Transportudvalget 2021-22
TRU Alm.del Bilag 303
Offentligt
2586374_0001.png
EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 19. maj 2022
INFR(2021)2072
C(2022)2666 final
BEGRUNDET UDTALELSE
rettet til Kongeriget Danmark i medfør af artikel 258 i traktaten om Den Europæiske
Unions funktionsmåde, idet den alt for restriktive måde, hvorpå udtrykket "i en
begrænset periode" i artikel 2, nr. 7), første led, i forordning (EF) nr. 1073/2009 fortolkes
i administrativ praksis i Danmark, er uforenelig med EU-retten.
 TRU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 303: Orientering om modtagelse af begrundet udtalelse fra Kommissionen
2586374_0002.png
BEGRUNDET UDTALELSE
rettet til Kongeriget Danmark i medfør af artikel 258 i traktaten om Den Europæiske
Unions funktionsmåde, idet den alt for restriktive måde, hvorpå udtrykket "i en
begrænset periode" i artikel 2, nr. 7), første led, i forordning (EF) nr. 1073/2009 fortolkes
i administrativ praksis i Danmark, er uforenelig med EU-retten.
1.
1.
Baggrund
Kommissionen fik kendskab til, at Danmark siden den 1. november 2019 har
anlagt en fortolkning af udtrykket "i en begrænset periode" i artikel 2, nr. 7), i
forordning (EF) nr. 1073/2009
1
, hvorefter det henviser til en afgrænset periode på
syv på hinanden følgende dage i en kalendermåned.
Efter et møde, der blev afholdt mellem kontorchefen for vejtransportenheden i
Generaldirektorat for Mobilitet og Transport (DG MOVE) og afdelingschefen i
Transport- og Boligministeriet den 20. januar 2020, og i besvarelse af et brev,
som DG MOVE havde sendt til de danske myndigheder (Ares(2020)4507649)
med en anmodning om nærmere oplysninger, meddelte disse myndigheder i brev
af 30. april 2020, at Danmark rent faktisk på en konsekvent og generel måde
følger en administrativ praksis med fortolkning af forordningens artikel 2, nr. 7),
hvorefter den midlertidige karakter af de deri nævnte tjenesteydelser svarer til
tjenesteydelser, der leveres indenfor "syv
på hinanden følgende dage i en
kalendermåned".
De danske myndigheder anførte ligeledes, at deres fortolkning gælder for al
buscabotage (dvs. national transport) med undtagelse af rutekørsel, der udføres
som led i international rutekørsel, da denne aktivitet kræver tilladelse i
værtsmedlemsstaten.
Det præciseredes endvidere, at en transportvirksomhed kan udføre et ubegrænset
antal cabotageture i én (og kun én) periode på (op til) syv på hinanden følgende
dage inden for en kalendermåned (dvs. det ville ikke være muligt at udføre to
eller tre cabotagekørselsperioder i Danmark uden at overskride den maksimale
månedlige periode på syv dage).
2.
3.
Kommissionen gennemgik svaret fra de danske myndigheder, som imidlertid ikke
indeholdt nogen argumenter, der kunne overbevise Kommissionen om, at de
omhandlede restriktioner er forenelige med EU-retten. Kommissionen besluttede
derfor at indlede en traktatbrudsprocedure for tilsidesættelse af artikel 15, litra b),
i forordning (EF) nr. 1073/2009, idet den sendte en åbningsskrivelse til Danmark
den 9. juni 2021.
Danmark besvarede Kommissionens åbningsskrivelse den 2. august 2021, og i
svaret bestred den danske regering, at der foreligger en tilsidesættelse af
forordning (EF) nr. 1073/2009.
På grundlag af de foreliggende oplysninger fastholder Kommissionen, at
Danmark ikke overholder artikel 15, litra b), i forordning (EF) nr. 1073/2009,
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/2009 af 21. oktober 2009 om fælles regler
for adgang til det internationale marked for buskørsel og om ændring af forordning (EF) nr. 561/ 2006
(EUT L 300 af 14.11.2009, s. 88).
2
4.
5.
1
 TRU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 303: Orientering om modtagelse af begrundet udtalelse fra Kommissionen
2586374_0003.png
eftersom de danske myndigheder fortolker denne bestemmelse således, at de i
bestemmelsen omhandlede tjenesteydelser kun må præsteres inden for "syv
på
hinanden følgende dage i løbet af en kalendermåned".
2.
Retsgrundlag
Retten til at levere vejtransporttjenester
1.
I henhold til artikel 58, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions
funktionsmåde (TEUF) reguleres den frie udveksling af tjenesteydelser på
transportområdet af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport, dvs. afsnit
VI i TEUF. De nærmere regler for gennemførelsen af princippet om den frie
udveksling af tjenesteydelser inden for sektoren for personbefordring ad vej er
fastsat i forordning (EF) nr. 1073/2009
2
.
Det fremgår af forordningen og navnlig af dennes artikel 14 og artikel 15, litra b),
at enhver transportvirksomhed, der udfører personbefordring ad vej for fremmed
regning, og som har en fællesskabstilladelse, har ret til lejlighedsvis at udføre
cabotagekørsel. Cabotagekørsel defineres i nævnte forordnings artikel 2, nr. 7),
første led, som værende: "national
personbefordring med bus for fremmed
regning, som en transportvirksomhed udfører i en begrænset periode i en
værtsmedlemsstat"
Det følger heraf, at EU-transportvirksomheder frit kan udføre lejlighedsvis
personbefordring ad vej i en begrænset periode i andre medlemsstater end
etableringsmedlemsstaten alene på betingelse af, at de er i besiddelse af en
fællesskabstilladelse.
Kommissionen fastholder det standpunkt, den gav udtryk for i åbningsskrivelsen,
hvorefter Danmark ved at anlægge en streng fortolkning af udtrykket "i
en
begrænset periode"
og anvende det som værende begrænset til syv på hinanden
følgende dage om måneden uretmæssigt hindrer den frie udveksling af
tjenesteydelser inden for sektoren for personbefordring ad vej som omhandlet i
forordning (EF) nr. 1073/2009.
Danmarks praksis er navnlig i) i strid med Domstolens faste praksis vedrørende
udtrykket "midlertidig" levering af tjenesteydelser, fordi der i.a) ikke tages
hensyn til alle de elementer og omstændigheder, der er forbundet med hver enkelt
specifik kørsel, idet de danske myndigheder har fastsat en automatisk og generel
fast begrænsning for cabotagekørsel, og i.b) ikke tages behørigt hensyn til de fire
kriterier, der er relevante i relation til tjenesten, nemlig varighed, frekvens,
hyppighed og kontinuitet. Hertil kommer, at den danske praksis: ii) ikke er i
overensstemmelse med formålet med forordning (EF) nr. 1073/2009, iii) er i strid
med proportionalitetsprincippet. og der derfor iv) er tale om en foranstaltning, der
ikke kan være truffet for at supplere forordning (EF) nr. 1073/2009.
2.
3.
4.
5.
2
Jf. herved dom af 2. juli 2002, Hoves Internationaler Transport-Service, sag C-115/00,
EU:C:2002:409, præmis 50-52. Se også dom af 26. juni 2001, Kommissionen mod Portugal, sag C-
70/99, EU:C:2001:355, præmis 20-22, dom af 13. december 1989, Corsica Ferries, sag C-49/89,
EU:C:1989:649, præmis 10 og 13, dom af 17. februar 2021, Ryanair mod Kommissionen, sag T-
238/20, EU:T:2021:91, præmis 62 og 63.
3
 TRU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 303: Orientering om modtagelse af begrundet udtalelse fra Kommissionen
2586374_0004.png
Vurdering af cabotagekørslers midlertidige karakter
6.
Den Europæiske Unions Domstol har allerede taget stilling til, hvilke kriterier,
der skal anvendes til brug for vurderingen af, om tjenesteydelser leveres
midlertidigt eller ej
3
.
I Gebhard-sagen
4
præciserede Domstolen, at "den
midlertidige karakter af den
pågældende virksomhed ikke kun [skal] bedømmes på grundlag af ydelsens
varighed, men også på grundlag af dens hyppighed, periodiske karakter eller
kontinuitet".
I samme retning konkluderede Domstolen i Schnitzer-dommen
5
, at
"der
faktisk ikke [findes] nogen bestemmelse i traktaten, der gør det muligt
teoretisk at fastslå en bestemt varighed eller hyppighed, hvorefter udførelsen af
en ydelse eller en bestemt slags ydelse i en anden medlemsstat ikke længere kan
betragtes som en tjenesteydelse i traktatens forstand
", og at hverken en aktivitets
periodiske karakter, dens hyppighed eller dens kontinuitet kan benyttes som
eneste kriterium for at afgøre, om den pågældende aktivitet henhører under den fri
udveksling af tjenesteydelser eller etableringsfriheden.
Ovennævnte retspraksis, som Kommissionen henviste til i åbningsskrivelsen og
tidligere i sin fortolkningsmeddelelse om den midlertidige karakter af
godscabotagekørsel af 26. januar 2005
6
(herefter "2005-meddelelsen"), finder
anvendelse og er relevant i den foreliggende sammenhæng, hvor forordning (EF)
nr. 1073/2009 giver adgang til midlertidigt og lejlighedsvis at udføre
personbefordring ad vej.
Det følger heraf, at der ved definitionen af den midlertidige karakter af
cabotagekørsler, skal tages hensyn til alle de elementer og omstændigheder, der er
forbundet med en bestemt kørsel, navnlig med hensyn til varighed, frekvens,
hyppighed og kontinuitet
7
.
Det følger ligeledes heraf, at enhver automatisk begrænsning af cabotagekørsel til
en forud fastsat periode som den, Danmark anvender, er i strid med forordning
(EF) nr. 1073/2009.
7.
8.
9.
10.
De nationale foranstaltningers overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1073/2009
11.
I sit svar på Kommissionens åbningsskrivelse anførte Danmark for det første, at
fortolkningen af reglerne om passagercabotage for så vidt angår speciel kørsel og
lejlighedsvis kørsel fortsat frembyder vanskeligheder, og at de danske
myndigheder anser en national fortolkning for nødvendig for at kunne håndhæve
cabotagereglerne. De danske myndigheder har ligeledes anført, at deres
fortolkning af de omhandlede foranstaltninger er i overensstemmelse med
proportionalitetsprincippet.
Som det fremgår af fast retspraksis, indebærer forordningers karakter og funktion
i EU-rettens retskildesystem, at de i almindelighed har umiddelbar virkning i de
Som eksempler kan nævnes: Dom af 2. september 2021, TP mod Institut des Experts en Automobiles,
C-502/20, EU:C:2021:678, jf. nedenfor.
Domstolens dom i sag C-55/94, Gebhard, ECLI:EU:C:1995:411, præmis 27.
Domstolens dom i sag C-215/01, Schnitzer, ECLI:EU:C:2003:662, præmis 31 og 32.
Kommissionens fortolkningsmeddelelse om hvad der forstås ved "af midlertidig karakter" i forbindelse
med cabotagekørsel inden for godstransportsektoren (EUT C 21 af 26.1.2005, s. 2).
Jf. også generaladvokatens forslag til afgørelse i sag C-115/00, Hoves Internationaler Transport-
Service, EU:C:2001:644, punkt 30.
4
12.
3
4
5
6
7
 TRU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 303: Orientering om modtagelse af begrundet udtalelse fra Kommissionen
2586374_0005.png
nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at
træffe gennemførelsesforanstaltninger, for visse bestemmelsers vedkommende
kan det dog være nødvendigt, at medlemsstaterne træffer sådanne
gennemførelsesforanstaltninger
8
. Det fremgår ligeledes af fast retspraksis, at
medlemsstaterne kun kan træffe gennemførelsesforanstaltninger til en forordning,
hvis disse foranstaltninger ikke hindrer dens direkte anvendelighed, hvis de ikke
skjuler dens fællesskabsretlige karakter, og hvis de præciserer udøvelsen af det
skøn, der er tildelt dem ved den pågældende forordning, alt sammen inden for
grænserne af forordningens bestemmelser
9
.
13.
I denne sag skal Kommissionen henlede opmærksomheden på, at forordning (EF)
nr. 1073/2009 ikke udtrykkeligt giver medlemsstaterne adgang til at træffe
gennemførelsesforanstaltninger for så vidt angår lejlighedsvis cabotagekørsel.
Selv hvis det antages, at medlemsstaterne kan træffe visse foranstaltninger i
relation til personbefordring ad vej inden for rammerne af forordning (EF)
nr. 1073/2009, f.eks. for at sikre en korrekt håndhævelse af nævnte forordning,
gælder ovennævnte betingelser dog fortsat. Når medlemsstaterne har til hensigt at
træffe foranstaltninger for yderligere at præcisere bestemmelser i EU-
forordninger, såsom udtrykket "i en begrænset periode", skal de således sikre, at
disse foranstaltninger er i overensstemmelse med både bestemmelserne i og
formålet med disse forordninger samt med de almindelige EU-retlige principper,
navnlig proportionalitetsprincippet
10
.
Disse krav er ikke opfyldt i den foreliggende sag. Formålet med forordning (EF)
nr. 1073/2009 er at liberalisere udførelsen af visse former for personbefordring ad
vej og at fastsætte betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udføre
national personbefordring i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende,
inden for rammerne af Unionens fælles transportpolitik. Mere specifikt har EU-
lovgiver med hensyn til lejlighedsvis kørsel (artikel 15, litra b), i forordning (EF)
nr. 1073/2009) besluttet, at virksomhederne frit kan levere sådanne tjenester i
andre medlemsstater i en begrænset periode uden at tilføje yderligere
begrænsninger (bortset fra overholdelsen af visse regler, som ikke påvirker retten
til at præstere tjenesteydelser, dvs. artikel 16 i forordning (EF) nr. 1073/2009).
I den administrative praksis, der følges i Danmark, fortolkes og anvendes
artikel 2, stk. 7, i forordning (EF) nr. 1073/2009) således, at den midlertidige
karakter af de i bestemmelsen omhandlede tjenesteydelser svarer til
tjenesteydelser, der præsteres inden for "syv
på hinanden følgende dage inden f or
en kalendermåned".
Ved at praktisere en streng, afgrænset og automatisk anvendelse af en periode på
syv dage om måneden til udførelse af cabotagekørsel sikrer Danmark ikke den
nødvendige fleksibilitet til, at den midlertidige karakter kan vurderes fra sag til
sag, og garanterer ikke, at visse transporter af midlertidig karakter kan udføres
som cabotagekørsel. For eksempel vil en transportvirksomhed, der i et år kun
udfører to lejlighedsvise cabotagekørsler den første og den tyvende dag i en given
14.
15.
16.
8
9
10
Jf. f.eks. sag C-592/11, Ketelä, EU:C:2012:673, præmis 35, sag C-135/13, Szatmári Malom,
EU:C:2014:327, præmis 54, og sag C-111/15, Občina Gorje, EU:C:2016:532, præmis 34.
Jf. sag C-316/10, Danske Svineproducenter, EU:C:2011:863, præmis 41 og den deri nævnte
retspraksis.
Jf. f.eks. sag C-367/09, SGS Belgium m.fl., EU:C:2010:648, præmis 40, og sag C-316/10, Danske
Svineproducenter, EU:C:2011:863, præmis 51.
5
 TRU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 303: Orientering om modtagelse af begrundet udtalelse fra Kommissionen
2586374_0006.png
måned, ikke overholde de danske krav, selv om leveringen af sådanne
lejlighedsvise tjenesteydelser forekommer at være af midlertidig karakter.
17.
Den danske nationale foranstaltning er derfor ikke i overensstemmelse med
forordningens bestemmelser og lever ikke op til dens formål, der som nævnt
ovenfor er at give ikke-hjemmehørende transportvirksomheder mulighed for at
udføre visse former for buskørsel. Ved at indføre en så snæver og restriktiv
foranstaltning har ikke-hjemmehørende transportvirksomheder ikke mulighed for
at udføre personbefordringstjenester i en begrænset periode som forudsat i
forordning (EF) nr. 1073/2009 med det resultat, at leveringen af sådanne tjenester
i Danmark er langt mere begrænset end det, EU-lovgiver har tilsigtet.
Den nationale foranstaltnings manglende proportionalitet
18.
Foranstaltningerne kan under alle omstændigheder ikke anses for at være
forholdsmæssige. Ifølge proportionalitetsprincippet skal de foranstaltninger, der
iværksættes af en medlemsstats lovgivende og udøvende myndigheder, være
egnede til at nå det tilsigtede mål og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt
for at nå det
11
.
I de tidligere drøftelser med Kommissionen har Danmark begrundet sine
foranstaltninger med, at forordning (EF) nr. 1073/2009 ikke giver tilstrækkelig
retlig klarhed om reglerne om buscabotage og udtrykket "i en begrænset periode"
til, at disse regler kan håndhæves effektivt. I svaret på åbningsskrivelsen har
Danmark fastholdt dette synspunkt, idet den danske regering har henvist til
Kommissionens bemærkninger i 2005-meddelelsen og i det forslag, der blev
fremlagt i 2007 vedrørende revision af reglerne om godscabotage
12
, som førte til
vedtagelsen af forordning (EF) nr. 1072/2009
13
.
Kommissionen skal hertil bemærke, at både 2005-meddelelsen og ovennævnte
forslag omhandlede godstransport og ikke passagerbefordring. De to sektorer,
passagerbefordring og godstransport, er meget forskellige
14
. I 2005-meddelelsen
bemærkede Kommissionen tilmed, at "[f]orordning
(EF) nr. 12/98 vedrørende
cabotagekørsel inden for personbefordringssektoren har ikke skabt problemer i
forbindelse med fortolkning og anvendelse af forordningen".
Da såvel forordning
(EF) nr. 1072/2009 som forordning (EF) nr. 1073/2009 blev vedtaget, blev der
desuden kun fastsat yderligere regler om begrænsning af cabotagekørsel for
godssektorens vedkommende, hvilket den danske regering har erkendt i sit svar
på åbningsskrivelsen (se også nedenfor).
Behovet for at træffe yderligere foranstaltninger, hvorved udtrykket "midlertidig
karakter" præciseres i relation til personbefordring, og navnlig hvordan
forordning (EF) nr. 1073/2009 finder anvendelse på lejlighedsvis cabotagekørsel,
Jf. eksempelvis sag C-375/08, Pontini m.fl. [2010] ECR I-5767, præmis 87 og den deri nævnte
retspraksis, sag C-316/10, Danske Svineproducenter, EU:C:2011:863, præmis 57.
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets Forordning om fælles regler for adgang til markedet for
international godskørsel, KOM(2007)265 endelig
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1072/2009 af 21. oktober 2009 om fælles regler
for adgang til markedet for international godskørsel (EUT L 300 af 14.11.2009, s. 72).
Som anført i Kommissionens forslag COM (2007) 265 final fremgik det af høringerne af interesserede
parter, at: "[g]odstransport
og passagerbefordring ad vej fortsat bør reguleres ved hjælp af to
særskilte regelsæt. Der er tale om to forskellige typer transport, og interesseparterne føler ikke, a t d e
har tilstrækkeligt til fælles til at kunne dækkes af én retsakt".
6
19.
20.
21.
11
12
13
14
 TRU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 303: Orientering om modtagelse af begrundet udtalelse fra Kommissionen
2586374_0007.png
kan derfor ikke bedømmes under henvisning til udviklingen i de regler, der
gælder for godstransport.
22.
Selv hvis man antog, at der rent faktisk er behov for yderligere at præcisere
udtrykket midlertidig karakter for at sikre en passende håndhævelse af reglerne i
forordning (EF) nr. 1073/2009, ville dette skulle ske i overensstemmelse med
forordningens formål. Dette indebærer, at den eneste mulige offentlige interesse,
der ville være forenelig med indførelsen af yderligere foranstaltninger på nationalt
plan, er et ønske om at lette håndhævelsen af forordningens bestemmelser, ikke
om at indføre yderligere strengere krav. I modsætning til, hvad der hævdes i
svaret på åbningsskrivelsen, forfølger de danske foranstaltninger ikke målet om at
sikre anvendelsen og håndhævelsen af forordningens regler, idet der fastsættes
nye, mere restriktive regler, der, som forklaret ovenfor, ikke er forenelige med
forordningen. Med andre ord må nationale foranstaltninger ikke udgøre en
begrænsning af den frihed, der er tilsikret transportvirksomhederne i
forordningen.
Selv hvis det antages, at foranstaltningerne blot har til formål at sikre
håndhævelsen af bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1073/2009, vil de stadig
være uforholdsmæssige, fordi de går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå
dette mål.
Den strenge og automatisk gældende referenceperiode på "syv
på hinanden
følgende dage i en kalendermåned",
der gælder ifølge den danske fortolkning af
"af midlertidig karakter", giver ikke mulighed for, at alle lejlighedsvise
personbefordringsydelser, der udføres "i en begrænset periode", kan betragtes
som cabotagekørsel, der er tilladt i henhold til artikel 15, litra b), i forordning
(EF) nr. 1073/2009. Sådanne nationale foranstaltninger gør det nemlig kun muligt
at udføre et begrænset antal midlertidige transporter. Der bør i stedet træffes
mindre restriktive foranstaltninger, der gør det muligt at anvende de relevante
kriterier i det konkrete tilfælde med henblik på at vurdere, om en kørsel er
midlertidig eller ej.
I denne forbindelse henledes opmærksomheden på, at hverken en aktivitets
periodiske karakter, dens hyppighed eller dens kontinuitet ifølge Domstolens
praksis kan benyttes som eneste kriterium for at afgøre, om den pågældende
aktivitet henhører under den fri udveksling af tjenesteydelser eller
etableringsfriheden
15
. Nationale foranstaltninger, der har til formål at vejlede om
fortolkningen af "af midlertidig karakter", skal derfor være i overensstemmelse
med Domstolens praksis og skal gøre det muligt at anvende begrebet i hvert
enkelt tilfælde. Dette er den eneste fortolkning, der har støtte i forordning (EF)
nr. 1073/2009, da den giver mulighed for cabotagekørsel "i en begrænset periode"
uden specifikke kvantitative restriktioner.
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at de omhandlede nationale
foranstaltninger ikke er forholdsmæssige eller egnede til at nå de tilstræbte mål,
og at de under alle omstændigheder går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå
dette mål. Disse foranstaltninger er derfor ikke i overensstemmelse med gældende
EU-lovgivning.
23.
24.
25.
26.
15
Jf. navnlig sag C-215/01, Schnitzer, ECLI:EU:C:2003:662, præmis 32.
7
 TRU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 303: Orientering om modtagelse af begrundet udtalelse fra Kommissionen
2586374_0008.png
Parallel mellem reglerne om godscabotage og passagercabotage
27.
Ovenstående konklusioner er i overensstemmelse med det, som Kommissionen
anførte i 2005-meddelelsen vedrørende udtrykket "midlertidigt" i forordning nr.
3118/93
16
om cabotagekørsel inden for godstransportsektoren. Kommissionen
anførte nemlig, at de kriterier, der skal anvendes ved bedømmelsen af, om
cabotagekørsel inden for fragtsektoren er midlertidig, skal være i
overensstemmelse med Domstolens praksis, og den fremhævede betydningen af
en konkret vurdering og af at undgå automatiske kriterier, som ikke gør det muligt
at vurdere hver enkelt specifik situation særskilt i lyset af ovennævnte kriterier.
Danmark anførte i sit svar på åbningsskrivelsen, at Danmark er enig i
Kommissionens argument om, at fortolkningen af udtrykket midlertidig i reglerne
om godscabotage og udtrykket "i en begrænset periode" i forordning (EF)
nr. 1072/2009 bør anvendes analogt på passagercabotage i forordning (EF)
nr. 1073/2009.
Det bemærkes imidlertid, at Kommissionen i åbningsskrivelsen ikke hævdede, at
udtrykket "i en begrænset periode" i forordning (EF) nr. 1072/2009 skal anvendes
analogt på reglerne om personbefordring, idet den henviste til udtrykket
midlertidig i artikel 57 TEUF og til dets almindelige anvendelse på såvel
godscabotage som passagercabotage inden for rammerne af de specifikke regler,
der er vedtaget i medfør af artikel 91 i TEUF.
Kommissionen anførte udtrykkeligt i åbningsskrivelsen, at den fortolkning af
udtrykket "af midlertidig karakter", der er anvendt i Kommissionens
fortolkningsmeddelelse fra 2005 vedrørende godscabotage, kan finde analog
anvendelse på passagercabotage. Dette skyldes, at de kriterier, som
Kommissionen fastsatte for fortolkningen af "af midlertidig karakter" i den
nævnte meddelelse, ikke kun vedrører godstransport, men også personbefordring,
da udtrykket "i en begrænset periode" i begge retsakter, der regulerer
cabotagekørsel, udspringer af artikel 57 i TEUF og af gældende retspraksis, hvori
Domstolen har opstillet de generelle principper for den frie udveksling af
tjenesteydelser. Det skal ikke desto mindre præciseres, at der ikke er nogen grund
til at etablere en direkte analogi mellem reglerne om cabotagekørsel i forordning
(EF) nr. 1072/2009 og reglerne i forordning (EF) nr. 1073/2009 desangående.
Forskellene mellem de regler, der gælder for gods- og passagercabotage, fremgår
særlig klart af betragtning 35 til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU)
2020/1054
17
, hvor det anføres, at "Transport
af varer er forskellig fra
personbefordring. Kommissionen bør derfor vurdere, om der bør f oreslås mere
hensigtsmæssige regler for passagertransport, navnlig for lejlighedsvis kørsel
som defineret i artikel 2, nr. 4), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF)
nr. 1073/2009".
Det udtrykkeligt nævnte behov for at overveje specifikke regler
for passagercabotage viser, at reglerne om godscabotage ikke kan anvendes på
28.
29.
30.
31.
16
17
Rådets forordning (EØF) nr. 3118/93 af 25. oktober 1993 om betingelserne for transportvirksomheders
adgang til at udføre intern vejgodstransport i en medlemsstat, hvor de ikke er h jemmeh ø ren d e, EFT
L 279 af 12.11.1993, s. 1.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2020/1054 af 15. juli 2020 om ændring af forordnin g
(EF) nr. 561/2006, for så vidt angår minimumskravene for maksimal daglig og ugentlig køretid,
minimumspauser samt daglig og ugentlig hviletid, og forordning (EU) nr. 165/2014, for så vid t an g år
lokalisering ved hjælp af takografer (EUT L 249 af 31.7.2020, s. 1).
8
 TRU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 303: Orientering om modtagelse af begrundet udtalelse fra Kommissionen
passagercabotage, da reglerne har forskellige formål og tilgodeser forskellige
hensyn.
32.
Hvis EU-lovgiverne havde haft til hensigt, at reglerne om godscabotage ved
analogi eller på anden vis skulle finde tilsvarende anvendelse på
passagercabotage, ville lovgiverne have fastsat dette i forordning (EF)
nr. 1073/2009, der blev godkendt og offentliggjort i Den Europæiske Unions
Tidende på nøjagtig samme dato som forordning (EF) nr. 1072/2009. Der er ingen
grund til at antage, at der er "huller" i lovgivningen om passagercabotage, som
bør udfyldes ved hjælp af en analogislutning fra reglerne i forordning (EF)
nr. 1072/2009. Det fremgår faktisk af forarbejderne til begge retsakter, at EU-
lovgiverne i modsætning til, hvad der var tilfældet i relation til godstransport,
bevidst undlod at indføre kvantitative restriktioner for så vidt angår den
midlertidige karakter af passagercabotage.
Dette er også grunden til, at de nationale foranstaltninger, som medlemsstaterne
træffer i forbindelse med fortolkningen af udtrykket "i en begrænset periode" i
relation til passagercabotage, skal indeholde den nødvendige fleksibilitet til, at de
kan anvendes fra sag til sag. Hvis hensigten rent faktisk havde været af anvende
strenge kvantitative restriktioner ved fastlæggelsen af, hvornår cabotagekørsel
kan finde sted inden for rammerne af den fælles transportpolitik, ville lovgiverne
selv have fastsat det i forordning (EF) nr. 1073/2009. Det skal bemærkes, at
medlemsstaterne i modsætning til, hvad Danmark har anført, ikke råder over
samme skønsmargen til at fastsætte kvantitative restriktioner, som lovgiverne har.
Med andre ord kan det forhold, at der findes sådanne kvantitative restriktioner i
forordning (EF) nr. 1072/2009, aldrig begrunde, at medlemsstaterne indfører
tilsvarende kvantitative restriktioner med hjemmel i forordning (EF)
nr. 1073/2009.
Under alle omstændigheder forklarer den parallel, som Danmark har draget i
denne henseende, heller ikke, hvorfor Danmark har indført et princip om "syv på
hinanden følgende dage i en kalendermåned" inden for rammerne af forordning
(EF) nr. 1073/2009, uagtet at en grænse på en kalendermåned ikke er fastsat i
forordning (EF) nr. 1072/2009, og sidstnævnte desuden indeholder andre
specifikationer, der ikke indgår i den danske foranstaltning.
Det fremgår ganske vist af artikel 8, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1072/2009, at op
til tre cabotagekørsler kan udføres inden for 7 dage efter en international
transport, da denne periode kan anses for at være omfattet af formuleringen "i en
begrænset periode". Dette betyder imidlertid ikke, at andre cabotagekørsler ikke
kan udføres i den kalendermåned, således som de danske myndigheder har fastsat
i relation til forordning (EF) nr. 1073/2009.
Det er derfor klart, at der ikke kan drages nogen parallel mellem cabotagereglerne
i forordning (EF) nr. 1072/2009 og dem, der er fastsat i forordning (EF) nr.
1073/2009, i modsætning til, hvad Danmark hævder, og at en sådan parallel under
alle omstændigheder ikke kan berettige de danske foranstaltninger.
33.
34.
35.
36.
Konklusion
37.
Det følger af det ovenfor anførte, at der ved definitionen af den midlertidige
karakter af cabotagekørsler ved personbefordring ad vej, skal tages hensyn til alle
de elementer og omstændigheder, der er forbundet med en bestemt kørsel, navnlig
9
 TRU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 303: Orientering om modtagelse af begrundet udtalelse fra Kommissionen
2586374_0010.png
med hensyn til varighed, frekvens, hyppighed og kontinuitet. De regler, der
automatisk finder anvendelse i Danmark, giver ikke adgang hertil og er til hinder
for, at der udføres et betydeligt antal cabotagekørsler af midlertidig karakter i
denne medlemsstat, da de er støttet på en alt for restriktiv fortolkning af udtrykket
"i en begrænset periode" i artikel 2, stk. 7, i forordning (EF) nr. 1073/2009.
FØLGELIG
FREMSÆTTER EUROPA-KOMMISSIONEN
efter ved åbningsskrivelse af 9. juni 2021 (ref. 2021/3642) at have givet Kongeriget
Danmark lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger og under hensyn til svaret fra den
danske regering af 2. august 2021 (ref. INF(2021) 001080)
FØLGENDE BEGRUNDEDE UDTALELSE
Kongeriget Danmark har i strid med artikel 258, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske
Unions funktionsmåde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 15, litra b), i
forordning (EF) nr. 1073/2009 ved at fastlægge en administrativ praksis på grundlag af
en alt for restriktiv fortolkning af udtrykket "i en begrænset periode" i artikel 2, stk. 7,
første led, i forordning (EF) nr. 1073/2009.
I henhold til artikel 258, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
opfordrer Kommissionen Kongeriget Danmark til at træffe de nødvendige
foranstaltninger for at efterkomme denne begrundede udtalelse senest to måneder fra
modtagelsen af udtalelsen.
Udfærdiget i Bruxelles, den 19. maj 2022
På Kommissionens vegne,
Adina VĂLEAN
Medlem af Kommissionen
10