fra Menne-

skerettighedsdomstolen henvises bl.a. til bemærkningerne til lov nr. 469 af

14. maj 2018, jf. Folketingstidende 2017-2018, tillæg A, L 156 som fremsat.

Ved denne lovændring blev udlændingelovens § 26, stk. 2, nyaffattet med

det formål, med udgangspunkt i praksis fra Menneskerettighedsdomstolen

om retten til respekt for privat- og familielivet i EMRK artikel 8, at fastsætte

retningslinjer for, hvornår kriminelle udlændinge i almindelighed skal udvi-

ses.

2.1.1.2.1. Medlemsstaternes skønsmargin

Menneskerettighedsdomstolen overlader en vis skønsmargin (”certain mar-

gin of appreciation”) til de nationale domstole, når de skal foretage propor-

tionalitetsafvejningen efter EMRK artikel 8. Denne skønsmargin går dog

hånd i hånd med europæisk kontrol (”supervision”), hvilket betyder, at det

UDKAST

er Menneskerettighedsdomstolen, der har kompetencen til at afsige den en-

delige dom over, om en udvisning er i overensstemmelse med artikel 8, jf.

f.eks. præmis 76 i sagen Maslov mod Østrig, dom af 23. juni 2008.

Der synes imidlertid i Menneskerettighedsdomstolens nyere praksis at være

en bevægelse i retning af, at Menneskerettighedsdomstolen har givet med-

lemsstaterne en større skønsmargin, jf. herved Salem mod Danmark (appl.

no. 77036/11), dom af 1. december 2016, Hamesevic mod Danmark (appl.

no. 25748/15), afvisningsafgørelse af 16. maj 2017, Alam mod Danmark

(33809/15), afvisningsafgørelse af 6. juni 2017, Ndidi mod Storbritannien,

dom af 14. september 2017, sagerne Khan mod Danmark, (appl. no.

26947/19) og Munir Johana mod Danmark (appl. no. 56803/18), domme af

12. januar 2021, Avci mod Danmark (appl. no. 40240/19) af 30. november

2021, afvisningsafgørelse af 3. marts 2022 i Ahmed mod Danmark (appl.

no. 16588/20) og afvisningsafgørelserne af 17. marts 2022 i sagerne Abdulji

mod Danmark (appl. no. 20579/20), Hussain mod Danmark (appl. no.

31572/19) og Bajrami mod Danmark (appl. no. 24379/20).

I både Khan-sagen, Munir Johana-sagen og Avci-sagen henviste Menneske-

rettighedsdomstolen til subsidiaritetsprincippet, hvorefter Menneskeret-

tighedsdomstolen, når afvejningen er blevet foretaget af de nationale myn-

digheder i overensstemmelse med de kriterier, som er fastlagt i Menneske-

rettighedsdomstolens praksis, vil kræve vægtige grunde for at substituere de

nationale domstoles vurdering med sin egen (præmis 81 i Khan mod Dan-

mark, præmis 65 i Munir Johana mod Danmark og præmis 38 i Avci mod

Danmark).

Menneskerettighedsdomstolen må på denne baggrund forventes at være til-

bageholdende med at sætte sin vurdering af udvisningssagen i stedet for de

nationale domstoles vurdering, hvis de nationale domstole 1) omhyggeligt

har undersøgt faktum, 2) har anvendt de relevante menneskerettighedsstan-

darder i overensstemmelse med EMRK og Menneskerettighedsdomstolens

praksis og 3) i tilstrækkelig grad har afvejet klagers interesse over for de

mere generelle samfundsinteresser i sagen.

2.1.1.3. Indrejseforbud i forbindelse med udvisning ved dom

Udlændingelovens § 32 regulerer, i hvilke tilfælde der meddeles et indrej-

seforbud og varigheden af indrejseforbuddet.

UDKAST

Det fremgår af udlændingelovens § 32, stk. 1, nr. 1, at der meddeles et ind-

rejseforbud til udlændinge, der er udvist. Indrejseforbud i forbindelse med

udvisning ved dom efter udlændingelovens §§ 22-24 er således en følge af,

at udlændingen udvises, og varigheden af det meddelte indrejseforbud af-

hænger som udgangspunkt af den idømte straf.

Efter udlændingelovens § 32, stk. 4, meddeles et indrejseforbud i forbin-

delse med udvisning ved dom på grund af strafbart forhold, jf. udlændinge-

lovens §§ 22-24, for en periode på 4 år ved idømmelse af betinget fængsels-

straf eller ubetinget fængselsstraf af indtil 3 måneders varighed (nr. 2), for

en periode på 6 år ved ubetinget fængselsstraf af mere end 3 måneders, men

ikke over 1 års, varighed (nr. 4), og for en periode på 12 år ved ubetinget

fængselsstraf af mere end 1 års og indtil 1 år og 6 måneders varighed (nr.

6). Indrejseforbud meddeles for bestandig ved ubetinget fængselsstraf af

mere end 1 år og 6 måneders varighed (nr. 7).

Ved udvisning efter udlændingelovens § 22, nr. 4-8, § 23, nr. 1, jf. § 22, nr.

4-8, eller § 24, nr. 1, jf. § 22, nr. 4-8 (udvisning ved visse nærmere bestemte

lovovertrædelser), eller hvis udlændingen er udvist ved dom og ikke har haft

lovligt ophold her i landet i længere tid end de sidste 6 måneder, meddeles

et indrejseforbud altid for mindst 6 år, jf. udlændingelovens § 32, stk. 4, nr.

Med fængselsstraf sidestilles med anden strafferetlig retsfølge, der indebæ-

rer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, f.eks. dom til anbringelse på

psykiatrisk afdeling efter straffelovens §§ 68 eller 69, dom til forvaring efter

straffelovens § 70 og dom til ungdomssanktion efter straffelovens § 74 a.

Det følger af udlændingelovens § 32, stk. 5, nr. 1, at der kan meddeles et

indrejseforbud af kortere varighed i tilfælde, hvor en udlænding udvises ef-

ter §§ 22-24, og et indrejseforbud af den varighed, der er nævnt i § 32, stk.

4, vil indebære, at udvisningen med sikkerhed vil være i strid med Danmarks

internationale forpligtelser.

2.1.2. Udlændinge- og Integrationsministeriets overvejelser

Der skal sendes et klart signal om, at kriminelle udlændinge, der misbruger

deres ophold i Danmark til at begå kriminalitet, ikke har noget at gøre i det

danske samfund. Varigheden af udlændingens ophold i Danmark bør ikke i

sig selv kunne være afgørende for, om der kan udvises, hvis en udlænding

idømmes ubetinget fængselsstraf.

UDKAST

Udlændinge- og Integrationsministeriet finder således, at adgangen til ud-

visning bør udvides, således at ubetinget fængselsstraf i alle tilfælde skal

føre til udvisning, medmindre dette med sikkerhed vil være i strid med Dan-

marks internationale forpligtelser. Det skal ikke afhænge af faste krav til

varigheden af udlændingens ophold her i landet eller af kriminalitetens art,

om der er adgang til udvisning, hvis en udlænding idømmes ubetinget fæng-

selsstraf.

Det bør således kun være Danmarks internationale forpligtelser, herunder

navnlig EMRK artikel 8, der skal kunne sætte den retlige grænse for, om en

udlænding, der idømmes ubetinget fængselsstraf, kan udvises.

Det er Udlændinge- og Integrationsministeriets forventning, at dette i et vist

omfang vil kunne medvirke til, at flere kriminelle udlændinge udvises. Det

er samtidig forventningen, at det ikke vil føre til markant flere udviste i

praksis. Dette skyldes, at der allerede efter de gældende regler er vid adgang

til udvisning, og at det i de tilfælde, hvor der ikke udvises, ofte ikke skyldes

manglende hjemmel til udvisning, men snarere EMRK artikel 8, der sætter

grænsen for, om der konkret kan ske udvisning.

Det er dog også Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at en

videre adgang til en domstolsprøvelse af, om der kan udvises inden for ram-

merne af Danmarks internationale forpligtelser, også vil gøre det muligt i

flere sager end i dag at tildele en advarsel i de tilfælde, hvor domstolene som

følge af Danmarks internationale forpligtelser konkret finder, at der ikke kan

udvises. En sådan advarsel kan få betydning for, om en udlænding i en se-

nere straffesag kan udvises, idet advarslen tillægges vægt ved vurderingen

af, om det med sikkerhed vil være i strid med Danmarks internationale for-

pligtelser at udvise eller ej.

Det er som nævnt forventningen, at en videre adgang til domstolsprøvelse

af, om der kan udvises inden for rammerne af Danmarks internationale for-

pligtelser, i et vist omfang vil medvirke til, at flere kriminelle udlændinge

udvises. Det er dog samtidig forventningen, at andelen af tilfælde, hvor

domstolene vil nå frem til, at der som følge af Danmarks internationale for-

pligtelser ikke kan udvises, også vil stige som følge af den videre adgang til

domstolsprøvelse.

Udlændinge- og Integrationsministeriet finder i forlængelse af overvejel-

serne om, at ubetinget fængselsstraf i alle tilfælde bør føre til udvisning,

UDKAST

medmindre dette med sikkerhed vil være i strid med Danmarks internatio-

nale forpligtelser, at reglerne om indrejseforbud bør justeres, således at der

i alle tilfælde, hvor udlændinge udvises på baggrund af en ubetinget fæng-

selsstraf, bør meddeles et indrejseforbud af mindst 6 års varighed.

2.1.3. Den foreslåede ordning

Det foreslås, at alle udlændinge, der idømmes ubetinget fængselsstraf, skal

udvises, medmindre dette med sikkerhed vil være i strid med Danmarks in-

ternationale forpligtelser. Dette skal således gælde uanset varigheden af ud-

lændingens ophold her i landet, uanset længden af den idømte straf og uan-

set kriminalitetens art.

Udlændinge, som idømmes en betinget fængselsstraf og har haft lovligt op-

hold i Danmark i 5 år eller derunder, skal efter forslaget som hidtil udvises,

medmindre dette med sikkerhed vil være i strid med Danmarks internatio-

nale forpligtelser.

Udlændinge, der idømmes en anden strafferetlig retsfølge af frihedsberø-

vende karakter end fængselsstraf, skal efter forslaget som hidtil udvises –

medmindre udvisning med sikkerhed vil være i strid med Danmarks inter-

nationale forpligtelser – i det omfang, de ville være blevet udvist, hvis der

ikke var idømt en anden strafferetlig retsfølge end fængselsstraf.

Andre strafferetlige retsfølger, dvs. bl.a. dom til anbringelse efter straffelo-

vens §§ 68 eller 69, dom til forvaring efter straffelovens § 70 og dom til

ungdomssanktion efter straffelovens § 74 a, sidestilles således med fæng-

selsstraf i det omfang, udlændingen ville være blevet udvist, hvis der ikke

var idømt en anden strafferetlig retsfølge end fængselsstraf.

Afgørelsen af, om der i en straffesag kan udvises ved dom, vil fortsat skulle

træffes af domstolene på baggrund af en konkret vurdering, og der ændres

heller ikke med lovforslaget på den vurdering, der skal foretages efter ud-

lændingelovens § 26, stk. 2. De proportionalitetshensyn, der indgår i den

gældende trappestigeordning, der foreslås afskaffet, bl.a. varigheden af ud-

lændingens ophold, længden af den idømte straf samt eventuel tidligere kri-

minalitet, vil fortsat indgå i domstolenes vurdering af, om udvisning i det

enkelte tilfælde med sikkerhed vil være i strid med Danmarks internationale

forpligtigelser.

For udlændinge, som er omfattet af EU-reglerne, vil udvisning dog skulle

ske i overensstemmelse med de principper, der efter EU-reglerne gælder for

UDKAST

begrænsning af retten til fri bevægelighed, jf. den foreslåede bestemmelse i

udlændingelovens § 26 b. Udlændingelovens § 26, stk. 2, finder dermed ikke

anvendelse for denne persongruppe.

Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til § 1, nr. 20.

Det foreslås endvidere at justere reglerne om indrejseforbud, således at alle

udlændinge, der udvises på baggrund af en ubetinget fængselsstraf, vil blive

meddelt et indrejseforbud af mindst 6 års varighed.

Det vil betyde, at udlændinge, der i dag udvises efter udlændingelovens §

24, nr. 2, dvs. udlændinge, som ikke har haft lovligt ophold her i landet i

mere end de sidste 5 år og idømmes en ubetinget fængselsstraf af indtil 3

måneders varighed for en lovovertrædelse, der ikke er omfattet af den skær-

pede udvisningsadgang i § 22, nr. 4-8 (udvisning i forbindelse med dom for

overtrædelse af nærmere bestemte bestemmelser i navnlig straffeloven, uan-

set varigheden af udlændingens ophold her i landet og straffens længde), og

som i dag meddeles et indrejseforbud på 4 år, fremover vil blive meddelt et

indrejseforbud på 6 år.

Der ændres ikke ved, at der fortsat efter en konkret vurdering kan meddeles

et indrejseforbud af en kortere varighed end 6 år, hvis dette betyder, at der

dermed kan ske udvisning i en sag, hvor udvisning ellers med sikkerhed

ville være i strid med Danmarks internationale forpligtelser.

Det er dog det klare udgangspunkt, at indrejseforbuddets varighed fastsættes

på baggrund af den idømte fængselsstraf. Det er således alene i tilfælde,

hvor varigheden af indrejseforbuddet vil have selvstændig og afgørende be-

tydning for, om udvisning vil være i strid med Danmarks internationale for-

pligtelser, at der kan meddeles et indrejseforbud af kortere varighed.

Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til § 1, nr. 28-30.

2.2. Udvisning og afvisning af udlændinge omfattet af EU-reglerne

2.2.1. Gældende ret

Unionsborgeres ret til fri bevægelighed følger af Traktaten om den Europæ-

iske Unions Funktionsmåde (TEUF). I TEUF artikel 20, stk. 2, er unions-

borgeres ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område

opregnet blandt de rettigheder, der følger af unionsborgerskabet. Retten til

UDKAST

fri bevægelighed er endvidere bekræftet som en personlig rettighed i EU’s

Charter om Grundlæggende Rettigheder.

I TEUF artikel 21, stk. 1, fastslås det, at enhver unionsborger har ret til at

færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsnin-

ger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbe-

stemmelserne hertil. Bestemmelsen er udmøntet ved Europa-Parlamentets

og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres

familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes

område (opholdsdirektivet).

Opholdsdirektivet gælder også for statsborgere i EØS-landene (Island,

Liechtenstein og Norge) og Schweiz.

Opholdsdirektivet er gennemført i dansk ret ved bekendtgørelse nr. 1457 af

6. oktober 2020 om ophold i Danmark for udlændinge, der er omfattet af

Den Europæiske Unions regler om fri bevægelighed (EU-opholdsbekendt-

gørelsen), og ved dele af udlændingeloven. Direktivets ud- og afvisningsbe-

stemmelser er gennemført ved bl.a. EU-opholdsbekendtgørelsens kapitel 9.

2.2.1.1. Opholdsdirektivet

Opholdsdirektivet finder efter direktivets artikel 3, stk. 1, anvendelse på uni-

onsborgere, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den,

hvor de pågældende er statsborgere, samt familiemedlemmer, uanset natio-

nalitet, der ledsager eller slutter sig til dem. Opholdsdirektivet finder således

anvendelse fra det tidspunkt, hvor der foreligger et grænseoverskridende

element, og dermed fra indrejsetidspunktet uanset opholdets længde. Ved

familiemedlemmer forstås ægtefælle, registreret partner, direkte efterkom-

mere samt direkte efterkommere af ægtefællen eller den registrerede part-

ner, som ikke er fyldt 21 år, eller som forsørges af unionsborgeren, slægt-

ninge i opstigende linje samt slægtninge i opstigende linje til ægtefællen

eller den registrerede partner, som forsørges af unionsborgeren, jf. direkti-

vets artikel 2, nr. 2, litra a-d (nære familiemedlemmer). Med ægtefælle side-

stilles i dansk ret en unionsborgers registrerede partner eller faste samlever.

I forhold til faste samlevere, er det en betingelse, at der mellem parterne

består en behørigt dokumenteret varig tilknytning, og at unionsborgeren på-

tager sig et forsørgelsesansvar over for den pågældende i overensstemmelse

med forsørgelsesansvaret for ægtefæller i dansk ret. Også andre familiemed-

lemmer, uanset nationalitet, kan under visse betingelser være omfattet af

UDKAST

direktivet, jf. opholdsdirektivets artikel 3, stk. 2. Det drejer sig om familie-

medlemmer, der ikke er nære familiemedlemmer, hvis de i det land, de an-

kommer fra, forsørges af eller hører til den unionsborgers husstand, der er

hovedindehaveren af retten til ophold, eller hvor alvorlige helbredsmæssige

grunde gør det absolut nødvendigt, at unionsborgeren personligt plejer fa-

miliemedlemmet.

EU-Domstolen har i en række domme fastslået, at opholdsdirektivet finder

analog anvendelse på familiemedlemmer, der ledsager eller slutter sig til en

dansk statsborger, som vender tilbage til Danmark efter at have udøvet ret-

ten til fri bevægelighed i en anden medlemsstat, jf. bl.a. dom af 12. marts

2012, sag C-456/12, O og B, og den deri nævnte retspraksis (sekundær fri

bevægelighed). Opholdsdirektivet finder endvidere analog anvendelse i for-

hold til familiemedlemmer til unionsborgere, der har udøvet retten til fri be-

vægelighed i Danmark og har opnået dansk statsborgerskab, og som samti-

dig bevarer deres oprindelige statsborgerskab i en medlemsstat, jf. dom af

14. november 2017, sag C-165/16, Lounes.

Et familiemedlem til en dansk statsborger, som aldrig har gjort brug af retten

til fri bevægelighed, og som altid har opholdt sig i Danmark, kan derimod

ikke påberåbe sig rettigheder efter opholdsdirektivet, herunder direktivets

beskyttelse mod ud- og afvisning. EU-Domstolen har dog fastslået, at der er

helt særlige situationer, hvor et tredjelandsfamiliemedlem kan aflede en op-

holdsret af en unionsborger i medfør af TEUF artikel 20 om unionsborger-

skabet, selvom unionsborgeren aldrig har udøvet retten til fri bevægelighed

og opholder sig i den medlemsstat, hvori den pågældende er statsborger. Det

drejer sig om de situationer, hvor der består et kvalificeret afhængigheds-

forhold mellem den danske statsborger og tredjelandsstatsborgeren, som er

af en sådan karakter, at den danske statsborger reelt vil være nødsaget til at

forlade Unionens område som helhed sammen med tredjelandsstatsborge-

ren, hvis opholdsretten nægtes, eller den pågældende udvises. I sådanne sa-

ger har EU-Domstolen dog fastslået, at der i relation til spørgsmålet om ud-

visning skal foretages en vurdering, der overordnet svarer til den, der fore-

tages efter opholdsdirektivet. Se domme af 13. september 2016 i sag C-

165/14, Rendón Marín, og i sag C-304, CS, og dom af 5. maj 2022 i forenede

sager C-451/19 og C-532/19, XU.

2.2.1.1.1.

Opholdsdirektivets kapitel VI fastsætter betingelserne for, at en

medlemsstat med henvisning til den offentlige orden, sikkerhed eller sund-

hed kan begrænse retten til indrejse og ophold for unionsborgere og deres

UDKAST

familiemedlemmer, som har ret til indrejse og ophold i henhold til direkti-

vet. Anvendelsen af udtrykket begrænsninger i opholdsdirektivets kapitel

VI skal forstås bredt og omfatter bl.a. afgørelser om udvisning og afvisning

truffet i henhold til dansk ret.

Efter opholdsdirektivets artikel 27, stk. 1, kan medlemsstaterne med forbe-

hold for bestemmelserne i direktivets kapitel VI begrænse retten til fri be-

vægelighed og ophold for en unionsborger eller et familiemedlem uanset

nationalitet af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Der

må ikke lægges økonomiske betragtninger til grund.

Det følger af opholdsdirektivets artikel 27, stk. 2, at foranstaltninger truffet

af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed skal være i overensstem-

melse med proportionalitetsprincippet og udelukkende kan begrundes i ved-

kommendes personlige adfærd. En tidligere straffedom kan ikke i sig selv

begrunde anvendelsen af sådanne foranstaltninger. Den personlige adfærd

skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører

en grundlæggende samfundsinteresse. Begrundelser, der ikke vedrører den

individuelle sag, eller som har generel præventiv karakter, må ikke anven-

des.

Opholdsdirektivets artikel 27, stk. 1 og 2, er gennemført i dansk ret ved EU-

opholdsbekendtgørelsens § 36.

I medfør af opholdsdirektivets artikel 28, stk. 1, skal værtsmedlemsstaten,

før den træffer afgørelse om udsendelse [udvisning] af hensyn til den offent-

lige orden eller sikkerhed, tage hensyn til bl.a. varigheden af den pågælden-

des ophold på værtsmedlemsstatens område, den pågældendes alder, hel-

bredstilstand, familiemæssige og økonomiske situation, samt sociale og kul-

turelle integration i værtsmedlemsstaten og tilknytning til hjemlandet.

Det følger af opholdsdirektivets artikel 28, stk. 2, at værtsmedlemsstaten

ikke må træffe en udsendelsesafgørelse [udvisningsafgørelse] vedrørende

en unionsborger eller dennes familiemedlemmer, uanset nationalitet, når de

har opnået ret til tidsubegrænset ophold på værtsmedlemsstatens område,

medmindre det skyldes alvorlige hensyn til den offentlige orden eller sik-

kerhed.

Det følger endvidere af opholdsdirektivets artikel 28, stk. 3, at der ikke må

træffes en udsendelsesafgørelse [udvisningsafgørelse] i forhold til unions-

UDKAST

borgere, medmindre afgørelsen er bydende nødvendig af hensyn til den of-

fentlige sikkerhed som fastlagt af medlemsstaten, hvis de: a) har haft ophold

i værtsmedlemsstaten i de ti forudgående år, eller b) er mindreårige, med-

mindre udsendelsen [udvisning] er nødvendig af hensyn til barnets tarv som

fastlagt i De Forenede Nationers konvention af 20. november 1989 om bar-

nets rettigheder.

Opholdsdirektivets artikel 28 er gennemført i dansk ret ved EU-opholdsbe-

kendtgørelsens § 37.

Opholdsdirektivets artikel 27-28 skal læses i lyset af betragtning 23-24.

Det fremgår af betragtning 23 til opholdsdirektivet, at udsendelse [udvis-

ning] af unionsborgere og deres familiemedlemmer af hensyn til den offent-

lige orden eller sikkerhed er en foranstaltning, der kan være en alvorlig be-

lastning for de personer, der har gjort brug af de traktatfæstede rettigheder

og friheder, og som reelt er integreret i værtsmedlemsstaten. Omfanget af

sådanne foranstaltninger bør derfor begrænses i overensstemmelse med pro-

portionalitetsprincippet og under hensyntagen til graden af de pågældende

personers integration, varigheden af deres ophold i værtsmedlemsstaten, de-

res alder, helbredstilstand, familiemæssige og økonomiske situation samt

deres tilknytning til oprindelseslandet.

Af betragtning 24 fremgår, at jo stærkere unionsborgere og deres familie-

medlemmer er integreret i værtsmedlemsstaten, desto stærkere bør beskyt-

telsen mod udsendelse [udvisning] være. Kun i ekstraordinære tilfælde, når

det er bydende nødvendigt af hensyn til den offentlige sikkerhed, bør der

kunne træffes foranstaltninger til udsendelse af unionsborgere, der har op-

holdt sig i mange år på værtsmedlemsstatens område, især hvis de er født og

har opholdt sig der hele deres liv. Endvidere bør reglen om ekstraordinære

tilfælde ligeledes gælde for foranstaltninger til udsendelse [udvisning] af

mindreårige for at sikre deres tilknytning til deres familie i overensstem-

melse med De Forenede Nationers konvention af 20. november 1989 om

barnets rettigheder.

I medfør af opholdsdirektivets artikel 29, stk. 1, er de eneste sygdomme, der

kan begrunde foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed, de

sygdomme, der er potentielt epidemiske ifølge relevante instrumenter fra

Verdenssundhedsorganisationen, samt andre smitsomme infektionssyg-

domme eller parasitære sygdomme, for så vidt værtsmedlemsstaten har truf-

fet beskyttelsesforanstaltninger mod dem for egne statsborgere.

UDKAST

Det følger af opholdsdirektivets artikel 29, stk. 2, at sygdomme, der opstår

efter de første tre måneder efter ankomstdatoen, ikke kan begrunde en ud-

sendelse af landet.

Opholdsdirektivets artikel 29, stk. 1 og 2, er gennemført i dansk ret ved EU-

opholdsbekendtgørelsens § 38, stk. 1 og 2.

Det følger af opholdsdirektivets artikel 33, stk. 1, at værtsmedlemsstaten

kun kan træffe en udsendelsesafgørelse [udvisningsafgørelse] som straf eller

som retlig følgevirkning til fængselsstraf, hvis betingelserne i artikel 27, 28

og 29 er opfyldt.

Opholdsdirektivets materielle beskyttelsesregler om ud- og afvisning finder

alene anvendelse, hvis der gøres indgreb i en aktuel opholdsret i henhold til

direktivet, jf. herved dom af 10. september 2019 i sag C-94/18, Chenchoo-

liah, præmis 87, om en tredjelandsstatsborger, der tidligere havde haft en

afledt opholdsret som familiemedlem til en unionsborger, og som fortsat

opholdt sig i værtsmedlemsstaten efter, at dennes afledte opholdsret var op-

hørt. I en sådan situation er det alene direktivets processuelle beskyttelses-

garantier, der finder anvendelse, f.eks. reglerne om fastsættelse af udrejse-

fristens længe og indrejseforbud.

2.2.1.2. Udlændingeloven

Udlændingelovens regler om ud- og afvisning findes i kapitel 4 og 5. Be-

stemmelserne i kapitel 4 og 5 gælder, medmindre andet fremgår, også for

udlændinge omfattet af EU-reglerne, idet EU-reglerne sætter grænser for

medlemsstaternes adgang til at udvise og afvise sådanne udlændinge.

EU-rettens almindelige forrang er afspejlet i udlændingelovens § 2, stk. 3,

hvorefter de begrænsninger, der følger af loven, kun finder anvendelse på

udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne, i det omfang det er foreneligt

med disse regler.

I forhold til udvisning fastslår udlændingelovens § 26 b, som findes i lovens

kapitel 4 om udvisning, at der kun kan ske udvisning af udlændinge omfattet

af EU-reglerne, hvis det er i overensstemmelse med de principper, der efter

EU-reglerne gælder for begrænsning af retten til fri bevægelighed.

UDKAST

Bestemmelsen blev indsat ved lov nr. 1744 af 27. december 2016 (Ændring

af udvisningsreglerne m.v.) med henblik på at tydeliggøre, at udlændinge,

som er omfattet af EU-reglerne, kun kan udvises i overensstemmelse med

de principper, der efter EU-reglerne gælder for begrænsning af retten til fri

bevægelighed, jf. Folketingstidende 2016-17, tillæg A, L 49, som fremsat.

Lovændringen havde således udelukkende til formål at tydeliggøre den rets-

stilling, der i forvejen var gældende for udlændinge omfattet af EU-reglerne,

jf. udlændingelovens § 2, stk. 3.

Udlændingelovens kapitel 5 om afvisning indeholder ikke en bestemmelse,

der svarer til udlændingelovens § 26 b. EU-rettens almindelige forrang, som

er afspejlet i udlændingelovens § 2, stk. 3, indebærer imidlertid, at princip-

perne for begrænsning af retten til fri bevægelighed også finder anvendelse

i en afvisningssituation. Se nærmere om udlændingelovens regler om afvis-

ning under punkt 2.2.1.5.

2.2.1.3. Udlændingeloven sammenholdt med opholdsdirektivet

Udlændinge omfattet af EU-reglerne har i medfør af bl.a. opholdsdirektivets

artikel 27 og 28 en mere kvalificeret beskyttelse mod ud- og afvisning, end

hvad der ellers følger af udlændingelovens regler. Beskyttelsen mod udvis-

ning øges i takt med opholdets varighed og med graden af den pågældendes

integration i værtsmedlemsstaten.

I praksis indebærer den EU-retlige beskyttelse, at når det er konstateret, at

betingelserne for ud- eller afvisning, som fremgår af udlændingelovens ka-

pitel 4 og 5, er opfyldt, skal der tillige foretages en samlet og konkret vur-

dering af, om betingelserne for ud- og afvisning efter EU-retten er opfyldt.

Det betyder bl.a., at spørgsmålet om udvisning skal vurderes efter udlæn-

dingelovens § 26 b, og ikke efter udlændingelovens § 26, stk. 2, som tilfæl-

det er for udlændinge, der ikke er omfattet af EU-reglerne.

Ved vurderingen efter udlændingelovens § 26 b skal kriterierne for adgan-

gen til udvisning i opholdsdirektivet iagttages, og der skal tillige

tages hen-

syn til

EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder, som i artikel 7 inde-

holder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved EMRK artikel 8, stk.

1, jf.

charterets

artikel 52, stk. 3.

EU-Domstolens retspraksis vedrørende opholdsdirektivet er i den forbin-

delse særlig relevant. For det første er EU-Domstolens faste retspraksis fra

UDKAST

før opholdsdirektivets gennemførelse i national ret den 30. april 2006 kodi-

ficeret ved opholdsdirektivet. Retspraksis vedrørende Rådets direktiv

64/221/EØF (om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for

udlændinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet

til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed), der blev ophævet ved op-

holdsdirektivets ikrafttræden den 30. april 2004, må derfor stadig anses for

at være relevant, idet unionsborgere og deres familiemedlemmer ikke må

tillægges færre rettigheder end før direktivets vedtagelse. For det andet bi-

drager EU-Domstolen løbende til fortolkningen af opholdsdirektivet på

grundlag af præjudicielle spørgsmål, som forelægges af nationale domstole

med henblik på at kunne træffe afgørelse i konkrete sager. EU-Domstolen

træffer i modsætning til Menneskerettighedsdomstolen ikke afgørelse i de

konkrete sager om ud- eller afvisning.

EU-Kommissionen har desuden udstedt vejledende retningslinjer om bl.a.

opholdsdirektivets udvisningsbestemmelser, jf. Kommissionens meddelelse

af 2. juli 2009, KOM (2009)313, om retningslinjer for en bedre gennemfø-

relse og anvendelse af direktiv 2004/38/EF (EU-Kommissionens 2009-ret-

ningslinjer). Disse retningslinjer følger op på Kommissionens retningslinjer

fra 1999, KOM (1999)372, om særlige foranstaltninger med hensyn til uni-

onsborgeres rejse og ophold, som er begrundet i hensynet til den offentlige

orden, sikkerhed eller sundhed. Retningslinjerne fra 1999, der henviser til

det nu ophævede direktiv 64/221/EØF, er stadig gældende, men skal læses

i lyset af opholdsdirektivets vedtagelse. Det bemærkes, at EU-Kommissio-

nen har udarbejdet udkast til vejledende retningslinjer, som skal erstatte EU-

Kommissionens 2009-retningslinjer. Retningslinjerne forventes offentlig-

gjort ultimo 2022.

2.2.1.4. Ud- og afvisning af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed

2.2.1.4.1. Nærmere om offentlig orden og offentlig sikkerhed

Det følger af opholdsdirektivets artikel 27, stk. 1, at det er en betingelse for

at begrænse retten til fri bevægelighed og ophold for en unionsborger eller

et familiemedlem, uanset nationalitet, at dette sker af hensyn til den offent-

lige orden eller sikkerhed (eller sundhed).

Det er ikke nærmere defineret i TEUF eller opholdsdirektivet, hvad der skal

forstås ved begreberne den offentlige orden eller sikkerhed.

UDKAST

I EU-Kommissionens 2009-retningslinjer er det anført, at det er vigtigt at

sondre mellem de to begreber, jf. retningslinjernes afsnit 3.1. I praksis vur-

deres sondringen fortrinsvis at have betydning i tilfælde omfattet af opholds-

direktivets artikel 28, stk. 3, hvorefter udvisning alene kan ske af hensyn til

den offentlige sikkerhed.

Begrebet offentlig sikkerhed er snævrere end be-

grebet offentlig orden. En adfærd eller handling vil derfor kunne anses for

at være i strid med den offentlige orden uden samtidig at være i strid med

den offentlige sikkerhed.

EU-Domstolen har anerkendt, at medlemsstaterne i det væsentlige har frihed

til i overensstemmelse med deres nationale behov, der kan variere fra med-

lemsstat til medlemsstat og fra en tidsperiode til en anden, at bestemme,

hvad hensynene til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed kræver.

Medlemsstaterne er således ikke efter EU-retten forpligtet til at anvende en

fælles værdiskala, jf. bl.a. dom af 22. maj 2012 i sag C-348/09, P.I., præmis

21, og den deri nævnte retspraksis.

En afgørelse om ud- eller afvisning skal tillige baseres på hensyn, som er

specifikke for beskyttelsen af den offentlige orden og sikkerhed

i den med-

lemsstat,

der træffer afgørelsen. En sådan afgørelse kan derfor ikke alene

begrundes i hensyn, som en anden medlemsstat har påberåbt sig som be-

grundelse for en ud- eller afvisningsafgørelse, men sådanne hensyn kan

indgå i det skøn, som udøves af de nationale myndigheder og domstole i

forbindelse med den konkrete trusselsvurdering, jf. dom af 10. juli 2008 i

sag C-33/07, Jipa, præmis 25, og dom af 31. januar 2006 i sag C-503/03,

Kommissionen mod Spanien, præmis 59.

Selvom udgangspunktet herefter er, at det er op til den enkelte medlemsstat

at fastlægge hensynene til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed,

skal disse hensyn, særligt i det omfang, de skal begrunde en fravigelse af det

grundlæggende princip om fri bevægelighed for personer, under alle om-

stændigheder fortolkes strengt, således at deres rækkevidde ikke ensidigt

kan fastlægges af den enkelte medlemsstat uden kontrol af EU-Domstolen

og EU-institutionerne, jf. bl.a. P.I. (C-348/09), præmis 23, og den deri

nævnte retspraksis.

UDKAST

2.2.1.4.1.1.

Ifølge EU-Domstolens retspraksis kan enhver lovovertrædelse i

princippet være omfattet af begrebet ”den offentlige orden”. Begrebet den

offentlige orden er således i udgangspunktet bredt. EU-Domstolen har dog

udtalt, at der

ud over den forstyrrelse af samfundsordenen, som enhver lov-

overtrædelse indebærer,

skal foreligge en reel, umiddelbar og tilstrækkelig

alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse. Se f.eks. dom i

Jipa, (C-33/07), præmis 23, og den deri nævnte retspraksis, og dom af 13.

september 2016 i sag C-304/14, CS, præmis 38.

Kerneområdet for udvisning og afvisning af hensyn til den offentlige orden

må antages at være kriminalitet.

Det følger således af retspraksis, at udvis-

ning alene kan ske med henvisning til den offentlige orden, når den udviste

adfærd ifølge værtsmedlemsstatens lovgivning er strafbar, eller når der er

truffet andre faktiske og effektive foranstaltninger til bekæmpelse af denne

adfærd over for egne statsborgere, jf. f.eks. dom af 18. maj 1982 i de for-

enede sager 115/81 og 116/81, Adoui og Cornuaille, præmis 9, hvor to fran-

ske prostituerede blev udvist af Belgien med henvisning til beskyttelsen af

den offentlige orden. Da prostitution ikke i sig selv var ulovligt i Belgien,

og der ikke var iværksat andre effektive foranstaltninger til bekæmpelse af

prostitution over for belgiske statsborgere, kunne deres adfærd ikke be-

grunde udvisning af hensyn til den offentlige orden. Se også dom af 26.

november 2002 i sag C-100/01, Olazabal, præmis 32 og 42.

Som et eksempel på lovovertrædelser, der ikke kan begrunde, at en med-

lemsstat kan påberåbe sig hensynet til at beskytte den offentlige orden i hen-

hold til opholdsdirektivets artikel 27 og 28, henvises til bl.a. dom af 2. ok-

tober 2019 i sag C-93/18,

Bajratari, præmis 50-52. Sagen vedrørte ikke ud-

visning, men et afslag på opholdsret på grundlag af indkomst, der hidrørte

fra beskæftigelse, der var udøvet ulovligt (uden opholds- og arbejdstilla-

delse).

EU-Domstolen fastslog, at beskæftigelse, som var udøvet uden den

nødvendige opholds- og arbejdstilladelse, ikke var tilstrækkelig alvorligt til,

at hensynet til at beskytte den offentlige orden kunne begrunde et afslag på

opholdsret.

2.2.1.4.1.2.

Begrebet ”offentlig sikkerhed” er snævrere end begrebet offent-

lig orden, og der skal derfor som udgangspunkt mere til for at statuere, at en

adfærd er i strid med den offentlige sikkerhed.

UDKAST

Det fremgår af EU-Domstolens retspraksis, at begrebet offentlig sikkerhed

omfatter en medlemsstats indre og ydre sikkerhed, jf. bl.a. dom af 23. no-

vember 2010 i sag C-145/09, Tsakouridis, præmis 43, og den deri nævnte

retspraksis.

Den ydre sikkerhed kan bl.a. påvirkes af risikoen for en alvorlig forstyrrelse

af en medlemsstats internationale forbindelser eller af nationernes fredelige

sameksistens. Den indre sikkerhed kan bl.a. påvirkes af en direkte trussel

mod den pågældende medlemsstats befolknings tryghed og fysiske sikker-

hed, jf. f.eks. dom af 2. maj 2018 i de forenede sager C-331/16 og C-366/16,

K. og H.F., præmis 42.

I EU-Domstolens retspraksis synes grænsedragningen mellem ydre og indre

sikkerhed ikke at være tillagt afgørende vægt eller retlig betydning. EU-

Domstolen har således fastslået, at også en trussel mod de grundlæggende

offentlige institutioners og tjenesters funktionsmåde eller befolkningens

overlevelse eller en trussel mod militære interesser vil kunne påvirke den

offentlige sikkerhed, uden at præcisere, om der var tale om den ydre eller

den indre sikkerhed, jf. CS, (C-3014/14), præmis 39, og Tsakouridis, (C-

145/09), præmis 44.

EU-Domstolen har tillige fastslået, at kriminel adfærd af særlig alvorlig eller

grov karakter vil kunne påvirke den offentlige sikkerhed.

I Tsakouridis, (C-145/09), som vedrørte fortolkningen af opholdsdirektivets

artikel 28, stk. 3, litra a, var en unionsborger, der var født og opvokset i

Tyskland, blevet dømt for en række lovovertrædelser, herunder vold, ulovlig

besiddelse og handel med narkotika. EU-Domstolen fastslog, at bekæm-

pelse af narkotikakriminalitet begået i en organiseret bande kan være om-

fattet af begrebet den offentlige sikkerhed, jf. præmis 45. Domstolen henvi-

ste bl.a. til, at der er tale om en vidtforgrenet kriminalitetstype med betyde-

lige økonomiske og operationelle midler, som ofte har grænseoverskridende

dimensioner, og som kan være på et sådant niveau, at den direkte truer roen

og den fysiske sikkerhed hos befolkningen som helhed eller hos en stor del

heraf, jf. præmis 46 og 47.

I P.I, (C-348/09) der omhandlede en unionsborger, som havde opholdt sig i

Tyskland i ca. 20 år, og som blev idømt fængselsstraf for bl.a. seksuelt mis-

brug af en mindreårig, henviste EU-Domstolen til, at i henhold til artikel 83,

stk. 1, TEUF, udgør seksuel udnyttelse af børn kriminalitet af særlig grov

karakter, som har en grænseoverskridende dimension. Domstolen fastslog i

forlængelse heraf, at

det er tilladt medlemsstaterne at antage, at de lovover-

trædelser, der er opregnet i TEUF artikel 83, stk. 1, andet afsnit, ud fra en

UDKAST

konkret vurdering kan føre til begrænsninger af opholdsretten af hensyn til

den offentlige sikkerhed, jf. præmis 25-28.

TEUF artikel 83, stk. 1, andet afsnit, henviser til terrorisme, menneskehan-

del og seksuel udnyttelse af kvinder og børn, ulovlig narkotikahandel, ulov-

lig våbenhandel, hvidvaskning af penge, korruption, forfalskning af beta-

lingsmidler, edb-kriminalitet og organiseret kriminalitet som kriminalitet af

særlig grov karakter.

EU-Domstolens henvisning til kriminalitetsformerne i TEUF artikel 83, stk.

1, andet afsnit, udelukker ikke, at andre alvorlige kriminalitetsformer kan

føre til en udvisningsafgørelse med henvisning til den offentlige sikkerhed,

jf. også bestemmelsens ordlyd. Se til illustration også Højesterets dom gen-

givet i Ugeskrift for Retsvæsen 2019, side 3197, og nedenfor i pkt.

2.2.1.1.4.6.

2.2.1.4.2. Trusselsvurdering – den personlige adfærd skal udgøre en reel,

umiddelbar og tilstrækkelig trussel

Det følger af opholdsdirektivets artikel 27, stk. 2, at udover, at ud- eller af-

visningen skal være begrundet i hensyn til den offentlige orden eller sikker-

hed, er det en grundlæggende betingelse i alle afgørelser om ud- eller afvis-

ning af udlændinge omfattet af EU-reglerne, at afgørelsen støttes på de på-

gældendes personlige adfærd, der skal udgøre en reel, umiddelbar og til-

strækkelig alvorlig trussel, som berører en grundlæggende samfundsinte-

resse (trusselsbetingelsen). Der er tale om en toleddet vurdering, som kvali-

ficerer kravene til ud- og afvisning af hensyn til den offentlige orden eller

sikkerhed.

Der skal for det første foretages en konkret vurdering af, om den pågælden-

des personlige adfærd udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig

trussel. For det andet skal det vurderes, om truslen berører en grundlæg-

gende samfundsinteresse.

Ifølge EU-Domstolens faste retspraksis er vurderingen af, om den person-

lige adfærd udgør en trussel i opholdsdirektivets forstand, i almindelighed

ensbetydende med en vurdering af, om den pågældende vil være tilbøjelig

til fortsat at udvise en sådan adfærd i fremtiden, jf. f.eks. P.I., (C-348/09),

præmis 30.

Det skal derfor fremgå af begrundelsen for en afgørelse om ud- eller afvis-

ning, hvordan den pågældendes adfærd og handlinger i det konkrete tilfælde

UDKAST

udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel mod en grund-

læggende samfundsinteresse, og om det på den baggrund er sandsynligt, at

den pågældende fortsat vil udvise en sådan adfærd i fremtiden (prognose af

risikoen for recidiv).

I vurderingen af den pågældendes adfærd indgår bl.a. karakteren og grov-

heden af den begåede lovovertrædelse, hyppigheden og antallet af lovover-

trædelser, den skade, der er forvoldt, og graden af den pågældendes person-

lige medvirken. I vurderingen indgår endvidere, om kriminaliteten er orga-

niseret, om der foreligger straffritagelsesgrunde, og om der er idømt straf,

herunder straffens art og varighed.

Der skal tillige tages hensyn til den tid, der er gået, siden de pågældende

handlinger blev begået, og til personens efterfølgende adfærd, herunder om

denne adfærd vidner om, at den pågældende fortsat må antages at udgøre en

trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse, jf. f.eks. Tsakouridis (C-

145/09), præmis 50, og den deri nævnte retspraksis. Dette er f.eks. relevant

i gentagelsestilfælde eller i tilfælde, hvor den pågældende har siddet fængs-

let.

Højesteret har forholdt sig til spørgsmålet om prognosen af risikoen for re-

cidiv. Højesteret har lagt vægt på, om kriminaliteten er spontan og tilfældig-

hedspræget i modsætning til systematisk og planlagt, om den pågældende er

tidligere straffet, om der er tale om et enkeltstående eller flere forhold, om

handlingen er begået alene eller i forening, og den skadevirkning, som den

udviste adfærd konkret har haft.

Se til illustration Højesterets dom gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 2009,

side 813, om en unionsborger, der samme dag, som han indrejste, begik ty-

veri til en samlet værdi af 4.700 kr. i et stormagasin ved brug af en pose, der

indvendigt var forsynet med stanniol eller lignende for at omgå butiksalar-

mer (en såkaldt »russerpose«), samt bidetang til at fjerne eventuelle alarm-

brikker. Den pågældende havde i sit hjemland flere længevarende fængsels-

straffe bag sig for bl.a. tyveri,

forsætlig ødelæggelse eller beskadigelse af

ejendele, afpresning og skadeforvoldelse, og vedtog

under sit ophold i

Danmark endvidere en udenretlig bøde for tyveri efter straffelovens § 276,

jf. § 287, stk. 1. På baggrund af tyveriets professionelle karakter og oplys-

ningerne om, at unionsborgeren tidligere var idømt længerevarende fæng-

selsstraffe i sit hjemland, fandt Højesteret, at trusselsbetingelsen i opholds-

direktivets artikel 27, stk. 2, 2. led var opfyldt.

UDKAST

Se til illustration endvidere Højesterets dom gengivet i Ugeskrift for Rets-

væsen 2019, side 4073, hvor Højesteret fandt, at trusselsbetingelsen i op-

holdsdirektivets artikel 27, stk. 2, 2. led, ikke var opfyldt. Sagen vedrørte en

unionsborger, der opholdt sig i Danmark som turist, og som blev fundet

skyldig i vold og idømt 30 dages fængsel. Med hensyn til udvisningsspørgs-

målet lagde Højesteret bl.a. vægt på, at den pågældende ikke var tidligere

straffet, at den begåede vold var et enkeltstående tilfælde, og at det ikke var

sandsynligt, at den pågældende ville være tilbøjelig til på ny at begå en straf-

bar handling, som den han var dømt for.

Der kan også henvises til Højesterets dom gengivet i Ugeskrift for Retsvæ-

sen 2011, side 1800, om

ulovlig omgang med hittegods og forsøg på cykel-

tyveri, hvor Højesteret lagde vægt på, at der ikke var nogen medgernings-

mænd, at den pågældende ikke var tidligere straffet i Danmark, samt at for-

holdet havde en sådan tilfældig karakter og måtte antages at have haft så

begrænset skadevirkning, at den pågældendes adfærd ikke kunne anses for

at udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berørte en

grundlæggende samfundsinteresse.

I Højesterets dom gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 2019, side 2879, blev

to unionsborgere bosat i Danmark fundet skyldige i legemsangreb af særlig

rå og brutal karakter og idømt ubetinget fængsel i 3 måneder. Ved afgørel-

sen af udvisningsspørgsmålet lagde Højesteret vægt på, at de ikke tidligere

var straffet, at de var i beskæftigelse i Danmark, hvor de var fast bosiddende,

og at begge havde gode personlige forhold. Højesteret fandt på den bag-

grund og henset til omstændighederne ved voldsforholdet, at det ikke var

sandsynligt, at de pågældende ville være tilbøjelige til på ny at begå en straf-

bar handling som den, der var dømt for, og at deres adfærd derfor ikke kunne

anses for at udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der

berører en grundlæggende samfundsinteresse.

At truslen skal være ”umiddelbar” indebærer et krav om aktualitet. Det an-

tages i almindelighed, at truslen skal foreligge på det tidspunkt, hvor afgø-

relsen om ud- eller afvisning træffes af de nationale myndigheder eller ef-

terprøves af retsinstanserne, jf. bl.a. dom af 29. april 2004 i de forenede sa-

ger C-482/01 og C-493/01, Orfanopoulos og Oliveri, præmis 79 og 81, og

dom af 13. september 2016 i sag C-165/14, Rendón Marín, præmis 65.

I sidstnævnte dom bemærkede EU-Domstolen i relation til en tidligere straf-

fedom, at den idømte fængselsstraf var gjort betinget, og at den efter det

oplyste ikke var fuldbyrdet på afgørelsestidspunktet. Trusselsbetingelsen

var derfor samlet set ikke opfyldt.

UDKAST

Selv om konstateringen af en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trus-

sel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse, som nævnt ovenfor, i

almindelighed forudsætter en vurdering af, at den pågældende person vil

være tilbøjelig til fortsat at udvise den pågældende adfærd i fremtiden, vil

karakteren af det begåede forhold også i sig selv kunne opfylde trusselsbe-

tingelsen, jf. dom af 27. oktober 1977 i sag 30/77, Bouchereau, præmis 29,

og dom af 2. maj 2018 i de forenede sager C-331/16

og C-366/16, K. og

H.F.

Myndigheder og domstole kan derfor efter en konkret vurdering nå

frem til, at en handling eller adfærd, uafhængigt af risikoen for recidiv, er af

så alvorlig karakter, at den i sig selv kan begrunde en ud- eller afvisning,

f.eks. i tilfælde af manddrab eller forsøg derpå.

Fra dansk ret kan der til illustration henvises til Højesterets dom gengivet i

Ugeskrift for Retsvæsen 2022, side 406, hvor en unionsborger var fundet

skyldig i spirituskørsel ved at have ført en varebil med en promille på 3,04.

For Højesteret var spørgsmålet, om udvisningen var i overensstemmelse

med opholdsdirektivet. Unionsborgeren var ikke tidligere straffet, men Hø-

jesteret fandt, at den pågældendes adfærd udgjorde en reel, umiddelbar og

tilstrækkelig alvorlig trussel, der berørte en grundlæggende samfundsinte-

resse, og at udvisning kunne begrundes i hensynet til den offentlige orden

og sikkerhed, selv om der var tale om et førstegangstilfælde af spirituskør-

sel, og selv om den pågældende ikke havde et generelt spiritusmisbrug.

En helt særlig situation forelå i

K. og H.F.

(C-331/16

og C-366/16)

om to

udlændinge, der, før de fik status som unionsborger eller familiemedlem til

en unionsborger, var blevet udelukket fra at blive anerkendt som flygtninge

i henhold til artikel 1F, litra a, i flygtningekonventionen, idet de pågældende

havde gjort sig skyldige i krigsforbrydelser. I sagen synes EU-Domstolen at

lægge til grund, at en person kan have begået handlinger, som har en sådan

karakter, at den pågældendes blotte tilstedeværelse kan udgøre en umiddel-

bar og tilstrækkelig alvorlig trussel, som kan begrunde, at der træffes foran-

staltninger af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed i henhold til

opholdsdirektivet, til trods for at der ikke umiddelbart er en risiko for reci-

div. Domstolen fastslog dog samtidig, at medlemsstaterne ikke med henvis-

ning til den begåede handling automatisk kan lægge til grund, at de pågæl-

dendes blotte tilstedeværelse udgør en trussel i opholdsdirektivets forstand,

og at der også i en sådan situation skal foretages en individuel vurdering. I

den konkrete vurdering skal navnlig arten og alvoren af de omhandlede for-

brydelser eller handlinger, graden af den pågældendes personlige medvirken

heri og eksistensen af eventuelle straffritagelsesgrunde, såsom tvang eller

nødværge, indgå, jf. præmis 51, 52, 54, 56, 58-60, 65 og 66.

UDKAST

Det følger endvidere af opholdsdirektivets artikel 27, stk. 2, 1. pkt., 2. afsnit,

at ud- eller afvisningsafgørelser, der træffes af hensyn til den offentlige or-

den eller sikkerhed, skal være begrundet i den individuelle sag, og at gene-

ralpræventive grunde ikke kan påberåbes til støtte for sådanne afgørelser.

Der kan f.eks. ikke træffes afgørelse om ud- eller afvisning

med henblik på

at statuere et eksempel, jf. bl.a. dom af 26. februar 1975 i sag 67/74, Bon-

signore. I sagen havde en unionsborger uforvarende dræbt sin bror. Den på-

gældende blev ikke idømt en straf for uagtsomt manddrab, men fik en bøde

for overtrædelse af våbenlovgivningen. De tyske myndigheder udviste den

pågældende for at statuere et eksempel for andre udlændinge i en tid med

genopblussen af vold i storbyerne.

EU-Domstolen

fandt på den baggrund,

at udvisningen var uberettiget, jf. dommens præmis 5-7.

Ifølge fast retspraksis fra EU-Domstolen må

ud- og afvisning heller ikke

være en automatisk følge af en straffedom, jf. Bonsignore (67/74), præmis

5-7, og dom af 19. januar 1999 i sag C-348/96, Calfa, præmis 23-28, idet

der altid skal foretages en samlet og konkret vurdering af den personlige

adfærd. I Calfa (C-348/96) var en unionsborger, der opholdt sig i Græken-

land som turist,

blevet idømt en fængselsstraf på 3 måneder for besiddelse

af ulovlige euforiserende stoffer til personligt brug, hvilket automatisk førte

til udvisning med livsvarigt indrejseforbud. EU-Domstolen fastslog,

at EU-

retten var til hinder for en generel regel om automatisk udvisning efter en

straffedom uden hensyntagen til udlændingens personlige adfærd eller den

fare, som vedkommende aktuelt udgjorde for den offentlige orden, jf. præ-

mis 25 ff. Se i samme retning Orfanopoulos og Oliveri

(C-482/01 og C-

493/01), præmis 91-94,

Se også Aladzhov (C-434/10), præmis 42-49, hvor

EU-Domstolen underkendte en national regel med en tilsvarende indbygget

automatik, der blev udløst på grundlag af skattegæld uden hensyntagen til

den pågældendes personlige adfærd.

Et aktuelt medlemskab af en organisation eller forening kan endvidere be-

grunde en afgørelse om ud- eller afvisning, hvis organisationens eller for-

eningens aktiviteter i værtsmedlemsstaten betragtes som uønskede ud fra et

samfundsmæssigt hensyn. Af Kommissionens 2009-retningslinjer, afsnit

3.2., følger, at et sådant aktuelt medlemskab kan tages i betragtning, når den

pågældende deltager i organisationens aktiviteter og identificerer sig med

dens mål eller planer. Organisationens aktiviteter skal ikke nødvendigvis

være kriminaliseret eller underlagt et forbud, så længe der er truffet admini-

strative foranstaltninger, der kan modvirke organisationens aktiviteter. Et

tidligere tilhørsforhold kan som udgangspunkt ikke udgøre en aktuel trussel.

I dom af 4. december 1974 i sag 41/74, Van Duyn, om en unionsborger, der

UDKAST

som følge af medlemskab af Scientology, som den pågældende også på-

tænkte at arbejde for, blev nægtet indrejse, synes EU-Domstolen imidlertid

at have anerkendt, at også et tidligere medlemskab efter omstændighederne

kan være relevant i forhold til at begrænse den fri bevægelighed, såfremt

tilknytningen (deltagelse i organisationens virksomhed og accept af mål og

hensigt) kan betragtes som udtryk for den pågældendes personlige forhold,

jf. præmis 17-19.

Det følger af opholdsdirektivets artikel 27, stk. 2, 2. pkt., at tidligere straf-

fedomme ikke i sig selv kan begrunde, at der træffes foranstaltninger om at

begrænse retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige orden eller

sikkerhed. Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med bl.a. forbuddet mod

automatiske afgørelser uden en individuel vurdering og aktualitetskravet i

trusselsvurderingen, som er omtalt ovenfor.

Det fremgår af

dom af 17. november 2011 i sag C-430/10, Gaydarov,

at det

forhold,

at den pågældende tidligere har været genstand for en straffedom,

ikke er tilstrækkeligt til automatisk at antage, at personen udgør en reel,

umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende

samfundsinteresse, hvilket er afgørende for at begrunde en begrænsning af

retten til fri bevægelighed, jf. præmis 38.

EU-Domstolen har endvidere fastslået, at en tidligere straffedom som ud-

gangspunkt kun kan få betydning, når de omstændigheder, som har ført til

domfældelsen, er udtryk for et personligt forhold, der indebærer en aktuel

trussel mod den offentlige orden, jf. Bouchereau (33/77), præmis 27 og 28.

Der skal således altid foretages en vurdering af den pågældendes personlige

adfærd.

Det gælder også i tilfælde, hvor et tidligere begået strafbart forhold

har en så alvorlig karakter, at det i sig selv kan betragtes som en trussel mod

den offentlige orden, jf.

Bouchereau (33/77), præmis 29, smh. m. præmis

35, og K. og H.F., (C-331/16 og C-366/16).

En tidligere straffedom for kriminalitet vil på den baggrund kunne indgå i

den konkrete trusselsvurdering, hvis den pågældende begår ny kriminalitet,

og tidligere straffedomme kan tages i betragtning med henblik på vurderin-

gen af risikoen for recidiv, som indgår som et led i trusselsvurderingen. Gen-

tagen kriminalitet, herunder

gentagen småkriminalitet, vil på den baggrund

tillige kunne tages i betragtning, selvom de enkelte overtrædelser i sig selv

ikke vurderes at udgøre en tilstrækkelig alvorlig trussel. Se i denne retning

præmis 28-39 i EU-Domstolens dom af 4. oktober 2007 i sag C-349/06, Po-

UDKAST

lat, hvor den pågældende over en længere årrække gentagne gange var ble-

vet dømt for bl.a. tyverier og narkotikakriminalitet. Der kan endvidere hen-

vises til EU-Kommissionens 2009-retningslinjer.

Det følger af opholdsdirektivets artikel 27, stk. 1, 2. pkt., at der ikke må

lægges økonomiske betragtninger til grund ved afgørelsen af, om der kan

træffes foranstaltninger, der begrænser retten til indrejse og ophold.

Der kan således f.eks. ikke træffes afgørelse om ud- eller afvisning efter

artikel 27 og 28 med henvisning til, at den pågældende er arbejdsløs, eller

at der er høj arbejdsløshed i værtsstaten.

I dom af 4. oktober 2012 i sag C-249/11, Byankov, havde en medlemsstat

pålagt en af sine egne statsborgere et udrejseforbud for at sikre betaling af

en privat gæld. EU-Domstolen fandt, at en sådan begrænsning af retten til

fri bevægelighed, der er begrundet i økonomiske hensyn, var uforenelig med

opholdsdirektivet, idet hverken trusselsbetingelsen eller kravet om propor-

tionalitet var opfyldt. Der henvises til dommens præmis 29-48.

2.2.1.4.3. Trusselsvurdering – truslen skal berøre en grundlæggende sam-

fundsinteresse

Når det er konstateret, at den pågældendes personlige adfærd udgør en reel,

umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, er det for det andet en betin-

gelse for at begrænse retten til indrejse og ophold i form af ud- og afvisning,

at den pågældendes personlige adfærd udgør en trussel, der berører en

grundlæggende samfundsinteresse, som er nødvendig at beskytte af hensyn

til opretholdelsen af den offentlige orden eller sikkerhed, jf. opholdsdirekti-

vets artikel 27, stk. 2, 3. pkt. Betingelsen kvalificerer de hensyn til den of-

fentlige orden og sikkerhed, der kan begrunde ud- eller afvisning.

Ved grundlæggende samfundsinteresse må i almindelighed forstås værts-

medlemsstatens grundlæggende interesser. Ved fastlæggelsen af en grund-

læggende samfundsinteresse har medlemsstaterne en vis frihed, på samme

måde som de har til i overensstemmelse med deres nationale behov at be-

stemme, hvad hensynene til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed

kræver, idet udøvelsen af dette skøn dog er underlagt EU-Domstolens og

EU-institutionernes kontrol.

Selvom medlemsstaterne har en vis frihed ved fastlæggelsen af, hvad der

udgør en grundlæggende samfundsinteresse, indebærer kravet, at ikke en-

UDKAST

hver lovovertrædelse kan begrunde en afgørelse om udvisning under påbe-

råbelse af hensynet til at beskytte den offentlige orden eller sikkerhed. Der

henvises i øvrigt til bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 20.

2.2.1.4.4. Proportionalitetsvurderinger

Når det er fastslået, at betingelsen om en umiddelbar tilstrækkelig alvorlig

trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse er opfyldt, følger det af

opholdsdirektivets artikel 27, stk. 2, at der skal foretages en vurdering af,

om de foranstaltninger, der er truffet af hensyn til den offentlige orden eller

sikkerhed, er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

Det fremgår af forarbejderne til opholdsdirektivet og EU-Domstolens rets-

praksis, at medlemsstaterne ikke generelt og uden konkret begrundelse kan

begrænse retten til fri bevægelighed og ophold af hensyn til den offentlige

orden, sikkerhed eller sundhed. Begrænsninger i retten til fri bevægelighed

er underlagt et generelt proportionalitetsprincip, hvorefter sådanne begræns-

ninger skal være egnede, nødvendige og stå i et rimeligt forhold til det hen-

syn, der forsøges varetaget.

Ved vurderingen af, om der skal gennemføres begrænsninger i retten til ind-

rejse og ophold, og om betingelserne for udvisning er opfyldt, skal der dels

efter artikel 27, stk. 2, foretages en afvejning af, om hensynet til de grund-

læggende samfundsinteresser kan begrunde et indgreb i retten til fri bevæ-

gelighed, dels efter artikel 28, stk. 1, foretages en vurdering af, hvilke indi-

viduelle forhold der taler henholdsvis for eller imod udvisning.

2.2.1.4.4.1. Proportionalitetsvurderingen efter artikel 27, stk. 2, indebærer,

at det påhviler de nationale myndigheder i hvert enkelt tilfælde at begrunde,

at en afgørelse om ud- eller afvisning er egnet til at sikre virkeliggørelsen af

det mål, der forfølges, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt med

henblik på at nå dette mål. Det skal således bl.a. undersøges, om der findes

alternative foranstaltninger, der er mindre indgribende end ud- eller afvis-

ning, og som kan være ligeså effektive i forhold til at sikre beskyttelse af

den påberåbte grundlæggende samfundsinteresse, jf. bl.a. Aladzhov (C-

434/10), præmis 47 og 48.

Der skal i den forbindelse foretages en afvejning mellem på den ene side

beskyttelsen af den grundlæggende samfundsinteresse, der kan begrunde en

afgørelse om udvisning, og på den anden side indgrebet i de interesser hos

den pågældende, der vedrører dennes udøvelse af retten til fri bevægelighed

UDKAST

og ophold i egenskab af unionsborger samt retten til respekt for privatliv og

familieliv.

I afvejningen skal der tages hensyn til bl.a. graden af den trussel for sam-

fundet, som følger af den pågældendes tilstedeværelse i værtsmedlemssta-

ten, herunder handlingernes art, hyppighed, den kumulative trussel samt den

skade, de har forvoldt, jf. EU-Kommissionens 2009-retningslinjer, over for

hensynet til den særlige retsstilling, som udlændinge omfattet af EU-reg-

lerne har, jf. i denne retning jf. bl.a. Orfanopoulos og Oliveri (C-482/01 og

C-493/01), præmis 95 og 96, og K. og H.F.

(C-331/16 og C-366/16),

præmis

67.

2.2.1.4.4.2. Det fremgår endvidere af opholdsdirektivets artikel 28, stk. 1, at

der, før der træffes afgørelse om udsendelse [udvisning], med begrundelse i

den offentlige orden eller sikkerhed, skal tages hensyn til bl.a. varigheden

af den pågældendes ophold på værtsmedlemsstatens område, den pågælden-

des alder, helbredstilstand, familiemæssige og økonomiske situation, samt

sociale og kulturelle integration i værtsmedlemsstaten og tilknytning til

hjemlandet.

Opregningen i artikel 28, stk. 1, er ikke udtømmende. Det fremgår af EU-

Kommissionens 2009-retningslinjer, afsnit 3.3., om proportionalitetsvurde-

ringen, bl.a., at den pågældendes personlige og familiemæssige forhold skal

vurderes nøje for at fastslå, hvorvidt den påtænkte foranstaltning er rimelig

og ikke går ud over, hvad der er strengt nødvendigt for at nå det tilsigtede

mål, og hvorvidt der kan anvendes mindre strenge foranstaltninger for at nå

dette mål. Kommissionen henviser til, at der ved vurderingen bør tages hen-

syn til

faktorerne i

artikel 28, stk. 1, og fremhæver i den forbindelse følgende

elementer:

•

Konsekvenserne af udvisning for personens økonomiske, person-

lige og familiemæssige situation, herunder for andre familiemed-

lemmer, som fortsat vil have ret til at opholde sig i værtsmedlems-

staten.

Hvor store vanskeligheder ægtefællen eller partneren og børnene

vil blive mødt af i den berørte persons hjemland.

Graden af tilknytning til hhv. værtsmedlemsstaten og oprindelses-

medlemsstaten, herunder tilstedeværelsen af slægtninge, besøg i

hjemlandet, sprogkundskaber.

Manglende tilknytning til oprindelsesmedlemsstaten eller værts-

medlemsstaten, f.eks. hvis den pågældende er født i værtsmedlems-

staten eller har boet der fra en tidlig alder.

•

UDKAST

•

Opholdets varighed i værtsmedlemsstaten. Situationen for en turist

vil adskille sig fra situationen for en, der har boet i værtsmedlems-

staten i mange år.

Alder og helbred.

Som eksempel på en sag, hvor Højesteret fandt, at udvisning ikke ville være

i strid med proportionalitetsprincippet i opholdsdirektivets artikel 27, stk. 2,

sammenholdt med artikel 28, stk. 1, kan henvises til Højesterets dom gengi-

vet i Ugeskrift for Retsvæsen 2022, side 406, om udvisning på grund af spi-

rituskørsel med en promille på 3,04. Højesteret lagde vægt på, at unionsbor-

geren alene havde haft ophold og beskæftigelse i Danmark i få år og (nu)

var udrejst, samt at han ikke talte dansk og ikke havde familiemedlemmer i

Danmark.

Endvidere kan nævnes Højesterets dom gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen

2018, side 293, om en unionsborger, som havde opholdt sig i Danmark i

under 5 år, og som blev idømt ubetinget fængsel i 1 år og 3 måneder for

voldtægtsforsøg. Den pågældende var født i Tyrkiet, men indrejste som 20-

årig i Sverige, hvor han havde opnået statsborgerskab forud for indrejsen i

Danmark. Højesteret fandt, at betingelserne i opholdsdirektivets artikel 27,

stk. 2, var opfyldt, og efter en samlet vurdering af omstændighederne i sa-

gen, herunder den begåede alvorlige kriminalitet og den pågældendes til-

knytning til Danmark samt Sverige og Tyrkiet, at udvisning var en propor-

tional foranstaltning.

Også i Højesterets dom gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 2011, side 1788,

(butikstyveri til en værdi af 4.800 kr. og simpel vold, begået af flere i for-

ening) og Højesterets dom gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 2009, side

813, (tyveri i stormagasin til en værdi af 4.700 kr., gentagelsestilfælde, in-

gen tilknytning til Danmark), hvor forholdene alle var begået kort tid efter

indrejsen, og hvor de pågældende ikke havde nogen tilknytning til Danmark,

fandt Højesteret, at en proportionalitetsvurdering efter henholdsvis artikel

27, stk. 2, og artikel 28, stk. 1, ikke var til hinder for udvisning.

Til illustration af en sag, hvor Højesteret fandt, at en udvisning ikke ville

være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet i opholdsdirekti-

vets artikel 27, stk. 2, sammenholdt med artikel 28, stk. 1, kan nævnes Hø-

jesterets dom gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 2009, side 808, om en uni-

onsborger, der var idømt 60 dages fængsel for vold mod en buschauffør.

Højesteret lagde vægt på, at den pågældende ikke tidligere var straffet, og

at han på tidspunktet for voldsforholdet havde opholdt sig ca. 1 år og 3 må-

neder i Danmark, hvor han havde arbejde og familie. Unionsborgeren havde

UDKAST

efter det i sagen omhandlende voldsforhold desuden modtaget bøder for

hhv. ulovlig omgang med hittegods og besiddelse af euforiserende stoffer.

Om disse efterfølgende forhold udtalte Højesteret, at de senere bødesager

efter deres karakter ikke kunne tillægges betydning ved afgørelsen af

spørgsmålet om udvisning.

2.2.1.4.4.3. EU-Domstolen har endvidere i en række domme fastslået, dels

at Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (Charte-

ret) er bindende for medlemsstaterne ved administrationen af opholdsdirek-

tivet, dels med henvisning til Charterets artikel 52, stk. 3, bekræftet, at Char-

terets artikel 7 vedrørende retten til respekt for privatliv og familieliv, inde-

holder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved EMRK artikel 8, stk.

1, og at Charterets artikel 7 skal gives samme betydning og omfang som

EMRK artikel 8, stk. 1, således som denne bestemmelse er blevet fortolket

af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, jf. bl.a. dom af 5. oktober

2010 i sag C-400/10 PPU, J. McB., præmis 53, dom i de forenede sager C-

356/11 og C-357/11, O. og S., præmis 76 og dom af 5. juni 2018 i sag C-

673/16, Coman, præmis 49.

Det fremgår af Tsakouridis, (C-145/09), at der ved afvejningen mellem på

den ene side truslens karakter og faren for den offentlige sikkerhed, som er

en følge af den pågældendes personlige adfærd, og på den anden side risi-

koen for at skade unionsborgerens sociale reintegration i værtsmedlemssta-

ten, skal tages hensyn til de grundlæggende rettigheder, som EU-Domstolen

skal beskytte, for så vidt som almene hensyn kun kan påberåbes som be-

grundelse for en national foranstaltning, der kan begrænse den frie bevæge-

lighed for personer, når den pågældende foranstaltning tager hensyn til så-

danne rettigheder, herunder retten til respekt for privatliv og familieliv, som

er fastsat i artikel 7 i Charteret og artikel 8 i EMRK, præmis 52, og den deri

nævnte retspraksis.

Som nævnt under pkt. 2.1.1.2 foretages proportionalitetsvurderingen efter

EMRK artikel 8 på baggrund af en samlet og konkret vurdering af en række

elementer, som Menneskerettighedsdomstolen har oplistet i dommen

Mas-

lov mod Østrig,

dom af 23. juni 2008. For en nærmere gennemgang af Mas-

lov-kriterierne og praksis fra Menneskerettighedsdomstolen henvises bl.a.

til bemærkningerne til lov nr. 469 af 14. maj 2018, Folketingstidende 2017-

2018, tillæg A, L 156 som fremsat.

UDKAST

Ved vurderingen i henhold til opholdsdirektivets artikel 28, stk. 1, skal der

således (tillige) tages hensyn til EMRK artikel 8 og Menneskerettigheds-

domstolens fortolkning heraf.

Til illustration af samspillet mellem opholdsdirektivet og EMRK artikel 8

kan henvises til Højesterets dom gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 2020,

side 132, om en 17-årig tredjelandsstatsborger med tidsubegrænset opholds-

ret efter EU-reglerne, som var idømt en fællesstraf på 3 år og 6 måneder,

hvoraf 1 år og 2 måneder var betinget, for et groft umotiveret overfald fore-

taget i forening med ukendte gerningsmænd, som bragte forurettede i livs-

fare. Han var få måneder før den aktuelt begåede kriminalitet straffet for

bl.a. flere røverier ved anvendelse af kniv og for vold. Højesteret bemær-

kede, at tiltalte kom til Danmark fra hjemlandet som knap 8-årig, og at han

havde boet ca. halvdelen af sit liv i hjemlandet, hvor han havde gået i skole

et par år. Han havde haft lovligt ophold her i landet i ca. 8 år, hvor han boede

sammen med sin mor og søster. Hans bror boede også her i landet. Han så

sine herboende onkler og tanter. Moderens søskende boede i hjemlandet.

Faderen som han alene havde haft meget begrænset kontakt med, havde tid-

ligere boet i England, men var i februar 2019 flyttet til Danmark. Tiltalte

havde gået i folkeskole i Danmark, og havde ikke anden uddannelse. Han

talte og forstod sproget i hjemlandet, men kunne ikke skrive det. Han var

opvokset med hjemlandets kultur og havde været i hjemlandet tre gange,

senest i 2017, hvor han var i hjemlandet i en længere periode. Han havde

haft god kontakt med familien i hjemlandet indtil for et par år siden. Høje-

steret tiltrådte, at tiltaltes tilknytning til Danmark var stærkere end hans til-

knytning til hjemlandet, men han havde forudsætninger for at etablere en

tilværelse i hjemlandet, hvis han udvistes. Efter arten og grovheden af såvel

hans nuværende som hans tidligere kriminalitet fandt Højesteret efter en

samlet vurdering, at de hensyn, der talte for udvisning, herunder risikoen

for, at han igen ville begå alvorlig personfarlig kriminalitet, var så tungtve-

jende, at de havde større vægt end de hensyn som talte mod udvisning. Det

forhold, at han var mindreårig, da han begik kriminaliteten, kunne efter om-

stændighederne ikke føre til et andet resultat. Højesteret fandt, at der var en

betydelig risiko for, at han også fremover ville begå alvorlig personfarlig

kriminalitet i Danmark, hvis han ikke blev udvist. Højesteret tiltrådte heref-

ter, at udvisning ikke var et uproportionalt indgreb i strid med opholdsdi-

rektivets artikel 27, stk. 2, 1. led, og artikel 18, stk. 1, samt Menneskerettig-

hedskonventionens artikel 8 og Charterets artikel 7.

UDKAST

2.2.1.4.5. Øget beskyttelse mod udvisning af personer med tidsubegrænset

ophold

Det følger af opholdsdirektivets artikel 28, stk. 2, at værtsmedlemsstaten

ikke må træffe en udsendelsesafgørelse [udvisningsafgørelse] vedrørende

en unionsborger eller dennes familiemedlemmer, uanset nationalitet, når de

har opnået ret til tidsubegrænset ophold på værtsmedlemsstatens område,

medmindre det skyldes alvorlige hensyn til den offentlige orden eller sik-

kerhed.

Unionsborgere og deres familiemedlemmer med ret til tidsubegrænset op-

hold på en værtsmedlemsstats område har således en stærkere beskyttelse

mod begrænsninger i retten til indrejse og ophold [udvisning], idet disse

alene kan udvises, hvis der foreligger alvorlige hensyn til den offentlige or-

den eller sikkerhed.

Retten til tidsubegrænset ophold er reguleret i opholdsdirektivets artikel 16,

stk. 1, og 2, som fastslår, at unionsborgere, der har haft lovligt ophold i

værtsmedlemsstaten fem år i træk

i overensstemmelse med de betingelser,

der er fastsat i opholdsdirektivet,

har ret til tidsubegrænset ophold. Tilsva-

rende gælder for familiemedlemmer, der ikke er unionsborgere, men som

fem år i træk har boet sammen med unionsborgeren. I forhold til betydnin-

gen af fraværsperioder følger det af opholdsdirektivets artikel 16, stk. 3, at

opholdets

uafbrudte karakter ikke berøres af midlertidige fravær, der ikke

tilsammen overstiger seks måneder om året, og heller ikke af fravær af læn-

gere varighed på grund af værnepligt, eller af ét fravær på højst tolv på hin-

anden følgende måneder af vægtige grunde som f.eks. graviditet og fødsel,

alvorlig sygdom, studier eller erhvervsuddannelse eller udstationering på en

anden medlemsstats område eller i et tredjeland.

Det fremgår af artikel 16,

stk. 4, at

retten til tidsubegrænset ophold kun mistes ved fravær fra værts-

medlemsstaten i to på hinanden følgende år. Artikel 17 indeholder særregler

om tidsubegrænset opholdsret for unionsborgere og deres familie, der ikke

længere har erhvervsmæssig beskæftigelse i værtsmedlemsstaten, og artikel

18 vedrører ret til tidsubegrænset ophold for visse tredjelandsfamiliemed-

lemmer.

Den femårige periode, der kræves for at opnå ret til tidsubegrænset ophold,

løber fra tidspunktet for den pågældendes lovlige ophold i værtsmedlems-

staten, og retten til tidsubegrænset ophold skal være opnået på det tidspunkt,

hvor handlingen eller kriminaliteten begås, for at den pågældende er omfat-

tet af udvisningsbeskyttelsen i artikel 28, stk. 2.

UDKAST

Det bemærkes, at udlændinge omfattet af EU-reglerne kan have opnået ret

til tidsubegrænset ophold, selvom der ikke er ansøgt herom, og selvom et

registreringsbevis eller et opholdskort ikke er udstedt. Retten til tidsube-

grænset ophold er resultatet af en faktuel situation, og udstedelsen af et re-

gistreringsbevis eller et opholdskort er konstaterende og ikke retsstiftende.

EU-Domstolen har endvidere forholdt sig til perioder med afsoning og fast-

slået, at sådanne

perioder

ikke kan medregnes med henblik på erhvervelse af

retten til tidsubegrænset ophold, og at sådanne perioder afbryder opholdets

uafbrudte karakter med den konsekvens, at der ikke efter løsladelsen kan

støttes ret på perioder med lovligt ophold forud for afsoningen. Det indebæ-

rer, at opholdet med henblik på opnåelse af ret til tidsubegrænset ret til op-

hold beregnes forfra, dvs. fra løsladelsen, jf. EU-Domstolens dom af 16.

januar 2016 i sag C-378/12, Onuekwere. I dommen udtaler EU-Domstolen,

at idømmelsen af en ubetinget fængselsstraf viser, at den dømte ikke har

respekteret de værdier, som værtsmedlemsstaten har givet udtryk for i sin

strafferet, hvorfor det åbenlyst ville stride mod det formål, som i henhold til

opholdsdirektivet forfølges med en sådan opholdsret, hvis der skulle tages

hensyn til perioder med afsoning, jf. dommens præmis 25-27. Der henvises

i øvrigt til EU-Domstolens dom af 17. april 2018 i de forenede sager C-

316/16, B, og C-424/16, Vomero, præmis 57-59.

At der kun kan ske udvisning, hvis det skyldes alvorlige hensyn til den of-

fentlige orden eller sikkerhed, indebærer, at der stilles skærpede krav til ar-

ten og grovheden af den handling, der skal begrunde udvisningen, og til be-

grundelsen for nødvendigheden og proportionaliteten heraf i det konkrete

tilfælde.

Se til illustration fra praksis Højesterets dom gengivet i Ugeskrift for Rets-

væsen 2021, side 4769 (dissens), hvor Højesteret fandt det berettiget at ud-

vise under henvisning til alvorlige hensyn til den offentlige orden. Sagen

angik en unionsborger, der var idømt fængsel i 40 dage for forsøg på ind-

brudstyveri begået i forening med to medgerningsmænd. Samtlige dommere

lagde ved sagens afgørelse til grund, at tiltalte havde haft ophold i Danmark

i ca. 6 år på gerningstidspunktet og havde ret til tidsubegrænset ophold efter

EU-reglerne. Højesterets flertal fandt, at der forelå alvorlige hensyn til den

offentlige orden, og lagde vægt på bl.a., at der ikke var tale om spontan eller

tilfældighedspræget kriminalitet, men om et planlagt indbrudstyveri begået

i forening. Flertallet udtalte, at sådan kriminalitet udgør et alvorligt sam-

fundsproblem, jf. opholdsdirektivets artikel 28, stk. 2. Højesterets mindretal

UDKAST

bemærkede, at der var tale om et enkeltstående forhold efter ca. 6 års lovligt

ophold og arbejde i Danmark, som alene havde udløst en kortvarig fæng-

selsstraf. Mindretallet fandt herefter, at der hverken efter kriminalitetens be-

skaffenhed eller risikoen for, at vedkommende ville begå ligeartet strafbart

forhold i fremtiden, kunne siges at foreligge alvorlige hensyn til den offent-

lige orden.

Se endvidere den tidligere omtalte dom fra Højesteret gengivet i Ugeskrift

for Retsvæsen 2020, side 132, om en mindreårig tredjelandsstatsborger, som

havde opnået ret til tidsubegrænset ophold efter EU-reglerne, og som siden

han var ca. 8 år havde boet i Danmark, hvor en stor del af hans familie også

boede. Den mindreårige blev fundet skyldig i grov, umotiveret vold begået

i forening med andre og idømt ubetinget fængselsstraf i 3 år og 6 måneder

samt udvist. Han havde ved overfaldet bl.a. anvendt kniv mod brystregio-

nen, og forurettede – en 14-årig – havde været i livsfare. Han var få måneder

før den aktuelt begåede kriminalitet straffet for bl.a. flere røverier ved an-

vendelse af kniv og for vold. Efter at have begået de to første røverier var

han frihedsberøvet i omkring 1�½ måned, hvorefter han kort tid efter begik

røveri igen. På den baggrund fandt Højesteret, at der var en betydelig risiko

for, at han også fremover ville begå alvorlig personfarlig kriminalitet i Dan-

mark, hvis han ikke blev udvist. Højesteret fandt endvidere, at hans adfærd

udgjorde en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berørte en

grundlæggende samfundsinteresse, og at udvisning var begrundet i alvorlige

hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, jf. opholdsdirektivets artikel

27, stk. 2, 2. led, og artikel 28, stk. 2. Efter en samlet afvejning af hans

personlige forhold, herunder hans tilknytning til henholdsvis Danmark og

hjemlandet, fandt Højesteret, på baggrund af arten og grovheden af såvel

hans nuværende som hans tidligere kriminalitet, at de hensyn, der talte for

udvisning af tiltalte, herunder risikoen for, at han igen ville begå alvorlig

personfarlig kriminalitet, var så tungtvejende, at de havde større vægt end

de hensyn, som talte imod udvisning, hvorfor betingelserne for udvisning

var opfyldt.

2.2.1.4.6. Øget beskyttelse mod udvisning af personer med ti års ophold

samt mindreårige

Det følger af opholdsdirektivets artikel 28, stk. 3, litra a og b, at der ikke må

træffes en udsendelsesafgørelse [udvisningsafgørelse] i forhold til unions-

borgere, medmindre afgørelsen er bydende nødvendig af hensyn til den of-

fentlige sikkerhed, som fastlagt af medlemsstaten, hvis de: a) har haft ophold

UDKAST

i værtsmedlemsstaten i de ti forudgående år, eller b) er mindreårige, med-

mindre udsendelsen [udvisningen] er nødvendig af hensyn til barnets tarv

som fastlagt i De Forenede Nationers konvention af 20. november 1989 om

barnets rettigheder.

Bestemmelsen omfatter i modsætning til artikel 27 og 28, stk. 1 og 2, kun

unionsborgere og ikke tredjelandsfamiliemedlemmer til unionsborgere, og

udvisning kan efter bestemmelsen kun begrundes i hensyn til den offentlige

sikkerhed, men ikke i hensyn til den offentlige orden.

Opholdsdirektivets artikel 28, stk. 3, indeholder en betydelig stærkere be-

skyttelse mod udvisning end artikel 28, stk. 2, idet der efter bestemmelsen

alene kan træffes afgørelse om udvisning, hvis afgørelsen er bydende nød-

vendig af hensyn til den offentlige sikkerhed, som er et væsentligt strengere

krav end kravet om alvorlige hensyn, jf. artikel 28, stk. 2.

Det følger af opholdsdirektivets betragtning 24, at der kun i ekstraordinære

tilfælde, når det er bydende nødvendigt af hensyn til den offentlige sikker-

hed, bør kunne træffes foranstaltninger til udsendelse [udvisning] af unions-

borgere, der har opholdt sig i mange år på værtsmedlemsstatens område.

Hensigten er således at forbeholde anvendelsen af opholdsdirektivets artikel

28, stk. 3, til ekstraordinære tilfælde.

Som udgangspunkt er det op til medlemsstaterne at afgøre, om udvisning er

bydende nødvendig af hensyn til den offentlige sikkerhed, jf. ordlyden af

bestemmelsen og f.eks. P. I., (C-348/09), præmis 22, men medlemsstaternes

skøn er underlagt EU-Domstolens og EU-institutionernes kontrol.

EU-Domstolen har navnlig i to domme haft anledning til at udtale sig om

begrebet ”bydende nødvendig”.

I Tsakouridis (C-145/09) fastslog EU-Domstolen, at begrebet bydende nød-

vendig af hensyn til den offentlige sikkerhed forudsætter ikke blot eksisten-

sen af en trussel mod den offentlige sikkerhed, men ligeledes at en sådan

trussel er endog særligt alvorlig, jf. præmis 41. Det følger af samme doms

præmis 46-47, at handel med narkotika begået i en organiseret bande kan

udgøre en trussel af denne karakter, idet der er tale om en vidtforgrenet kri-

minalitetstype med betydelige økonomiske og operationelle midler, som

meget ofte har grænseoverskridende forbindelser, og som kan have et sådant

niveau, at den direkte truer roen og den fysiske sikkerhed hos befolkningen

som helhed eller hos en stor del heraf. I præmis 49 fastslog Domstolen end-

videre, at vurderingen af, om udvisning er bydende nødvendig af hensyn til

UDKAST

den offentlige sikkerhed, ikke kan stå alene, idet der altid skal foretages en

proportionalitetsvurdering efter artikel 27, stk. 2, og 28, stk. 1.

I P.I., (C-348/09), udtalte EU-Domstolen, at det er tilladt medlemsstaterne

at antage, at de lovovertrædelser, der er opregnet i TEUF artikel 83, stk. 1,

andet afsnit, indebærer et særligt alvorligt indgreb i en grundlæggende sam-

fundsinteresse, der kan udgøre en direkte trussel mod befolkningens tryghed

og fysiske sikkerhed, og dermed være omfattet af begrebet bydende nød-

vendig af hensyn til den offentlige sikkerhed, hvilket kan begrunde en ud-

sendelse [udvisning] i medfør af art. 28, stk. 3, på betingelse af, at sådanne

strafbare handlinger er begået på en måde, som er af særlig grov karakter,

hvilket det tilkommer de nationale domstole at efterprøve på baggrund af en

individuel undersøgelse af den konkrete sag, jf. præmis 28.

Som anført ovenfor, pkt. 2.2.1.4.1 om offentlig sikkerhed, henvises der i

TEUF artikel 83, stk. 1, andet afsnit, til terrorisme, menneskehandel og sek-

suel udnyttelse af kvinder og børn, ulovlig narkotikahandel, ulovlig våben-

handel, hvidvaskning af penge, korruption, forfalskning af betalingsmidler,

edb-kriminalitet og organiseret kriminalitet som kriminalitet af særlig grov

karakter.

Da TEUF artikel 83, stk. 1, efter sin ordlyd ikke er udtømmende, kan andre

kriminalitetsformer end dem, der er er nævnt i bestemmelsen, føre til udvis-

ning af en person omfattet af artikel 28, stk. 3, jf. herved Højesterets dom

gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 2019, side 3197, hvor Højesteret fandt,

at også andre kriminalitetsformer, herunder overtrædelse af straffelovens §

192 a om overtrædelse af lov om våben og eksplosivstoffer m.v., der ikke

har karakter af våbenhandel eller organiseret kriminalitet som nævnt i TEUF

artikel 83, stk. 1, og overtrædelse af straffelovens § 245 om grov vold vil

kunne have en sådan særlig grov karakter, at kriminaliteten er omfattet af

begrebet ”bydende nødvendig af hensyn til den offentlige sikkerhed”. Sagen

angik en unionsborger, som var født og opvokset i Danmark, og som blev

fundet skyldig i ulovlig våbenbesiddelse med tilhørende ammunition samt

gentagen vold. Han blev idømt fængsel i 2 år og 6 måneder. For så vidt angår

udvisningsspørgsmålet udtalte Højesteret, at selv om overtrædelse af straf-

felovens § 192 a var udtryk for grov kriminalitet, kunne overtrædelsen efter

opholdsdirektivets artikel 28, stk. 3, litra a, ikke anses for at være begået på

en måde, som var af særlig grov karakter, og som indebar en direkte trussel

mod befolkningens tryghed og fysiske sikkerhed, heller ikke når overtræ-

delsen af straffelovens § 192 a blev sammenholdt med den kriminalitet, som

tiltalte i øvrigt var dømt for i sagen og ved tidligere domme. Højesteret fast-

UDKAST

slog, at der ikke forelå et sådant ekstraordinært tilfælde, at udvisning af til-

talte kunne anses for bydende nødvendig af hensyn til den offentlige sikker-

hed, jf. opholdsdirektivets artikel 28, stk. 3, litra a.

Endvidere henvises til Højesterets dom gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen

2020, side 2971, hvor Højesteret med en stort set enslydende begrundelse

fandt, at der ikke kunne ske udvisning. Sagen omhandlede en unionsborger,

som var født og opvokset i Danmark, og som blev fundet skyldig i ulovlig

våbenbesiddelse, gentagen vold, overtrædelse af lov om euforiserende stof-

fer, overtrædelse af knivloven samt adskillige overtrædelser af færdselslo-

ven, og idømt fængsel i 2 år og 6 måneder.

Til illustration kan der endvidere henvises til Højesterets dom gengivet i

Ugeskrift for Retsvæsen 2015, side 2513, hvor Højesteret omvendt nåede

frem til, at udvisning måtte anses for bydende nødvendig af hensyn til den

offentlige sikkerhed. Sagen angik

en 41-årig unionsborger, som var født i

Danmark, og som,

da den seneste dom blev afsagt,

tidligere

var idømt i alt

ca. 20 års fængsel

for en række forhold begået over en årrække,

bl.a. per-

sonfarlig kriminalitet. Han havde ingen tilknytning til arbejdsmarkedet i

Danmark, men nogen tilknytning til hjemlandet, da hans bror og bekendte

boede der. Hans kæreste og barn opholdt sig i en anden medlemsstat. Høje-

steret lagde vægt på grovheden af den dømtes kriminalitet, hans tidligere

kriminelle løbebane samt hans manglende integration i Danmark. Det blev

ligeledes tillagt vægt, at han havde tilknytning til hjemlandet. Højesteret

fandt, at udvisning ikke ville være i strid med opholdsdirektivets artikel 28,

stk. 3, litra a, om, at udvisning skal være bydende nødvendig af hensyn til

den offentlige sikkerhed, eller EMRK artikel 8.

Det er en betingelse for at være omfattet af beskyttelsen i artikel 28, stk. 3,

litra a, at unionsborgeren har opholdt sig i Danmark i de ti år, der går forud

for afgørelsen om udvisning. Hvor den femårige periode, der kræves for at

opnå ret til tidsubegrænset ophold, løber fra tidspunktet for den pågælden-

des lovlige ophold i værtsmedlemsstaten, beregnes tiårs perioden ved at

regne tilbage fra datoen for afgørelsen om udvisning, jf. EU-Domstolens

dom af 16. januar 2014 i sag C-400/12, M.G., præmis 24 og 28, samt B og

Vomero (C-316/16 og C-424/16), præmis 65-66, og den deri nævnte prak-

sis.

Selvom det ikke fremgår direkte af ordlyden af artikel 28, stk. 2 og 3, kan

en unionsborger kun påberåbe sig beskyttelsen i artikel 28, stk. 3, litra a,

hvis den pågældende først har opnået ret til tidsubegrænset ophold, jf. op-

holdsdirektivets artikel 16, stk. 1, og dermed opfylder betingelsen for den i

artikel 28, stk. 2, nævnte beskyttelse, jf. B og Vomero (C-316/16 og C-

UDKAST

424/16), præmis 49-50, samt K. og H.F. (C-331/16 og C-366/16), præmis

73.

Perioden skal i princippet være uafbrudt, jf. M.G. (C-400/12), præmis 27.

Har unionsborgeren haft et eller flere ophold uden for Danmark i løbet af de

ti forudgående år, skal der foretages en konkret vurdering af, om den pågæl-

dende er omfattet af opholdsdirektivets artikel 28, stk. 3. EU-Domstolen har

herom udtalt, at der i hvert enkelt tilfælde skal tages hensyn til alle relevante

forhold, navnlig varigheden af hvert af den pågældendes fravær fra værts-

medlemsstaten, den samlede varighed og hyppigheden af disse fravær samt

grunde, der har fået den pågældende til at forlade denne medlemsstat, og

som er egnede til at fastslå, om disse fravær indebærer, ”at centrummet for

den pågældendes personlige, familiemæssige eller erhvervsmæssige interes-

ser er flyttet til en anden stat”, jf. Tsakouridis, (C-145/09), præmis 32 og 33.

I forhold til betydningen af perioder med afsoning følger det af EU-Dom-

stolens retspraksis, at sådanne perioder ikke skal tages i betragtning med

henblik på tildelingen af beskyttelsen i artikel 28, stk. 3, litra a, og at disse

perioder i princippet afbryder opholdets uafbrudte karakter, jf. M.G. (C-

400/12), præmis 32 ff. Domstolen har dog tillige fastslået, at der – med hen-

blik på at afgøre, om sådanne perioder har medført, at den integrationsmæs-

sige tilknytning til værtsmedlemsstaten, som tidligere er opnået, er blevet

brudt, således at den pågældende ikke længere er omfattet af den beskyt-

telse, der er sikret ved denne bestemmelse – skal foretages en samlet vurde-

ring af den pågældendes situation på det tidspunkt, hvor spørgsmålet om

udvisning opstår. I forbindelse med denne vurdering skal perioderne med

afsoning indgå, sammen med alle de i hvert enkelt tilfælde relevante forhold,

herunder i givet fald den omstændighed, at den pågældende har haft ophold

i værtsmedlemsstaten i ti år forud for sin afsoning, jf. B og Vomero (C-

316/16 og C-424/16), præmis 70, og den deri nævnte retspraksis. Herudover

kan bl.a. styrken af den integrationsmæssige tilknytning, der er opnået til

værtsmedlemsstaten før den pågældendes afsoning, karakteren af den over-

trædelse, der danner grundlag for den idømte fængselsstraf, og de omstæn-

digheder, hvorunder overtrædelsen blev begået, såvel som den pågældendes

opførsel i afsoningsperioden tages i betragtning.

2.2.1.5. Særligt om afvisning

Opholdsdirektivets artikel 27-29 vedrører begrænsninger i retten til indrejse

og ophold, og finder derfor også anvendelse i en afvisningssituation.

Den omstændighed, at den pågældende i en afvisningssituation ikke har op-

nået en tilknytning til værtmedlemsstaten, betyder, at der ikke er de samme

UDKAST

beskyttelseshensyn, som ved en afgørelse om udvisning. Som følge heraf er

opholdsdirektivets artikel 28 ikke relevant, medmindre der er tale om en

unionsborger, der genindrejser efter tidligere at have haft ophold.

Bortset herfra stilles de samme krav til myndighedernes vurdering som ved

udvisningsafgørelser. Det betyder, at en afgørelse om afvisning skal være

begrundet i hensynet til den offentlige orden eller sikkerhed, og konkret i

vedkommendes personlige adfærd samt være i overensstemmelse med pro-

portionalitetsprincippet. Der henvises til gennemgangen ovenfor i pkt.

2.2.1.4.1-2.2.1.4.4 om bl.a. vurderingen af den personlige adfærd, trussels-

vurderingen og proportionalitetsvurderingen efter artikel 27, stk. 2.

Til illustration kan henvises til Kommissionen mod Spanien (C-503/03),

hvor to tredjelandsfamiliemedlemmer til spanske statsborgere blev nægtet

henholdsvis indrejse og visum til Spanien, alene fordi de tyske myndigheder

havde indberettet dem som uønskede i Schengeninformationssystemet

(SIS). En sådan indberetning kan udgøre et indicium for, at der er et forhold,

som kan begrunde, at indrejse i Schengenområdet nægtes, men de spanske

myndigheder skulle forud herfor have undersøgt, om den pågældendes til-

stedeværelse i Spanien udgjorde en reel, aktuel og tilstrækkelig alvorlig

trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse i Spanien, jf. præmis 59.

Se i samme retning

Van Duyn (41/74).

Efter udlændingelovens § 28, stk. 1, kan en udlænding, der ikke har opholds-

tilladelse eller har fået udstedt registreringsbevis eller opholdskort, jf. § 6,

her i landet, og en nordisk statsborger, som ikke har fast bopæl her i landet,

afvises ved indrejsen fra et land, der ikke er tilsluttet Schengenkonventio-

nen, i en række oplistede tilfælde. De oplistede tilfælde fremgår af § 28, stk.

1, nr. 1-7.

Det følger af § 28, stk. 1, nr. 7, at der kan ske afvisning, hvis andre hensyn

til Schengenlandenes offentlige orden, forhold til fremmede magter eller

sikkerheds- eller sundhedsmæssige grunde tilsiger, at udlændingen ikke bør

have ophold her i landet.

Bestemmelsen blev indsat ved lov nr. 410 af 10. juni 1997 om ændring af

udlændingeloven (Schengenkonventionen m.v.).

Det fremgår af bemærkningerne til loven, jf. Folketingstidende 1996-97, til-

læg A, L 222, side 4785, at afvisningsgrunden i § 28, stk. 1, nr. 7, indeholder

en udvidelse i forhold til den dagældende § 28, stk. 1, nr. 5, idet der nu i

overensstemmelse med Schengenkonventionens artikel 5, stk. 1, litra e, skal

UDKAST

tages hensyn til alle Schengenlandenes offentlige orden samt forhold til

fremmede magter.

Endvidere fremgår det af bemærkningerne, at bestemmelsen i § 28, stk. 1,

omfatter alle udlændinge, bortset fra udlændinge, der har opholdstilladelse

her i landet, og nordiske statsborgere med fast bopæl her i landet. Bestem-

melsen har således et videre anvendelsesområde end Schengenkonventio-

nens artikel 5, stk. 1, der alene vedrører udlændinge i Schengenkonventio-

nens forstand, dvs. personer, der ikke er statsborgere i et Schengenland eller

et land, der er tilsluttet De Europæiske Fællesskaber. Endelig fremgår det,

at for så vidt angår udlændinge, der er omfattet af udlændingelovens § 2,

stk. 1 eller 2 (EU/EØS-statsborgere eller udlændinge omfattet af EF-reg-

lerne), finder afvisningsgrundene i nr. 3-6 ikke anvendelse.

Udlændinge, der er omfattet af udlændingelovens § 2, stk. 1 eller 2, kan

således afvises efter bestemmelsen i § 28, stk. 1, nr. 7.

Efter opholdsdirektivets artikel 27, stk. 1, kan retten til indrejse og ophold

for en unionsborgers eller et familiemedlem uanset nationalitet begrænses

af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.

Efter opholdsdirektivets artikel 27, stk. 2, skal foranstaltninger truffet af

hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed være i overensstemmelse med

proportionalitetsprincippet og kan udelukkende begrundes i vedkommendes

personlige adfærd. En tidligere straffedom kan ikke i sig selv begrunde an-

vendelsen af sådanne foranstaltninger. Den personlige adfærd skal udgøre

en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grund-

læggende samfundsinteresse. Begrundelser, der ikke vedrører den individu-

elle sag, eller som har generel præventiv karakter, må ikke anvendes.

Efter opholdsdirektivet kan der alene ske afvisning, hvis afvisningen er be-

grundet i den personlige adfærd, som skal udgøre en reel, aktuel og tilstræk-

kelig alvorlig trussel mod den medlemsstat, som vedkommende søger ind-

rejse til, jf. herved også Kommissionen mod Spanien (C-503/03). Unions-

borgere og deres familiemedlemmer kan således ikke efter EU-retten afvises

af hensyn til forholdet til fremmede magter eller af hensyn til andre Schen-

genlandes offentlige orden, medmindre trusselsbetingelsen i opholdsdirek-

tivet er opfyldt i forhold til den offentlige orden her i landet.

UDKAST

2.2.1.6. Ud- og afvisning af hensyn til den offentlige sundhed

Det fremgår af opholdsdirektivets artikel 27, stk. 1, at medlemsstaterne med

forbehold af bestemmelserne i direktivets kapitel VI kan begrænse retten til

fri bevægelighed og ophold for en unionsborger eller et familiemedlem uan-

set nationalitet af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.

Der må i den forbindelse ikke lægges økonomiske betragtninger til grund.

De nærmere betingelser, der skal være opfyldt for at kunne træffe afgørelse

om ud- eller afvisning af hensyn til den offentlige sundhed, er reguleret i

opholdsdirektivets artikel 29.

I medfør af opholdsdirektivets artikel 29, stk. 1, er de eneste sygdomme, der

kan begrunde foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed, de

sygdomme, der er potentielt epidemiske ifølge relevante instrumenter fra

Verdenssundhedsorganisationen, samt andre smitsomme infektionssyg-

domme eller parasitære sygdomme, for så vidt værtsmedlemsstaten har truf-

fet beskyttelsesforanstaltninger mod dem for egne statsborgere.

Ud- og afvisning af hensyn til den offentlige sundhed er dermed begrænset

til de tilfælde, hvor man i det internationale samfund er enige om, at der tale

om en akut risiko for folkesundheden, og hvor værtsmedlemsstaten har truf-

fet beskyttelsesforanstaltninger mod dem for egne statsborgere.

Opholdsdirektivet indeholder ikke nærmere vejledning om, hvad der skal

forstås ved kravet om, at der skal være truffet beskyttelsesforanstaltninger

mod de i artikel 29, stk. 1, angivne sygdomme i forhold til egne statsborgere.

Det ses heller ikke at være fastlagt i EU-Domstolens retspraksis, at der skal

være parallelitet mellem de begrænsninger, der iværksættes over for udlæn-

dinge, som er omfattet af EU-reglerne, og de nationale beskyttelsesforan-

staltninger.

Det fremgår af forarbejderne til opholdsdirektivet og EU-Domstolens rets-

praksis, at medlemsstaterne ikke generelt og uden konkret begrundelse kan

begrænse retten til fri bevægelighed og ophold af hensyn til den offentlige

orden, sikkerhed eller sundhed. Begrænsninger i retten til fri bevægelighed

er således underlagt et generelt proportionalitetsprincip, hvorefter sådanne

begrænsninger skal være egnede, nødvendige og stå i et rimeligt forhold til

det hensyn, der forsøges varetaget. Ifølge Domstolens faste retspraksis, jf.

bl.a. dom af 13. april 2010 i sag C-73/08, Bressol m.fl., præmis 71, påhviler

det de nationale myndigheder, som har indført en foranstaltning, der udgør

UDKAST

en undtagelse til et EU-retligt princip, i hvert enkelt tilfælde at godtgøre, at

foranstaltningen er egnet til at sikre, at det påberåbte mål nås, og ikke går

ud over, hvad der er nødvendigt med henblik på at nå dette mål. De hensyn,

der kan påberåbes af en medlemsstat, skal derfor ledsages af en analyse af

egnetheden og forholdsmæssigheden af den foranstaltning, som medlems-

staten har truffet, såvel som præcise oplysninger til støtte for dens argumen-

tation, jf. i denne retning dom af 18. marts 2004 i sag C-8/02, Leichtle, præ-

mis 45-46.

Det følger af opholdsdirektivets artikel 29, stk. 2, at sygdomme, der opstår

mere end tre måneder efter ankomstdatoen, ikke kan begrunde en udsen-

delse [udvisning] af landet. Det betyder, at medlemsstaternes mulighed for

at kunne ud- eller afvise af hensyn til den offentlige sundhed, er tidsmæssigt

begrænset til de første 3 måneder efter ankomsten på værtsmedlemsstatens

område.

2.2.2. Udlændinge- og Integrationsministeriets overvejelser

Opholdsdirektivets bestemmelser om ud- og afvisning er gennemført i EU-

opholdsbekendtgørelsen og udlændingeloven. Direktivets ud- og afvis-

ningsbestemmelser er bl.a. gennemført ved EU-opholdsbekendtgørelsens

kapitel 9.

Det er Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse, at reglerne om

adgangen til at ud- og afvise udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne om

fri bevægelighed, bør gennemføres i udlændingeloven. Baggrunden herfor

er bl.a., at det ved en sådan gennemførelse sikres, at EU-reglerne om ud- og

afvisning placeres i naturlig forlængelse af de nationale bestemmelser i ud-

lændingeloven, der giver hjemmel til at træffe afgørelse om ud- og afvis-

ning. Herved tydeliggøres adgangen til at ud- og afvise udlændinge omfattet

af EU-reglerne, ligesom det giver et bedre overblik over sammenhængen

med de allerede eksisterende regler herom i udlændingeloven.

Lovforslaget giver samtidig mulighed for at præcisere og beskrive ram-

merne for den afvejning, der skal foretages ved vurderingen af spørgsmålet

om ud- og afvisning af udlændinge omfattet af EU-reglerne. Beskrivelsen,

der tager udgangspunkt i EU-Domstolens omfattende retspraksis samt i ny-

ere retspraksis fra Højesteret, er ikke udtømmende, og bør læses i lyset af

den løbende udvikling på området.

UDKAST

Sammenfattende er det ministeriets opfattelse, at udlændingelovens § 26 b

bør nyaffattes, så betingelserne for udvisning af udlændinge omfattet af EU-

reglerne om fri bevægelighed fremgår direkte af bestemmelsen. Det er end-

videre ministeriets opfattelse, at der som en ny § 28 a i udlændingeloven

indsættes en bestemmelse, hvoraf betingelserne for afvisning af udlændinge

omfattet af EU-reglerne om fri bevægelighed fremgår.

2.2.3. Den foreslåede ordning

Det foreslås, at opholdsdirektivets artikel 27, stk. 1 og 2 og artikel 28 og 29,

stk. 1 og 2 gennemføres i udlændingeloven.

Det foreslås således, at udlændingelovens § 26 b nyaffattes, så betingelserne

for udvisning af udlændinge omfattet af EU-reglerne om fri bevægelighed

fremgår direkte af bestemmelsen.

Det foreslås endvidere, at der som en ny bestemmelse indsættes en § 28 a i

udlændingeloven, hvoraf betingelserne for afvisning af udlændinge omfattet

af EU-reglerne om fri bevægelighed fremgår.

Direktivteksten foreslås gennemført ved omskrivning. Om den foreslåede

ordlyd af bestemmelserne bemærkes, at Udlændinge- og Integrationsmini-

steriet så vidt muligt har anvendt ordlyden af bestemmelserne i opholdsdi-

rektivet.

De foreslåede bestemmelser foreslås dog tilpasset den sprogbrug og syste-

matik, der følges i udlændingelovens bestemmelser i øvrigt.

Med forslagene sikres det, at EU-reglerne om ud- og afvisning placeres i

naturlig forlængelse af de nationale bestemmelser i udlændingeloven, der

giver hjemmel til at træffe afgørelse om ud- og afvisning.

Samtidig beskrives rammerne for den afvejning, der skal foretages ved vur-

deringen af spørgsmålet om ud- og afvisning af udlændinge omfattet af EU-

reglerne. Formålet er bl.a. at tydeliggøre adgangen til at ud- og afvise ud-

lændinge omfattet af EU-reglerne, således at ud- og afvisning sker, når det

er i overensstemmelse med EU-retten. De betingelser, som særligt gælder

for denne persongruppe, beskrives med afsæt i EU-Domstolens retspraksis

samt nyere praksis fra Højesteret. Der er tale om en ikke-udtømmende be-

skrivelse, som bør læses i lyset af den løbende udvikling på området.

UDKAST

I forlængelse af den foreslåede § 28 a foreslås det, at der i udlændingelovens

§ 28, stk. 1, § 28, stk. 2, § 28, stk. 3, 1. pkt. og § 28, stk. 6, indsættes en

henvisning til § 28 a.

Formålet med de disse ændringer til § 28, er at tydeliggøre, at afvisning af

udlændinge omfattet af EU-reglerne om fri bevægelighed, dvs. personer

omfattet af udlændingelovens § 2, stk. 1 eller 2, alene kan ske, hvis det er i

overensstemmelse med den samtidigt foreslåede § 28 a.

Det foreslås herudover, at § 28, stk. 1, nr. 7, ændres, således at det fremgår

af bestemmelsen, at udlændinge, der er omfattet af § 2, stk. 1, eller 2, ikke

kan afvises på grund af hensynet til andre Schengenlandes offentlige orden

eller forholdet til fremmede magter.

Formålet med ændringen er at sikre, at ordlyden af § 28, stk. 1, nr. 7, er i

overensstemmelse med reglerne om unionsborgeres og deres familiemed-

lemmers ret til tage ophold i andre EU-medlemsstater samt begrænsnin-

gerne i denne ret, jf. opholdsdirektivet.

I dag er opholdsdirektivets artikel 27, stk. 1 og 2, og artikel 28 og 29 gen-

nemført i EU-opholdsbekendtgørelsen. Det er derfor hensigten at ophæve

de bestemmelser i EU-opholdsbekendtgørelsen, som gennemfører disse ar-

tikler, samtidig med ikrafttrædelsen af de foreslåede ændringer i udlændin-

geloven.

Rigsadvokaten har i Rigsadvokatmeddelelsen, afsnittet om udvisning ved

dom, fastsat nærmere retningslinjer for anklagemyndighedens behandling af

sager om udvisning. Afsnittet vil blive revideret i overensstemmelse med

lovforslaget.

Rigsadvokaten reviderer og opdaterer løbende de forskellige hjælpeværktø-

jer, som kan hjælpe og støtte anklagerne i deres forberedelse af sager om

udvisning af kriminelle udlændinge. Materialet er offentligt tilgængeligt på

Rigsadvokatens hjemmeside.

Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 20 og 23-27 og bemærkningerne hertil.

UDKAST

3. Økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for det

offentlige

[Under udarbejdelse].

Lovforslagets § 1, nr. 20 og 27 om at gennemføre opholdsdirektivets artikel

27-29 i udlændingeloven skønnes ikke at have økonomiske konsekvenser

eller implementeringsmæssige konsekvenser for det offentlige.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.

Lovforslaget har ikke økonomiske og administrative konsekvenser for er-

hvervslivet.

5. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.

6. Klimamæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen klimamæssige konsekvenser.

7. Miljø- og naturmæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen miljø- og naturmæssige konsekvenser.

8. Forholdet til EU-retten

Lovforslagets pkt. 2.1 om forslag til ændring af nogle af udlændingelovens

udvisningsregler indebærer ikke ændringer i forhold til, at udvisning af en

udlænding omfattet af EU-reglerne om fri bevægelighed fortsat skal ske i

overensstemmelse med betingelserne for ud- og afvisning i opholdsdirekti-

vet.

Lovforslagets § 1, nr. 20 og 27 gennemfører dele af opholdsdirektivet (Eu-

ropa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om uni-

onsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit

på medlemsstaternes område).

Opholdsdirektivets bestemmelser om ud- og afvisning af personer omfattet

af EU-reglerne om fri bevægelighed, som i dag er gennemført i EU-opholds-

bekendtgørelsen, foreslås indarbejdet i udlændingeloven. Hvis lovforslaget

vedtages, vil bestemmelserne herom i EU-opholdsbekendtgørelsen blive op-

hævet i forbindelse med lovens ikrafttræden. Lovforslaget indebærer såle-

des ikke ændringer af gældende ret.

UDKAST

Det er på den baggrund Udlændinge og Integrationsministeriets vurdering,

at lovforslaget er i overensstemmelse med EU-retten.

For så vidt angår britiske statsborgere og deres familiemedlemmer med op-

holdsret i Danmark i henhold til udtrædelsesaftalen (”Aftalen om Det For-

enede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæi-

ske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab” af 31. januar 2020

(EU-Tidende 2020, nr. L 29, side 7 ff.)) finder bekendtgørelse nr. 1700 af

23. november 2020 om gennemførelse af visse bestemmelser i udtrædelses-

aftalen mellem EU og Det Forenede Kongerige, for så vidt angår retten til

indrejse, ophold og arbejde i Danmark anvendelse. Det følger af bekendtgø-

relsens § 16, at det alene er ved afgørelse om udvisning på grund af adfærd,

der er udvist før udløbet af overgangsperioden den 31. december 2020, at

de pågældende er sidestillet med udlændinge omfattet af EU-reglerne. Ved

afgørelser om udvisning på grund af adfærd udvist efter dette tidspunkt fin-

der EU-reglerne ikke anvendelse, og spørgsmål om ud- og afvisning skal

vurderes efter de regler, der gælder for andre tredjelandsstatsborgere.

For så vidt angår tredjelandsstatsborgere, som på baggrund af EU-Domsto-

lens retspraksis i henhold til TEUF artikel 20, har opnået en afledt opholds-

ret som familiemedlem til en dansk statsborger, der bor i Danmark og aldrig

har udøvet retten til fri bevægelighed, finder opholdsdirektivet ikke anven-

delse. EU-Domstolen har dog i spørgsmål om udvisning af tredjelandsfami-

liemedlemmer med en afledt opholdsret efter TEUF artikel 20 lagt til grund,

at der skal foretages en trusselsvurdering, der overordnet svarer til den trus-

selsvurdering, der foretages efter direktivet. Se domme af 13. september

2016 i sag C-165/14, Rendón Marín, og i sag C-304/14, CS samt dom af 5.

maj 2022 i forenede sager C-451/19 og C-532/19, XU.

For så vidt angår økonomisk aktive tyrkiske statsborgere og deres familie-

medlemmer, som er omfattet af Associeringsaftalen mellem EU og Tyrkiet

af 12. september 1963 og Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19. sep-

tember 1980 om udvikling af associeringen, bemærkes, at de i medfør af

EU-Domstolens retspraksis har en mere kvalificeret beskyttelse mod udvis-

ning, end hvad der ellers følger af udlændingelovens regler.

Afgørelse nr. 1/80, der har direkte virkning i dansk ret, skal sikre gunstige

vilkår for en tyrkisk arbejdstagers mulighed for at fortsætte udøvelsen af en

påbegyndt økonomisk aktivitet i den værtsstat, hvori arbejdstageren allerede

befinder sig. Afgørelse nr. 1/80 regulerer således tyrkiske arbejdstageres og

UDKAST

deres familiemedlemmers rettigheder samt betingelserne for begrænsninger

i disse rettigheder.

Vurderingen af, om en tyrkisk statsborger er omfattet af afgørelse nr. 1/80,

foretages af Udlændingestyrelsen eller Styrelsen for International Rekrutte-

ring og Integration i forbindelse med anklagemyndighedens indhentelse af

udtalelser i straffesager efter udlændingelovens § 57.

For de tyrkiske arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der har rettighe-

der efter afgørelse nr. 1/80, idet de opfylder betingelserne i afgørelsens arti-

kel 6 eller 7, kan der i henhold til afgørelsens artikel 14, stk. 1, sådan som

bestemmelsen er fortolket i retspraksis, alene træffes afgørelse om udvis-

ning begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed

og den offentlige sundhed.

EU-Domstolen fastslog i præmis 78 og 79 i dom af 8. december 2011 i

sag C-371/08, Ziebell, som drejede sig om udvisning af en tyrkisk statsbor-

ger, der var født og opvokset i Tyskland, at artikel 12 i Rådets direktiv

2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som

fastboende udlænding kan bruges som EU-retlig referenceramme ved an-

vendelsen af artikel 14, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80. Efter direktivets artikel

12 kan medlemsstaterne kun træffe afgørelse om at udvise en fastboende

udlænding, hvis vedkommende udgør en reel og tilstrækkelig alvorlig trus-

sel mod den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed. Endvidere

må udvisningen ikke være begrundet i økonomiske forhold, og før en afgø-

relse om udvisning træffes, skal der tages hensyn til varigheden af opholdet

i medlemsstaten, den pågældendes alder, konsekvenserne for den pågæl-

dende og dennes familiemedlemmer samt tilknytningen til opholdslandet el-

ler manglende tilknytning til oprindelseslandet.

Det fremgår af Ziebell-dommens præmis 82, at foranstaltninger begrundet i

den offentlige orden eller sikkerhed kun kan træffes, hvis det efter de kom-

petente myndigheders konkrete vurdering i det enkelte tilfælde viser sig, at

den pågældendes personlige adfærd aktuelt udgør en reel og tilstrækkelig

alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse.

Ved denne vurdering skal myndighederne desuden påse, at såvel proportio-

nalitetsprincippet som den berørte persons grundlæggende rettigheder over-

holdes, navnlig retten til respekt for privatliv og familieliv. Udvisning be-

grundet i den offentlige orden og sikkerhed kan ikke træffes automatisk efter

en straffedom eller med generalpræventive formål, der skal afholde andre

UDKAST

udlændinge fra at begå lovovertrædelser, jf. Ziebell-dommens præmis 83.

Se som eksempel fra højesteretspraksis bl.a. dommen gengivet i Ugeskrift

for Retsvæsen 2022, side 195.

I praksis betyder det, at denne persongruppe har en beskyttelse mod udvis-

ning, der overordnet svarer til den, der følger af opholdsdirektivets artikel

27 og 28, stk. 1. Dog gælder den øgede beskyttelse mod udvisning efter

opholdsdirektivets artikel 28, stk. 2 og 3, ikke for tyrkiske arbejdstagere el-

ler deres familiemedlemmer. Dette er udtrykkeligt fastslået for så vidt angår

opholdsdirektivets artikel 28, stk. 3, i bl.a. Ziebell-dommen.

Det bemærkes, at spørgsmålet om udvisning af tyrkiske statsborgere i hen-

hold til artikel 14 i afgørelse nr. 1/80 er genstand for prøvelse i en verserende

præjudiciel retssag ved EU-Domstolen, hvori der ventes dom i løbet af 2023.

Der henvises til Udlændinge- og Integrationsministeriets notat til Folketin-

gets Europaudvalg og Udlændinge- og Integrationsudvalg om afgivelse af

indlæg i EU-Domstolens præjudicielle sag C-402/21, Staatssecretaris van

Justitie en Veiligheid m.fl. (Udlændinge- og Integrationsudvalget 2021-22,

UUI Alm. del, Bilag 20).

9. Hørte myndigheder og organisationer m.v.

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 21. september 2022 til den 12.

oktober 2022 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisati-

oner m.v.:

ACE Denmark Akkrediteringsinstitutionen, Advokatrådet (Advokatsam-

fundet), Amnesti Nu, Amnesty International, Asylret, Bedsteforældre for

Asyl, Beredskabsstyrelsen, Beskæftigelsesrådet, Børnerådet, Børns Vilkår,

Centralorganisationernes Fællesudvalg (CFU), Copenhagen Business

School (Juridisk Institut), Danes Worldwide, Danish Biometrics, Danmarks

Biblioteksforening, Danmarks Rejsebureau Forening, Dansk Arbejdsgiver-

forening, Dansk Erhverv, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Handicaporgani-

sation (DSI), Dansk Missionsråd, Dansk PEN, Dansk Socialrådgiverfor-

ening, Dansk Tyrkisk Islamisk Stiftelse, Dansk Ungdoms Fællesråd, Dan-

ske Advokater, Danske Handicaporganisationer, Danske Rederier, Danske

Regioner, Datatilsynet, Den Danske Dommerforening, Den Danske Euro-

pabevægelse, Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder, Den

Katolske Kirke i Danmark, Det Centrale Handicapråd, Det Kriminalpræ-

ventive Råd, Det Nationale Integrationsråd (Tidligere: Rådet for Etniske

Minoriteter), DFUNK – Dansk Flygtningehjælp Ungdom, DIGNITY –

UDKAST

Dansk Institut Mod Tortur, Direktoratet for Kriminalforsorgen, Dokumen-

tations- og Rådgivningscentret om Racediskrimination, Dommerfuldmæg-

tigforeningen, Domstolsstyrelsen, DUI – Leg og Virke, Finans Danmark,

Finansrådet, Flygtningenævnet, Folkehøjskolernes Forening i Danmark,

Foreningen af Offentlige Anklagere, Foreningen af Udlændingeretsadvoka-

ter, Foreningen Grønlandske Børn, Forsikring og Pension, FrikirkeNet, Fæ-

røernes Landsstyre, Global Biodiversity Information Facility (GBIF), GLS-

A, Handels, Transport og Serviceerhvervene (DI), HK/Danmark, Indvan-

drermedicinsk klinik - Odense Universitetshospital, Indvandrerrådgivnin-

gen, Institut for Menneskerettigheder, International Organization for Migra-

tion (IOM), Jobrådgivernes brancheforening, Journalistforbundet, Justitia,

Kirkernes Integrationstjeneste, KL – Kommunernes Landsforening, Knud

Vilby (på vegne af Fredsfonden), Kommunernes Revision, Kriminalfor-

sorgsforeningen, Kristelig Arbejdsgiverforening, Kvindernes Internationale

Liga for Fred og Frihed (Kvindefredsligaen), Københavns Universitet (Det

Juridiske Fakultet), Landsforeningen Adoption & Samfund, Landsforenin-

gen af Forsvarsadvokater, Landsforeningen af nuværende og tidligere psy-

kiatribrugere, Landsforeningen KRIM, Landsforeningen SIND, Landsorga-

nisation af kvindekrisecentre (LOKK), Mellemfolkeligt Samvirke, Naalak-

kersuisut (Grønlands Selvstyre), Plums Fond for fred økologi og bæredyg-

tighed (Tidl. Fredsfonden), Politiforbundet, PRO-Vest, Præsidenten for Ve-

stre Landsret, Præsidenten for Østre Landsret, PTU – Livet efter ulykken,

Red Barnet, Refugees Welcome, Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten,

Rigspolitiet, Røde Kors, Samarbejdsgruppen om Børnekonventionen, Samt-

lige byretter, SOS Racisme, Syddansk Universitet (Juridisk Institut), Sø- og

Handelsretten, Udlændingenævnet, Ungdommens Røde Kors, UNHCR

(Regional Representation for Northern Europe), Work-live-stay Southern

Denmark, Ægteskab uden grænser, Ældresagen, Aalborg Universitet (Juri-

disk Institut) og Aarhus Universitet (Juridisk Institut), Aarhus Erhverv/In-

ternational Community, 3F, 3F Privat Service og Hotel og Restauration (3F

PSHR).

10. Sammenfattende skema

Positive konsekvenser/mindreudgifter Negative konsekvenser/merudgifter

(hvis ja, angiv omfang/Hvis nej, an- (hvis ja, angiv omfang/Hvis nej, an-

før »Ingen«)

Økonomiske

konsekvenser for

[Under udarbejdelse]

UDKAST

stat, kommuner

og regioner

Implemente-

ringskonsekven-

ser for stat, kom-

muner og regio-

ner

Økonomiske

konsekvenser for

erhvervslivet

Administrative

konsekvenser for

erhvervslivet

Administrative

konsekvenser for

borgerne

Klimamæssige

konsekvenser

Miljø- og natur-

mæssige konse-

kvenser

Ingen

Forholdet til EU- Forslaget vurderes at være i overensstemmelse med EU-retten. Der henvises

retten

til pkt. 8.

Er i strid med de

principper

for

implementering

af erhvervsrettet

EU-regulering/

Går videre end

minimumskrav i

EU-regulering

(sæt X)

Nej

UDKAST

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1

Efter udlændingelovens § 9, stk. 13, kan opholdstilladelse efter stk. 1, nr. 1

(ægtefællesammenføring), medmindre ganske særlige grunde, herunder

hensynet til familiens enhed, taler derfor, ikke gives, såfremt den herboende

person inden for en periode på 10 år inden tidspunktet for afgørelsen for et

eller flere forhold begået mod en ægtefælle eller samlever ved endelig dom

er idømt betinget eller ubetinget frihedsstraf eller anden strafferetlig rets-

følge, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, for en lov-

overtrædelse, der ville have medført en straf af denne karakter, for overtræ-

delse af straffelovens § 213, § 216, stk. 1, § 225, jf. § 216, stk. 1, § 233, stk.

1 og 2, §§ 233 a, 237, 243-246, 250, 260, 261, 262 a eller 266.

Bestemmelsen indebærer, at der gælder en 10-årig karensperiode, i hvilken

der som udgangspunkt ikke kan opnås ægtefællesammenføring med en her-

boende person, hvis den pågældende ved endelig dom er idømt betinget eller

ubetinget fængselsstraf eller anden strafferetlig retsfølge, der indebærer el-

ler giver mulighed for frihedsberøvelse, for de angivne former for krimina-

litet begået mod en tidligere ægtefælle eller samlever.

Det foreslås at ændre udlændingelovens

§ 9, stk. 13,

således at »frihedsstraf

eller anden strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver mulighed for fri-

hedsberøvelse, for en lovovertrædelse, der ville have medført en straf af

denne karakter« ændres til »fængselsstraf eller en anden strafferetlig rets-

følge end fængselsstraf, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberø-

velse, og den herboende person ville være idømt betinget eller ubetinget

fængselsstraf, hvis der ikke var idømt en sådan anden retsfølge«

Med henblik på at ensarte terminologien i udlændingeloven og i den forbin-

delse anvende den terminologi, der anvendes i straffeloven, foreslås det så-

ledes for det første, at »frihedsstraf« erstattes med »fængselsstraf«.

For det andet foreslås nogle sproglige præciseringer af den del af bestem-

melsen, der vedrører den situation, hvor den pågældende ikke er idømt

fængselsstraf, men en anden strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver

UDKAST

mulighed for frihedsberøvelse, så det fremgår mere tydeligt, at bestemmel-

sen omfatter de tilfælde, hvor den pågældende ville være idømt betinget el-

ler ubetinget fængselsstraf, hvis der ikke var idømt en anden strafferetlig

retsfølge.

Der er således alene tale om sproglige justeringer, der ikke medfører æn-

dringer af materiel karakter.

Til nr. 2

Efter udlændingelovens § 9, stk. 15, nr. 1, kan opholdstilladelse efter stk. 1,

nr. 1, litra e, medmindre ganske særlige grunde, herunder hensynet til fami-

liens enhed, taler derimod, kun gives, såfremt den herboende person ikke er

idømt ubetinget straf af mindst 6 måneders fængsel eller anden strafferetlig

retsfølge, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, for en

lovovertrædelse, der ville have medført en straf af denne varighed.

Bestemmelsen omhandler ægtefællesammenføring til andre udlændinge end

nordiske statsborgere og flygtninge og indebærer, at ægtefællesammenfø-

ring som udgangspunkt ikke kan opnås, hvis den herboende person er idømt

ubetinget straf af mindst 6 måneders fængsel eller en anden strafferetlig rets-

følge, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, og den her-

boende person ville være idømt mindst 6 måneders ubetinget fængsel, hvis

der ikke var idømt en sådan anden retsfølge.

Det foreslås at ændre udlændingelovens

§ 9, stk. 15, nr. 1,

således at »anden

strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberø-

velse, for en lovovertrædelse, der ville have medført en straf af denne varig-

hed« ændres til »en anden strafferetlig retsfølge end fængselsstraf, der inde-

bærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, og den herboende person

ville være idømt mindst 6 måneders ubetinget fængsel, hvis der ikke var

idømt en sådan anden retsfølge«.

Forslaget indebærer alene nogle sproglige præciseringer af den del af be-

stemmelsen, der vedrører den situation, hvor den pågældende ikke er idømt

fængselsstraf, men en anden strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver

mulighed for frihedsberøvelse, så det fremgår mere tydeligt, at bestemmel-

sen omfatter de tilfælde, hvor den pågældende ville være idømt 6 måneders

ubetinget fængsel, hvis der ikke var idømt en anden strafferetlig retsfølge.

Forslaget medfører således ikke ændringer af materiel karakter.

UDKAST

Til nr. 3

Efter udlændingelovens § 9, stk. 22, kan opholdstilladelse efter stk. 1, nr. 2,

medmindre ganske særlige grunde, herunder hensynet til familiens enhed,

taler derfor, ikke gives, såfremt den i Danmark fastboende person eller den-

nes ægtefælle eller samlever inden for en periode på 10 år inden tidspunktet

for afgørelsen for et eller flere forhold begået mod et eller flere mindreårige

børn ved endelig dom er idømt betinget eller ubetinget frihedsstraf eller an-

den strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver mulighed for frihedsbe-

røvelse, for en lovovertrædelse, der ville have medført en straf af denne ka-

rakter, for overtrædelse af straffelovens § 210, stk. 1 eller 3, jf. stk. 1, §§

213, 215, 215 a, 216, 218, 219, 222, 223, § 224, stk. 1, § 225, jf. §§ 216,

218, 219, 222, 223 eller § 224, stk. 1, §§ 226, 232, § 233, stk. 1 og 2, §§ 233

a, 235, 237, 243-246, 250, 260, 260 a, 261, § 262 a, stk. 2, eller § 266.

Bestemmelsen indebærer, at der som udgangspunkt gælder en karensperi-

ode på 10 år for familiesammenføring med børn under 15 år, hvis den her-

boende person eller dennes ægtefælle eller samlever er idømt betinget eller

ubetinget fængselsstraf eller anden strafferetlig retsfølge, der indebærer el-

ler giver mulighed for frihedsberøvelse, og den pågældende ville være idømt

betinget eller ubetinget fængselsstraf, hvis der ikke var idømt en sådan an-

den retsfølge, for seksuelle overgreb eller anden personfarlig kriminalitet

mod mindreårige børn.

Efter udlændingelovens § 9 j, stk. 7, kan opholdstilladelse efter stk. 1, med-

mindre særlige grunde taler derfor, ikke gives, hvis værtspersonen eller den-

nes ægtefælle eller samlever inden for en periode på 10 år inden tidspunktet

for afgørelsen for et eller flere forhold begået mod en person, der på ger-

ningstidspunktet var au pair hos den domfældte, ved endelig dom er idømt

betinget eller ubetinget frihedsstraf eller anden strafferetlig retsfølge, der

indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, for en lovovertrædelse,

der ville have medført en straf af denne karakter, for overtrædelse af straf-

felovens § 216, stk. 1, § 225, jf. § 216, stk. 1, § 233, stk. 1 og 2, §§ 233 a,

237, 243-246, 250, 260, 261, 262 a, 262 b eller 266.

Bestemmelsen indebærer, at der som udgangspunkt gælder en karensperi-

ode på 10 år for opholdstilladelse med henblik på au pair-ophold, hvis værts-

personen eller dennes ægtefælle eller samlever er idømt betinget eller ube-

tinget fængselsstraf eller anden strafferetlig retsfølge, der indebærer eller

UDKAST

giver mulighed for frihedsberøvelse, og den pågældende ville være idømt

betinget eller ubetinget fængselsstraf, hvis der ikke var idømt en sådan an-

den retsfølge, for seksuelle overgreb eller anden personfarlig kriminalitet

mod en tidligere au pair-person hos den dømte.

Det foreslås at ændre udlændingelovens

§ 9, stk. 22,

§ 9 j, stk. 7,

således

at »frihedsstraf eller anden strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver

mulighed for frihedsberøvelse, for en lovovertrædelse, der ville have med-

ført en straf af denne karakter« ændres til »fængselsstraf eller en anden straf-

feretlig retsfølge end fængselsstraf, der indebærer eller giver mulighed for

frihedsberøvelse, og den pågældende ville være idømt betinget eller ubetin-

get fængselsstraf, hvis der ikke var idømt en sådan anden retsfølge«.

Med henblik på at ensarte terminologien i udlændingeloven og i den forbin-

delse anvende den terminologi, der anvendes i straffeloven, foreslås det så-

ledes for det første, at »frihedsstraf« erstattes med »fængselsstraf«.

For det andet foreslås nogle sproglige præciseringer af den del af bestem-

melserne, der vedrører den situation, hvor den pågældende ikke er idømt

fængselsstraf, men en anden strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver

mulighed for frihedsberøvelse, så det fremgår mere tydeligt, at bestemmel-

serne omfatter de tilfælde, hvor den pågældende ville være idømt betinget

eller ubetinget fængselsstraf, hvis der ikke var idømt en anden strafferetlig

retsfølge.

Der er således alene tale om sproglige justeringer, der ikke medfører æn-

dringer af materiel karakter.

Til nr. 4

Det fremgår af udlændingelovens § 10, stk. 2, nr. 1 og 2, at en udlænding

uden for de i stk. 1 nævnte tilfælde – dvs. forhold, der udelukker fra op-

holdstilladelse – ikke, medmindre særlige grunde, herunder hensynet til fa-

miliens enhed, taler derfor, kan gives opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, 9 i-9

n, 9 p eller 9 q, hvis 1) udlændingen uden for landet er dømt for et forhold,

som kunne medføre udvisning efter §§ 22, 23 eller 24, såfremt pådømmel-

sen var sket her i landet, eller hvis 2) der er alvorlig grund til at antage, at

udlændingen uden for landet har begået en lovovertrædelse, som kunne

medføre udvisning efter §§ 22, 23 eller 24.

UDKAST

Det foreslås at ændre

§ 10, stk. 2, nr. 1 og 2,

således at henvisningen til §§

22, 23 eller 24 ændres til en henvisning til §§ 22 eller 23.

Der er tale om en konsekvensændring som følge af lovforslagets § 1, nr. 14

og 15, hvorved det foreslås at nyaffatte udlændingelovens §§ 22 og 23 og at

ophæve udlændingelovens § 24. Dette indebærer, at alle lovovertrædelser,

der fører til en ubetinget fængselsstraf, vil kunne føre til udvisning, og der

vil derfor kunne være en afsmittende virkning i forhold til antallet af udlæn-

dinge, der udelukkes fra opholdstilladelse efter § 10, stk. 2, nr. 1 og 2.

Til nr. 5

Det fremgår af udlændingelovens § 10, stk. 3, 1. pkt., at en udlænding, som

har indrejseforbud, jf. § 32, stk. 1, i forbindelse med udvisning efter §§ 22-

24 eller § 25, eller som har et indrejseforbud, jf. § 32, stk. 1, nr. 5, i forbin-

delse med bortfald efter § 21 b, stk. 1, ikke kan gives opholdstilladelse efter

§§ 7 og 8, medmindre særlige grunde, herunder hensynet til familiens enhed,

taler derfor.

Det foreslås at ændre

§ 10, stk. 3, 1. pkt.,

således at henvisningen til §§ 22-

24 eller 25 ændres til en henvisning til §§ 22, 23 eller 25.

Der er tale om en konsekvensændring som følge af lovforslagets § 1, nr. 14

og 15, hvorved det foreslås at nyaffatte udlændingelovens §§ 22 og 23 og at

ophæve udlændingelovens § 24. Dette indebærer, at alle lovovertrædelser,

der fører til en ubetinget fængselsstraf, vil kunne føre til udvisning, og det

er forventningen, at dette i et vist omfang vil medvirke til, at flere kriminelle

udlændinge udvises. Der vil derfor kunne være en afsmittende virkning i

forhold til antallet af udlændinge, der udelukkes fra opholdstilladelse som

følge af § 10, stk. 3, 1. pkt.

Til nr. 6

Det fremgår af udlændingelovens § 11, stk. 3, nr. 2, at det er en betingelse

for meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse, at udlændingen ikke er

idømt ubetinget straf af mindst 6 måneders fængsel eller anden strafferetlig

retsfølge, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, for en

lovovertrædelse, der ville have medført en straf af denne varighed.

Det foreslås at ændre udlændingelovens

§ 11, stk. 3, nr. 2,

således at »anden

strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberø-

UDKAST

velse, for en lovovertrædelse, der ville have medført en straf af denne varig-

hed« ændres til »en anden strafferetlig retsfølge end fængselsstraf, der inde-

bærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, og den herboende person

ville være idømt mindst 6 måneders fængsel, hvis der ikke var idømt en

sådan anden retsfølge«.

Forslaget indebærer alene nogle sproglige præciseringer af den del af be-

stemmelsen, der vedrører den situation, hvor den pågældende ikke er idømt

fængselsstraf, men en anden strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver

mulighed for frihedsberøvelse, så det fremgår mere tydeligt, at bestemmel-

sen omfatter de tilfælde, hvor den pågældende ville være idømt mindst 6

måneders fængsel, hvis der ikke var idømt en anden strafferetlig retsfølge.

Forslaget medfører således ikke ændringer af materiel karakter.

Til nr. 7

Efter udlændingelovens § 11, stk. 9, kan en udlænding, der uden for de til-

fælde, der er nævnt i stk. 3, nr. 2 og 3, her i landet er idømt betinget eller

ubetinget frihedsstraf eller anden strafferetlig retsfølge, der indebærer eller

giver mulighed for frihedsberøvelse, for en lovovertrædelse, der ville have

medført en straf af denne karakter, ikke meddeles tidsubegrænset opholds-

tilladelse før efter udløbet af de tidsrum, der er nævnt i § 11 a.

Bestemmelsen indebærer, at en udlænding, der er idømt en fængselsstraf,

som ikke fører til udelukkelse fra tidsubegrænset opholdstilladelse efter ud-

lændingelovens § 11, stk. 3, nr. 2 eller 3, eller en anden strafferetlig rets-

følge, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, og som ville

være idømt betinget eller ubetinget fængselsstraf, hvis der ikke var idømt en

sådan anden retsfølge, først kan opnå tidsubegrænset opholdstilladelse efter

udløbet af de karensperioder, der er nævnt i udlændingelovens § 11 a.

Det foreslås at ændre udlændingelovens

§ 11, stk. 9,

således at »frihedsstraf

eller anden strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver mulighed for fri-

hedsberøvelse, for en lovovertrædelse, der ville have medført en straf af

denne karakter« ændres til »fængselsstraf eller en anden strafferetlig rets-

følge end fængselsstraf, der indebærer eller giver mulighed for frihedsberø-

velse, og ville være idømt betinget eller ubetinget fængselsstraf, hvis der

ikke var idømt en sådan anden retsfølge«.