Social- og Ældreudvalget 2021-22
SOU Alm.del Bilag 72
Offentligt
2499746_0001.png
Guldborgsund Kommune
Parkvej 37
4800 Nykøbing F
8. december 2021
Tilsynsudtalelse om besparelser på familie- og børneområdet i
Guldborgsund Kommune – kommunens sagsnr. 20/40913
Ankestyrelsen vender hermed tilbage i sagen om Guldborgsund
Kommunes besparelser i Center for Familie og Forebyggelse.
Resumé
Ankestyrelsen finder anledning til at udtale, at Guldborgsund Kommunes
beslutning, om at der kun kan iværksættes én foranstaltning efter
servicelovens § 52, ikke er lovlig.
Ankestyrelsen forstår Guldborgsund Kommunes høringssvar af 21.
januar 2021 sådan, at kommunen fastholder instruksen om, at der kun
kan visiteres til én foranstaltning efter servicelovens § 52.
Ankestyrelsen vurderer derfor, at Guldborgsund Kommune bør
genoptage samtlige sager, hvori der siden den 17. november 2020 er
truffet afgørelse om kun at iværksætte én foranstaltning efter
servicelovens § 52.
Ankestyrelsen beder byrådet i Guldborgsund Kommune om inden to
måneder at oplyse, hvad vores udtalelse giver byrådet anledning til.
Ankestyrelsen vurderer herudover, at der ikke er anledning til at foretage
yderligere vedrørende Guldborgsund Kommunes besparelser i Center for
Familie og Forebyggelse. Guldborgsund Kommune har oplyst, at
instruksen om besparelser er trukket tilbage, og at kommunen behandler
J.nr. 20-56012
Ankestyrelsen
7998 Statsservice
Tel +45 3341 1200
[email protected]
[email protected]
EAN-nr:
57 98 000 35 48 21
Åbningstid:
man-fre kl. 9.00-15.00
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 72: Orientering om Ankestyrelsens udtalelse i Guldborgsund-sagen, fra indenrigs- og boligministeren
og træffer afgørelse i de enkelte sager på familie- og børneområdet efter
en konkret og individuel vurdering.
Sagens oplysninger
Ankestyrelsen modtog den 15. december 2020 en anonym henvendelse,
som indeholdt to mails, som en centerchef havde sendt til
medarbejderne i Center for Familie og Forebyggelse i Guldborgsund
Kommune den 17. november 2020 kl. 12:57 og kl. 14:12.
De to mails handlede om besparelser på familie- og børneområdet på
baggrund af dårlig økonomi i Center for Familie og Forebyggelse.
Følgende fremgår bl.a. af mailen, som var sendt kl. 12:57:
”Vi tror stadig på, at nogle af de ting, vi har iværksat allerede samt
yderligere tiltag, der skal ændre vores tilgang til mere tidligt
forebyggende indsatser kommer til at slå igennem i løbet af 2021,
men lige nu er vi nødt til at gøre noget akut.
Derfor sættes følgende i værk fra dags dato:
[…]
- Alle dobbeltforanstaltninger skal stoppes. Der kan kun være 1
foranstaltning pr. sag.
- Alle skal gennemgå deres sagsstammer og finde aktuelle
besparelser for 100.000 kr. Hvordan I finder dem er en faglig
vurdering fra jeres side. Det kan være på at slette
dobbeltforanstaltninger, det kan være på hjemgivelse, det kan
være på afslutning eller decimering af sager....det styrer i. Men
inden 30.11. skal alle have afleveret en plan for, hvordan de
100.000 på sagsstammen kan hentes. Og det er meget vigtigt
for mig at pointere her, at økonomi IKKE kan være jeres
begrundelse, når I skriver afgørelser. Økonomi er altid en
præmis, men det er jeres faglige vurdering, der danner
baggrund for afgørelsen. Bare så vi ikke igen kommer ud i
noget med, at nogen har begrundet afgørelse om ophør af
indsatser med "Chefen har besluttet, at der skal spares penge".
[…]
Men der vil være børn, unge og familier, som fremover ikke vil
kunne få hjælp, selvom vi umiddelbart synes, de har behov herfor.”
2
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 72: Orientering om Ankestyrelsens udtalelse i Guldborgsund-sagen, fra indenrigs- og boligministeren
Følgende fremgår bl.a. af mailen, som var sendt kl. 14:12:
”[…]Jeg har foreslået Morten og koordinatorerne, at der tilstræbes
at hente 10 % på alle sagsstammer samlet set.
[…]
Når jeg foreslår 10% reduceringer er det fordi, jeg har en
forventning om, at det vil kunne hentes i sager, hvor der fx ikke
har været opfølgning længe, hvor massive indsatser ikke har vist
sig at have virkning osv. Dette er altså ikke udelukkende en øvelse,
der skal sikre et bedre økonomisk fundament på den korte bane -
det er også en øvelse, der skal sikre, at de indsatser vi har i gang
stemmer overens med et serviceniveau og bygger på reelle faglige
vurderinger og ikke på automatik.
[…]
Her er et par tænkte eksempel på reduceringer:
- En familie får familiebehandling til en værdi af 250.000 kr.
årligt. Samtidig får barnet kontaktpersonsstøtte til 200.000 kr.
årligt. Da der kun må være en foranstaltning i gang, vælger
rådgiver at hun tror mest fagligt på familiebehandlingen,
hvorfor kontaktpersonsopgaven opsiges. Dermed henter
rådgiveren 200.000 kr. i reducering på sagen.”
Ankestyrelsen bad den 18. december 2020 Guldborgsund Kommune om
en udtalelse. Vi bad byrådet redegøre for følgende:
Hvordan byrådet sikrer, at borgerne får den hjælp, de har ret til
efter lovgivningen, herunder at der ikke træffes ulovlige
afgørelser over for borgerne.
At der i henvendelsen til Ankestyrelsen ses en instruks om, at der
kun må være én foranstaltning i gang pr. sag. Hvis Guldborgsund
Kommune administrerer reglerne ud fra en sådan retningslinje,
bad vi byrådet redegøre for, om dette efter byrådets opfattelse er
i overensstemmelse med den forvaltningsretlige grundsætning
om, at en myndighed ikke lovligt kan opstille regler, der afskærer
eller begrænser den skønsmæssige afvejning.
3
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 72: Orientering om Ankestyrelsens udtalelse i Guldborgsund-sagen, fra indenrigs- og boligministeren
Guldborgsund Kommune sendte den 22. januar 2021 en udtalelse.
Udtalelsen er dateret den 21. januar 2020. Vi lægger til grund, at
kommunen mener den 21. januar 2021.
Følgende fremgår bl.a. af udtalelsen:
”Centerchefen blev klar over, at instruksen i de to mails af 17.
december 2020 var ulovlig og ikke lever op til ordentlig forvaltning
af lovgivningen umiddelbart efter udsendelsen af de to mails.
Centerchefen korrigerede derfor i en tredje mail af 18. november
2020, som er vedlagt som bilag 1. I denne mail uddybes og
afklares instruksen. Af mailen af 18. november 2020 fremgår det
klart og tydeligt, at instruksens formål er – på baggrund af store
rådgivermæssige divergenser – at ensarte service- niveauet, samt
at instruksens formål om at tilpasse udgiftsniveauet ikke må være
på bekostning af den enkelte rådgivers konkrete socialfaglige
vurdering i den konkrete sag. Heri fremgår det også, at der - for så
vidt angår flerforanstaltninger - er tale om en instruks, der både
har en socialfaglig og en økonomisk bevæggrund. Det fremgår
desuden, at instruksen først og fremmest henfører til et servicetjek
af forvaltningens sags-stammer som kan medføre økonomiske
tilpasninger – ikke omvendt.
[…]
Ad 1) […] Det er et vilkår, at området skal varetages økonomisk
fornuftigt, og styring er en uomtvistelig præmis i forvaltningen
heraf. Men det understreges i den tredje mail til medarbejderne og
på de efterfølgende møder, at eventuelle tilpasninger først og
fremmest skal ske på baggrund af rådgivernes konkrete
socialfaglige vurderinger.
[…]
Processen i forvaltningen fra d. 17.november 2020 og frem til
udgangen af november 2020 har således været, at afdelingens
koordinatorer sammen med medarbejderne har gennemgået sags-
stammerne med henblik på at 1) at opnå et mere ensartet
serviceniveau, 2) at tilpasse indsatser og foranstaltninger til
borgerens konkrete behov og 3) på baggrund af det at finde evt.
økonomiske tilpasninger.
[…]
4
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 72: Orientering om Ankestyrelsens udtalelse i Guldborgsund-sagen, fra indenrigs- og boligministeren
Ad 2) Det er korrekt, at det er udmeldt, at der fremover kun kan
visiteres til én foranstaltning, og at det på møde den 1. december
2020 er understreget, at instruksen kun gælder for igangværende
sager, såfremt den socialfaglige vurdering tilsiger, at borgeren
profiterer af én foranstaltning.
[…]
Bevæggrunden for instruksen er således […], at kommunen så vidt
det er muligt vil sikre, at det enkelte barn og de enkelte familier
møder så få fagprofessionelle som muligt. Dette for at sikre
kontinuitet, koordinering og relationer til den enkelte borger.
Bevæggrunden for instruksen er ligeledes […], at lovgivningen
giver brede rammer for, at kommunen inden for de konkrete
indsatstyper jf. §52.3 kan iværksætte helhedsorienterede og
fleksible indsatser, der er tilpasset den konkretes udfordringer.
[…]
Administrationen vurderer således, at kommunen ikke sætter skøn
under regel. Det er tværtimod administrationens opfattelse, at det
fremgår tydeligt, at retningslinjerne i centeret fungerer som
overordnede styringsværktøjer i relation til både borgernes behov
og retssikkerhed som til økonomiske faktorer, men at skønnet –
den konkrete socialfaglige vurdering – har vidde rammer inden for
de respektive retningslinjer.”
Ankestyrelsen blev gennem omtale i pressen den 2. marts 2021
opmærksom på, at Guldborgsund Kommune havde fået udarbejdet en
analyse, der undersøgte forløbet op til, under og efter, at centerchefen
for familie og forebyggelse sendte mailen om besparelser til
medarbejderne den 17. november 2020. Vi bad den 5. marts 2021
Guldborgsund Kommune om at sende analysen til os, så den kunne
indgå i Ankestyrelsens behandling af sagen.
Guldborgsund Kommune sendte den 10. marts 2021 analysen, som er
udarbejdet af konsulentvirksomheden Komponent, til Ankestyrelsen.
På baggrund af Guldborgsund Kommunes udtalelse af 21. januar 2021
bad Ankestyrelsen den 19. marts 2021 kommunen om en supplerende
udtalelse. Vi modtog udtalelsen den 21. maj 2021.
5
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 72: Orientering om Ankestyrelsens udtalelse i Guldborgsund-sagen, fra indenrigs- og boligministeren
I udtalelsen har Guldborgsund Kommune beskrevet sine retningslinjer
for, hvordan en sag behandles i kommunen, og hvordan der foretages en
konkret og individuel vurdering af barnets/den unges behov for støtte.
Reglerne
Følgende fremgår af servicelovens § 52 om foranstaltninger til børn og
unge med behov for særlig støtte:
Ӥ 52.
Kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om
foranstaltninger efter stk. 3, når det må anses for at være af
væsentlig betydning af hensyn til et barns eller en ungs særlige
behov for støtte. Kommunalbestyrelsen skal vælge den eller de
foranstaltninger, som bedst kan løse de problemer og behov, der er
afdækket gennem den børnefaglige undersøgelse efter § 50.
Afgørelsen træffes med samtykke fra
forældremyndighedsindehaveren, jf. dog §§ 56, 57 a, 57 b og 58, §
68, stk. 2 og 3, og § 68 a. En afgørelse efter stk. 3, nr. 7, kræver
tillige samtykke fra den unge, der er fyldt 15 år.
Stk. 2.
Støtte efter stk. 3 kan kun iværksættes efter
gennemførelse af en børnefaglig undersøgelse, jf. § 50. Hvis
særlige forhold taler herfor, kan der dog iværksættes foreløbig eller
akut støtte efter stk. 3 sideløbende med undersøgelsen.
Stk. 3.
Kommunalbestyrelsen kan iværksætte hjælp inden for
følgende typer af tilbud:
1) Ophold i dagtilbud, fritidshjem, ungdomsklub, uddannelsessted
el.lign.
2) Praktisk, pædagogisk eller anden støtte i hjemmet.
3) Familiebehandling eller behandling af barnets eller den unges
problemer.
4) Døgnophold, jf. § 55, for både forældremyndighedsindehaveren,
barnet eller den unge og andre medlemmer af familien i en
plejefamilie, i en kommunal plejefamilie, på et godkendt
opholdssted eller på en døgninstitution, jf. § 66, stk. 1, nr. 1, 2, 5
og 6, eller i et botilbud, jf. § 107.
5) Aflastningsordning, jf. § 55, i en plejefamilie, kommunal
plejefamilie eller netværksplejefamilie eller på et opholdssted eller
en døgninstitution, jf. § 66, stk. 1, nr. 1-3, 5 og 6.
6) Udpegning af en fast kontaktperson for barnet eller den unge
eller for hele familien.
7) Anbringelse af barnet eller den unge uden for hjemmet på et
anbringelsessted, jf. § 66.
6
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 72: Orientering om Ankestyrelsens udtalelse i Guldborgsund-sagen, fra indenrigs- og boligministeren
8) Formidling af praktiktilbud hos en offentlig eller privat
arbejdsgiver for den unge og i den forbindelse udbetaling af
godtgørelse til den unge.
9) Anden hjælp, der har til formål at yde rådgivning, behandling og
praktisk og pædagogisk støtte.
Stk. 4.
Kommunalbestyrelsen skal under en graviditet træffe
afgørelse om foranstaltninger efter stk. 3, nr. 2, 3, 4, 6 eller 9, og
§ 52 a, når det må anses for at være af væsentlig betydning af
hensyn til barnets særlige behov for støtte efter fødslen. Afgørelsen
træffes med samtykke fra forældrene. Stk. 2 finder anvendelse ved
afgørelsen.”
I vejledning nr. 9142 af 26. februar 2019 om indsatser og særlig støtte
til børn og unge og deres familier er der om § 52 bl.a. beskrevet
følgende:
”Det materielle kriterium for at iværksætte frivillige foranstaltninger
242.
Kommunen skal efter servicelovens § 52, stk. 1, træffe
afgørelse om foranstaltninger efter stk. 3, når det må anses for at
være af væsentlig betydning af hensyn til barnets eller den unges
særlige behov for støtte. Hermed fastlægges det materielle
kriterium for iværksættelse af frivillige foranstaltninger. Det er
således ikke ethvert behov, der udløser støtte efter servicelovens §
52, stk. 3. Det udtrykkes ved, at det skal være af væsentlig
betydning og ved, at det skal være af hensyn til et særligt behov
for støtte. Derudover så må der ikke efter denne lovgivning
varetages hensyn, der hører til andre sektorer, som f.eks.
undervisningssektoren.
[…]
Valg af foranstaltninger, servicelovens § 52, stk. 1
245.
[..] Ved valget af foranstaltning er det derfor afgørende at
tage udgangspunkt i det enkelte barn, den enkelte unge eller den
enkelte familie og vælge en løsning, der bedst muligt
imødekommer netop deres behov. Det vil derfor være
hensigtsmæssigt, hvis kommunen er åben over for en bred vifte af
løsningsmuligheder.
[…]
7
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 72: Orientering om Ankestyrelsens udtalelse i Guldborgsund-sagen, fra indenrigs- og boligministeren
Kommunen har mulighed for at iværksætte flere sideløbende
foranstaltninger efter servicelovens § 52, hvis det skønnes
formålstjenligt for at hjælpe barnet eller den unge bedst muligt.
Bestemmelsen i servicelovens § 52, stk. 1, skal ses i sammenhæng
med formålsbestemmelsen i servicelovens § 46, stk. 2, hvorefter
problemerne så vidt muligt skal afhjælpes i hjemmet eller det nære
miljø.
[…]
Samlet set betyder det, at en afgørelse om iværksættelse af en
foranstaltning ikke bør være så lidt indgribende, at den ikke er
tilstrækkelig til at opnå målet, eller at den senere viser sig ikke at
have effekt. Samtidig bør det altid sikres, at foranstaltningen ikke
er så indgribende, at den har større bivirkninger end fordele for
barnet eller den unge. Der er altså tale om, at sagsbehandleren i
de enkelte tilfælde nøje må overveje balancen imellem disse
forvaltningsretlige og faglige hensyn.
[…]
Opregningen af mulige foranstaltninger i servicelovens § 52, stk. 3,
er således ikke et udtryk for en form for rangfølge, hvor det
påhviler kommunen at gennemprøve rækken af mulige
foranstaltninger eventuelt afsluttende med en anbringelse uden for
hjemmet.
[…]
Hvis man har valgt at sætte en eller flere foranstaltninger i værk,
skal der, jf. servicelovens § 70 efterfølgende foretages en
opfølgning af indsatsen, for at undersøge, om det er den eller de
rigtige foranstaltning(-er), som man har valgt at sætte i værk.
Sagsbehandleren skal senest 3 måneder efter, at der er iværksat
en foranstaltning overfor barnet, den unge eller de vordende
forældre, vurdere, om indsatsen skal ændres og om handleplanen
jf. § 140 skal revurderes. Sagsbehandleren skal herefter med
højest 6 måneders mellemrum, foretage en sådan vurdering. […]
De enkelte foranstaltninger, servicelovens § 52, stk. 3
[…]
8
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 72: Orientering om Ankestyrelsens udtalelse i Guldborgsund-sagen, fra indenrigs- og boligministeren
246. […]
Derfor er der i servicelovens § 52, stk. 3, oplistet en række
forskellige typer af foranstaltninger. Oplistningen betyder ikke, at
der kun findes én bestemt ’værktøjskasse’ med ni forskellige,
givne, støttemuligheder, man skal vælge mellem i den enkelte sag.
Hver enkelt type af foranstaltning kan have forskelligt indhold. De
oplistede foranstaltningstyper kan og skal tilpasses behovene i den
enkelte sag.
De enkelte typer af foranstaltninger har hver især et indbygget
formål - en kerne - men samtidig nogle fleksible ydre grænser. Det
betyder, at indsatsen kan udvikles inden for de givne rammer,
således at oplistningen ikke forhindrer udviklingen af nye tilbud.
[…]
Med henblik på at sammensætte den rigtige hjælp i den konkrete
situation kan foranstaltningerne både tilbydes enkeltvis, i
kombination med hinanden eller i forlængelse af hinanden. De
forskellige typer af foranstaltninger kan derfor godt anvendes
samtidig, således at der f.eks. ydes familiebehandling, mens barnet
eller den unge er anbragt uden for hjemmet.
[…]
Anden hjælp og støtte, servicelovens § 52, stk. 3, nr. 9
256.
Ud over de foranstaltninger, der er nævnt i stk. 3 nr. 1-8, er
det muligt at iværksætte anden hjælp, der har til formål at yde
rådgivning, behandling, praktisk eller pædagogisk støtte. Formålet
med bestemmelsen er at give kommunen vide rammer i forhold til
tilrettelæggelsen af indsatsen, så det er muligt at etablere nye
foranstaltningstyper, der ikke er taget højde for i de foregående
bestemmelser. […]”
Sådan vurderer vi sagen
Ankestyrelsen forstår Guldborgsund Kommunes høringssvar af 21.
januar 2021 sådan, at kommunen fastholder instruksen om, at der kun
kan visiteres til én foranstaltning efter servicelovens § 52.
9
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 72: Orientering om Ankestyrelsens udtalelse i Guldborgsund-sagen, fra indenrigs- og boligministeren
Ankestyrelsen finder på den baggrund anledning til at udtale, at
Guldborgsund Kommunes beslutning om, at der kun kan iværksættes én
foranstaltning efter servicelovens § 52, ikke er lovlig.
Der skal i hver enkelt sag foretages en konkret og individuel vurdering
af, om det må anses for at være af væsentlig betydning af hensyn til et
barns eller en ungs særlige behov for støtte, at der iværksættes én eller
flere foranstaltninger.
Det er på den baggrund Ankestyrelsens opfattelse, at en generel praksis
hvorefter der i alle sager kun kan iværksættes én foranstaltning, vil være
i strid med kravet om en konkret og individuel vurdering.
Guldborgsund Kommune har den 25. maj 2021 oplyst til Ankestyrelsen,
at den alene har forholdt sig til de klager over afgørelser efter
servicelovens § 52, der er indkommet i en periode på seks måneder før
november 2020.
Ankestyrelsen vurderer, at Guldborgsund Kommune bør genoptage
samtlige sager, hvori der siden den 17. november 2020 er truffet
afgørelse om kun at iværksætte én foranstaltning efter servicelovens §
52.
Ankestyrelsen beder byrådet i Guldborgsund Kommune om inden to
måneder at oplyse, hvad vores udtalelse giver byrådet anledning til.
Ankestyrelsen vurderer, at der herudover ikke er anledning til at foretage
yderligere vedrørende Guldborgsund Kommunes besparelser i Center for
Familie og Forebyggelse.
Vi lægger vægt på Guldborgsund Kommunes oplysninger om, at
kommunen anser den udmeldte instruks om besparelser for ulovlig.
Vi lægger også vægt på, at det er understreget over for medarbejderne,
der behandler sager på familie- og børneområdet, at der er tale om et
”servicetjek” af sagerne, der skal sikre, at borgere med sammenlignelige
problemer får samme hjælp, herunder at eventuelle tilpasninger først og
fremmest skal ske på baggrund af rådgivernes socialfaglige vurderinger.
Vi lægger derudover vægt på Guldborgsund Kommunes nærmere
redegørelse for, hvordan familie- og børnesager i kommunen behandles,
herunder at kommunen behandler og træffer afgørelse i de enkelte sager
på familie- og børneområdet efter en konkret og individuel vurdering.
10
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 72: Orientering om Ankestyrelsens udtalelse i Guldborgsund-sagen, fra indenrigs- og boligministeren
Vi offentliggør dette brev på www.ast.dk.
Ankestyrelsens kompetence som tilsynsmyndighed
Ankestyrelsen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den
lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Det står i §
48, stk. 1, i kommunestyrelsesloven.
Ankestyrelsen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner
eller undladelser. Det står i § 50 i kommunestyrelsesloven.
Ankestyrelsens tilsyn er et fremadrettet tilsyn. Når vi overvejer at rejse
en tilsynssag, kan det have betydning, om sagen har aktuel betydning,
og om kommunen har en forkert forståelse af lovgivningen.
Formålet med at rejse en tilsynssag vil typisk være at standse en aktuel
ulovlig handling i kommunen. Det kan også være at gennemtvinge en
lovlig handling i de tilfælde, hvor kommunen har undladt at opfylde en
handlepligt.
Venlig hilsen
Linda Søndergaard Christensen
11
 SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 72: Orientering om Ankestyrelsens udtalelse i Guldborgsund-sagen, fra indenrigs- og boligministeren
Vi har anvendt:
Lovbekendtgørelse om kommunernes styrelse (kommunestyrelsesloven)
nr. 47 af 15. januar 2019
Lov om social service (serviceloven) nr. 1548 af 1. juli 2021
Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og deres
familier nr. 9142 af 26. februar 2019
12