Det Udenrigspolitiske Nævn 2021-22
UPN Alm.del Bilag 359
Offentligt
2620094_0001.png
UDENRIGSMINISTERIET
UDENRIGS
MINISTERIET
fælles om
fremtiden
En hvidbog om FN, Danmark og
en verdensorden under pres
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
1
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
indholdsfortegnelse
forord
1.
introduktion
4
5
9
11
11
12
14
15
15
16
17
17
18
19
19
23
24
25
26
28
30
31
32
32
34
36
38
39
40
41
42
43
45
47
2. ikke den første, men klart den største
2.1. FN-systemet
2.1.1. Det Første FN
2.1.2. Det Andet FN
2.1.3. Samspillet mellem Det Første og Andet FN
2.2. FN’s funktioner
2.2.1. FN som mødested – og kampplads
2.2.2. FN som videns- og idé-producent
2.2.3. FN som aktør og partner
2.3. FN-reformer
2.3.1. Reform af Sikkerhedsrådet
2.3.2. Administrative reformer
2.3.3. Et FN, der kan håndtere udfordringerne i det 21. århundrede
3. Danske FN-mærkesager og styrkepositioner
3.1 Retsorden og menneskerettigheder
3.1.1. Krigen i Ukraine og den internationale retsorden
3.1.2. Folkeretten og krigens love
3.1.3. Menneskerettigheder under pres
3.1.4. FN’s Menneskerettighedsråd
3.1.5. Civilsamfundet, retsstaten og erhvervslivet
3.2 Fred og sikkerhed
3.2.1. Sikkerhedsrådet: Stækket, men stadig vigtigt
3.2.2. FN’s blå hjelme – et flagskib i stormvejr
3.2.3. Konfliktforebyggelse og fredsopbygning
3.2.4. Klima handler også om sikkerhed
3.3 Global udvikling
3.3.1. Danmarks multilaterale bistand og samspillet med de bilaterale indsatser
3.3.2. Reform af FN’s udviklingssystem
3.3.3. Det danske finansieringsinitiativ
3.3.4. FN skaber håb i skrøbelige situationer
3.3.5. Fordrivelse og migration
3.3.6. Offentlig-private partnerskaber for handling
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
3.4 Klima, miljø og grøn omstilling
3.4.1. Danmarks klimadiplomati
3.4.2. Grøn omstilling til bæredygtig energi
3.4.3. Klimatilpasning og klimafinansiering
3.4.4. Biodiversitet og naturbaserede løsninger
4. Fælles om fremtiden
4.1. Principper og retningslinjer for Danmarks FN-engagement
4.1.1. Danmark søger og bygger tværregionale fællesskaber og alliancer i FN
4.1.2. Danmark søger kompromis og konsensus, men er ikke slave af
enstemmighed
4.1.3. Danmark presser på for et åbent og inkluderende FN
4.2. Danmark stiller op til FN’s Sikkerhedsråd 2025-26
48
50
50
52
53
54
55
56
56
56
57
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
3
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0004.png
forord
Danmark har en lang og stolt tradition for at støtte FN. Siden FN’s grundlæggelse i 1945
har vi aktivt bakket op om FN’s formål: at sikre freden, fremme menneskerettighederne og
skabe rammerne for en global udvikling, der kommer alle til gode.
Som lille land har vi en helt eksistentiel interesse i, at der gælder fælles spilleregler for det
internationale samarbejde. Hvor magt ikke giver ret. Hvor en aftale er en aftale. Hvor de
store ikke kan tromle de små. FN-pagten og det solidariske internationale samarbejde er
fundamentet for den verdensorden.
Men det regelbaserede internationale samarbejde er under alvorligt pres, og vi står midt i
en global værdikamp. Ruslands angreb på et suverænt naboland er det seneste – og meget
alvorlige – eksempel herpå. På globalt plan har demokrati været på retur de seneste 15 år.
Samtidig har COVID-19-pandemien rullet hårdt tilkæmpede fremskridt tilbage. Fattigdom-
men og den globale ulighed vokser igen og presser mennesker på deres levevilkår. Autokra-
tiske kræfter vinder terræn. Der bliver set stort på menneskerettighederne. Verden bliver
stadigt mere rå og uforudsigelig. Og midt i alt dette, bliver det stadigt tydeligere, at naturen
er presset til det yderste. Klimakrisen truer generationskontrakten. Det er nu, vi skal handle,
hvis vi skal sikre en verden i balance, både for os og for vores børn og børnebørn.
FN er en helt afgørende arena for at håndtere disse udfordringer og grænseoverskridende
problemstillinger, som danskerne deler med resten af verden. Menneskerettigheder, fælles
spilleregler og bedre levevilkår kommer ikke af sig selv. Det gør fred og sikkerhed heller
ikke. Det er grundpillerne i FN-samarbejdet. Grundpillerne for den verden, som vi kender.
Grundpillerne for Danmark og danskernes tryghed og velfærd. Ret og pligt. Stærke fælles-
skaber. Ens spilleregler for alle. Og solidaritet, så de bredeste skuldre bærer mest.
Derfor øger Danmark sit engagement i FN. Vi står ikke på sidelinjen, når verdens problemer
skal løses. Danmark tager ansvar som brobygger og arbejder for fælles løsninger i FN –
også på de svære spørgsmål. Vores betydelige udviklingsbistand viser vores vilje til at tage
ansvar og giver vores ord yderligere vægt. Vi arbejder for, at Danmark vælges ind i FN’s
Sikkerhedsråd i 2025-2026.
Vi vil kæmpe for et globalt fællesskab, der samler verden om reelle og bæredygtige
løsninger på konflikt, ulighed og klimakrise. Der skaber stadig bedre fremtidsmuligheder
for de store ungdomsårgange – og for fremtidige generationer.
Jeppe Kofod
Udenrigsminister
Flemming Møller Mortensen
Udviklingsminister
Morten Bødskov
Forsvarsminister
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
4
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0005.png
introduktion
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
1
5
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
Siden Anden Verdenskrig har Danmark søgt sikkerheden, der hvor den findes: i det vestli-
ge værdifællesskab og det udvidede globale samarbejde. Skiftende chok, kriser og globale
magtforskydninger har sat begge dele under pres og udfordret både Vestens sammen-
hængskraft og de globale institutioners handlekraft. Mødet med Ruslands åbenlyse aggres-
sion har givet det vestlige samarbejde fornyet styrke og ført til flere markante skift i den
europæiske sikkerhedsarkitektur. Også i Danmark har vi i lyset af den ændrede sikkerheds-
politiske situation skiftet gear og forstærket vores helhjertede engagement i EU og NATO.
Vi glemmer dog ikke det udvidede globale samarbejde af den grund. Tværtimod. FN er – og
skal fortsat være – stedet, hvor alle verdens lande kan mødes og finde fælles løsninger på
fælles problemer.
Ruslands invasion af Ukraine er den største trussel mod international fred og sikkerhed i år-
tier. Håndteringen af den krise og dens mange afledte konsekvenser er en af de største ud-
fordringer, FN, og ikke mindst FN’s Sikkerhedsråd, har stået over for meget længe. Samtidig
har krigen i Ukraine skærpet den globale værdikamp, intensiveret stormagtsrivaliseringen
og tydeliggjort, hvad der er på spil i indretningen af den kommende verdensorden – også
for Danmark.
I disse år flytter de globale tektoniske plader sig økonomisk, sikkerhedspolitisk og demo-
grafisk. Den økonomiske tyngde skifter i stigende grad væk fra Europa og mod Asien. I
2035 ventes Asien at stå for over 40 pct. af det globale BNP. Kinas økonomi vil overhale den
amerikanske. Og mens befolkningerne i Europa bliver stadigt ældre præges både Asien og
Afrika af markant befolkningsvækst. 50 pct. af verdens befolkning ventes at bo i Asien i 2035
og Afrikas befolkning forventes næsten fordoblet i 2050.
Militært ser vi mod et Kina, der opruster markant og styrker sin globale tilstedeværelse. Vi
ser et utilregneligt Rusland, der anvender militær magt over for en suveræn nabostat – og
øger sin militære tilstedeværelse også på det afrikanske kontinent. Og vi ser nye sikker-
hedspolitiske udviklinger og en mere rå verden, hvor geopolitiske spændinger tager til, og
risikoen for militær eskalation og kriser bliver større.
”Det må ikke være Kina, Rusland eller andre autoritære kræfter,
der dikterer præmisserne for det nødvendige, internationale
samarbejde.”
Samtidig bekræfter bekæmpelsen af klimaforandringerne og miljø- og sundhedsudfordrin-
ger, herunder kampen mod COVID19-pandemien, at vi globalt står over for nogle fælles
grænseoverskridende udfordringer, som ingen kan løse alene. Som vi skal arbejde sammen
om for at finde fælles, langsigtede, løsninger.
Det må ikke være Kina, Rusland eller andre autoritære kræfter, der dikterer præmisserne for
det nødvendige, internationale samarbejde. Vi skal fastholde, at internationalt samarbejde
skal komme alle til gode. Store som små. Vi skal udvikle og bruge EU’s økonomiske tyngde
og politiske indflydelse til at sikre det regelbaserede internationale handelssystem, som
har været stærkt medvirkende til en høj global økonomisk vækst og reduceret fattigdom i
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
6
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
70 år. Vi skal undgå, at den globale økonomi splittes i modstående geografiske blokke med
hver deres teknologiske standarder, internationale betalingssystemer og reservevalutaer.
Samtidig skal vi sammen med vores partnere og allierede stå ved vores værdier, og styrke
vores modstandsdygtighed og reducere vores afhængighed på kritiske områder.
Vi skal være med til at skabe fremtidsmuligheder for de mindst 12 millioner unge afrika-
nere, der hvert år træder ind på arbejdsmarkedet og konkurrerer om kun tre millioner nye
jobs. Vi skal samarbejde for at bekæmpe ustabilitet i konfliktfyldte regioner, herunder ikke
mindst i Sahel, hvor sikkerhedsudfordringerne er enorme, præget af klimaforandringer og
overudnyttelse af naturressourcer. Vi skal samarbejde for at forhindre, at de globale kon-
sekvenser af krigen i Ukraine – økonomisk usikkerhed, stigende inflation og råvareprisstig-
ninger og omfattende udfordringer for den globale fødevareforsyningssikkerhed – ikke un-
derminerer fremskridt i sårbare og udsatte lande i Afrika og Mellemøsten. Og vi skal byde
ind med diplomatiske løsninger for at afværge nye våbenkapløb.
Der er meget, der splitter verden og dermed FN. Men der er også nødvendigheder, der
samler. De tre planetære kriser – klima, biodiversitet og forurening – rammer alle verdens
lande og kræver ubetinget og åbenlyst mere internationalt samarbejde. COVID-19 har på
tilsvarende vis understreget vores globale forbundenhed. Intet land, men heller ingen ver-
densdel, kan bekæmpe en pandemi alene. Samtidig har Ukraine-krigen – på en dyster bag-
grund – vist, at et endog meget stort flertal af FN’s medlemslande bakker op om FN-pagten
og grundlæggende ønsker at leve i en verden, hvor også de store lande respekterer de
fælles internationale spilleregler, og hvor også de små lande har ret til selvbestemmelse og
mulighed for global indflydelse.
Den brede opbakning til FN-pagten giver et mulighedernes – og et nødvendighedens - vin-
due, som Danmark gennem et styrket og fornyet engagement vil gøre sit for, at FN udnyt-
ter. Vi må ikke tage FN for givet. Geopolitikkens genkomst, den eskalerende værdikamp,
den manglende tillid til de internationale institutioner fordrer et fornyet blik på FN. Vi må
være ærlige om de udfordringer, som det multilaterale samarbejde står overfor i disse år.
Om det er Rusland, der underminerer den internationale orden og trives i kaos. Om det er
Kina, der arbejder for at indføre en alternativ orden. Om det er presset på Vestens sammen-
hængskræft og de globale institutioners handlekraft. Hvad er det, FN kan – og ikke kan? Og
hvad betyder FN for den effektive varetagelse af danske værdier og interesser?
Hele verden drejer sig ikke om FN, men FN drejer sig om hele verden. Der findes intet andet
internationalt forum, der er i stand til at samle så mange lande om så mange forskellige
emner. Det er denne enestående forsamlingskraft, der gør FN unik og uerstattelig. Også
for Danmark.
Det er tankevækkende, at alle verdens lande for blot syv år siden, i 2015, var i stand til at
samle sig i FN for at vedtage først Verdensmålene og siden Parisaftalen og med dem sætte
ambitiøse fælles mål og formulere en sammenhængende plan for, hvordan målene skul-
le nås. I dag hænger verdens problemer lige så uløseligt sammen, som de gjorde i 2015,
men verdens lande er gledet længere fra hinanden. Klimafinansiering, fødevaresikkerhed,
adgangen til energi og vaccineudrulningen er spørgsmål, der fordrer et forstærket interna-
tional samarbejde, men som i stigende grad misbruges til geostrategiske positioneringer.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
7
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
Verden står ved en skillevej. De kommende år vil afgøre, om vi i fællesskab formår at finde
løsninger på de mange globale kriser, der præger vor tid: fra klima, miljø- og ressourcekri-
se over energikrise, fødevarekrise og hungersnød til fordrivelseskriser, økonomiske kriser,
ulighedskriser og tillidskriser. Det er nu, vi skal stå vagt om det forpligtende internationale
samarbejde, der siden Anden Verdenskrig har bragt verden fremad og dannet rammen om
formuleringen af internationale regelsæt, normer og standarder.
Derfor har regeringen i både sin udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi og Danmarks
udviklingspolitiske strategi ”Fælles om Verden” lagt op til, at Danmark kaster sig endnu
mere ind i de kampe, der foregår i FN-regi. Vi skal kæmpe for vores værdier og interesser og
engagere os endnu mere i de svære beslutninger, der kan gøre forskellen i verdens brænd-
punkter. Erfaringerne fra Danmarks medlemskab af FN’s Menneskerettighedsråd viser, at
vi kan gøre en forskel, der rækker ud over vores størrelse. Altså, hvis vi vil – og forudsat, at
vi handler klogt og langsigtet og holder fast i vores engagement, også når der ind i mellem
kommer tilbageslag.
”Verden står ved en skillevej. De kommende år vil afgøre, om
vi i fællesskab formår at finde løsninger på de mange globale
kriser, der præger vor tid.”
Danmark stiller op til FN’s Sikkerhedsråd for perioden 2025-26. Hvis vi bliver valgt ind, vil det
være femte gang, at Danmark tager plads ved dette magtfulde bord. Danmark skal være
med til at sikre, at FN også i fremtiden kan udfylde og udvikle sin rolle som det sted, hvor
verden definerer fælles spilleregler og er med til at sikre også små landes ret til selvbestem-
melse og global indflydelse og finder sammen om fælles løsninger på fælles problemer. En
verden i ubalance, der bliver stadig mere splittet, har brug for et troværdigt og samlende
FN.
Tiden kalder på en kritisk refleksion over dansk FN-engagement og en revitalisering af
dansk FN-debat hen mod et muligt dansk medlemskab i Sikkerhedsrådet. Regeringens
FN-hvidbog er en invitation til begge dele.
Hvidbogen består af tre dele.
Første del handler om FN: Hvordan er organisationen bygget op? Hvilke funktioner vareta-
ger den? Og hvordan har FN forandret sig over tid: hvilke reformprocesser er der gang i, og
hvilke er der brug for?
Anden del af hvidbogen handler om Danmark: Hvorfor er FN vigtig for Danmark og for
varetagelsen af danske værdier og interesser? Og hvor har Danmark – historisk og aktuelt
– fokuseret sin indsats for at søge indflydelse og gøre størst forskel?
Tredje og sidste del handler om Regeringens FN-vision: Hvordan vil Danmark tilgå arbejdet i
FN i de kommende år for at skubbe organisationen i den retning, der stemmer overens med
Danmarks grundlæggende værdier og langsigtede interesser? Og hvorfor søger Danmark
en plads i FN’s Sikkerhedsråd 2025-26?
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
8
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0009.png
ikke den første,
men klart den
største
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2
9
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
De Forenede Nationer – FN – blev etableret i 1945, da Anden Verdenskrig nærmede sig sin
afslutning. Formålet dengang som nu var ”at frelse kommende generationer fra krigens
svøbe”. Gennem etableringen af en stærk og effektiv international organisation ville man
sikre fredelig konfliktløsning, fremme respekten for menneskerettighederne og muliggøre
internationalt samarbejde, også på det økonomiske og sociale område, for at ”højne leve-
vilkårene under større frihed”, som det hedder i FN-pagten.
Belært af erfaringerne fra FN’s forgænger, Folkeforbundet, fik datidens stormagter en sær-
lig og mere magtfuld placering i den nye verdensorganisation, end de havde haft i Folke-
forbundet. Man anså det som en klar forudsætning for, at FN skulle kunne opfylde sit for-
mål, at de største og mest magtfulde lande var aktivt engageret i organisationens arbejde.
Derfor fik initiativtageren, USA, sammen med datidens øvrige stormagter: Storbritannien,
Frankrig, Sovjetunionen og Kina, et særskilt ansvar for at opretholde international fred og
sikkerhed, vetoret i Sikkerhedsrådet og dermed en privilegeret stilling i forhold til evt. kom-
mende ændringer i FN-pagten.
Samtidig stod det klart, også for stormagterne, at også andre lande – selv de allermindste –
skulle have mulighed for at deltage i og søge indflydelse på organisationens arbejde. Ellers
ville hverken den eller dens beslutninger have nogen legitimitet. FN’s Generalforsamling
blev derfor oprettet efter andelsprincippet: hvert land, én stemme. Og alle medlemslande
fik mulighed for at kunne blive valgt ind i FN’s andre organer, herunder Sikkerhedsrådet
hvor der – sammen med de fem stormagter med fast sæde og vetoret – også sidder ti lande,
der er valgt for perioder af to år.
Endelig var det afgørende for FN’s grundlæggere, at organisationens daglige arbejde blev
tilrettelagt af mennesker, der kunne arbejde med det fælles bedste for øje, og ikke var bun-
det af hensyn til nationale interesser. FN blev derfor udstyret med et internationalt sekreta-
riat, hvis medarbejdere var forpligtede til at være loyale over for organisationens formål og
principper. Ikke over for det land, de hver især var statsborgere i.
Alle disse formål og hensyn er afspejlet i FN-pagten, der blev underskrevet af de 51 stiftende
medlemslande i San Francisco den 26. juni 1945 (heriblandt Danmark). FN-pagten trådte i kraft
den 24. oktober 1945 og udgør den dag i dag en slags grundlov for staternes internationale
samarbejde. Den fastlægger i brede træk medlemslandenes gensidige rettigheder og plig-
ter og etablerer organisationens centrale samarbejdsorganer. Med ganske få undtagelser
står FN-pagten i dag ord for ord, som da den i sin tid blev skrevet.
Dette kapitel beskriver FN med udgangspunkt i tre spørgsmål:
•
•
•
Hvad er FN, og hvordan er FN-systemet opbygget?
Hvilke funktioner varetager FN, og hvad betyder organisationen for den internationale
regelbaserede orden?
Hvordan kan FN reformeres, så organisationen bliver tidssvarende?
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
10
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2.1. fn-systemet
FN er på alle måder et mangehovedet dyr. Med sine 193 medlemslande er FN verdens stør-
ste mellemstatslige organisation. Samtidig er det ubetinget den internationale organisati-
on, der har det bredeste og mest sammensatte arbejdsfelt og den største tilstedeværelse
på landeniveau. Med udgangspunkt i FN-pagten danner FN rammerne om det globale sam-
arbejde vedrørende international fred og sikkerhed, social og økonomisk udvikling, klima,
miljø og bæredygtighed, samt menneskerettigheder og humanitære indsatser. Samarbej-
det finder sted inden for mange forskellige organer, organisationer og underafdelinger,
der alle er en del af FN, men som har forskellige mandater og ofte arbejder og træffer be-
slutninger på meget forskellige måder. Det er derfor, man ofte taler om ’FN-systemet’ eller
’FN-familien’ i stedet for bare ’FN’.
De forskellige dele af FN-systemet har ikke bare hver sine mandater, men også hver sine
funktioner og virkemåder. Helt overordnet kan man skelne mellem to forskellige slags FN:
Det Første FN
er mellemstatsligt og består af de dele af FN-systemet, hvor medlemslandene
mødes og træffer beslutninger: Generalforsamlingen, Sikkerhedsrådet, Menneskerettig-
hedsrådet etc. Det er i disse organer, FN’s medlemslande – repræsenteret ved de nationale
regeringer og deres diplomater – mødes for at varetage hver sine nationale interesser.
Det Andet FN
består af generalsekretæren, Sekretariatet, FN’s fonde og programmer og forskellige
særorganisationer og specialiserede agenturer. Persongalleriet her udgøres ikke af regeringsrepræ-
sentanter, men af internationale embedsmænd, der er ansat til – uafhængigt af nationale særinteres-
ser – at varetage de opgaver og mandater, medlemslandene har givet dem, enten konkret eller i kraft
af FN-pagten. Samtidig er de, ikke mindst når det gælder finansiering af deres arbejde, helt afhængige
af medlemslandenes opbakning og støtte.
2.1.1. Det Første FN
Generalforsamlingen
er kernen i ’medlemsstaternes FN’. Det er her, alle FN’s 193 medlemslande
samles, og hvor alle lande – uanset størrelse og styreform – hver har én stemme. Generalforsamlin-
gen bestemmer over FN’s budget og fastsætter medlemslandenes kontingent. Danmark er – ligesom
alle andre medlemslande – altid medlem af Generalforsamlingen.
Sikkerhedsrådet
er formelt ligestillet med Generalforsamlingen men betegnes ofte som FN’s mest
magtfulde organ. Sikkerhedsrådet har ansvar for at opretholde international fred og sikkerhed og
kan give mandat til anvendelse af militær magt eller andre former for indgreb i situationer, der truer
international fred og sikkerhed. Det er det eneste organ i verden, der kan træffe beslutninger, der
er juridisk bindende for alle FN’s medlemslande. Rådets fem faste medlemmer: USA, Storbritannien,
Frankrig, Kina og Rusland, har alle vetoret. Sikkerhedsrådet har herudover 10 valgte medlemmer,
fordelt på FN’s fem regionale grupper, der vælges for perioder på to år. Danmark stiller op til Sikker-
hedsrådet 2025-26.
Det Økonomiske og Sociale Råd,
i daglig tale ECOSOC, arbejder med spørgsmål, der har
betydning for menneskers sociale og økonomiske vilkår, f.eks. handel, udvikling, uddannelse,
bolig, bæredygtighed, miljø, kultur, sundhed og fødevarer. ECOSOC har 54 medlemmer,
der vælges for perioder på tre år. ECOSOC’s væsentligste funktion er at koordinere
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
11
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
FN-systemets mange aktiviteter på det økonomiske, udviklingsmæssige og sociale område,
herunder i FN’s særorganisationer, fonde og programmer samt i ECOSOCs underorganer.
En anden væsentlig funktion er at fastlægge etiske standarder og anbefalinger om ’god
politik’ i FN-systemet og medlemslandene. Danmark er medlem af ECOSOC 2021-2023.
Siden 1945 er der oprettet flere mellemstatslige organer. De nye organer har en anden
status, fordi de ikke er nævnt i FN-pagten. Derfor kan deres arbejdsform og medlemskreds
nemmere ændres. Set med danske øjne er det især værd at fremhæve to:
Menneskerettighedsrådet
blev oprettet i 2006 som afløser for FN’s Menneskerettigheds-
kommission. Rådets 47 medlemmer vælges for en 3-årig periode af FN’s Generalforsam-
ling. Rådet har mandat til at udvikle den fælles globale forståelse af de universelle men-
neskerettigheder og overvåge, hvordan menneskerettighederne efterleves og respekteres
rundt omkring i verden. Det er dermed det primære, globale forum til drøftelse af og for-
handlinger om menneskerettighederne. Menneskerettighedsrådet er med til at sikre, at
kritiske landesituationer overvåges, at menneskerettighedsovertrædelser efterforskes, og
at normative standarder fastsættes og fremmes. Gennem den universelle periodiske ek-
samination er Rådet med til at sikre dialog og værdifulde anbefalinger til forbedringer af
menneskerettighedssituationen i alle verdens lande. Danmark var senest medlem af Men-
neskerettighedsrådet 2019-2021.
Fredsopbygningskommissionen
blev oprettet i 2005. Fredsopbygningskommissionen har
31 medlemmer, der er valgt ind for to år ad gangen af FN’s Generalforsamling, Sikkerheds-
rådet og ECOSOC, og sammensat så det afspejler FN’s brede medlemskreds. I starten be-
skæftigede Kommissionen sig især med lande, der var på vej ud af konflikt. I de senere år har
Kommissionen spillet en stadig vigtigere rolle for en række skrøbelige stater, der anmoder
om det internationale samfunds støtte til at sikre vedvarende fred, også inden en konflikt
blusser op. Danmark blev i juli 2022 valgt ind i FN’s Fredsopbygningskommission for perio-
den 2023-24.
2.1.2. det andet FN
Generalsekretæren
er frontfiguren for ’Det Andet FN’. Han er ifølge FN-pagten ”organisa-
tionens øverste administrative embedsmand”. Han skal sikre, at de opgaver, medlemslan-
dene beder FN løfte faktisk bliver udført. Han har samtidig en mere diffus rolle som global
’indpisker’, der skal minde medlemslandene om de forpligtelser, de har påtaget sig i fælles-
skab, og advare dem om oversete eller nye problemer, de bliver nødt til at forholde sig til.
Denne dobbelthed præger ’Det Andet FN’.
Sekretariatet
tilrettelægger arbejdet i Sikkerhedsrådet, Generalforsamlingen og de andre
fora, medlemslandene mødes i. Herudover har Sekretariatet bl.a. ansvaret for at planlægge
og gennemføre FN’s fredsbevarende operationer og koordinere FN’s humanitære indsat-
ser. Der er verden over i alt ca. 37.000 ansatte i FN-Sekretariatet. Det er lidt færre end, der
arbejder i den danske Region Hovedstaden. I FN’s hovedkvarter i New York har Sekretaria-
tet ca. 6.500 ansatte.
FN’s forskellige
fonde og programmer
er selvstændige organisationer med eget budget og
medlemskreds, men stadig en integreret del af FN. Generalsekretæren udpeger cheferne
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
12
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0013.png
for disse enheder. FN’s fonde og programer spiller en stor rolle for FN’s arbejde på lande-
niveau og for fremme af FN’s normative dagsordener. Eksempler er FN’s Udviklings-
program (UNDP), FN’s Flygtningeorganisation (UNHCR), FN’s Børnefond (UNICEF), Verdens-
fødevareprogrammet (WFP), FN’s Befolkningsfond (UNFPA), FN’s Miljøprogram (UNEP) og
FN’s Ligestillingsorganisation (UNWOMEN).
FN’s
særorganisationer
er selvstændige organisationer, hvis øverste ledelse vælges af
medlemslandene. Særorganisationernes arbejde er blandt andet vigtigt for udviklingen af
fælles standarder, f.eks. for luftfart og shipping, og for udveksling af viden og data, der
gør det muligt at håndtere grænseoverskridende fænomener, f.eks. udbrud af sygdom-
me. Nogle særorganisationer er ældre end FN og går helt tilbage til Folkeforbundet eller
endnu tidligere. Det gælder f.eks. Den Internationale Telekommunikationsorganisation
(ITU), Den Internationale Postunion (UPU) og Den Internationale Arbejdsorganisation (ILO).
Andre er skabt inden for rammerne af FN; f.eks. Verdenssundhedsorganisationen (WHO), den
Internationale Organisation for Uddannelse, Videnskab og Kultur (UNESCO), Den Interna-
tionale Fødevare- og Landbrugsorganisation (FAO) og Det Internationale Atomenergi-
agentur (IAEA). Senest er den Internationale Organisation for Migration (IOM) i 2015 tilknyt-
tet FN. Verdensbanken og Valutafonden (IMF) betragtes også som en del af ’FN-familien’.
Ligesom også Verdenshandelsorganisationen (WTO), der udgør rygraden i det globale
handelssystem, er løst tilknyttet FN.
kampen om fn-stillinger
Den geopolitiske kamp om magt og værdier viser sig ikke kun i
Det Første FN,
de organer og fora,
hvor medlemslandene mødes direkte. Der er i stigende grad hård konkurrence om, hvem der
skal besætte de ledende stillinger i
Det Andet FN,
FN’s særorganisationer og underafdelinger.
Særligt Kina har sat markant ind for at øge sin indflydelse ved stærkt at fremme valget af kinesi-
ske kandidater til at lede arbejdet i FN’s særorganisationer. Kina er nu i spidsen for tre ud af FN’s
15 særorganisationer: landbrugsorganisationen FAO, Den Internationale Teleunion, ITU, og FN’s
organisation for industriel udvikling, UNIDO.
For flere af topposterne i Sekretariatet, der ikke besættes ved valg, men udpeges af general-
sekretæren, har der udviklet sig en forholdsvis fast praksis for, at de besættes med kandidater
fra et af de fem faste medlemmer af Sikkerhedsrådet. Der ligger ofte intense mellemstatslige
forhandlinger bag generalsekretærens udpegning af FN’s topledere.
Et sted mellem Det Første og Det Andet FN ligger FN’s domstole. Den vigtigste af disse er
Den Internationale Domstol, der er lige så gammel som FN selv. Domstolen ligger i Haag
og består af 15 dommere, der vælges af Sikkerhedsrådet og Generalforsamlingen. Den
behandler sager mellem stater, typisk spørgsmål om grænsedragning. Domstolen kan også
komme med rådgivende udtalelser om folkeretlige spørgsmål, f.eks. om medlemslandenes
forpligtelser over for FN.
Den Internationale Straffedomstol er meget nyere. Den blev først etableret i 2002 i tilknyt-
ning til FN-systemet. Det er den første permanente internationale domstol, der efterforsker
og dømmer enkeltpersoner anklaget for folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
13
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0014.png
krigsforbrydelser. Der kører i øjeblikket sager ved straffedomstolen om overgreb begået
i blandt andet Afghanistan, den Demokratiske Republik Congo, Georgien, Mali, Libyen og
Venezuela. I marts 2022 indledte straffedomstolen en efterforskning af mulige forbrydelser
under domstolens jurisdiktion i Ukraine siden 2013.
2.1.3. Samspillet mellem det første og andet fn
Der er naturligvis et tæt samspil mellem de to slags FN, men når man skal vurdere FN’s
rolle og betydning i en given situation, er det vigtigt at være opmærksom på, hvilken del af
systemet man taler om. Nogle gange kan staternes FN være handlingslammet (som f.eks.
Sikkerhedsrådet er det i forhold til den aktuelle situation i Ukraine), mens FN som organisa-
tion alligevel godt kan levere resultater på jorden (som vi ser det nu i forhold til håndtering
af den humanitære krise og de afledte konsekvenser af krigen i Ukraine for fødevaresikker-
hed, energiforsyning etc.).
fn i danmark
Danmark er vært for elleve FN-organisationer, herunder UNDP’s nordiske kontor, der holder til i
FN-byen i Københavns Nordhavn. Byggeriet, der er en af de mest miljørigtige bygninger i Skandi-
navien, blev indviet i sommeren 2013 af H.M. Dronningen og FN’s tidligere generalsekretær Ban
Ki-moon. Her arbejder 1.300 mennesker med bl.a. administration, IT og indkøb til humanitære
katastrofer. Ved FN-byen ligger også UNICEF’s humanitære lager, der er det største af sin slags
i verden.
Danmark og danske virksomheder indtager en topposition, når det gælder leverancer til FN-sy-
stemet og de mange FN-organisationer. Den seneste indkøbsrapport fra FN viser, at Danmark
i 2020 indtog en historisk andenplads på listen over de største leverandører til FN-systemet. FN
købte i alt varer og tjenesteydelser i Danmark for omkring 7 mia. DKK, svarende til næsten 5 pct.
af FN’s samlede indkøb i 2020.
På den lange bane gælder det dog, at organisationerne i Det Andet FN ikke kan gå længere
eller gøre mere end staterne i Det Første FN tillader dem. Det afspejler sig både politisk og
finansielt. FN-systemet er helt afhængig af finansiering fra medlemslandene. Den finansie-
ring kommer i et sindrigt system af frivillige og pålignede bidrag (en slags kontingent). Se-
kretariatets arbejde finansieres primært af pålignede bidrag, mens FN’s særorganisationer,
programmer og fonde hovedsageligt finansieres af frivillige bidrag. Derfor opstår der ofte
uheldig konkurrence mellem forskellige dele af FN-systemet, både for at få en større bid af
den faste kage men også for at rejse frivillige bidrag fra medlemsstaterne. Samtidig er det
en stigende udfordring at få medlemsstaterne til at betale deres pålignede bidrag. Nogle
lande tilbageholder eller forsinker bevidst deres betalinger som led i en politisk proces,
hvor de ønsker at gøre opmærksom på utilfredsheder med bestemte af FN’s aktiviteter.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
14
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0015.png
2.2. fn’s funktioner
Det er i FN-pagten, vi finder de grundlæggende værdier og principper, som det forpligtende
internationale samarbejde bygger på. Det gælder både de fundamentale menneskerettig-
heder, princippet om at alle suveræne stater, uanset størrelse, har lige rettigheder, og det
generelle forbud mod at anvende militær magt over for andre stater (med mindre det er i
selvforsvar eller FN’s Sikkerhedsråd har givet mandat). Regionale organisationer og sam-
arbejdsfora henviser derfor ofte til FN, når de skal begrunde deres tilgang til internationalt
samarbejde, global problemløsning og fredelig konfliktløsning.
FN’s betydning for det forpligtende internationale samarbejde
Da
NATO
blev etableret i 1949 skete det med direkte henvisning til FN-pagten og de formål og
grundsætninger, der er beskrevet i den. Medlemmerne af NATO er således forpligtet til:
”som foreskrevet i De Forenede Nationers pagt at bilægge enhver international stridighed, i hvilken de
måtte blive indblandet, ved fredelige midler på en sådan måde, at mellemfolkelig fred og sikkerhed
såvel som retfærdighed ikke bringes i fare, og til i deres mellemfolkelige forhold at afstå fra trusler
eller magtanvendelse på nogen måde, som er uforenelig med De Forenede Nationers formål.”
73 år senere, i marts 2022, understregede EU’s medlemslande i det Strategiske Kompas, der
sætter retningen for det fremtidige europæiske sikkerheds- og forsvarssamarbejde, at Europas
sikkerhed
”bygger på principper, der er nedfældet i FN-pagten”
og at EU sammen med partnere vil
”værne om FN-pagten” for at ”opretholde den regelbaserede internationale orden og effektiv multila-
teralisme med FN i centrum”.
Også andre regionale organisationer, f.eks. den
Afrikanske Union,
henviser til FN-pagten og
FN’s Verdenserklæring om menneskerettighederne i deres traktatgrundlag.
FN – og de principper der er indlejret i FN-pagten – har en enestående global legitimitet.
Ingen anden international organisation formår at samle alle verdens lande på samme
måde. Det er det, man ofte omtaler som FN’s
convening power.
2.2.1. FN som mødested - og kampplads
Det er i kraft af sin globale legitimitet, at FN er stedet, hvor folkeretten udvikles, og de
internationale spilleregler defineres. Det er derfor også i høj grad der, den globale værdi-
kamp udspiller sig. FN fungerer på den måde først og fremmest som en arena, hvor alle
verdens lande – store og små – kæmper for at fremme netop deres synspunkter og nationale
interesser. Det gælder både, når det går godt, og det lykkes at blive enige, og når det ikke
går godt, og forhandlingerne strander, fordi der er for langt mellem synspunkterne, og
ingen er villige til at bøje sig for at finde et kompromis. Så længe staterne møder op i FN for
at tale deres sag – både i det åbne rum og bag lukkede døre – danner FN rammen om den
nødvendige globale samtale. Også når tonen er hård og uforsonlig.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
15
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
Når det går bedst, leverer FN det globale forhandlingsrum, der gør det muligt at finde frem
til fælles løsninger på fælles problemer. Verdensmålene fra 2015 er et godt eksempel: De
17 mål for bæredygtig udvikling (også kaldet SDG’erne) blev formuleret og vedtaget i FN – i
øvrigt under dansk formandskab for Generalforsamlingen. Nu lever de deres eget liv, også
uden for FN, og inspirerer dagligt regeringer, byer, erhvervsliv, private fonde og civilsam-
fundet til at tage konkret handling for at nå målene. Den danske regering offentliggjorde i
2021 en handlingsplan for arbejdet med Verdensmålene, der blev til efter bred interessent-
inddragelse, og der præsenteres i 2022 en fremdriftsrapport, der gør status på arbejdet.
Når det går værst, fremstår FN irrelevant og ineffektiv, og de lande, der kan og vil, søger
andre steder hen for at varetage deres interesser. Antallet af nye – ofte uformelle og ad
hoc lignende – internationale samarbejdsformer er steget markant i de seneste årtier. Det
gælder ikke mindst for stormagterne, der gennem grupperinger som G20, G7 og BRICS, har
flyttet dele af den globale samtale over i mere lukkede og eksklusive fora, hvor små lande
ikke har adgang og taletid.
2.2.2. FN som videns- og idé-producent
En af FN’s vigtigste opgaver består i at producere troværdige analyser og nye ideer, der
kan danne grundlag for fælles handling. Verdensmålene viser værdien af at have en fælles
forståelsesramme, hvis man skal drøfte – og adressere – globale udfordringer på tværs af
verdens lande. Også her ligger FN’s værdi i organisationens evne til at bringe folk sammen
fra alle dele af verden. En stor del af dette arbejde finder sted på mere tekniske niveauer.
Det kan være i FN’s særorganisationer eller i de forskellige ekspertgrupper og -paneler, der
jævnligt bliver nedsat i FN-regi for at etablere en fælles referenceramme og en – nogenlun-
de – fælles forståelse af, hvori et givent problemet består, og hvilke løsningsmuligheder der
findes.
Et oplagt eksempel er FN’s klimapanel (IPCC), der blev etableret i 1988 af den meteorolo-
giske verdensorganisation (WMO) og FN’s miljøprogram (UNEP) som opfølgning på den
såkaldte Brundtland-rapport, der for første gang satte fokus på global bæredygtighed.
Panelet består af fagfolk, der er valgt på baggrund af deres videnskabelige kvalifikationer.
FN står også bag de autoritative globale rapporter om verdens miljøtilstand –
Global En-
vironment Outlook
rapporterne – som samler central viden fra IPPC, det tilsvarende panel på
biodiversitetsområdet, (IPBES), og anden central forskning på klima-, biodiversitet og for-
ureningsområdet. At rapporter er forankret i både videnskaben og FN giver dem en særlig
legitimitet og gennemslagskraft.
Det er derfor meget ofte FN, verdenssamfundet vender sig mod, når vi skal have verificeret
tal og fakta. Det gælder de store linjer i verdens udvikling, men det gælder også i forhold
til meget kontroversielle emner, som f.eks. hvor mange hospitaler der er blevet bombet i
Syrien, antallet af civile ofre for krigen i Ukraine eller hvor mange Rohingya-kvinder, der er
blevet voldtaget af militæret i Myanmar. FN er et vigtigt led i den globale forsvarskæde, når
det gælder om at sikre evidens og fakta, der er verificeret, uafhængig og derfor troværdig.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
16
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2.2.3. FN som aktør og partner
Sidst, men ikke mindst løser FN konkrete opgaver på landeniveau, hvor hele systemet hjæl-
per medlemslandene med at leve op til deres internationale forpligtelser. Det Andet FN er
tilstede i næsten alle verdens lande og arbejder både med udvikling og krisehåndtering i
stort set alle globale krisesituationer – uanset om de skyldes konflikter eller naturkatastro-
fer.
Det er ofte FN-systemet, der går forrest, når det gælder håndtering af verdens over 100
millioner flygtninge og internt fordrevne – både i den konkrete levering af nødhjælp til knap
200 millioner mennesker verden over og i den internationale koordination af det humani-
tære arbejde.
FN er samtidig en væsentlig udviklingsaktør. FN’s fonde og programmer arbejder på for-
skellig vis med at omsætte de globale normer og Verdensmålene til konkrete handlings-
planer på landeniveau. Det gælder f.eks. mål om fattigdomsbekæmpelse, fremme af lige-
stilling og piger og kvinders rettigheder og bæredygtig forvaltning af naturens ressourcer.
Endelig har FN en særlig fremtrædende rolle i forhold til at forebygge konflikter og skabe
fred og stabilitet i skrøbelige situationer og forhandle og sikre humanitær adgang til sårbare
civile. Bedst kendt er nok FN’s fredsbevarende operationer med de ikoniske blå hjelme,
men FN’s Sikkerhedsråd kan også sætte ind med andre midler, f.eks. sanktioner, over for
situationer, der truer international fred og sikkerhed. Siden 1948 har FN gennemført 71
fredsbevarende operationer i Afrika, Mellemøsten, Asien, Europa og Latinamerika. I øjeblik-
ket har FN 12 fredsbevarende operationer, med i alt ca. 100.000 civilt og militært personel
udsendt, langt størstedelen til konflikter i Afrika. Hertil kommer 24 særlige politiskemission-
er, der på forskellig vis søger at skabe fred gennem diplomati.
FN’s fredsarbejde sker ofte på grundlag af et mandat fra FN’s Sikkerhedsråd, men FN’s
generalsekretær kan også på egen hånd forsøge at mægle i en konflikt og f.eks. udpege en
særlig udsending eller selv tale direkte med parterne. Ligesom generalsekretæren gennem
rapporter og briefinger kan gøre FN’s Sikkerhedsråd opmærksom på, at der er et problem
et sted i verden, som Rådet bliver nødt til at forholde sig til.
2.3. fn-reformer
Tilliden til og opbakningen bag det internationale samarbejde afhænger af, at samarbejdet
opfattes som relevant, effektivt og legitimt. Det gælder også for FN. Tilliden til FN daler,
hvis organisationen fremstår handlingslammet eller ineffektiv. Tilliden svækkes også, hvis
medlemslandene og deres befolkninger ikke kan se sig selv og deres perspektiv på verden
repræsenteret i organisationen. Derfor har FN-systemet brug for løbende at reformere sig
og holde sig relevant og tidssvarende;
Det multilaterale system, der er etableret siden 1945, er på mange måder vokset gennem
knopskydning. Udviklingen har været drevet af behovet for at løse konkrete udfordringer
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
17
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
i takt med, at de er opstået. Ikke af en overordnet plan eller strategi. Det har været med til
at sikre en løbende tilpasning til en ændret global virkelighed. Men det har også ført til et
fragmenteret og uoverskueligt system. I stedet for at tilpasse eksisterende organisationers
mandater til nye opgaver, har man ofte valgt at oprette nye organisationer eller enheder,
når et nyt spørgsmål eller problem har vist sig. De forskellige grene af FN-systemet er der-
for ofte præget af overlappende mandater og uklar arbejdsdeling.
Samtidig gælder det, at de forskellige organer, særorganisationer og enheder oftest er støt-
tet af forskellige grupper af medlemslande, og at disse medlemslande har forskellige inte-
resser og forskellige perspektiver både på, hvad problemet er, og hvordan det skal løses.
Det gør det vanskeligere at opnå enighed blandt medlemslandene om at reformere – og
evt. nedlægge – organisationer, som er overflødige eller utidssvarende. UN Women, der
blev dannet i 2011 gennem en sammenlægning af fire eksisterende FN enheder, og som
arbejder for kvinders ligestilling, er et bevis på, at det kan lade sig gøre. Men desværre
stadig en forholdsvis enlig svale.
Behovet for reformer viser sig på flere niveauer. Mest udtalt, men også sværest, i Sikker-
hedsrådet. Vilkår og muligheder for reform er anderledes i andre dele af systemet – men
ikke mindre nødvendigt. Det gælder ikke mindst i forhold til FN’s arbejde på landeniveau,
der ofte hæmmes af silo-tænkning og unødigt bureaukratiske regler og procedurer i
hovedkvarteret.
2.3.1. Reform af Sikkerhedsrådet
Der er bred enighed blandt FN’s medlemslande om, at Sikkerhedsrådet er utidssvarende
og bør sammensættes på en måde, så det i højere grad afspejler verden, som den ser ud i
dag. Der er bare ikke enighed om, hvad det konkret betyder, eller hvordan Sikkerhedsrådet
kan ændres, så det både bliver mere repræsentativt – og dermed mere legitimt – og bedre
i stand til at træffe beslutninger – og dermed mere effektivt.
Problemstilingen bliver ikke lettere af, at Sikkerhedsrådet kun kan ændres gennem en
ændring af selve FN-pagten, hvilket er umådeligt svært. Ændringer i FN-pagten forud-
sætter, at 2/3 af FN’s medlemslande stemmer for et konkret forslag herom i General-
forsamlingen, og at beslutningen efterfølgende godkendes på nationalt plan i 2/3 af FN’s
medlemslande (herunder i alle fem faste medlemmer af Sikkerhedsrådet, der således kan
blokere for reform). Det er kun sket få gange; mest væsentligt i 1965, hvor Sikkerhedsrådet
blev udvidet fra 11 til 15 medlemmer, mens ECOSOC gik fra 18 til 27 medlemmer. Senere i
1971, blev ECOSOC udvidet yderligere, denne gang til 54 medlemmer.
Spørgsmålet om en mere omfattende reform af Sikkerhedsrådet har været på FN’s dags-
orden siden 1992. I de seneste 14 år har diskussionen foregået i regi af Generalforsamling-
en, hvilket har sikret, at der vedholdende er politisk opmærksomhed om emnet. Det er dog
endnu ikke lykkedes at opnå nævneværdige resultater. Det skyldes både, at de fem faste
medlemmer har en stærk interesse i at bevare status quo, og at de lande, der er mest ivrige
efter at ændre Sikkerhedsrådet, ikke kan blive enige om, hvem af dem der har mest krav på
en mere privilegeret plads i Rådet.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
18
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
I det seneste år har Danmark fungeret som med-forhandlingsleder for Generalforsamling-
ens drøftelser om reform af FN’s Sikkerhedsråd; et af de allersværeste tillidshverv, der
findes i FN. Ved at påtage os denne opgave har vi vist os som en konstruktiv brobygger,
der ikke er bange for at tage ansvar og tage fat – også på de sager, hvor der er meget på
spil, også for de mest magtfulde, og hvor FN’s medlemslande står så langt fra hinanden, at
udsigten til at komme i mål ligger langt ude i horisonten.
2.3.2. administrative Reformer
Den nuværende generalsekretær, António Guterres, lancerede tilbage i 2017 en omfattende
reformdagsorden, der sigter på – også gennem et opgør med FN-bureaukratiet – at gøre FN
bedre i stand til at levere resultater, der gør en reel forskel i felten for de lande og menne-
sker, FN-organisationerne skal hjælpe. Selvom processen langt fra er i mål, er det lykkedes
at opnå konkrete resultater inden for tre centrale områder:
FN’s udviklingssystem
har fået en ny ledelsesstruktur, der skal sikre, at FN kan optræde
mere sammenhængende og koordineret på landeniveau. FN’s øverste landerepræsentan-
ter refererer nu direkte til generalsekretæren og er således uafhængig af de forskellige
FN-organisationer, der skal koordineres på landeniveau. Det har givet landerepræsentan-
ten et stærkere og mere politisk mandat end tidligere, både i forhold til hovedkvarteret og
i forhold til at koordinere indsatsen fra de forskellige fonde og programmer, der er tilstede
lokalt.
FN’s freds- og sikkerhedsarbejde
er blevet omorganiseret, så der bedre kan tænkes på
tværs af FN’s politiske, fredsbevarende og fredsopbyggende indsatser. Samtidig har refor-
merne haft fokus på at sætte FN bedre i stand til at forebygge konflikter, håndtere ikke-
militære trusler og tilpasse FN’s fredsbevarende operationer bedre til de meget vanskelige
situationer, de udsendes til.
FN’s ledelsesstruktur
er også ændret, men resultaterne er ikke så store som på de to
andre områder, selvom der blandt andet er etableret enklere beslutningsgange. General-
sekretærens mål er at skabe et mere transparent og effektivt system, hvor der f.eks. er klare
kriterier for besættelse af lederstillinger i FN, og hvor generalsekretæren har mere råderum
til at prioritere inden for organisationens budget, end tilfældet er nu. Den type tiltag møder
dog en del modstand fra medlemslande, der ønsker at holde fast i deres egne muligheder
for at have indflydelse på og kontrollere FN’s ledelse.
2.3.3. Et FN, der kan håndtere udfordringerne i det 21. århundrede
Behovet for reformer af FN handler dog ikke kun om Sikkerhedsrådets sammensætning
eller om at gøre op med bureaukratiske beslutningsgange. Mange af de problemer, FN og
FN’s medlemslande står over for i det 21. århundrede, kan ikke løses inden for de rammer,
der blev etableret i midten af det 20. århundrede.
FN er en klub for stater, hvor regeringer fra alle verdens lande kan mødes. Det er
organisationens styrke og med til at give den sin unikke global legitimitet. Men hverken
FN eller medlemslandene kan meningsfyldt løse alle opgaver selv. Derfor har skiftende
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
19
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
generalsekretærer siden starten af 1990erne presset på for at trække repræsentanter fra
civilsamfundet, erhvervslivet, de store byer og private fonde tættere ind i FN’s daglige arbejde.
Og derfor har FN indgået forskellige former for samarbejdsaftaler og partnerskaber både
med regionale organisationer som EU og AU og med nogle af de nyere og mere uformelle
samarbejdsplatforme som f.eks.
World Economic Forum.
På hver sin måde har klimakrisen og COVID-19 vist os, at vor tids store globale udfordring-
er kun kan håndteres, hvis vi formår at tænke på tværs af forskellige sektorer og arbejde
koordineret på alle planer: globalt, regionalt, nationalt og lokalt. FN er en vigtig brik i dette
spil, men FN hverken kan eller skal klare opgaven alene. Tværtimod står det i stigende grad
klart, at der er brug for alle, der kan og vil bidrage. Det gælder i høj grad også de ikke-
statslige aktører: civilsamfundet og græsrødderne, lokale myndigheder og store byer,
private virksomheder og kapitalfonde.
I anledning af FN’s 75 års fødselsdag i 2020 bad verdens stats- og regeringschefer FN’s
nuværende generalsekretær om forslag til, hvordan verden bedre kan tackle sine udfor-
dringer sammen. Under overskriften
Our Common Agenda
pegede generalsekretæren i
september 2021 på en række områder, hvor der er brug for at udvikle og forbedre FN og
resten af det internationale samarbejde i fællesskab, hvis verden skal kunne imødegå både
de problemer og de massive udfordringer, der tegner sig i horisonten. Især fremhævede
han behovet for at:
• Forny den sociale kontrakt mellem regeringer/stater og befolkninger for på den måde at
genopbygge den tabte tillid, fremme respekt for menneskerettighederne og ligestilling.
• Forsvare fakta, videnskab og viden for på den måde at gøre op med den ’kamp mod
videnskab’, der gør det svært at sætte effektivt ind over for f.eks. pandemier.
• Inddrage og investere i ungdommen for på den måde at sikre, at der også bliver taget
hånd om fremtidige generationers interesser.
• Udvikle og forbedre FN’s evne til skabe netværker på tværs af sektorer og aktører og
dermed forme et mere åbent og inddragende multilateralt system, der passer til det
21. århundredes problemer.
I
Our Common Agenda
opridser generalsekretæren en række anbefalinger og konkrete
tiltag, der skal bidrage til at revitalisere det multilaterale samarbejde. Blandt forslagene kan
fremhæves et Fremtidens Topmøde i 2023 og et nyt Socialt Topmøde, der forventes afholdt
i 2025; 30 år efter det første Sociale Topmøde i København i 1995 og blot fem år før 2030 og
udløbet på den frist, vi sammen har sat for indfrielsen af Verdensmålene.
”Solidaritet og samarbejde mellem lande, borgere og genera-
tioner handler ikke om altruisme. Det er ikke udtryk for velgø-
renhed, men for sund fornuft.”
Generalsekretærens analyse udstukket i
Our Common Agenda
er præget af præcis den
tænkning, der gennem alle årene har kendetegnet Danmarks tilgang til det forpligtende
internationale samarbejde: Solidaritet og samarbejde mellem lande, borgere og genera-
tioner handler ikke om altruisme. Det er ikke udtryk for velgørenhed, men for sund fornuft.
At indgå i forpligtende internationalt samarbejde er ikke i modstrid med den nationale in-
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
20
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
teresse, men tværtimod en forudsætning for, at staterne kan tage hånd om det 21. århund-
redes mangeartede trusler mod deres egne befolkninger og samfund. En verden i balance
er forudsætningen for en bedre fremtid. Det er i vores og vores børns klare langsigtede
egeninteresse at stå vagt om FN’s værdier og principper og at forsvare og udvikle FN’s
placering i den internationale regelbaserede orden.
I sidste ende står og falder det multilaterale samarbejdes effektivitet og FN’s troværdighed
med medlemslandenes opbakning. Det er først og fremmest medlemslandene, Det Første
FN, der har ansvaret for at træffe de afgørende valg og følge op på de beslutninger, de selv
er med til at træffe. Det Andet FN – FN’s organisationer og ansatte – kan ikke af egen drift
sætte ind over for medlemslande, der forbryder sig mod organisationens principper eller
ikke lever op til egne løfter. FN er kun så stærk, som medlemslandene tillader organisa-
tionen at være.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
21
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0022.png
danske fn-
mærkesager og
styrkepositioner
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
3
22
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0023.png
Det danske FN-engagement er solidt og bredt forankret i det danske samfund. Gennem
alle årene har skiftende regeringer holdt fast i den danske FN-fane. Danmark er, ligesom de
andre nordiske lande, kendt for vores langvarige og principfaste støtte til FN. Vi stiller krav
til organisationen og til hele FN-systemet. Vi forventer, at FN leverer. Og vi har i mere end
75 år bakket aktivt op om FN og bidraget målrettet og konkret til at sætte hele FN-systemet
bedre i stand til at løfte sine opgaver. Det gør vi fortsat.
Det er i Danmarks klare interesse, at vi lykkes med at styrke, sikre og forsvare det forplig-
tende internationale samarbejde og et tidsvarende FN, der fortsat skal danne den primære
ramme herom. Derfor er Danmark – sammen med vores partnere fra alle dele af verden og
fra alle sektorer – engageret i at løfte de store opgaver, som FN’s generalsekretær oprid-
sede i sin vision for fremtiden præsenteret i ’Our Common Agenda’: Behovet for at sætte
fornyet kraft og vilje bag implementeringen af Verdensmålene. Behovet for at styrke vores
fælles håndtering af grænseoverskridende udfordringer – som bl.a. klima, truslen fra pan-
demier, den digitale udviklings skyggesider. Danmark har derfor også aktivt engageret sig
i opfølgningen på generalsekretærens rapport.
folketinget og fn
I lyset af FN’s store betydning for den langsigtede varetagelse af danske værdier og interesser
har regeringen styrket FN-dialogen med Folketinget. Regeringen orienterer nu Folketinget to
gange årligt om de væsentligste resultater i FN og fremlægger samtidig en oversigt over kom-
mende resolutioner. Det gør det muligt løbende at identificere, hvad der er vigtigst for Dan-
mark, og hvor vi ønsker at gøre vores indflydelse gældende. Proceduren sikrer øget inddragelse
af alle Folketingets partier omkring de vigtige beslutninger, som træffes i FN.
Folketinget deltager også aktivt i den årlige åbning af FN’s Generalforsamling. Blandt andet rej-
ser medlemmer fra alle Folketingets partier til New York og deltager i møder og forhandlinger
som en del af den officielle danske delegation. Forud for selve åbningen fremlægger regeringen
de danske prioriteter i Udenrigspolitisk Nævn. Det danske prioritetspapir offentliggøres deref-
ter på Udenrigsministeriets og Folketingets hjemmesider.
Danmarks indflydelse i FN går gennem forskellige kanaler: Vi kan tage egne initiativer. Vi
kan arbejde gennem EU. Vi kan bruge det nordiske samarbejde, der har dybe rødder i FN.
Og vi kan etablere ad hoc alliancer med lande i andre regionale grupper. Uanset hvilken
kanal vi bruger, handler det om at etablere et bredt samarbejde og skabe alliancer om
fælles dagsordener på tværs af de regionale geografiske grupper. Sideløbende med vo-
res engagement i de mellemstatslige forhandlinger om substansen i FN’s arbejde og den
internationale normudvikling, præger Danmark sammen med ligesindede lande også selve
organisationen. Vi støtter både Sekretariatet og FN’s fonde og programmer med frivillige
bidrag – ud over de pålignede bidrag, Danmark som alle andre medlemslande er forplig-
tede til at betale.
Mange andre små, mellemstore og store lande ønsker ligesom Danmark at sikre et samlende
og troværdigt FN. Faktisk udgør disse, i denne sammenhæng ligesindede, lande et massivt
flertal i FN’s Generalforsamling, men de er ikke organiseret i én samlet blok. Og de er heller
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
23
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
ikke enige om alting. At finde netop dén kreds af lande, vi kan samarbejde med om et
spørgsmål, der er særligt vigtigt for Danmark, kræver diplomatisk benarbejde. Evnen og
viljen til at lytte, forstå og imødekomme andres udfordringer og behov er en central del
af den forhandlingskapital, som ikke mindst små lande i FN lever af. Det gælder også for
Danmark.
Forudsætningen for at være en troværdig partner er, at man står ved sig selv: At man siger
det, man mener, og holder det, man lover. At de andre lande ved, hvor man står, og hvad
man står for. Danmarks værdipolitiske kompas er derfor afgørende for vores troværdighed
og gennemslagskraft. Med værdikompasset i hånden kan vi holde kursen, også når bøl-
gerne går højt, og der skal træffes svære valg, hvor forskellige hensyn peger i forskellige
retninger.
”Forudsætningen for at være en troværdig partner er, at man
står ved sig selv.”
Danmarks FN-profil er markant og genkendelig. Den bygger på danske styrkepositioner,
værdier og interesser og fokuserer på fire brede dagsordener: 1) retsorden og menneske-
rettigheder, 2) fred og sikkerhed, 3) global udvikling og 4) klima, miljø og grøn omstilling.
Dette kapitel gennemgår Danmarks FN-engagement med afsæt i disse fire overskrifter.
3.1. Retsorden og menneskerettigheder
Danmark trives i en verdensorden, hvor folkeretten, demokratiet og menneskerettighederne
hersker. Det viser udviklingen efter Anden Verdenskrig. Men de værdier og den verdens-
orden, som Danmark tror på, og som er nedfældet i FN-pagten har længe været under pres.
Presset kommer især – men ikke kun – fra autokratiske regimer som Rusland og Kina. Også
i vores del af verden er der pres på kvinders og pigers rettigheder samtidig med, at der i
stigende grad stilles spørgsmålstegn ved, om menneskerettighederne er universelle. Der er
også stærke kræfter, der ynder at fremstille det som om national interessevaretagelse og
internationalt engagement er hinandens modsætninger. For et lille land som Danmark er
det åbenlyst, at det forholder sig lige omvendt.
Danmarks FN-engagement har fra starten været drevet af ønsket om at fremme et inter-
nationalt retssamfund. At skabe en verden, hvor små og store lande er underlagt samme
regler, hvor konflikter løses med fredelige midler, hvor der står respekt om menneske-
rettighederne, og hvor de, der forbryder sig mod reglerne, holdes ansvarlige og straffes.
Danmark har stadig denne ordenspolitiske ambition. Men vilkårene for at realisere den er
markant ændrede.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
24
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
3.1.1. Krigen i Ukraine og den internationale retsorden
Ruslands invasion af Ukraine og den grove tilsidesættelse af FN-pagten, som angrebet er
udtryk for, har understreget, at der er brug for at mobilisere til forsvaret for FN-pagten.
Rusland har med sin uprovokerede angrebskrig forbrudt sig mod de helt grundlæggende
internationale spilleregler, der sikrer alle landes ret til territorial integritet, suverænitet og
uafhængighed inden for deres internationalt anerkendte grænser. Angrebet undermine-
rer ikke bare den europæiske sikkerhedsarkitektur, men hele den internationale retsorden
vi har bygget siden 1945. Danmark går derfor helt i front i bestræbelserne på at isolere
Rusland internationalt og fastholde den globale afstandtagen fra den russiske aggression,
der kom så klart til udtryk den 2. marts 2022, da 141 lande på tværs af FN’s fem regionale
grupper stemte for en resolution, der fordømte Ruslands brud på FN-pagten, mens kun fire
lande stillede sig på Ruslands side.
Siden har et flertal i Generalforsamlingen stemt for at suspendere Ruslands medlemsskabs-
rettigheder i FN’s Menneskerettighedsråd, ligesom Rådet har fordømt Ruslands ageren i flere
resolutioner. Også i en række af FN’s særorganisationer, som WHO, ILO, ITU og UNESCO,
er vedtaget resolutioner, der fordømmer Ruslands invasion. Endelig har Rusland tabt flere
kampvalg til FN-poster, blandt andet om en plads i UNICEFs bestyrelse. Ukraine har anlagt
sag mod Rusland ved Den Internationale Domstol i Haag. Her er Rusland i en foreløbig
afgørelse fra marts 2022 pålagt straks at standse sit militære angreb mod Ukraine. En afgø-
relse kun to ud af 15 dommere, den russiske og kinesiske, stemte imod. Sagen fortsætter
ved domstolen og Danmark støtter også her op om Ukraines bestræbelser på at udstille
Ruslands grove brud på folkeretten.
Men Rusland har også vundet et vigtigt suppleringsvalg i FN’s magtfulde økonomisk-
administrative 5. udvalg. Og 24 lande stemte
imod
forslaget om at suspendere Rusland
fra FN’s Menneskerettighedsråd. Ligesom et stort antal lande – især i Afrika og Asien –
vedholdende har afholdt sig fra at stemme. Enten i et forsøg på at undgå at tage stilling i
konflikter mellem stormagterne. Eller som udtryk for Ruslands stigende indflydelse, især
i Afrika. Desto mere krisen italesættes som en konflikt mellem Rusland og Vesten, og ikke
som et angreb på FN-pagten, desto mere kommer afståelser i FN til at signalere en form
for neutralitet – en slags ny udgave af de alliancefri landes bevægelse (NAM) fra den Kolde
Krig. Den position befinder mange af FN’s medlemslande sig godt i – i modsætning til en
fortælling om ligegyldighed overfor folkeretten og FN-pagten, som kun de færreste lande
kan spejle sig i.
Det er således i stigende grad tydeligt, at der er grænser for, hvor langt resten af verden vil
gå for at isolere og marginalisere Rusland på grund af krigen i Ukraine. Det store vestlige
fokus på Ukraine og isolation af Rusland i multilaterale organisationer har sine omkost-
ninger – og alt tyder på, at indsatsen fremover vil blive vanskeligere og kræve flere kræf-
ter. Mange lande i Det Globale Syd er bekymrede for, at Ukraine-krigen overskygger andre
emner, kriser og konflikter – og påvirker FN’s evne til at tage hånd om disse. Det gælder ikke
mindst i forhold til de stadigt mere alvorlige konsekvenser, krigen har globalt – herunder
navnlig stigende globale fødevare- og energipriser. Det er afgørende, at Europa og Vesten
som helhed bistår de mest udsatte udviklingslande med at håndtere disse kriser.
Også af den grund er det væsentligt, at Danmark sammen med EU og andre ligesindede
går på to ben i forsvaret for den internationale retsorden. Vi skal fastholde fordømmelsen
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
25
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0026.png
af Ruslands brud på folkeretten, de internationale spilleregler og FN-pagten, samtidig med
vi holder os for øje, at krigen i Ukraine langt fra er det eneste problem, der optager FN’s
medlemslande – eller for den sags skyld den første eller eneste gang, folkeretten er sat
på prøve af stormagter, der føler sig hævet over de fælles spilleregler, der er aftalt i FN.
I bestræbelserne på at sikre, fastholde og udvikle den internationale retsorden med FN i
centrum er det afgørende at have det lange lys på. Vi må ikke med isolationen af Rusland
uforvarende underminere det multilaterale samarbejde eller støde lande fra os
Global crisis response group on food, energy and finance
For at øge den globale opmærksomhed på de vidtrækkende konsekvenser af krigen i resten
af verden har generalsekretæren etableret en global kriseresponsgruppe,
Global Crisis Respon-
se Group on Food, Energy and Finance.
Den danske statsminister er – sammen med stats- og
regeringscheferne fra Barbados, Indonesien, Tyskland, Senegal og Bangladesh – blevet udpeget
som
Champions
for gruppens arbejde. Danmark har fået særlig rolle i forhold til at sikre politisk
opmærksomhed omkring energisikkerhed og -omstilling.
Gruppen har i april og juni 2022 fremlagt rapporter der klart viser, at konsekvenserne af krigen
er globale og systemiske. Ruslands angreb på Ukraine har forstyrret adgangen til og priserne på
fødevarer, energi og finansiering og ført til en global stigning i fattigdommen.
Inden krigen var 36 lande afhængige af Rusland og Ukraine for en stor del af deres hvedeimport.
Rusland var verdens største gaseksportør og næststørste olieeksportør. Prisen på olie er nu
steget med 60 pct., mens prisen på gas og gødning er fordoblet. Det har ført til stigende inflati-
on, økonomisk tilbageslag og stigende gæld i særlig udviklingslandene med stor risiko for øget
ustabilitet.
Rapporten konkluderer også, at man kan reducere effekten af disse kriser, bl.a. ved at sikre at
globale fødevaremarkeder bliver holdt åbne, ved at accelerere energiomstillingen og reducere
afhængigheden af fossile brændsler, og ved at sikre at eksisterende finansiering gøres tilgæn-
gelig for udviklingslandene.
3.1.2. Folkeretten og krigens love
FN-pagten indeholder grundlæggende regler for forholdet mellem stater. Det følger bl.a.
af FN-pagtens regler, at:
• Konflikter mellem stater skal løses med fredelige midler.
• Ingen stater må bruge militær magt, eller true med at bruge militær magt, over for andre
stater med mindre der er tale om selvforsvar, eller der er mandat fra Sikkerhedsrådet.
• Ingen stater må blande sig i andre staters interne anliggender.
• FN’s Sikkerhedsråd kan give mandat til at bruge militær magt eller andre former for
tvang (sanktioner), hvis der er trusler mod international fred og sikkerhed.
• Alle stater skal styrke og fremme menneskerettighederne.
Selvom alle medlemslandene i FN har forpligtet sig til at efterleve disse principper, er væb-
nede konflikter stadig en realitet, som det internationale samfund må forholde sig til. Der er
derfor i Geneve-konventionen fra 1949 og tillægsprotokollerne udviklet folkeretlige regler
for, hvordan de stridende parter skal opføre sig under væbnede konflikter. Det vi i daglig
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
26
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
tale kalder krigens love, eller mere præcist den humanitære folkeret. Den humanitære folke-
ret handler både om at beskytte krigens ofre og regulere de metoder og våben, der må
anvendes under en væbnet konflikt. Samtidig udstikker den principperne for humanitær
assistance og humanitær adgang.
Gennem alle årene har Danmark lagt stor vægt på overholdelse af den humanitære folkeret og
arbejdet aktivt på at styrke og udvikle den – både internationalt og i Danmark. Alle danske
soldater undervises i den humanitære folkeret som en del af deres grundlæggende og missions-
forberedende uddannelse, og Forsvaret udsender ofte militærjuridiske rådgivere – i daglig
tale kaldet militærjurister – sammen med danske styrker, der deltager i internationalemili-
tære operationer. Med etableringen af Regeringens Røde Kors Udvalg i 1982 var Danmark
foregangsland ift. at inddrage civilsamfundet i fortolkningen og anvendelsen af de huma-
nitære folkeretlige regler for væbnede konflikter. I dag har langt over 100 lande etableret
lignende udvalg. Regeringens Røde Kors Udvalg har blandt andet haft en central rolle i
udviklingen af Forsvarets militærmanual om folkeret for danske væbnede styrker i interna-
tionale militære operationer.
For at udvikle den internationale retsorden – og retsfølelse - har Danmark haft fokus på at
sikre, at personer, der begår krigsforbrydelser, folkedrab og forbrydelser mod menneske-
heden kan retsforfølges og holdes ansvarlige. Kampen for ansvarlighed og for at forhindre
straffrihed for de alvorligste internationale forbrydelser er en central værdipolitisk målsæt-
ning for Danmark.
Der er stadig lang vej endnu, men vedtagelsen af Rom-statutten i 1998 og den
efterfølgende etablering af Den Internationale Straffedomstol i 2002 markerede et
historisk gennembrud. Danmark er en af domstolens stærkeste støtter i form af politisk,
økonomisk og praktisk bistand. Sammen med de øvrige EU-lande arbejder
Danmark på at øge antallet af deltagerstater, så domstolen kan få universel tilslutning.
Store lande som USA, Kina, Rusland og Indien har endnu ikke tilsluttet sig domstolen,
hvilket selvsagt svækker dens muligheder.
At retsforfølge de ansvarlige efterfølgende er én ting. Langt bedre er det dog at beskyt-
te civilbefolkningen, inden overgrebene sker. På den baggrund vedtog FN’s medlemslan-
de i Generalforsamlingen
Responsibility to Protect-princippet
(R2P) i 2005 som reaktion på
overgrebene i Rwanda, Kosovo og Srebrenica. R2P hviler på tre søjler: 1) Stater har det
primære ansvar for at beskytte deres befolkninger mod de groveste menneskerettig-
hedsovergreb; 2) det internationale samfund skal assistere en skrøbelig stat med bl.a.
kapacitetsopbygning; 3) i de tilfælde, hvor en stat ikke kan eller vil beskytte sin befolk-
ning, skal det internationale samfund bruge hele dets værktøjskasse til at gribe ind, her-
under i sidste ende magtanvendelse, men altid med mandat fra Sikkerhedsrådet.
Danmark anses for at være blandt de førende lande i udviklingen og implementeringen af R2P. På
dansk foranledning er R2P et fast dagsordenspunkt for FN’s generalforsamling med stor, tvær-
regional opbakning. Som mangeårig medformand af
Group of Friends of R2P
spillede Dan-
mark en afgørende rolle i indarbejdelsen og udbredelsen af R2P i FN-systemet. Danmark
bruger aktivt FN’s Menneskerettighedsråd til at fremme R2P-aspekter, f.eks. gennem opret-
telsen af en undersøgelsesmekanisme for Myanmar.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
27
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0028.png
3.1.3. Menneskerettigheder under pres
Alle medlemslande har – alene i kraft af, at de har tilsluttet sig FN-pagten – erklæret sig
enige i, at menneskerettighederne danner grundlaget for frihed, retfærdighed og fred i
verden.
Menneskerettighedernes overordnede indhold er formuleret i Verdenserklæringen, der
blev vedtaget i FN i 1948. Verdenserklæringen slår blandt andet fast, at menneskerettig-
hederne er universelle – alle mennesker er født frie og lige i værdighed og rettigheder.
Ingen må forskelsbehandles pga. f.eks. race, køn, religion, formueforhold eller bopæl. I
opfølgning på Verdenserklæringen blev der i 1966 formuleret to separate konventioner,
der specificerede hhv. de borgerlige og politiske rettigheder og de økonomiske, sociale og
kulturelle rettigheder. Desværre er det langt fra alle medlemslande, der overholder men-
neskerettighederne.
Accountability following the Aggression against Ukraine
På dansk initiativ har Danmark sammen med Albanien, Colombia, Marshalløerne og Nederlan-
dene oprettet en såkaldt ’vennegruppe’ i FN, der arbejder for at holde internationalt fokus på at
stille Rusland til ansvar for forbrydelser begået i fm. krigen i Ukraine.
49 af FN’s medlemslande og EU har indtil videre tilsluttet sig vennegruppen, der er oprettet
parallelt i New York og Genève.
Gruppen udgør et forum for informationsdeling mellem stater, internationale organisationer og
civilsamfundsorganisationer, der er engagerede i spørgsmålet om
accountability.
Gruppen samler på den måde trådene på de forskellige mekanismer, der allerede er blevet
igangsat ved bl.a. straffedomstolen, Menneskerettighedsrådets Undersøgelseskommission for
Ukraine og OSCE for at sikre undersøgelser af og retsforfølgelse for overtrædelser af folkeretten
og menneskerettighederne i forbindelse med invasionen.
For Danmark er det indlysende, at alle mennesker har en medfødt værdighed og ret til at
være menneske. Mennesker har ret til at leve i tryghed, være fri til at tænke, tale og tro,
være fri for undertrykkelse og fri til at deltage i det omgivende samfundsliv. Derfor er men-
neskerettigheder og demokrati et mål i sig selv. Men de er også afgørende for at skabe en
mere retfærdig, tryg, robust, lige og bæredygtig verden. Danmark arbejder både gennem
udenrigs- og udviklingspolitikken på at fremme respekten for menneskerettighederne og
imødegå det voksende globale pres på demokrati, ligestilling, civilsamfund og menneske-
rettigheder. FN står helt centralt i Danmarks aktive menneskerettighedspolitik.
I de seneste år har særligt Kina forsøgt at fremme en tilgang til menneskerettighederne,
der sætter kollektive interesser over individets rettigheder, og hvor økonomisk udvikling
går forud for menneskerettighederne. Samtidig forsøger Kina, Rusland og ligesindede
autokratiske lande at fremstille det internationale samfunds legitime kritik af grove men-
neskerettighedsovertrædelser i de enkelte lande som utidig indblanding i interne anlig-
gender. Endelig arbejder en bred vifte af værdikonservative kræfter på at rulle udviklingen
tilbage på en række områder. Det gælder i særdeleshed kvinder og pigers rettigheder og
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
28
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0029.png
LGBT+-personers rettigheder, hvor forhandlingerne er præget af særdeles skarpt optrukne
linjer mellem Danmark og ligesindede lande i alle dele af verden på den ene side og lande
som Rusland, Egypten, Pakistan, Saudi Arabien, Bahrain og Vatikanstaten på den anden.
Der er sket store fremskridt for ligestilling og kvinder og pigers rettigheder over de seneste
årtier. Men alt for mange kvinder og piger oplever stadig, at deres rettigheder krænkes.
Det er især kvinder og pigers ret til at bestemme over egen krop, der møder et massivt
værdikonservativt pres – også i FN. I Generalforsamlingen, i Menneskerettighedsrådet, i de
årlige forårssamlinger i Kvindekommissionen og Befolkningskommissionen, i bestyrelserne
for FN’s fonde og programmer. Alle steder bølger kampen om kvindes rettigheder frem og
– desværre – nogle gange tilbage. Krænkelser af kvinder og pigers rettigheder indebærer
typisk kønsdiskrimination eller forskellige former for vold, bl.a. seksuel og kønsbaseret vold.
Danmark har derfor konkret et særligt fokus på kvinder og pigers seksuelle og reproduktive
sundhed og rettigheder. Helt centralt kæmper vi for universel anerkendelse af rettigheder
forbundet med adgang til prævention, familieplanlægning og undervisning i rettigheder og
seksualitet. Når kvinder og piger kender deres rettigheder og har adgang til prævention og
seksualundervisning, har de bedre mulighed for selv at bestemme, med hvem, hvornår, og
hvor mange børn de vil have. Og de har bedre mulighed for at leve et liv fri for diskrimina-
tion, tvang eller vold. På den baggrund bidrager Danmark også med finansiel støtte til FN’s
arbejde med at sikre piger og kvinders rettigheder på landeniveau og adgang til seksuelle
og reproduktive sundhedsydelser i lavindkomstlande. Dette sker især gennem FN’s befolk-
ningsfond, UNFPA, hvor Danmark er en af største donorer.
Danmarks mærkesager på menneskerettighedsområdet
Kampen mod tortur
Tortur er et voldsomt overgreb på individet, omfattet af et ufravigeligt folkeretligt forbud. Tor-
tur kan aldrig retfærdiggøres. Danmark fremsætter hvert tredje år en bredtfavnende – såkaldt
omnibus – torturresolution i FN’s Generalforsamling i New York samt en tematisk torturresolu-
tion i FN’s Menneskerettighedsråd i Geneve. Herudover står Danmark også bag resolutionen,
der forlænger mandatet for FN’s Specialrapportør for Torturbekæmpelse
Ligestilling og piger og kvinders rettigheder
Et andet markant felt i Danmarks menneskerettighedsprofil er kampen for ligestilling og piger
og kvinders rettigheder. Et centralt aspekt ved den danske indsats for at fremme ligestilling er
vores fokus på kvinder og pigers seksuelle og reproduktive sundhed og rettigheder og deres
ret til at bestemme over egen krop. Her arbejder Danmark sammen med ligesindede lande
benhårdt for at imødegå et værdikonservativt pres og f.eks. fremme adgangen til prævention,
familieplanlægning og undervisning i rettigheder og seksualitet.
Oprindelige folks rettigheder
I tæt samarbejde med Grønland spiller Danmark en særlig rolle i forhold til oprindelige folks
rettigheder. FN’s Deklaration om Oprindelige Folks Rettigheder blev vedtaget på dansk/grøn-
landsk initiativ og efter en lang vedholdende indsats tilbage i 2007.
Religions- og trosfrihed
Alle har ret til at tænke frit og til samvittigheds- og trosfrihed. Men disse friheder er under pres.
Danmark lancerede derfor i 2018 en særlig indsats for religions- og trosfrihed og arbejder for
at sikre international opmærksomhed om denne rettighed, herunder særligt om vilkårene for
forfulgte trosbaserede minoriteter.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
29
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0030.png
3.1.4. FN’s Menneskerettighedsråd
Frontlinjerne i den globale værdikamp aftegnes især i FN’s Menneskerettighedsråd, som
Danmark var medlem af fra 2019-2021. Rådet har et vigtigt potentiale, som Danmark ønsker
at udnytte fuldt ud. Det kan handle i situationer, hvor Sikkerhedsrådet er blokeret af lande
med vetoret, og har i de seneste år etableret monitorering og undersøgelsesmekaniser i
en række aktuelle menneskerettighedskriser. Men Rådet er udfordret af de geo- og værdi-
politiske skillelinjer, der præger FN. Lande, der selv har problematiske menneskerettig-
hedsprofiler, som Kina og Rusland, står fast på ikke-indblanding i interne anliggende, mens
Danmark sammen med ligesindede lande både i og uden for EU ser Rådet som forum for netop
at have dialogen om menneskerettigheder og kunne påtale grove menneskerettigheds-
krænkelser. Som medlem af Menneskerettighedsrådet spillede Danmark en særlig central
rolle for Rådets handling i forhold til menneskerettighedssituationen i Afghanistan efter
Talibans magtovertagelse, menneskerettighedskrænkelserne i Belarus efter præsident-
valget i 2020, en balanceret tilgang til Israel og Palæstina samt påtale af menneskerettig-
hedskrænkelser i Saudi-Arabien.
I en stadig mere polariseret tid, hvor også det vestlige værdifællesskab til tider er udfordret
af intern uenighed, handler arbejdet i Rådet, ligesom i andre af FN’s normdannende arbejde,
i stigende grad om at undgå, at hårdt tilkæmpede fremskridt rulles tilbage.
Et stærkere Menneskerettighedsråd
FN har brug for et effektivt og troværdigt Menneskerettighedsråd, der behandler de alvorligste
menneskerettighedskrænkelser, uanset hvor de sker.
Danmark arbejder for øget anvendelse af alle Rådets værktøjer, herunder udsendelse af uaf-
hængige FN-eksperter, undersøgelseskommissioner og fact-finding missioner, der kan overvå-
ge og sikre dokumentation for menneskerettighedskrænkelser og internationale forbrydelser.
Danmark presser på for tidlig varsling og handling i Rådet, når kriser truer. Danmark arbejder
for at styrke og operationalisere Rådets mandat til at forebygge menneskerettighedskrænkelser.
Danmark ønsker at fremme sammenhængen mellem Rådets arbejde og fremme af menneskeret-
tigheder på landeniveau. Rådets arbejde skal føre til reelle forbedringer for verdens befolkninger.
Der er brug for mere åbenhed om valgene til Menneskerettighedsrådet for at sikre, at medlem-
mer lever op til de højeste menneskerettighedsstandarder.
De hårde – og lange – FN-forhandlinger, hvor der bogstaveligt talt kæmpes sætning for
sætning om formuleringerne, kan synes virkelighedsfjerne. Menneskerettighederne skal
respekteres og efterleves i praksis, ikke på papiret. Så hvad betyder det overhovedet, om
der står det ene eller det andet i en FN-tekst, hvis medlemslandene alligevel ikke overholder
dem? Kan det ikke være lige meget, hvad Menneskerettighedsrådet kan blive enige om at
skrive i en resolution om kvinders rettigheder i Afghanistan, når Taliban få måneder senere
tvinger alle kvinder i landet tilbage i burkaen? Det forhold, at autokratiske og repressive
regimer kæmper så indædt for at svække ordlyden af menneskerettighederne, er dog det
bedste tegn på, at det faktisk betyder noget, hvad der står i FN’s resolutioner og konventioner.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
30
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
Det giver menneskerettighedsforkæmpere, civilsamfundsgrupper og borgere overalt i
verden inspiration og rygstød til at kæmpe for, at deres rettigheder respekteres. Samtidig
er det med til at muliggøre internationale indsatser, herunder ikke mindst gennem FN’s
egne fonde, programmer og organisationer, der på landeniveau arbejder med lokale og
nationale partnere for at omsætte rettighederne til virkelighed. Ikke som teori eller princip,
men som levet praksis.
For at styrke dén sammenhæng har Danmark sat Verdensmålene på Menneskerettigheds-
rådets dagsorden. For Danmark er det åbenlyst, at FN’s Verdensmål og menneskerettig-
hederne er gensidigt forstærkende. Det danske Institut for Menneskerettigheder har udvik-
let en online guide, der viser, hvordan regeringer, borgere og internationale organisationer
kan bruge menneskerettighederne til at opnå verdensmålene og vice versa. Den dansk-
ledede indsats for at integrere menneskerettighedsindsatsen og 2030-dagsordenen vinder
fodfæste og er bl.a. blevet fremhævet af FN’s generalsekretær gennem hans
Call to Action
for Human Rights,
der fokuserer på, hvordan en menneskeretlig tilgang kan gavne imple-
mentering af Verdensmålene.
3.1.5. Civilsamfundet, retsstaten og erhvervslivet
Med udgangspunkt i den danske samfundsmodel og gennem sit mangeårige udviklings-
politiske fokus på demokratisering og god regeringsførelse har Danmark etableret sig som
en stærk fortaler for retsstatsprincipper og civilsamfundets ret til at deltage i det politiske
liv. Civilsamfundsaktører og menneskerettighedsforkæmpere er afgørende for udviklingen
af frie og lige samfund. I mange lande oplever de dog at blive ekskluderet fra den offentlige
samtale eller undertrykt og forfulgt af regimer, der ikke ønsker den forandring, de kommer
med. Sammen med Costa Rica har Danmark taget initiativ til at sikre råderum for disse vigtige
stemmer i FN. Det foregår under overskriften
UN-mute Civil Society
og involverer, ud over en
række lande, over 200 civilsamfundsorganisationer globalt.
”Civilsamfundsaktører og menneskerettighedsforkæmpere er
afgørende for udviklingen af frie og lige samfund.”
Her spiller det digitale råderum også en stigende rolle i takt med at digitale teknologier
er blevet en fast del af den offentlige debat. Med udgangspunkt i det danske
Techplomacy
initiativ har Danmark engageret sig i forsvaret af menneskerettighederne online, og danske
civilsamfundspartnere er aktivt involveret i forsvaret og styrkelsen af det digitale råderum.
Internettet og sociale medier byder på fantastiske muligheder for fremme af menneske-
rettigheder, men indebærer også udfordringer og platforme for krænkelser, når det anvendes
til at undertrykke og drukne kritiske stemmer og fri demokratisk debat. Mange lande har
under COVID-19 pandemien begrænset borgernes ytringsfrihed mere end, hvad pan-
demien kunne begrunde. Det bliver afgørende at sikre, at begrænsningerne rulles tilbage
og ikke etablerer sig som en ny normaltilstand.
Danmark går i det hele taget forrest i innovative partnerskaber med civilsamfund, erhvervs-
liv og myndigheder på menneskerettighedsområdet. Vi samarbejder med andre lande og
via både EU og FN for at skabe de alliancer, der kan mangedoble vores indsatser. Danmark
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
31
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
arbejder derfor også for styrke det internationale fokus på erhvervslivets rolle i forhold til
menneskerettighederne. ikke mindst sikre arbejdstagerrettigheder og -vilkår samt fokus
på virksomhedsansvar og bæredygtige værdikæder. Danmark har særlig fokus på at frem-
meden globale opbakning til og implementering af
UN Guiding Principles on Business and
Human Rights.
Danmark forsøger at sikre rimelige vilkår for de virksomheder, der ønsker at
levere på den dagsorden. Det vil også gavne danske virksomheder
.
3.2. Fred og sikkerhed
At opretholde international fred og sikkerhed er, og har altid været, FN’s helt overordnede formål.
Danmark har gennem alle årene arbejdet for at sætte FN i stand til at opfylde dette formål. Desværre
har der ofte været meget langt mellem de danske FN-forhåbninger, og FN’s faktiske muligheder for at
forebygge konflikter og gribe ind og standse krigshandlinger og overgreb. Den aktuelle krig i Ukraine,
men også det bredere bagtæppe af uforløste konflikter i f.eks. Syrien, Yemen og Myanmar efterlader
et klart indtryk af et handlingslammet FN, der er ude af stand til at varetage sin vigtigste opgave: at
sikre freden. Kritikken er berettiget, men også unuanceret.
FN kan kun gribe ind i en konkret konflikt, hvis medlemslandene – herunder især de fem faste med-
lemmer af Sikkerhedsrådet – tillader det. Og selv da kan FN ikke tvinge parterne i en konflikt til at
lægge deres våben og sætte sig til forhandlingsbordet. FN kan presse på og søge at skabe rammerne
for en forhandlet løsning. Men det er parterne selv, der skal søge freden. Samtidig handler en stor
del af FN’s fredsarbejde slet ikke om at gribe ind i en konkret konflikt, men om mere grundlæggende,
bredere og langsigtede indsatser, der sigter mod at forebygge konflikter og skabe forudsætninger
for varig fred, reducere brugen af militær magt og imødegå nye og ikke-konventionelle trusler mod
international fred og sikkerhed. Særligt forebyggelse og bekæmpelse af international terrorisme og
pirateri er blandt de bredere dagsordner, hvor FN i høj grad spiller en rolle og er med til at sætte
rammerne for det internationale samarbejde. Dertil kommer FN’s forsøg på at skabe rammerne for
ansvarlig brug af ny teknologi samt sikkerhed og stabilitet i cyberspace.
3.2.1. Sikkerhedsrådet: Stækket, men stadig vigtigt
Den aktuelle krig i Ukraine udstiller FN’s Sikkerhedsråds begrænsninger – og stormagter-
nes mulighed for at misbruge systemet til egen fordel, hvis de vil. Men krigen har også
understreget FN’s fortsatte betydning og uundværlighed. Sikkerhedsrådet har – ikke mindst
i politisk højspændte situationer og perioder – fortsat en vigtig funktion som samtale- og
mødeplads for stormagterne.
Det kan være med til at holde dialogen åben og undgå misforståelser med potentielt kata-
strofale følger. Det er forstemmende, men ikke overraskende, at Rusland vælger at bruge
de åbne møder i Rådet på at sprede desinformation og propaganda om krigen i Ukraine.
Det understreger, at Sikkerhedsrådet er en afgørende arena for den vigtige kamp om nar-
rativet, men det betyder ikke, at vi ikke har brug for – eller gavn af – at der findes et fælles
rum, hvor verdens stormagter fast kan mødes, og hvor også repræsentanter for små og
mellemstore lande har en stemme.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
32
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0033.png
Rusland har med sit angreb på Ukraine og FN-pagten – uforvarende – skabt fornyet
momentum i diskussionen om, hvordan FN kan opretholde international fred og sikkerhed
i det 21. århundrede. På få uger lykkedes det Lichtenstein – med bl.a. dansk støtte – at sikre
bred opbakning bag det såkaldte ’Veto-initiativ’. Fremover skal stormagter, der nedlægger
veto i Sikkerhedsrådet, efterfølgende stille sig op foran alle verdens lande i Generalforsam-
lingen for at forklare sig. Det er et lille skridt. Men det er et vigtigt skridt, for det hæver den
politiske pris ved at forhindre FN i at kunne handle, samtidig med det understreger, at stor-
magternes særlige stilling i Sikkerhedsrådet ikke kun er et privilegium, men også et ansvar.
”Det er heller ikke i stormagternes interesse, at Rådet handlings-
lammes fuldstændigt.”
Stormagternes vetoret var – og er – en forudsætning for FN’s oprettelse og for stormagter-
nes deltagelse i samarbejdet. Problemet med vetoretten opstår, når de faste medlemmer
ikke lever op til deres ansvar, men misbruger deres privilegerede stilling til at pleje natio-
nale interesser. Så kommer FN til kort. Vi kender dynamikkerne fra konflikterne i Israel/
Palæstina, Syrien, Yemen, Libyen, Myanmar og mange andre steder, hvor Sikkerhedsrådet
har været fastlåst og handlingslammet, fordi et eller flere af de faste medlemmer har valgt
at holde hånden over uhyrlige overgreb og forbrydelser mod folkeretten.
Nedrustning, ikke-spredning og våbenkontrol
FN står centralt i kampen for global nedrustning, ikke-spredning og våbenkontrol. FN-traktater
og konventioner om bl.a. atomvåben, kemiske våben, biologiske våben samt landminer og hånd-
våben danner det juridiske grundlag for bestræbelserne på at forbyde nogle våbentyper helt,
reducere brugen af andre betydeligt og i det hele taget arbejde for våbenkontrol, nedrustning
og ikke-spredning.
Det internationale regime for nedrustning og ikke-spredning er under pres og kan ikke længere
tages for givet. Der er i stigende grad behov for, at lande, der bakker op om nedrustning, arbej-
der sammen for at bevare de eksisterende aftaler, der bl.a. skal sikre kontrollen med masseøde-
læggelsesvåben. Dette gælder ikke mindst værnet om hjørnestenen i nuklear nedrustning (den
nukleare ikke-spredningstraktat, NPT), som inkluderer verdens største atommagter.
Danmark arbejder i FN for at sikre det internationale nedrustnings- og ikke-spredningsregimes
fortsatte effektivitet, herunder gennem en stærk fælles EU-tilgang på området. ift. våbenkontrol,
nedrustning, og ikke-spredning, hvor arbejdet i FN vil stå centralt. Danmark vil således fremover
– i lighed med de øvrige nordiske lande – være engageret i nedrustningsarbejdet i Geneve, her-
under i nedrustningskonferencen, ligesom vi vil fastholde og styrke vores engagement på andre
områder, herunder i arbejdet med FN’s ikke-spredningstraktat .
Samarbejdsklimaet i Sikkerhedsrådet er dårligere, end det har været meget længe. Dette
er ikke blot et produkt af den russiske invasion af Ukraine men et resultat af den tiltagende
geopolitiske rivalisering, som er blevet forværretog som utvivlsomt vil præge Rådets
arbejde i de kommende år. Men denne rivalisering må ikke handlingslamme Rådet, så det
ikke kan forholde sig til andre spørgsmål. Lige fra Irans atomaftale til Nordkorea, Libyen,
Syrien, Afghanistan og de forskellige konflikter i særligt Afrika, der optager størstedelen
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
33
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
af Sikkerhedsrådets dagsorden, gælder det, at Rusland og USA såvel som dets allierede er
nødt til at kunne samarbejde, hvis Sikkerhedsrådet skal indgå i effektiv konfliktløsning og
opnå resultater.
Det er for tidligt at spå om de fulde konsekvenser af Ruslands invasion for Sikkerhedsrådets
arbejde på tværs af konflikter på Rådets dagsorden. Indtil videre har Rådet – som det også
tidligere har været tilfældet i højspændingsperioder – i en vis grad formået at samarbejde
om andre konflikter. Det er heller ikke i stormagternes interesse, at Rådet handlingslammes
fuldstændigt. Der har historisk været en tendens til, at medlemmerne af Sikkerhedsrådet
forsøger at ’kompartmentalisere’ konflikterne, så de ikke betragter dem alle gennem sam-
me geopolitiske prisme, men også forsøger at håndtere dem på egne vilkår. Siden Ruslands
angreb på Ukraine er Rådet således – efter stort benarbejde fra de valgte medlemmer –
blevet enige om at forlænge mandaterne for FN’s fredsoperationer i Sydsudan, Afgha-
nistan, Libyen og Mali. Det er væsentligt. Men der er ingen garanti for, at denne tilgang vil
kunne fastholdes i alle spørgsmål.
3.2.2. FN’s blå hjelme – et flagskib i stormvejr
FN er med knap 100.000 udsendte til i alt 12 fredsbevarende operationer på tre kontinen-
ter stadig verdens største leverandør af militære krisehåndteringsløsninger. Det samlede
budget for indsatserne har i de seneste år ligget nogenlunde stabilt på knap 50 mia. kr.,
svarende til mindre end 0,4% af verdens samlede militære udgifter. FN’s fredsbevarende
indsats er derfor både større og billigere, end man ofte tror. Effekterne på jorden er dog
blandede. Forskning viser, at FN’s fredsbevarende operationer – over en bred kam – er
relativt gode til at beskytte civile og stabilisere anspændte situationer. Det lykkes derimod
sjældent at skabe varig fred gennem en politisk forhandlet løsning. Flere af FN’s operatio-
ner udøver derfor det, man internt i FN-jargon kalder
freezekeeping,
idet de hverken løser
eller standser konflikter. Realiteten er dog ofte, at FN-styrkerne ikke kan trækkes ud uden
risiko for, at konflikterne forværres – med betydelige konsekvenser for civilbefolkningen og
den regionale stabilitet.
Danmark har en lang tradition for at støtte FN’s fredsarbejde både politisk, økonomisk
og militært. Danmark deltog i FN’s første fredsbevarende mission i 1948 og har sammen
med de andre nordiske lande i mange år været fast hovedleverandør af soldater til FN’s
fredsbevarende indsatser. Gennem årene har danske soldater gjort tjeneste i alt 38 freds-
bevarende FN-operationer. Danmark har også gjort sig bemærket med andre markante
bidrag til FN’s arbejde for international fred og sikkerhed. I 2005-06, under det seneste
danske sikkerhedsrådsmedlemskab, spillede Danmark f.eks. en central rolle i oprettelsen af
FN’s Fredsopbygningskommission.
Også i de senere år har Forsvaret påtaget sig vigtige opgaver for FN. Blandt andet har
Danmark over adskillige år bidraget med et efterspurgt transportflybidrag til FN’s freds-
bevarende operation i Mali (MINUSMA), ligesom det danske søværn har fragtet kemiske
våben ud af Syrien og Libyen på FN’s foranledning (hhv. operation RECSYR og operation
RECLIB). Danske soldater har også gjort tjeneste i FN’s særlige politiske missioner. F.eks. i
Yemen (UNMHA), som den danske general Michael Lollesgaard var chef for. Danmark har
også deltaget i en lang række internationale operationer, der har mandat fra FN’s Sikker-
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
34
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
hedsråd, men gennemføres af en anden organisation (f.eks. NATO) eller en koalition af
frivillige lande såsom på den sydkoreanske halvø (UNC).
I takt med at det internationale konflikt- og trusselsbillede har ændret sig og er blevet mere
komplekst, har FN’s fredsarbejde ændret karakter. Borgerkrige, statssammenbrud, terror
og humanitære kriser er eksempler på dagsordener, der har givet FN en ny sikkerheds-
politisk betydning, også for Danmark, efter den kolde krigs afslutning. Den udvidede
forståelse af international fred og sikkerhed har betydet, at FN’s fredsbevarende operatio-
ner ofte udsendes til steder, hvor der ikke er nogen fred at bevare. Det gælder ikke mindst
i Afrika, hvor Sikkerhedsrådet – ofte i samarbejde med den Afrikanske Union – har iværk-
sat ambitiøse missioner, der både skal beskytte civile, stabilisere den politiske situation,
imødegå terrorgrupper, sikre at humanitær bistand kan nå frem og fremme respekten for
menneskerettigheder.
For at løfte disse brede mandater er der brug for samarbejde både på tværs af de enkelte
missioners militære og civile komponenter og på tværs i FN-systemet. Der er dog også
brug for ressourcer, som FN reelt ikke råder over. Det er et tilbagevendende problem, at FN
bliver pålagt større og flere opgaver, end organisationen reelt har kapacitet til. Problemet
forstærkes af, at Sikkerhedsrådets medlemmer meget ofte har meget forskellige syn på
en given konflikt. Derfor bliver de fredsbevarende operationers mandater ofte uklare og
urealistiske. I stedet for at formulere en sammenhængende politisk strategi for, hvordan
FN skal håndtere en given konflikt, har Sikkerhedsrådet haft tendens til at udstikke såkaldte
’juletræsmandater’, som Danmarks tidligere FN-ambassadør Ellen Margrethe Løj kaldte
det, da hun som øverste leder af FN’s fredsoperation i Liberia rapporterede tilbage til
Sikkerhedsrådet i 2010.
De seneste år har pilen dog også peget i andre retninger. Sikkerhedsrådet har ikke bedt
FN stå i spidsen for nye store fredsbevarende operationer i flere år, men har i stedet givet
FN mandat til mere begrænsede opgaver, som f.eks. at fjerne kemiske våben fra Syrien.
Samtidig spiller regionale organisationer en langt større rolle i konflikthåndteringen. Den
Afrikanske Union har f.eks. påtaget sig substantielle opgaver i komplekse konfliktsitua-
tioner, herunder Somalia. Ligesom også EU har engageret sig med militære trænings-
programmer. Endelig forsøger Kina og Rusland aktivt at pille menneskerettigheds-
relaterede opgaver ud af FN’s eksisterende mandater samtidig med, at Sikkerhedsrådet i
en række situationer er blevet enige om at trække flere af FN’s meget store og langvarige
missioner tilbage (f.eks. Elfenbenskysten, Liberia, Haiti og Sudan/Darfur) og overdrage
ansvaret for opretholdelse af fred og sikkerhed til nationale regeringer – evt. med støtte
fra en ikke-militær FN-mission.
Fremtiden for FN’s fredsbevarende operationer er med andre ord uvis. Det synes dog gi-
vet, at der vil være fornyet fokus på spørgsmålet om transition: Om hvordan man løbende
tilpasser en fredsoperation, så den kan trækkes tilbage uden at den fred og stabilitet, der er
opnået, sættes over styr. FN’s generalsekretær har indledt en storstilet reformdagsorden,
der sigter på at tilpasse FN’s fredsbevarende operationer til nutidens komplekse konflikter
og behov (Action
for Peacekeeping,
A4P og A4P+). Danmark bidrager til arbejdet, bl.a. gen-
nem Freds- og Stabiliseringsfonden og Forsvarsministeriets FN-pulje. Den danske støtte
sigter især på at forbedre effekten og kvaliteten af FN’s fredsoperationer med fokus på
menneskerettighederne og kvinder, fred og sikkerhed.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
35
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0036.png
3.2.3. Konfliktforebyggelse og fredsopbygning
Danmarks oprindelige, lidt snævre militære, fokus på at stille soldater til rådighed for
FN’s fredsbevarende operationer er i dag afløst af en langt mere ambitiøs dagsorden, der
sigter på at forebygge voldelige konflikter, skabe forudsætninger for varig fred og imødegå
forskellige asymmetriske og ikke-militære trusler, der udspringer fra skrøbelige og konflikt-
ramte stater.
Danmark, Kvinder, fred og sikkerhed og FN
I 2000 vedtog FN’s Sikkerhedsråd den skelsættende 1325-resolution om kvinder, fred og sikkerhed
– også kendt under den engelske forkortelse: Women, Peace and Security (WPS). Resolutionen
fastslog, at kvinder har ret til at præge udviklingen i egne samfund og skal inddrages meningsfuldt
i arbejdet for fred og sikkerhed, og at dette styrker mulighederne for at opnå bæredygtig fred.
Sikkerhedsrådet har siden vedtaget yderligere ni resolutioner om kvinders rolle i fred og sikkerhed.
Danmark var i 2005 det første land i verden, der vedtog en national WPS-handlingsplan. Dan-
marks fjerde Nationale Handlingsplan for Kvinder, Fred og Sikkerhed 2020-2024 blev lanceret i
december 2020 af Udenrigsministeriet, Justitsministeriet og Forsvarsministeriet.
Det overordnede mål for handlingsplanen er, at kvinders fulde, lige og meningsfulde deltagelse
i fredsarbejdet (fra forebyggelse over konflikthåndtering til fredsopbygning og -bevaring) bliver
styrket, og at kvinder og mænds, piger og drenges ligestilling, rettigheder og forskellige behov
tænkes ind i alle faser af arbejdet for bæredygtig fred.
Handlingsplanen følger tre hovedspor: i) Danmark som sikkerhedspolitisk aktør, ii) kvinders ful-
de, lige og meningsfyldte deltagelse i fred og sikkerhed og iii) indsatsen mod seksuel og køns-
baseret vold. For første gang har Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet formuleret hver
deres implementeringsplan for at sikre en systematisk og resultatorienteret implementering af
kvinder, fred og sikkerhed.
Det er alt sammen dagsordener, der fordrer, at man retter blikket mod de sociale, politiske
og økonomiske underliggende årsager til konflikt og håndterer disse gennem samtænkte
indsatser, der går på tværs af sikkerhed, udvikling og menneskerettighederne. De tre søjler,
som FN-samarbejdet er bygget op om, skal alle bringes i spil, hvis der skal skabes varige
resultater. Man kan ikke opnå udvikling uden sikkerhed, eller sikkerhed uden udvikling. Og
man kan hverken skabe udvikling eller sikkerhed uden respekt for menneskerettighederne.
Denne erkendelse, først formuleret af tidligere generalsekretær Kofi Annan, har præget
dansk udenrigs-, udviklings- og sikkerhedspolitik i mange år. Danmark arbejder derfor for
en helhedsorienteret tilgang til konfliktforebyggelse, krisestyring og stabilisering. Målet for
Danmark er at sætte FN bedre i stand til at forebygge konflikter og imødegå, at konflikter,
der allerede er brudt ud, udvikler sig til permanente politiske og humanitære kriser.
”De tre søjler, som FN-samarbejdet er bygget op om, skal alle
bringes i spil, hvis der skal skabes varige resultater.”
Et af de helt centrale læringspunkter, Danmark tager med sig ind i arbejdet med FN, er
behovet for lokal forankring. Varig fred kan ikke påduttes samfund og befolkningsgrupper
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
36
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0037.png
udefra. Skal freden sikres og vedligeholdes, skal indsatserne kunne videreføres af civilsam-
fundsorganisationer eller myndigheder, der hører hjemme i området. Det er derfor vigtigt,
at FN’s indsatser tager udgangspunkt i de lokale, politiske dynamikker, der kendetegner
den konkrete konflikt. Samtidig skal der arbejdes på tværs af de humanitære indsatser,
udviklingssamarbejdet og det mere målrettede fredsarbejde. Ellers kan FN ikke realisere
ambitionen om at skabe rum for de inkluderende politiske løsninger, der er forudsætnin-
gen for varig fred.
Gennem sit mangeårige og omfattende engagement i udviklingssamarbejdet og konkrete
erfaringer med samtænkt stabilisering i verdens brændpunkter har Danmark gode for-
udsætninger for at bidrage til arbejdet med at forbedre rammerne for FN’s fredsarbejde.
Danmark presser på for, at FN fremmer synergi og samspil mellem sine forskelligartede
indsatser – med udgangspunkt i en klar analyse af de politiske dynamikker, der er på spil,
og de forskellige behov, der er på kort og langt sigt. Danmark arbejder også for at fastholde
og styrke FN’s evne til at indtænke menneskerettigheder og kvinders deltagelse i arbejdet
med at skabe vedvarende fred. Og Danmark opfordrer i stigende grad FN til at tage højde
for klimaforandringerne som en integreret del af sine fredsindsatser.
Danmark og FN: freds- og stabiliseringspartnere i felten
Danmarks engagement i FN’s fredsarbejde har i særlig grad fokus på Afrika og Mellemøsten.
Både gennem udviklingssamarbejdet, militære indsatser og gennem Freds- og Stabiliserings-
fonden støtter Danmark FN i lande som Mali, Irak, Yemen, Syrien, Somalia og Afghanistan.
Det er i felten, at værdien af FN’s fredsarbejde virkelig viser sig. FN’s kombination af teknisk
ekspertise og særlige adgang til regeringskontorer i alle verdens lande sætter FN i stand til at
arbejde med en bred palet af indsatser for at skabe fred og sikkerhed i alle faser af en konflikt.
Eksempler på dansk-støttede FN-indsatser er:
•
Kapacitetsopbygning af nationale institutioner, herunder retsinstanser og sikkerhedsstyrker
•
Støtte til demobilisering- og reintegrationsindsatser
•
Retsforfølgelse af krigsforbrydere
•
Forebyggelse af voldelig ekstremisme på lokalt niveau
•
Støtte til afholdelse af demokratiske valg
•
Minerydning
Konfliktforebyggelse og tidlig respons er afgørende i forhold til at forhindre menneskelig
lidelse og flygtninge- og fordrivelseskriser. Det er samtidig en ualmindelig god investering.
Verdensbanken vurderer, at 1 USD brugt på konfliktforebyggelse sparer verdensøkonomien
for 16 USD. Alligevel er det et tilbagevendende problem at sikre finansiering til det
forebyggende arbejde. Samtidig møder FN’s forebyggelsesdagsorden i stigende grad politisk
modstand. Lande som Kina, Rusland og andre autokratier ser nogle konfliktforebyggende
tiltag, f.eks. monitorering af menneskerettighedssituationen eller af spændingerne mellem
befolkningsgrupper, som en trussel mod princippet om ikke-indblanding i staters interne
anliggender.
Netop derfor er det så vigtigt, at lande som Danmark engagerer sig i FN’s fredsarbejde i
disse år. Der er et stadigt mere presserende behov for at sikre, at alle aspekter, der truer
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
37
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
menneskelig sikkerhed, tages i betragtning i FN’s arbejde for en mere sikker verden. Kun
ved at arbejde med en helhedsorienteret forståelse af fred og sikkerhed, kan verden i fæl-
leskab tage hånd om de stadigt mere sammensatte og gensidigt forbundne problemer, der
forårsager eller forstærker nutidens voldelige konflikter.
FN har et overordnet ansvar for at opretholde international fred og sikkerhed, men FN hver-
ken kan eller skal løfte alle opgaver alene. Regionale organisationer spiller flere og større
roller i konflikthåndtering og stabilisering. For at sikre, at FN på troværdig vis kan bidrage
til at skabe og fastholde fred i alle afkroge af verden, er der behov for mere og bedre sam-
arbejde mellem FN og andre aktører. Det gælder regionale organisationer som EU, Den
Afrikanske Union og NATO, og det gælder udviklingsbankerne, herunder især Verdensban-
ken. I 2018 udgav FN og Verdensbanken sammen den banebrydende rapport,
Pathways for
Peace,
der understreger vigtigheden af at prioritere helhedsorienteret konfliktforebyggelse.
3.2.4. Klima handler også om sikkerhed
Sammenhængen mellem klima, fred og sikkerhed er rykket højt op på den internationale
dagsorden – også i FN-systemet. Det handler både om at afklare de faktiske sammenhænge
mellem klima og sikkerhed, og om at finde ud af, hvad det internationale samfund konkret
kan gøre for at imødegå, forebygge og håndtere de meget forskellige sikkerhedstrusler,
der hænger sammen med klimaforandringerne.
For nogle lande – de små østater især – er der tale om en eksistentiel trussel. De risikerer
bogstaveligt talt at synke i havet, hvis ikke den globale opvarmning bremses. I andre sam-
menhænge gælder det, at klimaforandringerne kan forstærke eksisterende konfliktlinjer og
på den måde virke som en såkaldt konfliktmultiplikator. Det gælder især i skrøbelige stater,
hvor lokale myndigheder og samfund mangler ressourcer og institutioner, der kan sikre en
fredelig klimatilpasning. Når vejrliget ændrer sig, ørkenen spreder sig eller vandstanden
stiger, vokser kampen om knappe ressourcer, samtidig med at spændingerne mellem
forskellige lande og befolkningsgrupper stiger og tilliden til myndighederne falder.
UNHCR anslår, at vejrrelaterede begivenheder hvert år er skyld i over 21 mio. fordrivelser,
dvs. hændelser hvor mennesker bliver tvunget til at forlade deres hjem pga. f.eks. storm,
oversvømmelse, tørke eller skovbrand.
Klima og sikkerhed blev for alvor sat på Sikkerhedsrådets dagsorden af Tyskland i 2011.
Siden har andre valgte medlemmer, herunder Sverige, Norge og Irland, taget stafetten
videre. Danmark støtter aktivt op om, at klima-sikkerhed behandles i Sikkerhedsrådet og
at generalsekretæren skal rapportere om klima-relaterede sikkerhedsrisici. Hvis Danmark
bliver valgt ind i FN’s Sikkerhedsråd 2025-26, vil vi søge at bygge videre på disse indsatser,
ligesom vi også vil have fokus på det i FN’s Fredsopbygningskommision, hvor vi er medlem
i 2023-24.
Nogle FN’s medlemslande er modstandere af, at Sikkerhedsrådet skal beskæftige sig med
klima som et tematisk spørgsmål. Rusland nedlagde således i december 2021 veto over for
en resolution, der havde opbakning fra 113 lande, og som blandt andet opfordrede gene-
ralsekretæren til at ”integrere klimarelaterede sikkerhedsrisici som et centralt element i
konfliktforebyggende strategier”. Kina undlod at stemme, mens Indien som det eneste
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
38
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
valgte medlem af Sikkerhedsrådet stemte imod. Modstanden fra disse lande er mindre
udtalt, når det drejer sig om håndteringen af konkrete kriser. Rådet er således i de sene-
re år flere gange sat fokus på sammenhængen mellem klimaforandringerne og konflikt-
dynamikkerne i specifikke landeresolutioner. Det gælder f.eks. missionen i Somalia, der
som den første har fået tilknyttet en rådgiver med speciale i klima-sikkerhed.
FN-systemet integrerer i stigende grad klimaforandringernes konsekvenser for sikkerhed
i deres arbejde. I 2018 oprettede FN, med støtte fra bl.a. Sverige, Norge og Tyskland, den
såkaldte
Climate Security Mechanism
(CSM), der har til opgave at indsamle data om og ana-
lysere sammenhængen mellem klimaforandringer og sikkerhed, og systematisk integrere
klimatiltag i FN’s forebyggende, fredsopbyggende og klimatilpasningsarbejde. Danmark
bidrager i 2022 til CSM’ens arbejder og støtter i det hele taget FN’s bestræbelser på at
sikre en integreret tilgang mellem fredsopbygning, klimatilpasning og udvikling i nogle
af verdens mest skrøbelige lande. Danmark har f.eks. afsat midler til indsatser rettet mod
klima, konflikt og migration i Sahel. Danmark støtter også dansk og international forskning
på området.
3.3. Global udvikling
Danmarks udviklingssamarbejde handler først som sidst om at løse tidens store udfordrin-
ger sammen med vores partnere. Den udviklingspolitiske strategi, ”Fælles om Verden”,
sikrer bred politisk opbakning til retningen for udviklingssamarbejdet med otte partier bag
den politiske aftale fra 2021. Danmarks udviklingssamarbejde skal hjælpe flere, hvor det
er sværest. Gå forrest i kampen for klima, natur og miljø. Fremme demokratiske værdier,
menneskerettigheder og ligestilling. Og afhjælpe fattigdom. FN er en helt afgørende part-
ner for at nå de mål. Især i skrøbelige situationer, hvor FN ofte har en unik tilstedeværelse
og adgang.
Danmarks udviklingssamarbejde er født ud af et bredt folkeligt engagement. Siden udvik-
lingssamarbejdet i 1962 blev forankret i den første lov om udviklingssamarbejdet, har det
været en hjørnesten i Danmarks globale engagement. Som ét af kun en håndfuld lande i
verden lever Danmark op til FN’s målsætning om, at de rige lande skal yde mindst 0,7 pct.
af deres bruttonationalindkomst som bistand til verdens fattigste lande. Det har vi gjort
siden 1978.
Vilkårene for det internationale udviklingssamarbejde har ændret sig siden 1962. Men de
kerneværdier, der ligger bag dansk udviklingspolitik, er de samme som før: At udvise inter-
national solidaritet, bekæmpe fattigdom og global ulighed, søge at mindske nød og lidelse
i verden og være med til at sikre bæredygtig vækst og udvikling. Danmark har et moralsk
ansvar for og en international forpligtelse til at hjælpe, hvor vi kan. Det er samtidig med til
at gøre Danmark tryggere. Når menneskers vilkår forbedres, bliver verden mere sikker og
stabil. For fattigdom, ulighed, undertrykkelse og menneskerettighedskrænkelser giver gro-
bund for voldelig ekstremisme, væbnede konflikter, flygtningestrømme, intern fordrivelse
og irregulær migration, der skaber usikkerhed og ustabilitet både lokalt og globalt. Derfor
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
39
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
har Danmark og verden brug for et samlende og troværdigt FN, der kan danne rammen
om håndteringen af vor tids globale udfordringer. Et FN, der både som operationel aktør i
felten og som normativ bannerfører, kan skubbe på for en mere retfærdig og dermed mere
stabil fordeling af verdens ressourcer.
”Fælles om Verden” understreger derfor også eksplicit, at FN-pagten, Verdenserklæringen
om menneskerettighederne, FN-konventionerne om menneskerettighederne og Verdens-
målene, sammen med Lov om Udviklingssamarbejde, udgør de overordnede rammer for
Danmarks udviklingssamarbejde.
Det fokus er ikke nyt eller tilfældigt. Gennem alle årene har dansk udviklingspolitik udviklet
sig i tæt samspil med FN-systemet. Danmark har sammen med de andre nordiske lande sat
sit præg på den udviklingspolitiske tænkning i FN-organisationerne. Ligesom vi også har
kunnet hente inspiration og viden fra det politik-udviklende og normative arbejde, der er
foregået i regi af FN’s fonde og programmer. Det gælder ikke mindst med vores vedholdende
fokus på god regeringsførelse, ligestilling mellem kønnene, miljøhensyn og bæredygtig
udvikling. Alle de dagsordener, der nu er samlet i Verdensmålene.
Danmark har en klar interesse i et samtænkende og effektivt FN-system, der kan arbejde
med danske udviklingspolitiske prioriteter. Derfor holder Danmark fast i sin konstruktive
opbakning til FN og presser på for de nødvendige reformer, samtidig med at vi står vagt om
FN’s rettighedsbaserede tilgang til udviklingsarbejdet.
3.3.1. Danmarks multilaterale bistand og samspillet med de
bilaterale indsatser
FN – og det multilaterale system – spiller en central rolle i udmøntningen af Danmarks
udviklingspolitiske og humanitære bistand. FN er tilstede i alle verdens brændpunkter og
ofte helt afgørende i forhold til at opnå humanitær adgang og sikre at forskellige aktørers
humanitære og udviklingsindsatser koordineres og sikres lokalt fodfæste. Det multilaterale
samarbejde udgør derfor altid rammen om Danmarks udviklingspolitiske engagement.
Oftere og oftere udgør den også rygraden i Danmarks støt stigende fokus på skrøbelige
situationer, hvor betingelserne for at gennemføre store bilaterale programmer generelt
ikke er til stede, men hvor de multilaterale aktører gør det muligt alligevel at arbejde med
danske prioriteter.
I 2021 kanaliserede Danmark ca. 62 pct. af udviklingsbistanden gennem de multilaterale
organisationer. Heraf gik næsten halvdelen til FN (44 pct.), mens EU modtog lidt over en
femtedel (21 pct.). Verdensbanken, IMF og de regionale udviklingsbanker modtager også
ca. en femtedel (19 pct.), og resten fordeles på andre multilaterale organisationer som
f.eks.
Global Partnership for Education.
En del af den bistand, Danmark kanaliserer via EU,
går i øvrigt indirekte til FN, idet FN implementerer en stor del af EU’s udviklingsengagemen-
ter i tredjelande.
Danmark er en troværdig og ansvarlig partner for FN’s fonde, programmer og sær-
organisationer. Vi yder betydelige kernebidrag til organisationerne, hvilket er med til at
sikre, at de kan betale deres faste udgifter og arbejde med en længere tidshorisont i forhold
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
40
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0041.png
til deres kerneopgaver. Herudover bidrager Danmark substantielt til både bilaterale lan-
deprogrammer og humanitære appeller og operationer. Samtidig arbejder Danmark kon-
struktivt i bestyrelserne, i donorkoordinationen og i de globale udviklings- og humanitære
fora. Ved at engagere os hele vejen i beslutningskæden fra bestyrelseslokalet, blandt dono-
rerne og operationelt, forsøger vi at sikre, at FN’s indsatser både normativt og operationelt
flugter med danske strategiske prioriteter.
Organisationsstrategierne
Danmark udarbejder organisationsstrategier for de multilaterale partnere, som vi støtter med
væsentlige kernebidrag. Organisationsstrategierne fastlægger strategiske målsætninger og af-
spejler Danmarks prioriteter for bistanden – såvel tematisk, som i relation til organisationerne
effektivitet og samarbejde, som en del af FN-systemet. De strategiske mål og indsatsområder
fastlægges med udgangspunkt i organisationernes mandat og egne strategier for en 4-5-årig
periode. Organisationsstrategierne danner grundlag for den løbende dialog med organisatio-
nerne og for evalueringen af deres resultater.
Danmark har aktuelt organisationsstrategier for 15 FN-organisationer: OCHA, OHCHR, IOM,
ILO, UN Aids, UNDP, UNEP, UNFPA, UNHCR, UNICEF, UNMAS, UNRWA, UN Women, WFP og
WHO.
Også på dette område giver de globale magtforskydninger nye udfordringer for et lille land
som Danmark. I en verden, hvor både donorsamfundet og modtagerlandene er stadigt
mere mangfoldige, kræver det en stadigt mere fokuseret indsats at omsætte finansielle
bidrag til reel indflydelse og politiske resultater. Der skal bygges bro mellem det, vi ved om
FN’s indsatser på landeniveau og vores overordnede arbejde i de styrende organer. En af
måderne at sikre dette er ved at styrke samspillet mellem Danmarks bilaterale og multila-
terale engagementer. Det fordrer løbende informationsudveksling i trekanten mellem de
danske ambassader, der møder FN i felten, de danske FN-missioner i New York, Geneve og
Rom, der har den daglige dialog med organisationerne, og Udenrigsministeriet i Køben-
havn, der varetager de strategiske opgaver. Det tager tid, men det er umagen værd. Det gør
os bedre i stand til at levere resultater og sikre mere udvikling for pengene, når vi kan føde
erfaringer fra felten direkte ind i de multilaterale organisationers besluttende organer og
på den måde påvirke organisationerne i den ønskede retning, og understøtte FN-systemets
reformindsats i vores samarbejde med organisationerne på landeniveau.
3.3.2. Reform af FN’s udviklingssystem
Sammen med ligesindede lande – ikke mindst de andre nordiske lande – er Danmark i mange
år gået forrest i kampen for at gøre FN’s udviklingsarbejde mere gennemsigtigt, mere
lydhørt og mere ansvarligt. Senest stod Danmark sammen med Algeriet i spidsen for de
forhandlinger i FN’s Generalforsamling, der i 2018 resulterede i den hidtil mest omfattende
reform af FN’s udviklingssystem. Reformen sigtede bl.a. gennem decentralisering og øget
fokus på felten på at sætte FN’s udviklingsorganisationer bedre i stand til at hjælpe FN’s
medlemslande med at levere på Verdensmålene.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
41
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
Som følge af reformen er FN’s fonde og programmer generelt blevet bedre til at arbejde sam-
men på tværs af systemet, ligesom der er udviklet bedre monitorerings- og rapporterings-
mekanismer. Senest er koordinationen af FN’s udviklings- og humanitære indsatser styrket
betydeligt på landeniveau, herunder med en fælles og forenende ramme for programme-
ring. Der er dog stadig plads til forbedringer, og der vil altid være behov for aktive donorer
som Danmark, der følger med, stiller spørgsmål og sætter krav om effektiviseringer i FN’s
udviklingssystem.
En del af reformmodstanden kommer fra FN-systemet selv. FN’s fonde og programmer
er berygtede for at konkurrere om alt fra mandater, til status og penge. Generalsekretær
Guterres har da også erklæret, at der er behov for en kultur- og adfærdsændring i FN.
Det kræver en stærk ledelse at gøre op med årtiers indgroede dårlige vaner. Det er også
et ansvar, vi som donorland skal være os bevidst i fordelingen af de midler, vi stiller til
rådighed for FN-systemet.
Hvis reformdagsordenen skal lykkes i sin helhed, er det vigtigt at sikre et mere smidigt
FN-system, hvor beslutningerne kan træffes så tæt på felten som muligt. Der er stadig
mange af FN’s medlemslande, der ønsker at fastholde deres muligheder for at kontrol-
lere selv meget små beslutninger, f.eks. om indkøb af udstyr og ansættelse af personale.
Samtidig er der behov for, at medlemslandene kan stille både FN-organisationerne og
FN’s medarbejdere til ansvar for de resultater, de skaber (eller ikke skaber). Arbejdet i or-
ganisationernes styrende organer er vigtige i forhold til at sikre ’frihed under ansvar’. Det
er i høj grad der, de daglige kampe for at afbureaukratisere beslutningsgange og sikre
decentraliseret ledelsesautoritet, står. Det er også der de medlemslande, der finansierer
organisationernes arbejde, kan holde øje med, hvilke resultater der skabes i felten, og i
hvor høj grad at FN’s ansatte selv lever op til organisationens værdier. Reformarbejdet
handler også om at forebygge seksuel chikane, udnyttelse og misbrug i FN-systemet.
Danmark bruger aktivt sine pladser i FN-organisationernes styrende organer til at holde
ledelserne ansvarlige for det arbejde, de står i spidsen for.
Diskussionerne om reformer af FN’s udviklingssystem får meget let et teknokratisk præg.
De handler om ting som finansieringsmekanismer, monitoreringssystemer, koordinations-
processer og beslutningsgange. Lige under denne noget tørre og kedelige overflade
gemmer der sig dog ofte også en væsentlig værdikamp, der blandt andet handler om,
hvor uafhængigt – og nogle gange kritisk – FN skal kunne agere på landeniveau, og om i
hvor høj grad FN-systemet skal kunne arbejde som en samlet enhed i felten.
Anført af Kina foretrækker nogle udviklingslande et opsplittet og teknisk-orienteret udvik-
lingssystem, der bistår landene med økonomisk udvikling, mens politiske spørgsmål om
f.eks. menneskerettighederne holdes uden for. Heroverfor står lande som Danmark, der
lægger vægt på, at FN kan agere sammenhængende på de udfordringer, der er i et givent
udviklingsland – herunder også sensitive spørgsmål om menneskerettighederne, herunder
piger og kvinders rettigheder, korruption og mindretalsbeskyttelse.
3.3.3. Det danske finansieringsinitiativ
For at FN kan være en stærk organisation, der leverer på sine mandater, er der behov for
forudsigelig og stabil finansiering. I forbindelse med vedtagelsen af 75-årserklæringen
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
42
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
for FN’s etablering i 2020, tilsluttede medlemslandene sig et løfte om at betale deres
fulde bidrag til tiden. Alligevel er FN fortsat præget af uregelmæssige betalingsmønstre
og manglende betalinger. Selvom 153 lande ud af 193 medlemsstater, det højeste antal
i næsten 20 år, betalte deres fulde bidrag i 2021, vil FN også fremadrettet være stærkt
udfordret af manglende likviditet og uforudsigelighed.
COVID-19-krisen, samt kriserne i Afghanistan og Ukraine har understreget vigtigheden
af, at FN har de nødvendige midler til at reagere hurtigt på globale kriser. FN’s budget-
krise hænger sammen med, at ikke alle medlemslande betaler deres kontingent til tiden
og fuldt ud. Det gør det svært for FN at udføre sit arbejde, levere på sine mandater og
reagere hurtigt på akutte globale kriser. Det betyder, at mange af FN’s mandatbestemte
aktiviteter forsinkes eller aldrig gennemføres, som det eksempelvis ses på menneske-
rettighedsområdet. For at rette op på den situation, har Danmark sat sig i spidsen for et
tværregionalt initiativ, der skal forbedre FN’s likviditet og budgetmæssige forudsigelig-
hed.
Finansieringsinitiativet sigter på at forbedre FN’s finansielle situation ved i sidste ende at
gøre det lettere for FN at budgettere ved at øge forudsigeligheden af betalingstidspunkter.
De lande, der tilslutter sig det danske initiativ, forpligter sig til; 1) at betale deres pålignende
bidrag inden for årets første 30 dage, og hvis dette ikke er muligt 2) at betale inden for de
første 30 dage efter begyndelsen af deres nationale regnskabsår, og endelig, hvis de to før-
ste muligheder ikke er mulige, så 3) at betale inden for 30 dage efter en fastsat dato efter
aftale med FN.
En tværregional gruppe af lande, har allerede underskrevet initiativet og er med til at dri-
ve og promovere det. Initiativet lanceres formelt i forbindelse med åbningen af FN’s 77.
Generalforsamling i september 2022. Indtil videre har følgende lande tilsluttet sig
pledget:
Andorra, Barbados, Belgien, Bulgarien, Estland, Finland, Georgien, Ungarn, Island, Letland,
Luxembourg, Maldiverne, Malta, Moldova, Marokko, Nepal, Nederlandene, Norge, Qatar,
Sverige, Schweiz, Tjekkiet, Tyskland, Ukraine og Østrig, Flere lande forventes at tilslutte sig
løbende.
3.3.4. FN skaber håb i skrøbelige situationer
Med sit brede mandat og globale tilstedeværelse arbejder FN i de mest skrøbelige lande og
regioner og blandt de allermest udsatte mennesker. Det giver FN en særlig rolle i forhold til
at nå løftet i Verdensmålene om, at ingen skal lades i stikken (leave
no one behind).
Det gør
også FN til en uomgængelig partner for Danmark både i forhold til humanitære indsatser,
der retter sig mod mennesker i akut (om end ofte langvarig) nød, og i forhold til det lang-
sigtede udviklingssamarbejde.
Skrøbelighed er et stort og voksende globalt problem. I 2020 boede ca. 44 pct. af verdens
ekstremt fattige i skrøbelige lande og regioner. Tallet er kun steget siden – ikke mindst som
følge af COVID-19 pandemien. I store dele af verden er både uligheden og fattigdommen
vokset, samtidig med at befolkningernes adgang til livsvigtige sundhedsydelser, bl.a. sek-
suel og reproduktiv sundhed, uddannelse og fast levebrød er blevet udfordret markant. I
tillæg hertil har en del regimer benyttet pandemien til at indskrænke borgernes friheds-
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
43
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0044.png
rettigheder og slå hårdt ned på politiske modstandere. Samtidig har Ruslands aggression
i Ukraine alvorlige konsekvenser for de globale forsyningskæder, hvilket blandt andet har
ført til stigende priser på fødevarer, energi og gødning. Globalt er 276 millioner mennesker
lige nu akut fødevareusikre som følge af klimaforandringer, politisk og økonomisk ustabili-
tet og konflikter. FN’s fødevareprogram, WFP, vurderer, at yderligere 33-47 millioner men-
nesker vil blive akut fødevareusikre i 2022 som konsekvens af Ruslands invasion af Ukraine.
”Skrøbelighed er et stort og voksende globalt problem.”
Alle disse tilbageslag danner grobund for fremtidig ustabilitet og uro – både i situationer,
der længe har været betegnet som skrøbelige, og i situationer, der hidtil har forekommet
stabile – og som betyder, at flere mennesker end nogensinde har brug for humanitær
bistand.
I 2021 gav Danmark i alt 3,18 mia. kr. i nødhjælp. Heraf gik over 2 mia. kr. til FN’s huma-
nitære indsatser, blandt andet som kernebidrag til bl.a. FN’s kontor for koordinering af
humanitær nødhjælp, (OCHA), FN’s centrale nødhjælpsfond, (CERF), og FN’s flygtninge-
organisation, (UNHCR). Danmark fastholder også i 2022 sit fokus på alvorlige humanitære
og fordrivelseskriser i andre dele af verden. Blandt andet er de humanitære bidrag til store
humanitære kriser i Yemen, Syrien, Sahel og på Afrikas Horn fastholdt på samme niveau
som i tidligere år.
fn og global sundhed
Global sundhed er et område, der viser hvor forbundet verden er, og hvor afhængig Danmark
derfor er af et stærkt internationalt samarbejde om sundhed. Danmark kan klare meget selv
– det har vi vist i håndteringen af COVID-19 pandemien. Men vi kan ikke bekæmpe grænseover-
skridende sundhedstrusler, såsom smitsomme sygdomme eller multiresistente bakterier, ale-
ne. Der er derfor brug for et velkoordineret, effektivt globalt respons på sundhedstrusler samt
opbygning af robuste sundhedssystemer, der sikrer lige adgang for alle til sundhedsydelser af
høj kvalitet.
Det specialiserede FN-agentur til håndteringen af global sundhed, Verdenssundhedsorgani-
sationen, WHO, står på grund af sit brede mandat, normative rolle og globale tilstedeværelse
centralt i forebyggelsen og håndteringen af globale sundhedsudfordringer.
Danmark arbejder for en styrket, FN-ledet global sundhedsarkitektur, der med WHO som ret-
ningsgivende organ kan forebygge og respondere koordineret, rettighedsbaseret og med høj
teknisk ekspertise på globale sundhedsudfordringer. Danmark støtter derfor et stærkt WHO
og er i perioden fra 2021-24 medlem af WHO’s globale bestyrelse, hvor vi bl.a. arbejder for at
styrke fremtidens globale beredskab på sundhedskriser, forebyggelse og kontrol af ikke-smit-
somme sygdomme, herunder mental sundhed, antimikrobiel resistens (AMR) og kvinder og
pigers seksuelle og reproduktive sundhed og rettigheder.
Humanitær bistand er en nødvendighed for at forhindre eller mindske menneskelig lidelse
og redde liv som følge af væbnet konflikt, chok og naturkatastrofer. Men den kan ikke stå
alene. Der er brug for andet og meget mere end nødhjælp, hvis der skal skabes håb og
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
44
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0045.png
fremtidsmuligheder for de mennesker, der bor i skrøbelige regioner. Sammen med FN går
Danmark derfor forrest for at skabe relevante koblinger mellem de humanitære indsat-
ser, udviklingssamarbejdet, diplomatiet og freds- og stabiliseringsindsatserne. Det er vejen
frem i forhold til både forebyggelse, tidlig respons og varige resultater. Konkret har Dan-
mark f.eks. samarbejdet med FN’s Fødevareprogram, (WFP), om forebyggende indsatser
og varslingssystemer i blandt andet Etiopien, Kenya og Uganda.
Når kriserne rammer, går det altid værst ud over de mest sårbare grupper. Historien viser
igen og igen, at piger og kvinder er ekstra udsatte i konfliktramte områder og i humanitære
krisesituationer. Netop derfor sætter Danmark i disse år sammen med FN øget fokus på
piger og kvinders rettigheder. I 2021 overtog Danmark f.eks. formandskabet for det glo-
baleCall
to Action-partnerskab
til bekæmpelse af seksuel og kønsbaseret vold i humanitære
kriser. Et andet væsentlig element i arbejdet med at fremme kvinders rettigheder, drejer sig
om kvinders rolle i konfliktløsning. Her samarbejder Danmark f.eks. med FN om at fremme
kvinders deltagelse i fredsforhandlinger i Syrien.
Danmarks ungdomsdelegater
I Danmark er unge aktive i foreningslivet, og der er stærke erfaringer med at fremme unges
demokratiske deltagelse gennem samarbejde mellem myndigheder og foreninger. På tværs af
Danmarks udviklingsindsatser støtter Danmark op om de unge, der arbejder for at skabe po-
sitive forandringer. Vi vil skabe muligheder for, at de unge lyttes til og inddrages meningsfuldt
som ligeværdige aktører i udviklingen af deres samfund. Derfor arbejder vi også i FN for, at
unge inddrages meningsfuldt i FN-arbejdet.
Danmark er anerkendt som et foregangsland, når det gælder inddragelse af unge – ikke mindst
pga. vores tætte samarbejde med Dansk Ungdoms Fællesråd og de danske FN-ungdomsde-
legater. De danske ungdomsdelegater indgår i den danske delegation til møder i FN, hvor de
taler på vegne af Danmark og deler taletid med de danske ministre.
At alle skal have mulighed for at bidrage til udviklingen af ligeværdige og trygge samfund
er i det hele taget en central dansk værdi. I udviklingssamarbejdet har Danmark derfor sær-
ligt fokus på civilsamfundets råderum, god regeringsførelse, kvinder, fred og sikkerhed og
unge, fred og sikkerhed. Danmark har solide erfaringer med en række af disse dagsordner
i bilaterale landeprogrammer, bl.a. via støtte til UNDP og UN Women. Det er samtidig dags-
ordener, hvor danske civilsamfundsorganisationer er værdsatte partnere – også for FN-sy-
stemet. Ikke mindst, når det gælder om at styrke modstandskraften i lokalsamfundene.
3.3.5. Fordrivelse og migration
FN spiller en kernerolle i at sikre internationalt samarbejde om migration og fordrivelse. I
2016 indgik alle FN’s 193 medlemslande for første gang en global aftale om at forbedre ver-
dens respons på store flygtninge- og migrationsbevægelser. Aftalen, som fik navnet New
York erklæringen, blev indgået i kølvandet på flygtninge- og migrationskrisen i 2015, der
havde gjort det klart, at det var behov for en mere human og koordineret tilgang til menne-
skelig mobilitet. Vedtagelsen af New York erklæringen blev startskuddet til udarbejdelsen
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
45
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
af to globale FN-erklæringer: én for migration (Global
Compact for Safe, Orderly and Regular
Migration)
og én for flygtninge (Global
Compact on Refugees).
Begge erklæringer udgør i dag
de primære normative rammeværk for håndtering af globale migrations- og fordrivelses-
udfordringer.
FN’s globale flygtningeerklæring blev formelt godkendt i december 2018, men i realiteten
faldt den allerede på plads i forbindelse med FN-topmødet i september 2016 – i form af
The Comprehensive Refugee Response Framework,
som var et bilag til New York erklæringen.
Erklæringen vedrører alene flygtninge, der har krav på international beskyttelse ifølge FN’s
Flygtningekonvention.
FN’s flygtningeerklæring fremmer ønsket om i endnu højere grad at styrke indsatserne i
nærområderne til fordel for såvel flygtninge, som berørte lokale værtssamfund. Alt tyder
på, at de senere års tendens med stigende antal flygtninge og stadigt mere langvarige
flygtningekriser vil fortsætte. Yderligere er forventningen, at hvis de berørte lande i nær-
områderne ikke hjælpes til at håndtere sådanne situationer, kan det meget hurtigt resultere
i voksende strømme af flygtninge mod tredjelande, herunder Europa.
Derfor har Danmark såvel som andre europæiske lande bakket op om flygtningeerklæ-
ringen og aktivt bidraget til dens implementering gennem en kombination af humanitær
bistand, fredsopbygning og mere langvarige udviklingspolitiske tiltag i en række lande,
herunder Libanon, Jordan, Uganda, Etiopien og Kenya – og med det formål at flygtninge
og fordrevne kan leve et sikkert og værdigt liv i nærområderne. Den primære platform til
at drøfte implementeringen af flygtningeerklæringen er
Global Refugee Forum,
som finder
sted hvert fjerde år, og hvor det første forum fandt sted i 2019.
FN’s globale migrationserklæring blev også vedtaget i 2018. Den har til formål at fremme
sikker, velordnet og regulær migration gennem internationalt samarbejde. I 23 målsæt-
ninger forholder migrationserklæringen sig til alle aspekter af den typiske migrations-
cyklus: Fra afrejse i oprindelseslandet, gennemrejse i transitlande til ankomst og ophold
i destinationslande samt til tilbagevenden til oprindelseslandet. Migrationserklæringen
sætter den fælles retning for det multilaterale samarbejde om migration.
Danmark anser migrationserklæringen som et nyttigt rammeværk, der bl.a. skaber en
fælles forståelse for sammenhænge, koordination og eksempler på tiltag, der kan bidrage
til at løse udfordringerne med irregulær migration. Af danske kerneprioriteter i aftalen er
bl.a. anerkendelsen af at styrke samarbejdet med oprindelse-, transit- og destinations-
lande, staters forpligtelse til at tilbagetage egne statsborgere uden lovligt ophold, vigtig-
heden af at adressere de grundlæggende årsager til irregulær migration, bekæmpelse af
menneskesmugling samt beskyttelse af ytringsfriheden og vigtigheden ved en åben og fri
debat om alle aspekter ved migration. Sammenhængen mellem migrationserklæringen
og realiseringen af 2030 dagsorden for bæredygtig udvikling samt de 17 Verdensmål er i
den forbindelse en helt central prioritet fra et dansk perspektiv.
I forbindelse med vedtagelsen af migrationserklæringen blev FN’s migrationsnetværk
oprettet. Netværket skal sikre en koordineret og effektiv implementering af migrationsaftalen
på tværs af FN-systemet. FN’s migrationsorganisation (IOM) er koordinator og sekretariat
for netværket. En række andre relevante organisationer er herudover medlemmer af
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
46
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
netværket, såsom FN’s flygtningeorganisation (UNHCR) og FN’s udviklingsprogram
(UNDP). Danmark støtter aktivt migrationsnetværket og IOM’s arbejde. Eksempelvis støtter
Danmark FN’s Migrationsfond, som er den primære multilaterale finansieringsmekanisme
til støtte af stater og andre aktører i implementeringen af migrationserklæringen.
Den primære platform til at drøfte implementeringen af migrationserklæringen er
Inter-
national Migration Review Forum
(IMRF), som finder sted hvert fjerde år og for første gang i
2022. Fra dansk side er dette fora en oplagt anledning til at drøfte og fremme efterlevelsen
af migrationserklæringen såvel som andre internationale normer og standarder med snit-
flader til migration. Det gælder f.eks. beskyttelsen af menneskerettighederne – uanset mi-
grationsstatus – såvel som at sikre Verdensmålsprincippet om ikke at lade nogen i stikken
(leave
no one behind).
Danmark har i 2022 givet tilsagn på yderlige 30 millioner kr. til FN’s
migrationsfond fra 2023.
For begge FN-erklæringer gælder, at der alene er tale om politiske hensigtserklæringer.
Erklæringerne er ikke juridisk bindende og pålægger ikke nye forpligtelser under flygtnin-
ge- og migrationssamarbejdet. De tjener alene til at reflektere politisk vilje og ambition i
det internationale samfund til samlet at styrke solidariteten omkring ansvars- og byrde-
fordeling af flygtninge med værtslande med mange flygtninge. I sidste ende er det derfor
op til de enkelte staters vilje at følge erklæringernes hensigter om øget koordination og
samarbejde på flygtninge- og migrationsområdet.
Et konkret eksempel herpå er tilbagetagelse af egne statsborgere. Det er fortsat ikke alle
stater, der samarbejder tilfredsstillende om tilbagetagelse. Heller ikke selvom FN’s migra-
tionsaftale netop slår fast, at alle stater har en forpligtelse til at facilitere tilbagetagelse
uden forudgående betingelser. For at styrke mulighederne for at hjemsende udenlandske
statsborgere uden lovligt ophold i Danmark, arbejder Danmark for i FN at styrke sprog om
tilbagetagelse i diverse normative tekster.
3.3.6. Offentlig-private partnerskaber for handling
FN har med Verdensmålene sat rammen og retningen for den globale udvikling frem mod
2030. Det er en ambitiøs og nødvendig dagsorden, som vi nu har under 10 år til at indfri. Det
er derfor FN’s generalsekretær har udråbt 2020’erne til at være handlingens årti. Med den
enstemmige vedtagelse af Verdensmålene i 2015 har alle verdens lande forpligtet sig på at
arbejde for, at målene nås. De 17 Verdensmål hænger uløseligt sammen. Både på tværs af
de enkelte mål og på tværs af skellet mellem rige og fattige lande. Verdensmålene er en
fælles global ambition, fordi de udfordringer de retter sig mod, er så tæt forbundne – også
selv om de ofte kommer til udtryk på forskellig vis i forskellige dele af verden.
Verdensmålene opnås ikke med offentlige donationer og lån alene. Der er brug for massive
private investeringer og for partnerskaber, der kan samle erhvervsliv, civilsamfund, byer og
myndigheder på tværs af landegrænser. Kun på den måde kan vi mobilisere de nødvendige
ressourcer – penge, viden og teknologi – der skal til for at realisere Verdensmålene. Hvis
vi skal nå i mål, er der brug for en åben og inkluderende tilgang til global problemløsning.
Det er det løfte og den forpligtelse, der ligger i Verdensmål nr. 17 om Partnerskaber for
Handling. Og også en del af den tankegang, der ligger til grund for etableringen af den
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
47
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0048.png
danske Verdensmålsfond i 2018, hvor staten, Investeringsfonden for Udviklingslande samt
danske pensionsselskaber sammen har mobiliseret privat finansiering til investering i FN’s
Verdensmål. Senest har regeringen i 2021 lanceret et nyt garantiinstrument, der skal være
med til at mobilisere privat finansiering til bæredygtig udvikling.
FN’s Global Compact
Allerede i 1999 indså FN’s daværende generalsekretær, Kofi Annan, at der var brug for at in-
volvere virksomheder og erhvervslivet i den globale problemløsning. Han etablerede derfor
FN’s
Global Compact,
der siden har udviklet sig til at være verdens største netværk for virksom-
heder, der på frivillig basis ønsker at udvise social og global ansvarlighed. Den danske del af
netværket,
Global Compact Network Denmark,
har godt 500 virksomheder og organisationer
som medlemmer.
Danmark har støttet
Global Compact
fra starten og arbejder vedholdende for at styrke FN’s
evne til at indgå partnerskaber med den private sektor. Danmark har særlig fokus på at ud-
brede
Global Compacts
ti principper for ansvarlig og bæredygtig virksomhedsdrift i udviklings-
og mellemindkomstlande og på at styrke virksomhedernes arbejde med FN’s verdensmål og
Parisaftalen i relation til udviklings- og mellemindkomstlande.
I samarbejde med FN og udviklingsbankerne går Danmark forrest i etableringen af
innovative partnerskaber, der giver adgang til nye finansieringskilder og gør det muligt
for ikke-statslige aktører at påtage sig et ansvar for at løfte verdensmålsudfordringen
Det gør vi blandt andet gennem grønne partnerskaber for grøn omstilling. Et konkret
eksempel er
Partnering for Green Growth and the Global Goals,
(P4G), der samler byer,
tænketanke, virksomheder og ikke-statslige organisationer som World Economic Forum.
FN sidder i bestyrelsen for P4G. Danmark har særlig fokus på at sikre civilsamfundets
deltagelse og forpligte privatsektoren på menneskerettighederne og bæredygtig vækst.
Et andet eksempel er det såkaldte C-40 samarbejde, der samler borgmestre fra en række
af verdens største og mest klimaambitiøse byer om at skabe sunde og gode byer at leve i.
København var i efteråret 2019 vært for C40’s syvende borgmestertopmøde, der samlede
borgmestre fra en række af verdens største storbyer.
3.4. Klima, miljø og grøn omstilling
At sikre en klode i balance er en af vor tids absolut største globale udfordringer. Naturen
og de globale ressourcer er presset til det yderste, og der er brug for øjeblikkelig handling,
hvis det skal lykkedes at bremse klodens temperaturstigning til niveauet, der blev aftalt i
Paris i 2015 og undgå uoprettelige skader. Det er derfor FN’s generalsekretær har udråbt
dette årti til ’handlingens årti’. Og derfor Danmark lægger vægt på at være foregangsland
for grøn omstilling.
Samtidig står det stadig mere klart, at klimakampen ikke kan føres uafhængigt af den
igangværende biodiversitetskrise. Jordens økosystemer spiller en afgørende rolle for
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
48
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0049.png
klimaet, f.eks. ift. lagring af CO
2
i skove, mangrover og have. Men jordens økosystemer
presses af voksende befolkninger og vores stigende forbrug af bl.a. begrænsede ressourcer,
elektronik, energi og fødevarer. Skal vi sikre en klode i balance, hvor også vores børn og
børnebørn kan leve gode liv, skal klimakrisen og biodiversitetskrisen løses på samme tid.
FN’s klimatopmøder – COP’en
Klima blev første gang sat på den internationale dagsorden under FN’s bæredygtighedskonfe-
rence i Rio de Janeiro i 1992. Det lykkedes dengang at opnå enighed om tre miljøkonventioner:
klima, biodiversitet samt ørkenspredning. Klimakonventionen (UNFCC) trådte efterfølgende i
kraft på det første møde mellem konventionens parter i Bonn i 1995 og har siden da fungeret
som fast ramme for de globale klimaforhandlinger.
Landene under FN’s klimakonvention mødes hvert år til
Conference of the Parties,
der også er
kendt som COP’en. Det er det øverste organ i de globale klimaforhandlinger. Her bliver alle
større beslutninger truffet. Der er indtil nu afholdt 26 møder i COP’en. Næste møde, COP27,
afholdes i november 2022 i Egypten. Danmark var i 2009 vært for COP15.
Parisaftalen, der bl.a. sætter mål for reduktion af drivhusgasser, klimatilpasning og klimafinan-
siering, blev vedtaget på COP21 i Paris. Partskonferencen under Parisaftalen (CMA) finder sted
samtidig med COP’en.
De årlige COP’er er den mest omfattende og komplekse globale forhandlingsproces i verden.
Møderne har gennemgribende socio-økonomiske og energipolitiske konsekvenser for verden.
Landene samler sig og forhandler gennem en lang række regionale grupperinger. Danmark
forhandler gennem EU, der som den eneste gruppe alene taler med én stemme.
FN står centralt i klimakampen. Gennem de årlige klimatopmøder danner FN rammen om
de afgørende mellemstatslige forhandlinger, klimakonventionen (UNFCCC) og Parisaftalen,
der fastlægger det internationale ambitionsniveau og forpligter verdens lande på konkrete
klimahandlinger. Gennem FN’s klimapanel (IPCC) sikres det, at verdens beslutningstagere
har et fælles og opdateret overblik over den viden og forskning, som findes om klimafor-
andringer, og hvad de betyder for miljøet, samfundet og økonomien. Og gennem arbej-
det i FN’s fonde, programmer og særorganisationer bistår FN medlemslandene med at
formulere deres klimaambitioner (bl.a. gennem udviklingen af deres nationalt bestemte
klimabidrag (NDC) samt med at udvikle og implementere klimaindsatser.FN er en væsentlig
platform for Danmarks grønne lederskab og det uerstattelige centrale forum for globalt
samarbejde om grøn omstilling og en verden i balance. Danmark er kendt som en grøn
stormagt – ikke mindst fordi vi leder med eksemplets magt. Med målet om at reducere
udledningerne med 70 pct. i 2030 (sammenlignet med 1990-niveau) har Danmark sat et
historisk højt ambitionsniveau. De danske reduktioner er væsentlige i sig selv. Men da Dan-
mark kun står for ca. 0,1 pct. af de globale udledninger, kan vi ikke løse klimaudfordrin-
gerne alene. Vi deler derfor vores erfaringer med omverden – blandt andet gennem vores
myndighedssamarbejde med andre lande og fremme af dansk grøn teknologi – og bruger
diplomatiet til at skubbe på andre landes ambitionsniveau. På den måde skaber vi globale
ringe i vandet ud fra vores nationale bestræbelser.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
49
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
3.4.1. Danmarks klimadiplomati
FN’s klimakonvention, Parisaftalen og Verdensmålene er udgangspunktet for Danmarks
klimadiplomati. Vi bruger den fælles ramme for den globale klimaindsats, der er forhandlet
på plads i FN, til at lægge pres på og inspirere andre lande til også at gøre mere. På den
måde giver FN Danmark det nødvendige rygstød til at kunne presse på for, at alle – særligt
de største udledere i G20 – styrker deres klimabidrag og påtager sig mere ambitiøse forplig-
telser. Samtidig søger Danmark – også gennem udviklingssamarbejdet med FN-organisa-
tionerne – at styrke udviklingslandenes tilpasningsevne og modstandsdygtighed over for
de skadelige virkninger af klimaforandringerne. Endelig arbejder Danmark for, at der bliver
mobiliseret den nødvendige klimafinansiering til udviklingslandene fra både offentlige og
private kilder.
Det danske klimadiplomati er kendetegnet ved ikke kun at være en statslig opgave. Klima-
diplomatiet involverer en række aktører som grønne organisationer, civilsamfund, forsk-
ningsinstitutioner og den private sektor. Det er et godt eksempel på den nye netværks-
baserede og inkluderende tilgang til global problemløsning, som FN er på vej i retning af,
og som Danmark hilser velkomment og skubber på for.
Klimakampen kan kun vindes, hvis vi får hele verden med. Det er derfor, Danmark lægger
så stor vægt på at fastholde FN som det centrale forum for både klimaforhandling og klima-
handling. Danmarks indflydelse på klodens klima og den nødvendige grønne omstilling
mangedobles, når vi – også gennem EU – sidder med ved FN-bordet og kan arbejde for at
sikre de brede alliancer og høje ambitioner, der er afgørende for, at verden kan gå fremad
sammen.
Klimakampen kan kun vindes, hvis vi får hele verden med.”
Den danske klimaindsats tager udgangspunkt i Danmarks velkendte styrkepositioner – sær-
ligt indenfor den grønne energiomstilling og vores lange tradition som udviklingsdonor.
Det giver troværdighed og er med til at sikre gennemslagskraft og indflydelse. Samtidig
giver Danmarks vedholdende fokus på international solidaritet og på, at den grønne omstil-
ling skal være socialt retfærdig, os oplagte muligheder for at indtage en nøgleposition som
brobygger i FN. Det er en dansk kerneværdi, at de bredeste skuldre skal bære de tungeste
byrder. Det gælder også i den globale klimakamp.
3.4.2. Grøn omstilling til bæredygtig energi
Verdensmål 7, der handler om bæredygtig energi, er et af de områder, hvor hele verden
lytter, når Danmark taler. Ikke fordi, vi er store og magtfulde, men fordi vi ved, hvad vi taler
om og leder gennem eksemplets magt. Vi har noget at have det i, når vi siger, at grøn om-
stilling ikke bare en nødvendighed, men også en mulighed. På FN’s Energitopmøde i 2021
– det første sådanne topmøde i 40 år – var Danmark
champion
for det spor, der handlede
om energiomstilling.
Med denne rolle byggede Danmark videre på rollen som leder af energi-sporet i forbindel-
se med generalsekretærens klimatopmøde to år tidligere og bidrog til at sætte fokus på
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
50
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0051.png
koblingen mellem energi og klima, og energiomstilling som en afgørende del af løsningen
på klimakrisen og behovet for at sikre alle adgang til energi. Danmark var blandt andet
med til at udarbejde en
Global Roadmap,
der definerede prioriteter og indsatser, der kunne
understøtte indfrielse af Verdensmål 7 frem mod 2030. Dette arbejde sikrede, at verden
efterfølgende på COP26 kunne øge sine ambitioner på energiområdet og blive enige om
gradvist at udfase brugen af kul og fossile subsidier. Ambitionen i Europa om uafhængig-
hed af fossile brændstoffer er kun blevet yderligere forstærket af ønsket om hurtigt at blive
uafhængig af russisk olie og gas.
FN’s Klimacenter i København
Den 1. marts 2022 blev
UN Environment Programme Copenhagen Climate Centre
(UNEP CCC) op-
rettet som FN’s miljøorganisations nye klimacenter med placering i FN Byen i København. Cen-
teret bygger på det mangeårige samarbejde mellem UNEP og Danmarks Tekniske Universitet
i det såkaldte UNEP-DTU Partnerskab (UDP). Samarbejdet strækker sig tilbage til etableringen
af UNEP Risø center i 1990. Danmark er UNEP CCC’s største donor og bidrager årligt med ca. en
fjerdedel af centrets omsætning.
UNEP CCC støtter og rådgiver udviklings- og vækstøkonomier med værktøjer, vejledning,
knowhow og kapacitetsopbygning til ambitiøse klima-, energi- og teknologispecifikke politik-
ker, planlægning og handlinger. De rådgiver bl.a. om energieffektivitet og grønne energiløs-
ninger samt styrker landenes klimarapportering og NDC-planer.
UNEP CCC spiller desuden en vigtig rolle i de internationale klimaforhandlinger og under FN’s
klimakonvention UNFCCC. Centret udgiver bl.a. to store flagskibsrapporter
Emission Gap Report
og
Adaptation Gap Report.
Desuden rådgiver og bidrager de med faglig viden til en række ar-
bejdsgrupper under klimakonventionen så som frivillige karbon-markeder, overførsel af tekno-
logi og dagsordenen for kompensation for klimatilpasning”
Målet om at udfase kul vækker modstand hos mange lande, herunder Kina og Indien, der
står for ca. 40 pct. af de globale udledninger og over halvdelen af verdens kulkraftværker.
Også blandt andre udviklingslande er der skepsis over for den grønne omstilling. Det gælder
ikke mindst i Afrika syd for Sahara, der står for under 3 pct. af den globale CO
2
-udledning.
Mange afrikanske lande og befolkninger synes, det er urimeligt, at deres meget begræn-
sede energiforbrug ikke må vokse, når andre lande har haft et historisk stort overforbrug.
Grøn omstilling handler dog ikke om at begrænse nogens landes adgang til energi. Tvært-
imod. Det handler om at sikre alle adgang til ren og vedvarende energi og om at bruge
energien mere effektivt. Og det på en måde, der bidrager til både jobskabelse og social og
økonomisk udvikling. Danmark arbejder direkte med en række udviklingslande og gennem
udviklingsbankerne for at fremme energi-transitionen i udviklingslandene. Vi samarbejder
samtidig med en række FN-organisationer om konkrete indsatser på energiområdet, herun-
der UNDP, der har som målsætning at skaffe adgang til ren energi for 500 millioner menne-
sker inden 2025.
Det gælder også mht. den humanitære sektor. Ifølge UNHCR har omtrent 90 pct. af flygt-
ningelejre ingen eller begrænset adgang til elektricitet. Dette tal er endnu højere for ad-
gang til ren energi til madlavning, hvilket ofte har store konsekvenser for lokal afskovning
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
51
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0052.png
til brændsel, hvilket igen øger spændinger med lokalsamfund. Danmark støtter UNHCR’s
’grøn-energi-udfordring’ for flygtninge og fordrevne. Blandt andet har Danmark sammen
med Grundfos/Poul Due Jensen-fonden med-finansieret størstedelen af UNCHR’s nye
initiativ
Water Project Flow.
Initiativet har til formål at erstatte dieseldrevne til solcelledrevne
vandpumper i udvalgte UNHCR-operationer. Det vil komme 800.000 civile til gavn og betyde,
at der udledes omkring 180.000 tons CO
2
emissioner mindre over de næste ti år.
3.4.3. Klimatilpasning og klimafinansiering
Den grønne omstilling og klimatilpasningen kræver, at verden afsætter penge til det. Dan-
mark går derfor forrest i kampen for klimafinansiering. På COP15 i København i 2009 for-
pligtede de udviklede lande sig til kollektivt at mobilisere mindst 100 mia. USD årligt fra 2020
til klimafinansiering fra bl.a. både offentlige og private kilder. Denne forpligtelse blev ikke
efterlevet, og det forventes først, at målet vil nås i 2023. De udviklede lande har ikke leveret,
hvad de lovede. I Paris-aftalen lovede landene også, at der skulle være en balance mellem
finansieringen af reduktionsindsatser og tilpasningsindsatser. Indtil videre går imidlertid
kun 23 pct. af klimafinansieringen til klimatilpasning ifølge OECD’s nyeste data fra 2020.
Med Danmarks egne markante og stigende bidrag til international klimafinansiering står vi
godt placeret til at presse på for at sikre flere penge til klimatilpasning og grøn omstilling.
Getting to Zero
På basis af sin position som søfartsnation arbejder Danmark for, at også den internationale
luft- og skibsfart bliver omstillet til grøn energi. Danmark leder sammen med USA, Norge,
Glo-
bal Maritime Forum
og Mærsk Mc-Kinney Møller
Center for Zero Carbon Shipping
et internationalt
offentligt-privat partnerskab, der har fokus på at fremme ny skibsteknologi, nye brændstoffer
og ny energiinfrastruktur i havne.
Ved at sætte barren højt i dette partnerskab presser Danmark på for at hæve ambitionsniveau-
et i FN’s søfartsorganisation (IMO), så der kan sættes bindende internationale mål om, at skibs-
fart skal være klimaneutralt senest i 2050. Danmarks statsminister har sammen med USA og
Marshalløerne udarbejdet en erklæring om klimaneutral søfart i 2050. Indtil videre har 31 lande
tilsluttet erklæringen, som bakkes op via et
Call to Action
om klimaneutral søfart i 2050 fra den
privatsektordrevne
Getting to Zero-koalition
der har mere end 200 internationale medlemmer.
Regeringen har sat en målsætning om fra 2023 at afsætte mindst 30 pct. af udviklings-
bistanden til udviklingslandene til det grønne område. Heraf skal mindst 25 pct. gå til klima-
bistand og mindst 5 pct. gå til indsatser for miljø og biodiversitet. Samtidig har regeringen
sat et mål om at mere end 60 pct. af klimabistanden målrettes klimatilpasningsindsatser fra
2023.
Vi ved, at udviklingsbistand alene ikke kan sikre det niveau af klimafinansiering, som verden
har brug for. Men udviklingsbistand er en afgørende del af løsningen og kan derudover være
katalysator for ny privat kapital til grøn omstilling. Den tilgang giver Danmark en naturlig
position som klimabrobygger ikke kun mellem udviklede lande og udviklingslande, men også
mellem private og offentlige aktører.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
52
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
3.4.4. Biodiversitet og naturbaserede løsninger
Klimaforandringerne, biodiversitetskrisen og forurening af sårbart miljø forværrer og for-
stærker hinanden. Det skaber fattigdom, sult og fødevareusikkerhed og grobund for grænse-
overskridende problemer, som f.eks. nye smitsomme sygdomme. Det nuværende årti er
derfor blevet udnævnt som ’årtiet for genopretning af økosystemer’. Det er afgørende, at vi
sikrer, at naturen forbliver i stand til at levere de goder og ressourcer, som vi alle afhænger
af. Samspillet mellem human-, veterinærsundhed og miljø bliver afgørende for fremtidige
løsninger.
Den globale indsats for at sikre klodens biodiversitet er forankret i FN’s biodiversitets-
konvention. Biodiversitetskonventionen blev vedtaget i Rio de Janeiro tilbage i 1992, sam-
tidig med at verdens lande vedtog klimakonventionen. 30 år senere er det på høje tid
at bringe de to konventioner tættere på hinanden igen. Danmark arbejder derfor for at
sikre en tættere kobling mellem de jævnlige konferencer og topmøder, der holdes i regi af
klimakonventionen, og dem, der holdes som opfølgning på biodiversitetskonventionen.
Også her er det danske fokus på at fremme naturbaserede løsninger som et stærkt og
effektivt værktøj, der kan bidrage til at løse en række udviklingspolitiske udfordringer, ikke
mindst klimaforandringer, og samtidig beskytte og genoprette naturen.
Danmark var derfor også et af de første lande til at støtte FN’s årti for genopretning af øko-
systemer – både politisk og finansielt. Danmark har især fokus på indsatser, der beskytter
biodiversiteten gennem naturbaserede løsninger, der bl.a. omfatter bevarelse og genop-
retning af vigtige økosystemer som skove, floder, vådområder og kystnære områder.
På det havretlige område har Danmark endvidere i de seneste år indgået i et omfattende
FN-arbejde om en ny tillægskonvention til FN’s Havretskonvention. Tillægskonventionen
indeholder regler for beskyttelse og bæredygtig udnyttelse af den marine biodiversitet i de
dele af havene, der ligger uden for staternes nationale jurisdiktion. Danmark har indgået i
disse vigtige forhandlinger i et tæt samarbejde med Færøerne og Grønland.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
53
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0054.png
fælles om
fremtiden
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
4
54
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
I en verden præget af geopolitisk rivalisering og grundlæggende ubalancer, er der ingen
vej uden om FN for et lille åbent og demokratisk land som Danmark. Ruslands invasion af
Ukraine den 24. februar 2022 har i al sin gru mindet os om, hvor sårbare små lande er, hvis
stormagterne ikke respekterer de internationale spilleregler, der har været gældende siden
1945. Realiteten er, at Danmark har brug for FN. Og FN har brug for Danmark.
Vi har brug for FN for at imødegå presset på de værdier, Danmark er bygget på: menneske-
rettigheder, demokrati, frihed, lighed (også mellem kønnene; dem alle sammen), retfærdig-
hed og fælles spilleregler for store og små.
Vi har brug for FN for at fastholde og udvikle den internationale retsorden, der er fun-
damentet for trygheden, velstanden og velfærden i Danmark. Uden folkeretten og den
gensidige respekt for internationale aftaler ser vi ind i en verden, hvor magt er ret. Hvor
uforudsigeligheden hersker. Og hvor små lande bliver klemt og mister både indflydelse og
økonomisk råderum.
Vi har brug for FN for at håndtere kriser og ustabilitet, der påvirker sikkerheden i Europa og
trygheden i Danmark. Ofte er FN – i samarbejde med regionale partnere – den eneste aktør,
der har vilje, evne og legitimitet til at håndtere både konflikterne og deres grænseoverskri-
dende konsekvenser i form af bl.a. flygtningekriser, international terrorisme, organiseret
kriminalitet og irregulær migration. Det gælder især i Afrika.
Kun ved at fremtidssikre og revitalisere det forpligtende internationale samarbejde kan vi
finde langsigtede løsninger på vor tids sammensatte, forbundne og grænseoverskridende
problemer. Det gælder uanset, om vi taler om klimakrise, smitsomme sygdomme, føde-
vare- og energikrise eller ekstrem ulighed. Det er derfor, FN har brug for, at lande som
Danmark, der bakker op om de grundlæggende internationale spilleregler og universelle
værdier, med fornyet kraft kaster sig ind i kampen for at styrke, sikre og forsvare et tids-
svarende og troværdigt FN.
FN er en hjørnesten i dansk udenrigs-, udviklings- og sikkerhedspolitik. At støtte FN er ikke
bare noget, Danmark gør. Det viser også, hvem vi er. Hvilke værdier vi står for, tror på og
kæmper for: Menneskerettighederne. Ligestilling mellem kønnene. Ret og pligt. Stærke
fællesskaber. Ens spilleregler for alle. Og solidaritet, så de bredeste skuldre bærer mest.
4.1. Principper og retningslinjer for
Danmarks FN-engagement
Danmarks lange og vedholdende støtte til FN giver os et godt udgangspunkt for at søge og
få global indflydelse. Danmark kan præge verden gennem FN. Vi skal turde gå foran, når vi
har noget på spil og kan gøre en forskel. Men at gå forrest betyder ikke at gå enegang. Vi
skal kæmpe klogt. I FN betyder det at kæmpe sammen med andre og være villig til at finde
kompromiser, der kan sikre (også små) fremskridt i de svære spørgsmål.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
55
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
4.1.1. Danmark søger og bygger tværregionale
fællesskaber og alliancer i FN
For at fremme danske værdier og interesser er der brug for at bygge partnerskaber på
tværs af de regionale grupper, der alt for ofte splitter FN. Det gælder både fra sag til sag
og på større politikområder. Tværregionale fælleskaber, der samler små og mellemstore
lande, er et effektivt værn mod de største og stærkeste dominans i det multilaterale system.
Ved aktivt at søge disse fællesskaber kan vi udvide vores eget udenrigspolitiske råderum.
Samtidig gælder det, at partnerskaber, der går på tværs af kontinenter og regioner er nød-
vendige for at sikre legitimitet, repræsentativitet og indflydelse i det multilaterale arbejde.
Vi skal derfor blive bedre til at finde ligesindede over alt i verden og til at opdage og opdyrke
de dagsordener, der binder os sammen – på tværs af regionale tilhørsforhold og fra sag til
sag. Så længe vi tager udgangspunkt i fælles værdier og fælles interesser – f.eks. inden for
ligestilling, klima eller konfliktforebyggelse – kan vi arbejde tæt sammen med lande, der
geografisk og økonomisk ligger fjernt fra os. Det afgørende er ikke at være enige om alt,
men at blive enige om noget, der bringer os videre i den rigtige retning.
4.1.2. Danmark søger kompromis og konsensus, men er
ikke slave af enstemmighed
Hele verden drejer sig ikke om FN, men FN drejer sig om hele verden. Der findes intet andet
internationalt forum, der er i stand til at samle så mange lande om så mange forskellige
emner. FN’s universalitet – det forhold, at alle verdens lande uanset styreform – kan være
medlem af organisationen giver FN en enestående legitimitet, der ikke må sættes over styr.
Universaliteten, og ønsket om at få alle verdens lande med, er dog samtidig med til at gøre
FN til et mindre effektivt og langsommeligt beslutningsforum. For ofte sætter laveste fæl-
lesnævner standarden. Men hvis kravet altid er enstemmighed, så har hvert eneste land
reelt et veto. Og hvis vi skal skabe de nødvendige forandringer og sikre fremskridt i alles
interesse, så kan vi ikke tillade, at en håndfuld lande forhindrer, at resten af verden bevæger
sig fremad. Derfor er der brug for et fortsat opgør med den kultur om ’enstemmighed for
enhver pris’, der nogle gange præger arbejdet i FN’s Generalforsamling
Hvor vi kan, skubber Danmark derfor på for en mere resolut forhandlingskultur i FN. En
kultur, der er orienteret mod at finde de kompromisser og en meningsfuld konsensus, der
kan samle en stor og kritisk masse af lande, så de i fællesskab kan skubbe en dagsorden
videre. Hvis nogle få lande stiller sig ud på sidelinjen og nægter at være med, er det reelt
deres valg. Vi skal strække os langt for at skabe fælles forståelse, men hvis der skal skabes
konkrete resultater, kan målet med forhandlingerne ikke være laveste fællesnævner i et for-
søg på at få alle lande med. Nogle gange er konsensus ikke det samme som enstemmighed.
4.1.3. Danmark presser på for et åbent og inkluderende FN
FN har en enestående
convening power.
FN formår som ingen anden organisation at sætte
globale dagsordener og formulere fælles målsætninger, som verdens lande kan forfølge.
I de seneste ti-tyve år er det dog blevet stadigt tydeligere, at skal målene realiseres, kan
hverken FN eller FN’s medlemsstater klare det selv. De store beslutninger, der er truffet i
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
56
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
FN-regi – Paris-aftalen og Verdensmålene – kan kun blive ført ud i livet ved at inddrage en
bredere vifte af aktører: virksomheder, den finansielle sektor, civilsamfund, byer og regio-
ner osv.
Danmark presser derfor på for at åbne FN-samarbejdet op også for ikke-statslige aktører
og styrke FN’s evne til at indgå i partnerskaber, der kan skabe reelle forandringer på land-
eniveau. Når ikke-statslige aktører får lod og del i globale problemløsning sker der to ting:
Ambitionsniveauet stiger, samtidig med at regeringerne presses til at forholde sig til de
realpolitiske, økonomiske, miljømæssige eller sociale konsekvenser af deres beslutninger.
På den måde skabes en afgørende forbindelse mellem det globale og det lokale, der er med
til at sikre, at det internationale bliver vedkommende – også for borgerne.
4.2. Danmark stiller op til FN’s
Sikkerhedsråd 2025-26
Regeringen annoncerede den 9. marts 2021, at Danmark stiller op til en plads i Sikkerheds-
rådet for perioden 2025-26. Det danske kandidatur er afstemt med de andre nordiske lande
som led i den nordiske rotationsordning. Danmark var senest medlem af FN’s Sikkerheds-
råd i 2005-06. Kandidaturet lanceres internationalt i efteråret 2022. Det markerer starten på
en to-årig kampagneperiode, der løber frem til selve valget i juni 2024.
Sikkerhedsrådet er det eneste organ i verden, der kan træffe bindende beslutninger af
global rækkevidde. Det er her, stormagterne drøfter international sikkerhed af betydning
for os alle. Danmark vil have en plads ved bordet, fordi vi tager ansvar og søger indflydelse
på håndtering af konflikter og kriser, der betyder noget for Europas sikkerhed og trygheden
i Danmark. Det er samtidig en af de mest signifikante udenrigspolitiske platforme, et lille
land som Danmark kan få.
Med Danmarks historisk stærke engagement i FN, hvor vi målt pr. indbygger har været en
af de største bidragsydere til organisationen, både kan og skal vi være med til at skabe et
stærkere og mere effektivt samarbejde – også i Sikkerhedsrådet. Med solidt fodfæste i folke-
retten og Danmarks værdigrundlag kan vi arbejde for at fremme fredelig konfliktløsning,
langsigtet stabilisering og bæredygtig fred. Forhold, der alle fordrer, at der står respekt om
de fælles spilleregler, menneskerettighederne og den humanitære folkeret. Samtidig kan vi
i Sikkerhedsrådet være med til at fastholde fokus på tematiske dagsordner, der reflekterer
kendte danske styrkepositioner og mærkesager.
Som lille land, der sidder i Sikkerhedsrådet i en to-årig periode, må Danmark selvsagt
prioritere sine indsatser. Erfaringen viser dog klart, at også små indvalgte medlemmer kan
gøre en forskel. Oftest i det skjulte, som den der formår at finde løsninger ved at tænke
fleksibelt og bygge bro. Men ind i mellem også i fuldt rampelys, som den der sætter et nyt
emne på Rådets dagsorden eller skubber en igangværende diskussion videre i retning af
fælles forståelse.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
57
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
Danmark vil søge at spille begge roller, hvis vi bliver valgt ind. Det vil vi gøre på baggrund af
en benhård realistisk erkendelse af, at det bliver svært. At sidde i Sikkerhedsrådet og være
med til at træffe afgørende globale beslutninger om international fred og sikkerhed har
aldrig været nemt. Stormagtsrivalisering er et uomgængeligt vilkår for Sikkerhedsrådet.
Sådan har det altid været. Geopolitikkens genkomst betyder dog, at samarbejdsklimaet i
de kommende år med stor sandsynlighed vil blive stadigt ringere. Spændingerne mellem
de fem faste medlemmer tager til. Forhandlingerne bliver derfor hårdere, og resultaterne
vanskeligere at opnå.
Det betyder også, at Sikkerhedsrådet kun er blevet vigtigere i det år, der er gået, siden rege-
ringen annoncerede det danske kandidatur. Både for verden og for Danmark. Sikkerheds-
rådet er epicentret for den globale kamp om, hvilke værdier og spilleregler der skal præge
den kommende globale orden. Danmark vil ind i den kamp på allerhøjeste niveau og gøre,
hvad vi kan for at stå vagt om de værdier, vi tror på, og som FN-pagten er rundet af.
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
58
 UPN, Alm.del - 2021-22 - Bilag 359: En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
2620094_0059.png
UDENRIGSMINISTERIET
UDENRIGS
MINISTERIET
fælles om fremtiden
- en hvidbog om fn, danmark og
en verdensorden under pres
August 2022
Udgiver
Udenrigsministeriet
Asiatisk Plads 2
1448 København K
Telefon: 33 92 00 00
E-mail: [email protected]
Internet: www.um.dk
ISBN: 978-87-94339-15-5 (pdf)
Publikationen kan downloades
på www.um.dk
Fælles om Fremtiden - en hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres
59