SUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 391: Notat om tilbagetrækning af visse undtagelser for opvarmede tobaksvarer m.v., fra sundhedsministeren

Sundhedsudvalget 2021-22
SUU Alm.del Bilag 391
Offentligt

Holbergsgade 6

DK-1057 København K

T +45 7226 9000

F +45 7226 9001

M [email protected]

W sum.dk

NOTAT TIL FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

Dato: 12-08-2022

Enhed: FOST

Sagsbeh.: DEPCFMA

Sagsnr.: 2201973

Dok. nr.: 2327346

Kommissionens delegerede retsakt om ændring af Europa-Par-

lamentets og Rådets direktiv 2014/40/EU for så vidt angår til-

bagetrækning af visse undtagelser for opvarmede tobaksvarer

Kopi oversendes til Folketingets Sundhedsudvalg.

NYT NOTAT

1. Resumé

Den 29. juni 2022 er Europa-Parlamentet og Rådet blevet notificeret om Kommissio-

nens delegerede retsakt om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv

2014/40/EU for så vidt angår tilbagetrækning af visse undtagelser vedrørende opvar-

mede tobaksvarer. Retsakten medfører, at opvarmede tobaksvarer

bliver omfattet af

forbuddet mod markedsføring af tobaksvarer med kendetegnende aromaer eller med

aromastoffer i en eller flere af deres bestanddele eller med visse tekniske funktioner,

og som udstrækker sig til denne særlige produktkategori. Samtidig fjernes medlems-

landenes mulighed for at undtage opvarmede tobaksvarer, for så vidt de er røgtobak,

fra visse mærkningskrav. Baggrunden for retsakten er en betydelig og dokumenteret

stigning i salgsvolumen af opvarmede tobaksvarer på EU-plan.

Fra fremsendelsen d. 29. juni 2022 har Europa-Parlamentet og Rådet retten til at gen-

nemgå den delegerede retsakt inden for en to måneders periode. Denne periode er

dog forlænget med yderligere to måneder på initiativ fra Rådet. Efter udløbet af den

forlængede periode vil den delegerede retsakt blive publiceret i ”the Official Journal of

the European Union” og træde i kraft 20 dage efter publikationen. Herefter har med-

lemslandene 8 måneder til at vedtage og offentliggøre de love og administrative be-

stemmelser, der er nødvendig for at efterkomme den delegerede retsakt. Disse love

og administrative bestemmelser skal gælde fra 11 måneder efter retsakten trådte i

kraft.

Retsakten vil medføre behov for tilpasning af dansk lovgivning og forventes i mindre

omfang at have statsfinansielle og erhvervsøkonomiske konsekvenser.

Der vurderes at være et kvalificeret flertal i Rådet for retsakten. Under behandlingen

af retsakten har det blandt medlemslandene særligt været drøftet, hvorvidt over-

gangsperioden for ikrafttrædelsen er for kort, samt om introduktionen af en definition

Ved ”opvarmede tobaksvarer” forstås en ny kategori af tobaksvarer, der opvarmes for at

frembringe en emission indeholdende nikotin og andre kemikalier, som derefter inhaleres af

brugeren/brugerne, og som afhængigt af deres karakteristika er røgfrie tobaksvarer eller røgto-

bak

SUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 391: Notat om tilbagetrækning af visse undtagelser for opvarmede tobaksvarer m.v., fra sundhedsministeren

af opvarmede tobaksvarer ligger inden for Kommissionens bemyndigelse. Kommissio-

nen har i forhold til sidstnævnte peget på, at definitionen er en absolut nødvendighed

for at kunne tilbagetrække de pågældende undtagelser for opvarmede tobaksvarer.

Regeringen stiller sig positivt over for forslaget, fordi det vurderes, at retsakten vil bi-

drage til at begrænse forbruget af opvarmede tobaksvarer, og at forslaget understøt-

ter den nationale handleplan mod børn og unges rygning, som blev indgået af et

bredt flertal i Folketinget i 2019. Regeringen kan derfor støtte, at Rådet ikke gør indsi-

gelse mod udstedelsen af den konkrete delegerede retsakt, og vil 8 dage fra oversen-

delsen af nærværende notat lægge dette til grund.

2. Baggrund

Den 29. juni 2022 er Europa-Parlamentet og Rådet blevet notificeret om Kommissio-

nens delegerede retsakt ”om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv

2014/40/EU for så vidt angår tilbagetrækning af visse undtagelser vedrørende opvar-

mede tobaksvarer”.

Retsakten er en reaktion på markedsudviklingen, hvor salget af opvarmede tobaksva-

rer er stigende. Af Kommissionens rapport om konstatering af en væsentlig ændring

af forholdene (KOM(2022) 279) fremgår det, at der har været en stigning i salgsvolu-

men af opvarmede tobaksvarer på mindst 10 pct. i mindst fem medlemslande, og at

salgsvolumen af opvarmede tobaksvarer i detailhandlen overgår 2,5 pct. af det sam-

lede salg af tobaksvarer på EU-plan. Forslaget har forud for oversendelsen været gen-

stand for flere drøftelser mellem medlemslandene, jf. afsnit 9 om andre landes hold-

ninger.

Forslaget er udarbejdet i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv

2014/40/EU af 3. april 2014 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og

administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobak og rela-

terede produkter og om ophævelse af direktiv 2001/37/EF (Tobaksvaredirektivet).

Forslaget er baseret på den bemyndigelse, der er fastsat i direktivets artikel 7, stk. 12,

og artikel 11, stk. 6.

3. Formål og indhold

Artikel 7, stk. 1 og 7, i direktiv 2014/40/EU forbyder markedsføring af tobaksvarer

med en kendetegnende aroma eller med aromastoffer i nogen af deres bestanddele

såsom filtre, papir, emballage, kapsler eller enhver teknisk funktion, der gør det mu-

ligt at ændre deres duft, smag eller røgudviklingsintensitet. I henhold til artikel 7, stk.

12, i direktiv 2014/40/EU er andre tobaksvarer end cigaretter og rulletobak undtaget

fra disse forbud

. I henhold til dette stykke kan Kommissionen vedtage delegerede

retsakter for at trække denne undtagelse tilbage for en bestemt produktkategori, hvis

der sker en væsentlig ændring i forholdene som konstateret i en rapport fra Kommis-

sionen vedrørende den pågældende produktkategori.

I henhold til artikel 11, stk. 1, i direktiv 2014/40/EU kan medlemsstaterne undtage

røgtobak bortset fra cigaretter, rulletobak og vandpibetobak fra kravet om påføring

af den i artikel 9, stk. 2, omhandlede informationsmeddelelse og de i artikel 10 om-

handlede kombinerede sundhedsadvarsler. I henhold til artikel 11, stk. 6, i direktiv

2014/40/EU, kan Kommissionen vedtage delegerede retsakter for at fjerne mulighe-

den for at undtage en af de særlige produktkategorier, der er omhandlet i artikel 11,

stk. 1, hvis der sker en væsentlig ændring i forholdene, som konstateret i en rapport

fra Kommissionen vedrørende den pågældende produktkategori.

Regulering af elektroniske cigaretter fremgår af direktivets artikel 20

Side 2

SUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 391: Notat om tilbagetrækning af visse undtagelser for opvarmede tobaksvarer m.v., fra sundhedsministeren

Disse væsentlige ændringer i forholdene er fastslået i rapporten fra Kommissionen

om konstatering af en væsentlig ændring af forholdene for opvarmede tobaksvarer

(KOM(2022) 279). Det fremgår, at der har været en stigning i salgsvolumen af opvar-

mede tobaksvarer på mindst 10 pct. i mindst fem medlemslande og salgsvolumen af

opvarmede tobaksvarer i detailledet overgår 2,5 pct. af det samlede salg af tobaksva-

rer på EU-plan. I medfør af artikel 7, stk. 12, og artikel 11, stk. 6, fjerner denne retsakt

således undtagelsen fra forbuddene i artikel 7, stk. 1 og 7, i direktiv 2014/40/EU ved-

rørende opvarmede tobaksvarer og medlemsstaternes mulighed for at undtage op-

varmede tobaksvarer, for så vidt de er røgtobak, fra påføring af den informations-

meddelelse, der er fastsat i artikel 9, stk. 2, og de kombinerede sundhedsad-

varsler, der er fastsat i artikel 10 i direktiv 2014/40/EU.

Ved at fjerne disse undtagelser bidrager den delegerede retsakt til at gøre opvar-

mede tobaksvarer mindre attraktive og i højere grad gøre forbrugere opmærksomme

på de sundhedsrisici der er ved at anvende produkterne. Således forventes retsakten

også bidrage med at reducere forbruget af produkterne og at børn og unge indleder

et forbrug.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentets holdning foreligger endnu ikke. En udtalelse kan forventes se-

nest d. 19. oktober 2022 grundet beslutningen om at forlænge høringsperioden med

yderligere to måneder.

Forslaget forventes at blive behandlet i Europa-Parlamentets udvalg for Miljø, Folke-

sundhed og Fødevaresikkerhed (ENVI).

5. Nærhedsprincippet

Det vurderes, at nærhedsprincippet er overholdt, da en reduktion i forbruget af op-

varmede tobaksvarer forventes bedst at kunne opnås ved en fælles regulering på EU-

niveau bl.a. på grund af grænsehandel.

For så vidt angår kendetegnede aromaer i opvarmede tobaksvarer vurderes et forbud

at kræve EU-regulering. Det følger af Tobaksvaredirektivets artikel 7, stk. 1, at det på-

lægges medlemslandene at forbyde markedsføring af cigaretter og tobaksvarer med

en kendetegnende aroma. Af direktivets artikel 7, stk. 12, fremgår det, at andre to-

baksvarer end cigaretter og rulletobak er undtaget fra forbuddet mod kendeteg-

nende aroma. Kommissionen vedtager delegerede retsakter i overensstemmelse med

artikel 27 for at trække denne undtagelse tilbage.

6. Gældende dansk ret

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/40/EU af 3. april 2014 om indbyrdes til-

nærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling,

præsentation og salg af tobak og relaterede produkter og om ophævelse af direktiv

2001/37/EF (Tobaksvaredirektivet) er implementeret i dansk ret på tværs af flere love

og bekendtgørelser.

For så vidt angår direktivets artikel 7, stk. 1 og 7, er dette implementeret i dansk ret

ved lov om tobaksvarer m.v. §§ 14-15. For så vidt angår direktivets artikel 11, stk. 1,

er dette implementeret i dansk ret ved lov om tobaksvarer m.v. § 19, stk. 1-2, og den

tilhørende bekendtgørelse om grænseværdier, sundhedsadvarsler og alderskontrol-

system m.v. af tobaksvarer m.v.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Side 3

SUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 391: Notat om tilbagetrækning af visse undtagelser for opvarmede tobaksvarer m.v., fra sundhedsministeren

En vedtagelse af forslaget vil medføre behov for tilpasning af dansk lovgivning i lov

om tobaksvarer m.v., ligesom bekendtgørelse om grænseværdier, sundhedsadvarsler

og alderskontrolsystem m.v. af tobaksvarer m.v. skal ændres til at omfatte opvar-

mede tobaksvarer. Det kan også blive nødvendigt at opdatere bilaget til bekendtgø-

relse om indberetning af tobaksvarer og urtebaserede rygeprodukter samt anmel-

delse af nye kategorier af tobaksvarer m.v., fordi indberetningen i EU-CEG evt. vil

kræve yderligere oplysninger end det er tilfældet i dag.

Statsfinansielle konsekvenser

Der er ikke grundlag for at skønne nærmere over, hvordan retsakten vil påvirke for-

bruget af opvarmede tobaksvarer, hvorfor der ikke er foretaget en nærmere kvantifi-

cering af provenueffekterne. Det antages dog, at retsakten vil medføre et vist fald i

forbruget af de berørte produkter og deraf have en negativ provenueffekt, da der er

tale om afgiftsbelagte produkter.

Det kan supplerende oplyses, at andelen af 15-79 årige, der anvender opvarmede to-

baksvarer dagligt eller lejlighedsvist, samlet set er 0,9 pct., mens 0,8 pct. er tidligere

brugere. 98 pct. af de adspurgte 15-79 årige anvender ikke opvarmet tobak

. Indtæg-

terne fra tobaksafgift for opvarmede tobaksprodukter skønnes med betydelig usik-

kerhed at udgøre ca. 35 mio. kr. Der er således tale om en begrænset anvendelse af

produktet i Danmark, hvorfor de statsfinansielle konsekvenser ved en nedgang i an-

vendelsen også vurderes at være begrænsede.

Retsakten indebærer desuden økonomiske konsekvenser i form kontrolkrav. Sikker-

hedsstyrelsen estimerer med usikkerhed, at kontrolopgaven med aromastoffer og

kendetegnende aroma i opvarmet tobak vil føre til øgede udgifter på 0,4-0,8 mio. kr.

pr. år. Sikkerhedsstyrelsens markedsovervågning af tobaksvarer er finansieret af et

gebyr, som betales af fabrikanter og importører på baggrund af markedsandele. Kon-

trol af retsakten forventes finansieret ved forhøjelse af gebyret.

Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet

De økonomiske konsekvenser i form af lavere salg afhænger af effekten på forbruget,

som er vanskelig at kvantificere, jf. beskrivelse af statsfinansielle konsekvenser.

Der forventes endvidere at være omstillingsomkostninger forbundet med forslaget.

Det bemærkes dog, at der er tale om et lille marked for forbrug af produkterne i Dan-

mark, og at markedet er domineret af udenlandske producenter, hvorfor forslaget

ikke vurderes at få videre omstillingsomkostninger for dansk erhvervsliv. Det bemær-

kes hertil, at der vil være en overgangsperiode, som giver mulighed for afvikling af va-

relager.

Det skal dog bemærkes, at der vil være erhvervsøkonomiske konsekvenser forbundet

med en forhøjelse af Sikkerhedsstyrelsens kontrolgebyr, som beskrevet ovenfor.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Retsakten vurderes at have en positiv virkning for beskyttelsesniveauet i Danmark, da

den forventes at bidrage til at mindske forbruget af opvarmede tobaksvarer, herun-

der at børn og unge indleder et forbrug af produktet.

8. Høring

Sundhedsstyrelsen, Danskernes Rygevaner 2020, Delrapport 1: Nikotinafhængighed.

Side 4

SUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 391: Notat om tilbagetrækning af visse undtagelser for opvarmede tobaksvarer m.v., fra sundhedsministeren

Forslaget har været i høring hos EU-specialudvalget for Sundhed samt øvrige interes-

senter fra d. 8. juli til d. 29. juli 2022. Der er i alt modtaget seks høringssvar fra:

Dan-

ske Regioner, Det Etiske Råd, Kræftens Bekæmpelse, Patent og varemærkestyrelsen,

Lægeforeningen samt Dansk Selskab for Folkesundhed.

Danske Regioner og Patent og varemærkestyrelsen har ikke bemærkninger til forsla-

get.

Det Etiske Råd, Kræftens Bekæmpelse, Lægeforeningen samt Dansk Selskab for Folke-

sundhed støtter, at opvarmet tobak omfattes af samme forbud mod smagsstoffer

som cigaretter, idet smagsstoffer og aromaer kan gøre produkterne mere tiltræk-

kende for forbrugere, herunder især for børn og unge.

Dertil støtter Det Etiske Råd, Kræftens Bekæmpelse, Lægeforeningen samt Dansk Sel-

skab for Folkesundhed forslaget om, at opvarmet tobak omfattes af de samme mærk-

ningskrav og kombinerede sundhedsadvarsler som cigaretter, så forbrugere ikke får

den opfattelse, at der er tale om et mindre skadeligt produkt. Der henvises i flere af

høringssvarene til, at opvarmet tobak ifølge WHO er et nyt produkt, som umiddelbart

ikke er mindre skadeligt end andre former for tobak, samt at WHO anbefaler at op-

varmet tobak reguleres på samme måde som cigaretter og anden tobak.

Kræften Bekæmpelse samt Dansk Selskab for Forebyggelse bemærker dertil ift. en

kommende revision af tobaksvaredirektivet bl.a., at forbuddet mod smagsstoffer bør

udvides til at gælde alle typer af tobaksprodukter, samt at det ikke kun omfatter

”kendetegnede aromaer”.

Under hensyn til artikel 5.3 i WHO’s rammekonvention for tobakskontrol har forsla-

get ikke været sendt i høring hos repræsentanter for tobaksindustrien. Artiklen med-

fører, at Danmark i fastlæggelsen og implementeringen af politik på folkesundheds-

området i relation til tobakskontrol er forpligtet til at gøre en indsats for at beskytte

denne politik mod tobaksindustriens kommercielle interesser og øvrige interesser på

området i overensstemmelse med national lovgivning.

Der må på den baggrund foretages en konkret vurdering af behovet for at inddrage

tobaksindustrien i lovprocessen, herunder om initiativerne vurderes at være af tek-

nisk karakter eller om der kan være elementer, som producenter på området vurde-

res at have særlig viden om. Det vurderes ikke at gøre sig gældende for nærværende

retsakt, som handler om forbud mod kendetegnende aromaer i opvarmede tobaks-

produkter samt en inddragelse af medlemsstaternes mulighed for at undtage opvar-

mede tobaksvarer, for så vidt de er røgtobak, fra visse mærkningskrav.

Der er modtaget et høringsbidrag fra Tobaksproducenterne, som således ikke gengi-

ves, jf. hensynet til artikel 5.3 i WHO’s rammekonvention for tobakskontrol.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

På baggrund af de drøftelser, der har været i forbindelse med retsakten, vurderes der

at være et muligt kvalificeret flertal for retsakten. Der er imidlertid lande, som har på-

peget, at overgangsperioden til implementering af retsakten er for kort, samt lande,

der er kritiske over for, at Kommissionen har udformet en definition af opvarmede

tobaksvarer i forbindelse med retsakten.

I forhold til overgangsperioden, hvor en passende længde har været drøftet mellem

medlemslandene, har Kommissionen lagt op til, at der skal fastlægges en specifik

dato for overgangsperioden med henblik på at undgå potentielle forskelle mellem

landene. Kommissionen har i den forbindelse lagt vægt på, at perioden skulle være

Side 5

SUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 391: Notat om tilbagetrækning af visse undtagelser for opvarmede tobaksvarer m.v., fra sundhedsministeren

kort, da ændringerne med den delegerede retsakt anses som begrænsede. Efter drøf-

telser med medlemslandene, hvor enkelte medlemsstater ønskede en længere over-

gangsperiode, herunder at der efter indarbejdelsen i lovgivningen skulle være en pe-

riode indtil bestemmelserne trådte i kraft, således at industrien kunne tilpasse sig de

nye regler og sælge ud af deres lager, har Kommissionen foreslået 8 måneder til at

vedtage og offentliggøre de love og administrative bestemmelser, der er nødvendig

for at efterkomme retsakten. Herudover kommer 11 måneder til at sætte retsakten i

kraft. Det bemærkes, at flere medlemslande fortsat ikke mener, at det er tilstrækkelig

tid.

I dansk sammenhæng – sammenlignet med overgangsperioder på øvrige produkt-

grupper – er det en kort overgangsperiode, der lægges op til. Det skal dog bemærkes,

at forbruget af opvarmede tobaksvarer i Danmark på nuværende tidspunkt er be-

grænset, hvorfor omfanget af den nye regulering ligeledes vil være begrænset. Der er

få aktører på det danske marked i forhold til opvarmede tobaksvarer. Aktørerne har

også andre produkter på det danske marked, og kender således til reglerne for ek-

sempelvis cigaretter, hvorfor det er vurderingen, at der ikke vil være tale om ukendt

regulering for de berørte aktører.

For så vidt angår definitionen af opvarmede tobaksvarer har Kommissionen oplyst, at

den er baseret på WHO’s definition af sådanne produkter. Enkelte medlemslande har

udtrykt tvivl om, hvorvidt Kommissionen har bemyndigelse til at udarbejde definitio-

ner. Kommissionen har dog i denne sammenhæng argumenteret for og fastholdt, at

det falder inden for Kommissionens bemyndigelse at introducere en definition af op-

varmede tobaksvarer, som i dag hører under ”nye kategorier af tobaksvarer” i direk-

tiv 2014/40/EU. Ligeledes har Kommissionen begrundet udarbejdelsen af definitio-

nen med, at dette er en absolut nødvendighed for at kunne bruge den bemyndigelse,

der er fastsat i direktiv 2014/40/EU artikel 7, stk. 12, og artikel 11, stk. 6. Definitionen

er ifølge Kommissionen endvidere udarbejdet med henblik på at sikre proportionali-

tet, således at det sikres at tilbagetrækningen af undtagelserne kun gælder for opvar-

mede tobaksvarer og ikke generelt kategorien af nye tobaksvarer.

De øvrige bestemmelser i direktiv 2014/40/EU, der gælder for nye kategorier af to-

baksvarer, gælder fortsat for opvarmede tobaksvarer og det vil fortsat være op til

medlemslandene at beslutte, hvorvidt de betragter opvarmede tobaksvarer som røg-

tobak eller røgfri tobak

10. Regeringens generelle holdning

Det vurderes, at retsakten vil bidrage til at mindske forbruget af opvarmede tobaks-

varer, herunder også blandt børn og unge.

Retsakten understøtter dermed ambitionerne i den nationale handleplan mod børn

og unges rygning, som regeringen og et bredt flertal af Folketingets partier indgik en

aftale om i 2019 og som blev udmøntet ved lov i 2020.

Regeringen kan derfor støtte, at Rådet ikke gør indsigelse mod udstedelsen af den de-

legerede retsakt, og vil 8 dage fra oversendelsen af nærværende notat lægge dette til

grund.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.

Det fremgår af § 27 i lov om tobaksvarer m.v. (LBK nr. 1489 af 18/06/2021), at Sundhedssty-

relsen kan fastsætte regler om, hvilke af denne lovs bestemmelser der gælder for nye katego-

rier af tobaksvarer, afhængigt af om der er tale om røgfrie tobaksvarer eller røgtobak.

Side 6