UFO, Alm.del - 2021-22 - Bilag 4: Artiklen »Covid-19 i dansk-norsk perspektiv« bragt i tidsskriftet Administrativ Debat, september 2021.

Udvalget for Forretningsordenen 2021-22
UFO Alm.del Bilag 4
Offentligt

Covid19 i dansk

norsk perspektiv

Den danske og norske regering iværksatte i marts 2020 meget omfattende tiltag rettet mod covid-19 og dens

samfundsmæssige følger. Det særlige ved de to landes indsatser er, at de er gjort til genstand for uafhængige

og detaljerede udredninger, hvilket giver et sjældent grundlag for at vurdere håndteringen. I denne artikel

stilles skarpt på bl.a. den politiske styring, den faglige rådgivning og kriseberedskabets tilrettelæggelse i de

to lande.

AF JØRGEN GRØNNEGÅRD CHRISTENSEN,

PROFESSOR EMERITUS, OG PETER BJERRE

MORTENSEN, PROFESSOR, BEGGE

INSTITUT FOR STATSKUNDSKAB, AARHUS

UNIVERSITET

Covid-19 kom til Europa fra Kina og Asien.

Den holdt sit europæiske indtog i Nord-Ita-

lien, men efter kort tid spredte den sig til de

nordeuropæiske lande. Det placerede syg-

dommen, som WHO den 11. marts 2020 ka-

tegoriserede som en pandemi, højt på den

offentlige dagsorden. Myndighederne i en

række nordeuropæiske lande tog i de første

dage af marts 2020 stilling til, hvordan de

skulle håndtere den pludselige sundheds- og

samfundskrise.

Det gjaldt også i Danmark og Norge, hvor

der henholdsvis den 11. og den 12. marts

2020 af regeringerne blev bekendtgjort og

iværksat omfattende tiltag rettet mod co-

vid-19 og dens samfundsmæssige følger. Det

særlige for den danske og norske indsats er,

at den er gjort til genstand for uafhængige

udredninger, der i betydelige detaljer kort-

lægger kriseforløbet. Det giver et sjældent

grundlag for at vurdere håndteringen.

Vi har udvalgt nogle få problemer til nærme-

re analyse. Det drejer sig for det første om

den politiske styring af krisehåndteringen,

det være sig i regeringen og i samspillet mel-

lem regeringen og henholdsvis Folketinget

og Stortinget. For det andet om den faglige

rådgivning, i praksis den sundhedsfaglige

rådgivning af ministre, regering og departe-

menter. For det tredje drejer det sig om kri-

seberedskabets tilrettelæggelse og effektivi-

tet og i forlængelse heraf også spørgsmålet

om, hvordan man i lyset af covid-19-erfa-

ringerne skal tilrettelægge kriseberedskabet

i fremtiden.

ADMINISTRATIV DEBAT | SEPTEMBER 2021

Der er også en fjerde problemstilling. Den

knytter sig til udredningen af krisehåndte-

ringen. Covid-19-forløbet har haft en sådan

karakter, at ﬂere lande har iværksat offent-

lige udredninger med den opgave at kort-

lægge og kritisk-konstruktivt vurdere hånd-

teringen. Vi trækker specielt de danske og de

norske udredninger frem til diskussion, fordi

de er de første omfattende granskninger af

forløbet i foråret 2020, fordi de dansk-norske

administrative systemer i meget høj grad lig-

ner hinanden, og fordi der er nogle mindre,

men i en dansk undersøgelsessammenhæng

interessante forskelle med hensyn til grund-

laget for udredningerne.

Regeringens primat

Der er et tidsmæssigt sammenfald i den dan-

ske og den norske håndtering af covid-19.

Ved indgangen til marts 2020 skifter man fra

en passiv myndighedsovervågning til en ak-

tiv indsats over for sygdommen. I begge lan-

de er det et skifte, der bliver sat i gang fra

centralt hold, men hvor tyngdepunktet i den

danske krisehåndtering på dette tidspunkt

forskydes til Statsministeriet, er det i Norge

i højere grad Helsedepartementet med den

erfarne helse- og omsorgsminister Høie i

spidsen, der lægger linjen. Det er ikke ud fra

den norske rapport helt klart, om det norske

statsministerium er lige så tidligt på banen

som det danske.

Det er karakteristisk for begge lande, at det

er en snæver kreds af ministre, der er truk-

ket ind. I Danmark drejer det sig om statsmi-

nisteren, sundheds- og ældreministeren, ju-

stitsministeren og ﬁnansministeren, i Norge

i denne fase om helse- og omsorgsministeren

i formodentlig tæt samspil med statsministe-

ren. I Danmark er kredsen gennemgående,

og den erstatter i høj grad de faste regerings-

udvalg. I Norge lægges den politiske koordi-

UFO, Alm.del - 2021-22 - Bilag 4: Artiklen »Covid-19 i dansk-norsk perspektiv« bragt i tidsskriftet Administrativ Debat, september 2021.

nation hurtigt ind i et særligt Regeringens

Corona Udvalg. Det er med Erna Solbergs

ord imidlertid statsministeren, der den 12.

marts om morgenen retorisk konstaterer, at

”det er vel i dag vi skal trykke på den røde

knappen.” Det rokker ikke ved billedet af

en politisk styret proces, at det stående ”Be-

redskapsutvalget mot biologiske hendelser”

under Helsedirektoratet var trukket ind i for-

beredelsen. Udvalget er formelt et embeds-

mands- og ekspertforum, men på et afgø-

rende møde den 10. marts 2020 deltog såvel

statsministeren som helse- og omsorgsmini-

steren.

Kriseindsatsen forudsatte en stærk admi-

nistrativ koordinationsindsats. Det gjaldt i

forhold til beslutningsforberedelsen og i for-

hold til den praktiske gennemførelse. Til en

begyndelse bliver det grebet forskelligt an.

I Danmark bliver Justitsministeriet fra før-

ste færd det koordinerende ministerium med

henholdsvis den tværministerielle AC-grup-

pe og NOST+ under Rigspolitiet. I Norge er

det helt frem til den 13. marts 2020 Helse-

og Omsorgsdepartementet, der sidder for

bordenden. Derefter overgår opgaven til Ju-

stits- og Beredskabsdepartementet.

Danmark og Norge har ministerstyre med

alt, hvad det indebærer i forhold til mini-

sterens position som politisk forvaltnings-

chef og samspillet mellem departement og

styrelse. I det konkrete forløb er der dog en

forskel. Spørgsmålet er, hvor reel den er. Ba-

ggrunden er, at Helse- og Omsorgsdepar-

tementet allerede den 29. januar 2020 de-

legerede ansvaret for krisehåndteringen til

Helsedirektoratet.FormeltvardetsåledesHelsedirek-

toratet, der den 12. marts 2020 bekendt-

gjorde den delvise nedlukning i Norge. Det

skete med hjemmel i smitteværnsloven. Det

har rejst to nye spørgsmål: Kunne departe-

mentet delegere en så vidtgående beføjelse

uden om Statsrådet (regeringen)? Og hvem

traf egentlig beslutningen – Helsedirektora-

tets ledelse eller regeringen ved helsemini-

steren og statsministeren? Koronakommi-

sjonen tør ikke konkludere på det følsomme

spørgsmål, som involverer et formelt grund-

lovsbrud, men sammenfatter alligevel for-

løbet sådan: ”Både helse- og omsorgsmini-

steren, statsministeren og sentrale personer

ved Statsministerens kontor var involvert i,

og tett på, prosessen, som ledet fram til Hel-

sedirektoratets vedtak” (Koronakommissjo-

nen 2021: 148). Vores konklusion er, at der i

begge lande var tale om stærkt centraliserede

beslutningsprocesser, hvor statsministrene i

samspil med deres nærmeste politiske og ad-

ministrative rådgivere samordnede forløbet

frem til, at der med Solbergs ord blev trykket

på den store røde knap.

Danmark og Norge havde i situationen min-

dretalsregeringer. Situationen taget i be-

tragtning rejste det i sig selv spørgsmålet, om

og i hvilket omfang partier uden for regerin-

gen skulle inddrages. I begge lande førte kri-

setiltagene også straks til ny lovgivning med

mange bemyndigelser, hvad der igen rejste

spørgsmålet om samspillet mellem regerin-

gen, partierne uden for den og tredjeparter

i form af berørte interesser og myndigheds-

ekstern sagkundskab. Grundlæggende er

forløbene i de to lande på dette punkt ens.

Det er regeringen, der har overtaget, og som

cementerer det gennem lovgivning og be-

myndigelser, der også bliver brugt. Det sker

i et tempo, som forudsætter undtagelse fra

normale parlamentariske procedurer og en

yderligere suspension af normale hørings-

procedurer. Der er i situationen parlamen-

tarisk accept af det, men i begge lande lurer

kritikken, selv om vurderingen også er, at

statsminister Erna Solberg inden for knappe,

regeringsdeﬁnerede frister viste en vis åben-

hed over for lederne af partierne uden for re-

geringen.

Vores konklusion er, at der i begge lande var tale

om stærkt centraliserede beslutningsprocesser, hvor

statsministrene i samspil med deres nærmeste politiske

og administrative rådgivere samordnede forløbet frem

til, at der med Solbergs ord blev trykket på den store

røde knap.

ADMINISTRATIV DEBAT | SEPTEMBER 2021

UFO, Alm.del - 2021-22 - Bilag 4: Artiklen »Covid-19 i dansk-norsk perspektiv« bragt i tidsskriftet Administrativ Debat, september 2021.

Faglig rådgivning i en uvis situation

Med henvisning til blandt andet de lave

smitte- og dødstal samt de gennemarbej-

dede rapporter fra og med april 2020 fra

det nedsatte Holdenudvalg er Norge blevet

fremhævet som et mønstereksempel på vel-

koordineret og gennemtænkt håndtering af

covid-19. Den norske covid-19-udredning

giver et andet billede, i hvert fald når det gæl-

der perioden frem til og med marts 2020.

Tilsvarende situationen i Danmark var der

myndighederne imellem uenighed om, hvor-

dan covid-19 skulle håndteres. Folkehelse-

instituttet var i store træk på linje med den

danske sundhedsstyrelse. Allerede den 21.

januar 2020 vurderede Folkehelseinstitut-

tet ganske vist, at Norge måtte være forbe-

redt på, at covid-19 kunne komme til Nor-

ge, men vurderingen var, at det havde lange

udsigter, før der eventuelt ville komme lokal

smitte i landet. I midten af februar 2020 skit-

serede Helsedirektoratet, hvilke indgribende

tiltag der kunne blive aktuelle, og det er den

norske udrednings vurdering, at disse tiltag

gik videre, end hvad Folkehelseinstituttet på

det tidspunkt så for sig. Så sent som den 12.

marts 2020, dagen for nedlukningen i Nor-

ge, udgav Folkehelseinstituttet en rapport,

hvor de, tilsvarende de advarsler som Sund-

hedsstyrelsen i Danmark havde fremsat da-

gen før, advarede imod lukning af skoler og

daginstitutioner.

En anden bemærkelsesværdig lighed de to

lande imellem er, at Folkehelseinstituttets

direktør, Camilla Stoltenberg, i lighed med

Sundhedsstyrelsens direktør, Søren Bro-

strøm, blev sat uden for døren, da de afgø-

rende beslutninger om nedlukningen blev

udformet. Den norske udredning beskriver

malende, hvordan Camilla Stoltenberg den

12. marts kl. 8 om morgenen tilfældigvis op-

dager, at noget er i gære, da hun ankommer

til Helsedirektoratet for at deltage i et møde

med statsministeren og helseministeren:

”Oppe i 4. etasje kunne jeg se at det satt folk

i rommene, hvor det er sånne glassdører, og

hadde arbeidsgrupper der de skrev lister med

forskjellige tiltak. Jeg kunne se dem på tav-

lene. Da skjønte jeg at det foregikk noe som

vi burde være med på.” Det var først denne

morgen, at Stoltenberg blev klar over, at der

samme dag skulle meldes de tiltag ud, som

hun kl. 14 den dag var med til at præsentere

på et pressemøde med blandt andre statsmi-

nister Erna Solberg.

Endelig er det interessant, at den norske ud-

redning nævner ”Inspirasjon fra Danmark”

som én, blandt ganske vist ﬂere faktorer, der

ADMINISTRATIV DEBAT | SEPTEMBER 2021

imellem er, at Folkehelseinstituttets direktør, Camilla

Stoltenberg, i lighed med Sundhedsstyrelsens direktør,

Søren Brostrøm, blev sat uden for døren, da de afgørende

beslutninger om nedlukningen blev udformet.

En anden bemærkelsesværdig lighed de to lande

ﬁk betydning for nedlukningen i Norge den

12. marts 2020. Den danske udredning be-

skriver forberedelsen og gennemførelsen af

den danske nedlukning ”som en dramatisk

redningsaktion forberedt og udført over gan-

ske få døgn op til den 11.-12. marts 2020”.

Den norske nedlukning den 12. marts 2020

fremstår imidlertid endnu mere improvise-

ret end den danske. Den 11. marts 2020 om

aftenen får en gruppe ansatte i Helsedirekto-

ratet 60 minutter til at udarbejde en 4-siders

menu af tiltag, som de på grund af tidspres-

set ikke når at skrive begrundelser for. De 4

sider bliver på et tavlemøde næste morgen

skåret ind til de tiltag, der bliver meldt ud

den 12. marts kl. 14, og undervejs i det møde

får medarbejderne i Folkehelseinstituttet 15

minutter til at kommentere på tiltagene.

Sundhedsberedskabet på prøve

Mange vestlige lande nytænkte efter årtu-

sindskiftet deres beredskabsorganisation.

Det gjaldt også Danmark og Norge. Der lå

to ting heri. Den ene var en knæsætning af

sektorprincippet, hvorefter den myndighed,

der i normalsituationen har det administrati-

ve ansvar for et område, også har ansvaret for

koordinationen i en krisesituation. Det an-

det var pligten til at udarbejde sektorbered-

skabsplaner. På sundhedsområdet indebar

det etableringen af et generelt sundhedsbe-

redskab og yderligere i såvel Danmark som

Norge udarbejdelsen af planer for indsatsen

i tilfælde af pandemisk inﬂuenza. Bag det

sidste lå erfaringerne fra SARS-epidemien

2002-03 og svineinﬂuenzaen i 2009 kombi-

neret med en sikker forventning om, at pan-

demier udgjorde en lurende sundhedsrisiko.

Det var det fælles udgangspunkt i begge

lande. Hvordan og hvor godt virkede bered-

skabsplanerne så, da covid-19 ramte Euro-

pa? Og hvor godt virkede et beredskab base-

ret på sektoransvarsprincippet?

På det første spørgsmål er svaret ret enkelt.

Beredskabsplanerne for pandemisk inﬂu-

enza spillede ingen praktisk rolle. De var

ikke opdaterede, og de havde ikke forudset

UFO, Alm.del - 2021-22 - Bilag 4: Artiklen »Covid-19 i dansk-norsk perspektiv« bragt i tidsskriftet Administrativ Debat, september 2021.

en pandemi af den varighed og styrke, som

covid-19 har haft. På det andet spørgsmål er

svaret mere kompliceret. På den ene side for-

deler sektoransvarsprincippet klart det ad-

ministrative ansvar mellem myndighederne,

ligesom det etablerer en operativ koordina-

tion af indsatsen. På den anden side er de

danske og norske regeringers de facto over-

tagelse af initiativ- og handlingskompeten-

cen ikke forudsat i beredskabsorganiserin-

gen. Det var ikke desto mindre det, der skete

i Danmark og Norge i lighed med lande som

Finland og Tyskland.

Er der med den erfaring ikke behov for at

stramme beredskabsorganisationen? Det in-

debærer i givet fald en revurdering af sekto-

ransvarsprincippet samt etableringen af en

centralt placeret krisestab med ansvar for en

styrket beredskabsplanlægning.

Det er svære spørgsmål uden nemme svar.

Den danske udredning svarer nej. Vurde-

ringen er, at det ikke kommer til at virke.

Vurderingen er også, at ingen organisation

er i stand til at fastholde opmærksomheden

på en krise, der ikke er der, og skulle det al-

ligevel lykkes, er der ringe sikkerhed for, at

planerne rummer relevante svar på en krise,

hvis konturer ingen kan forudse. Den norske

udredning anbefaler derimod en modiﬁkati-

on af sektoransvarsprincippet og en styrkel-

se af den permanente koordination. Det er

omfattende tiltag. Det falder uden for den-

ne artikels rammer at gå dybere ind i dette,

men vi henviser til den lakoniske konklusion

i den ﬁnske udredning, som er offentliggjort

i sommeren 2021 (Olycksutredningscentra-

len 2021: 96):

”Slutsats: Vid beredskapsplanering är själ-

va planeringsprocessen vigtig, eftersom den

på många sätt är en förberedelse inför kri-

ser. Det är lätt hänt att beredskabsplanering,

genomförande av planer, sektorsövergripan-

de samordning och gemensamma övningar

bliver sekundära.”

Hvilken undersøgelsesform?

Hvor den danske covid-19-udredning som

et nybrud blev udarbejdet af et ekspertud-

valg nedsat af Folketinget, blev den norske

kommission nedsat som en uafhængig kom-

mission af den norske regering. Den norske

kommission havde en bredere sammensæt-

ning end den danske, et lidt større sekreta-

riat og et bredere kommissorium, idet den

også skulle se på samarbejdet mellem staten

og kommunerne samt på hele perioden frem

til årsskiftet 2020/21. Tilsvarende den dan-

ske udredning skulle den norske fokusere på

kortlægning, evaluering og uddrage læring,

og ikke tage stilling til straffeansvar eller an-

det retligt ansvar i forbindelse med håndte-

ringen.

På lange stræk er den danske og den norske

udredning sammenlignelige, og de forskel-

lige institutionelle rammer har ikke haft væ-

sentlig indﬂydelse på rapporternes indhold

og vurderinger. Der er imidlertid en forskel,

som er værd at trække frem. I modsætning

til den danske udredning havde den norske

udredning mulighed for at gennemføre in-

terview med centralt placerede politikere og

embedsfolk, og den norske rapport inddra-

ger hyppigt citater fra disse interview. Da

interview med embedsfolk i disse sammen-

hænge er stærkt omdiskuteret i Danmark, er

det værd at opholde sig ved, hvad der kom-

mer ud af de norske interview. På den ene

side er det interessant at læse de centrale nor-

ske beslutningstageres erindringer om og

vurderinger af centrale møder og beslutnin-

ger. På den anden side er det vores klare læs-

ning, at de ikke får afgørende betydning for

kommissionens vurderinger. Et godt eksem-

pel er interviewet med Camilla Stoltenberg,

som i interviewet med kommissionen giver

udtryk for, at Folkehelseinstituttet skam æn-

drede sit syn på situationen i de afgørende

dage, den 10.-12. marts 2020. Til det kon-

staterer kommissionen nøgternt: ”Dette ble

ikke gjenspeilet i rapporten”, med henvis-

ning til den rapport, Folkehelseinstituttet

udgav den 12. marts 2020.

Vi gennemførte i den danske udredning sam-

taler med de sundhedsordførere, som fra og

med marts 2020 var partiernes repræsentan-

ter i den såkaldte covid-19-følgegruppe. In-

terviewene blev gennemført i efteråret 2020,

og det var generelt slående, hvor forskelligt

ordførerne huskede møder, samt indhold

og rækkefølge af begivenheder. Vi har ikke

grundlag for at tro andet, end at den svig-

tende hukommelse har den forståelige og na-

turlige årsag, at det er travle mennesker, og

ADMINISTRATIV DEBAT | SEPTEMBER 2021

Er der med den erfaring ikke behov for at stram

me beredskabsorganisationen? Det indebærer i givet

fald en revurdering af sektoransvarsprincippet samt

etableringen af en centralt placeret krisestab med

ansvar for en styrket beredskabsplanlægning.

UFO, Alm.del - 2021-22 - Bilag 4: Artiklen »Covid-19 i dansk-norsk perspektiv« bragt i tidsskriftet Administrativ Debat, september 2021.

primært at basere udredninger som disse på de

begivenhedsnære akter, som består af mødereferater,

notater, dagsordener, emails – og for den norske

udredning også smsbeskeder.

Vi mener derfor, at det er sundt at holde fast i

at den periode, der spørges ind til, var særligt

travl og begivenhedsrig.

Vi mener derfor, at det er sundt at holde fast i

primært at basere udredninger som disse på

de begivenhedsnære akter, som består af mø-

dereferater, notater, dagsordener, e-mails –

og for den norske udredning også sms-beske-

der. Men det kunne være nyttigt, hvis dette

materiale i højere grad kunne suppleres med

opklarende ”forståelsessamtaler” med rele-

vante beslutningstagere, og som i givet fald

kun bør være til baggrund. Det vil sige sam-

taler, typisk tidligt eller sent i udrednings-

forløbet, som kan bruges til at afklare pri-

mært faktuelle spørgsmål såsom, hvornår en

given arbejdsgruppe blev nedsat, hvem der

deltog, hvor mange gange de mødtes, osv.

Når man sidder med ofte ﬂere millioner sider

dokumenter, kan det være hensigtsmæssigt

– også i forhold til ønsket om hurtige og ef-

fektive udredninger – at få afklaret og faktat-

jekket sådanne redegørelser for organisering

og beslutningsforløb. Det kræver imidlertid

personaleorganisationernes, herunder ikke

mindst DJØFs, erkendelse af, at enhver sam-

tale med en embedsmand ikke er et forhør,

der kræver bisidder og dommerinddragelse.

Referencer

Folketinget (2021).

Håndteringen af covid-19 i foråret 2020 – Rapport afgivet af den af Folketin-

gets Udvalg for Forretningsordenen nedsatte arbejdsgruppe vedr. håndteringen

af covid-19.

København: Folketinget. (https://www.ft.dk/-/media/sites/ft/pdf/publikationer/

haandtering-af-covid19-foraar-2020.ashx)

NOU (2021).

Myndighetenes

håndtering av koronapandemien. Rapport fra Koronakommi-

sjonen.

(https://ﬁles.nettsteder.regjeringen.no/wpuploads01/blogs.dir/421/ﬁles/2021/04/

Koronakommisjonens_rapport_NOU.pdf)

Olycksutredningscentralen (2021).

Coronaepidemins första fas i Finland år 2020.

(https://tur-

vallisuustutkinta.ﬁ/material/collections/20210630071302/7RRV2vKL3/P2020-01_Coro-

na_SV.pdf)

ADMINISTRATIV DEBAT | SEPTEMBER 2021