SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 236: VIVE’s endelige hovedrapport i forbindelse med undersøgelse af baggrunden for covid-19-udbrud og covid-19-dødsfald på plejehjem og i hjemmeplejen i Danmark 2020-2021

Social- og Ældreudvalget 2022-23 (1. samling)
SOU Alm.del Bilag 236
Offentligt

Baggrunden for covid-19-udbrud og

-dødsfald på plejecentre og i

hjemmeplejen i Danmark i perioden

januar 2020 – april 2021

Tværgående analyse og besvarelse af opdraget

Pia Kürstein Kjellberg, Jakob Kjellberg, Jonas Cuzulan Hirani, Marianne

Mikkelsen, Knud Juel, Julian Christensen, Heidi Hesselberg Lauritzen,

Annemette Thøstesen, Emmy Hjort-Enemark Topholm, Helle Max Martin,

Laura Emdal Navne, Mette Brehm Johansen og Mickael Bech

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 236: VIVE’s endelige hovedrapport i forbindelse med undersøgelse af baggrunden for covid-19-udbrud og covid-19-dødsfald på plejehjem og i hjemmeplejen i Danmark 2020-2021

Baggrunden for covid-19-udbrud og -dødsfald på plejecentre og i hjemmeplejen i

Danmark i perioden januar 2020 – april 2021. Tværgående analyse og besvarelse af

opdraget

e-ISBN: 978-87-7582-065-8

Modelfoto: Mathilde Bech/VIVE

Projekt: 30225

Finansiering: Folketingets Social- og Ældreudvalg

VIVE

Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd

Herluf Trolles Gade 11

1052 København K

www.vive.dk

VIVEs publikationer kan frit citeres med tydelig kildeangivelse.

Forord

Et flertal i Folketinget har ønsket en uvildig undersøgelse af baggrunden for

covid-19-udbrud og -dødsfald på plejecentre og i hjemmeplejen i perioden fra

januar 2020 til april 2021. Formålet er at følge op på og drage læring af udvik-

lingen, så den kan omsættes til forbedringer i epidemihåndteringen og sikre en

bedre beskyttelse af ældre og sårbare borgere i fremtiden.

VIVEs opgaveløsning er inspireret af den svenske undersøgelse af covid-19-

smitte og -dødsfald på plejecentre og i hjemmeplejen i 2020. Vi relaterer epi-

demihåndteringen på nationalt, regionalt, kommunalt og decentralt (instituti-

ons-) niveau til de rammer, der er for opgaveløsningen – både i form af lovgiv-

ninger og i form af arbejdsdelinger på tværs af institutioner, sektorer og cen-

trale/decentrale styringsniveauer.

Denne rapport indeholder VIVEs samlede analyse og besvarelse af opdraget.

Bag den ligger seks empiriske delanalyser og en tidslinje. De er formidlet i

selvstændige delrapporter og er tilgængelige via VIVEs hjemmeside:

www.vive.dk/da/temaer/covid-19-paa-plejehjem-og-i-hjemmeplejen.

Rapporten er udarbejdet af Pia Kürstein Kjellberg, Jakob Kjellberg, Knud Juel,

Jonas Cuzulan Hirani, Marianne Mikkelsen, Julian Christensen, Heidi Hessel-

berg Lauritzen, Annemette Thøstesen, Emmy Hjort-Enemark Topholm, Helle

Max Martin, Laura Emdal Navne, Mette Brehm Johansen og Mickael Bech. Pia

og Mickael er ansvarlige for den samlede undersøgelse og det overordnede

undersøgelsesdesign. Jakob, Jonas, Marianne og Knud er ansvarlige for Del-

rapport 1. Jonas, Marianne, Jakob og Mickael er ansvarlige for Delrapport 2.

Pia, Julian, Heidi og Annemette er ansvarlige for Delrapport 3. Emmy og Pia er

ansvarlige for Delrapport 4. Helle og Laura er ansvarlige for Delrapport 5.

Mette og Mickael er ansvarlige for Delrapport 6. Heidi har udarbejdet den hi-

storiske analyse, og Julian, Heidi og Annemette har udarbejdet tidslinjen. Alle

har bidraget til den tværgående analyse og besvarelsen af undersøgelsens

opdrag i denne rapport.

Rapporten er kvalitetssikret via internt review ved undertegnede og eksternt

review ved én dansk og to nordiske eksperter. Metode og resultater er drøftet

med en faglig følgegruppe bestående af professorerne Peter Bjerre Mortensen

(Aarhus Universitet), Morten Balle Hansen (UCL Odense), Karen Andersen-

Ranberg (Syddansk Universitet) og Mette Nordahl Svendsen (Københavns

Universitet). Foreløbige resultater er fremlagt for Folketingets Social- og Æl-

dreudvalgs underudvalg samt en bred gruppe af interessenter. Sundhedssty-

relsen, Statens Serum Institut og Styrelsen for Patientsikkerhed har endvidere

haft mulighed for at kommentere rapporten for faktuelle fejl og mangler.

Tak til alle, der har medvirket til undersøgelsen! Tak til Sekretariatet, Statens

Serum Institut, Sundhedsdatastyrelsen og Danmarks Statistik for at medvirke

til at stille tidstro data til rådighed for analysen. Tak til alle, der har medvirket

ved interview. Tak til reviewerne, underudvalget, følgegruppen og interessen-

terne for gode input og kommentarer. Tak til Folketingets Social- og Ældreud-

valg for at initiere en undersøgelse, der skal bidrage til læring og forbedring af

epidemihåndteringen fremadrettet.

Mickael Bech

Forsknings- og analysechef for VIVE Sundhed

Indholdsfortegnelse

Hovedresultater

2.1

2.2

Undersøgelsens opdrag

VIVEs opgaveløsning

Datagrundlag

Læsevejledning

3.1

3.2

Resultatet af de seks delanalyser

Delrapport 1: Dødelighed

Delrapport 2: Smitte, covid-19-relateret dødelighed og test

3.3 Delrapport 3: Nationale tiltag

3.4 Delrapport 4: Decentrale beretninger

3.5

3.6

3.7

Delrapport 5: Borgernes og de pårørendes perspektiv

Delrapport 6: Litteraturstudie

Opsummering

4.1

4.2

Besvarelse af opdragets spørgsmål

Den beskrivende del

Den vurderende del

4.3 Den anbefalende del

Samlet konklusion

Litteratur

Bilag 1 Lovgrundlaget for epidemihåndteringen på ældreområdet

Serviceloven

Sundhedsloven

Epidemiloven

Opsummering

Bilag 2 Ældreplejens historiske udvikling

FASE I: De første ældrepolitikker ser dagens lys (1891-1933)

FASE II: Ældreplejens opbygning (1940-1970’erne)

FASE III: Ombygning og modernisering af ældreplejen (1980’erne –

2000’erne)

Fase IV: Opgaveglidning, rehabilitering og fremtidssikring (2000 og frem)

Opsummering

Litteraturliste til bilag 2

100

Hovedresultater

Danmark har klaret sig godt igennem epidemien, når vi sammenligner med an-

dre lande. Der ses en mindre, men statistisk signifikant overdødelighed blandt

ældre borgere på plejecentre i vinteren 2020/2021 – men ikke for øvrige grup-

per – og ikke i øvrige perioder.

Den mindre, men statistisk signifikante overdødelighed blandt beboere på ple-

jecentre i vinteren 2020/2021 er drevet af en overdødelighed blandt beboere

på plejecentre i Region Hovedstaden, der er mere end dobbelt så høj som i de

øvrige regioner. Region Hovedstaden var samtidig den region, hvor der blev

testet mest og fundet flest smittede og døde med covid-19.

Det er normalt med regional variation under epidemier med smitsomme syg-

domme som fx influenza. Den overdødelighed, der findes i Region Hovedsta-

den under epidemien med covid-19, adskiller sig ikke fra den overdødelighed,

der er fundet i andre regioner under tidligere epidemier med influenza. Her

blev der dog ikke gennemført nedlukninger af dele af samfundet – og der blev

heller ikke opfordret til at holde afstand, bruge håndsprit mv.

Smitten i lokalbefolkningen fremstår på baggrund af undersøgelsen som den

mest hyppige årsag til udbrud med covid-19 i hjemmeplejen og på plejecen-

trene. I de tilfælde, hvor der er en høj smitte i lokalbefolkningen, kan det ikke

undgås, at smitten kommer ind i hjemmeplejen og på plejecentrene.

I en situation, hvor det ikke kan undgås, at smitten kommer ind, bliver det af-

gørende at have et stærkt fokus på hygiejne. Endvidere at prioritere borgere,

pårørende og personale i forhold til værnemidler, test, retningslinjer, vaccina-

tion og basal, vedvarende uddannelse og supervision.

Undersøgelsen finder, at smitten havde gode betingelser for at sprede sig på

landets plejecentre i foråret 2020, hvor der kun var begrænset adgang til test,

værnemidler og relevant rådgivning. Det var først, efter at smitten var toppet i

april 2020, og landet ikke længere befandt sig i en mangelsituation, at perso-

nalet på plejecentrene blev anbefalet at bruge mundbind.

Personalet blev anbefalet at blive hjemme og blive testet, hvis de havde mis-

tanke om smitte. Men der var ventetid på test, og borgerne blev først tilbudt

test ved mistanke om symptomer fra slutningen af marts – og det var først fra

slutningen af april (efter at epidemien var toppet), at det blev anbefalet at te-

ste nære kontakter (borgere og personale).

Det tilbud om antigentest til personalet på plejecentrene og i hjemmeplejen,

der blev introduceret som del af den offentlige testindsats fra december

2020, gav ikke mening set fra det udførende personales perspektiv, fordi de

private leverandørers mobile enheder kørte rundt fra plejecenter til plejecenter

efter en køreliste, hvor de fx kunne være fremme på det ene plejecenter klok-

ken 11 og på det andet klokken 12. Antigentest giver i henhold til samtlige in-

terviewpersoner bedst mening som selvtest – og gerne i forbindelse med et

vagtskifte – men i vinteren 2020/2021 var antigentest ikke til rådighed som

selvtest, og det var de private leverandører – ikke personalet selv – der stod

for testindsatsen.

Det tilbud om screening med PCR-test 1-2 gange om ugen, der blev imple-

menteret fra starten af januar, gav i høj grad mening set fra det udførende

personales perspektiv. Screening er samtidig fundet effektiv i internationale

studier som supplement til test ved mistanke om smitte. Det ville på denne

baggrund have været en fordel, hvis tilbuddet om screening af personalet med

PCR-test 1-2 gange om ugen i områder med forhøjet smitte havde været im-

plementeret tidligere, fx allerede fra sommeren 2020, hvor det blev besluttet

at teste 1 gang hver 14. dag (men ikke hyppigere) i områder med forhøjet

smitte.

Undersøgelsen finder, at vaccinerne var den altafgørende årsag til, at smitte-

udviklingen stoppede, og der ikke var flere, der døde med covid-19 i forbin-

delse med årsskiftet 2020/2021. Der er stor ros til, at borgerne på plejecen-

trene blev vaccineret som de første, og at der også blev givet mulighed for

vaccination til de dele af personalet, der var på arbejde den dag, hvor bor-

gerne blev vaccineret. Der er nogen utilfredshed med, at det ikke var alle per-

sonaler, der blev tilbudt vaccination med det samme, samt at der efterføl-

gende skulle gå så lang tid, før alle borgere i hjemmeplejen samt de reste-

rende dele af personalet på plejecentre og i hjemmeplejen fik mulighed for

vaccination. Det kan være et opmærksomhedspunkt for fremtidige vaccinati-

onsindsatser.

Hygiejne fremstår desuden som et væsentligt indsatsområde, hvis vi fremad-

rettet skal blive bedre til at forebygge og håndtere fremtidige udbrud af smit-

somme infektionssygdomme på plejecentre og i hjemmeplejen – og herunder

også epidemier med influenza.

Epidemien sætter ifølge flere interviewpersoner sundhedssystemet under lup

og udstiller de svagheder, der er i systemet. Her fremhæves det blandt andet

som en udfordring, at personalet på ældreområdet arbejder organisatorisk ad-

skilt fra det øvrige sundhedsvæsen og – for store dele af deres arbejde – med

afsæt i en anden lovgivning, der vægter andre forhold og hensyn.

Hvis vi fremadrettet skal blive bedre til at forebygge og håndtere fremtidige

udbrud af smitsomme infektionssygdomme, er det afgørende, at der skabes

en tæt integration mellem sundheds- og ældreområdet, både på nationalt og

lokalt niveau.

Det skal i denne forbindelse sikres, at personalet i hjemmeplejen og på pleje-

centrene får de kompetencer, arbejdsforhold og adgang til faglig sparring og

supervision, som de har brug for, hvis de skal varetage indsatsen efter bedste

faglige standard.

Her viser undersøgelsen, at der er grundlag for forbedring – både på tværs af

faggrupper og nationale/decentrale myndigheder og institutioner.

Undersøgelsens opdrag

Et flertal i Folketinget har ønsket en undersøgelse af baggrunden for covid-19-

udbrud og -dødsfald på plejecentre og i hjemmeplejen i Danmark 2020-2021.

Formålet med undersøgelsen er: ”… at styrelser, regioner, kommuner og pleje-

hjem bliver bedre forberedte og vil være i stand til at mindske negative konse-

kvenser af eventuelle fremtidige udbrud af smitsomme infektionssygdomme

på plejehjem og i ældreplejen” (Sundhedsudvalget, 2021, s. 1).

Undersøgelsens baggrund, formål og temaer er beskrevet nærmere i en beret-

ning afgivet af Sundhedsudvalget den 16. marts 2021. Det fremgår heraf, at:

◼

”Covid-19 er i særlig høj grad en trussel for de mest plejekrævende i vort

samfund. Verden over har sygdommen i særlig grad ramt borgere på ple-

jehjem

med mange dødsfald til følge. Desværre også i Danmark, på trods

af, at beskyttelsen af de ældre og sårbare var i fokus allerede i foråret

2020” (s. 1).

◼

”Derfor finder et flertal i Folketinget (…) det vigtigt både at undersøge,

hvordan vi som samfund var forberedt på en epidemi på ældreområdet,

og hvordan vi som samfund håndterede epidemien i ældresektoren hen

over 2020 og de første måneder af 2021. Der skal følges op på og drages

læring af den udvikling, der er sket, så den kan omsættes til forbedringer

af epidemihåndteringen i fremtiden og i det hele taget sikre en bedre be-

skyttelse af ældre og sårbare borgere” (s. 1).

◼

”Undersøgelsen skal identificere de uløste sundhedsfaglige udfordringer i

forhold til epidemihåndtering på plejehjem og i ældreplejen. Derfor skal un-

dersøgelsen indeholde både en beskrivende/sammenlignende del, en vur-

derende del, og en del med anbefalinger til fremadrettet arbejde” (s. 1).

Den beskrivende del

Den beskrivende del af undersøgelsen kan i henhold til beretningen komme

ind på en række forskellige spørgsmål angående udviklingen i antallet af smit-

tede, indflyttede og afdøde blandt beboere på plejecentre sammenlignet med

andre befolkningsgrupper, herunder både ældre, der ikke bor på plejecentre,

ældre, der modtager hjemmepleje, tidligere år og andre lande. Se Tabel 1.1 for

et overblik.

Beretningen bruger termen plejehjem, hvor vi bruger termen plejecentre i denne rapport.

Tabel 1.1

Temaer, der belyses i undersøgelsens beskrivende del

Udviklingen i smittede, indflyttede og afdøde blandt beboere på plejecentre med covid-19

Udviklingen i smittede, indflyttede og dødsfald på plejehjem i forhold til udviklingen i andre be-

folkningsgrupper, herunder ældre, der ikke bor på plejecenter

Sammenligning af antal smittede og dødsfald blandt ældre, som modtager ældrepleje i eget

hjem, sammenlignet med den øvrige del af den ældre befolkning

Sammenligning af dødeligheden i efteråret og vinteren 2020/2021 i forhold til tidligere år

Sammenligning i udviklingen i smittede, indlagte og afdøde blandt beboere på plejecentre med

covid-19 i Danmark i forhold til udviklingen i en række andre sammenlignelige europæiske

lande

Beretning afgivet af Sundhedsudvalget den 16. marts 2020 om undersøgelse af baggrunden for covid-19-udbrud samt covid-19-

dødsfald på plejehjem og i hjemmeplejen i Danmark 2020-2021.

Kilde:

Den vurderende del

Den vurderende del af undersøgelsen kan i henhold til beretningen blandt an-

det komme ind på forberedte myndighederne, de danske plejecentre og æld-

replejen var, da epidemien brød ud – om myndighedernes beslutninger var eg-

nede til at forhindre smitte på plejecentre og i ældreplejen – hvad der betyder

noget for at undgå smitte – hvordan smitten kom ind og spredte sig – hvad der

var de vigtigste smittekilder – om der var adgang til værnemidler, test, og eks-

tra hjælp til håndtering af skærpede hygiejnekrav – om myndighedernes tiltag

var adækvate og proportionelle i forhold til de negative konsekvenser, der

også er for borgerne/borgernes grundlæggende rettigheder – samt om vi kan

lære noget af andre lande (Tabel 1.2).

Tabel 1.2

Spørgsmål, der kan belyses i undersøgelsens vurderende del

Hvor forberedte var myndigheder og danske plejecentre og ældreplejen i marts 2020 på at

håndtere de sundhedsfaglige udfordringer, som udbrud af smitsomme infektionssygdomme

som fx covid-19 giver?

Var de beslutninger, som danske myndigheder tog under covid-19 epidemien i marts 2020, og

igen, da smitteudbruddene steg igen i november/december 2020, egnede til at forhindre, at

især de allermest sårbare, der bor på plejecenter, og som modtager ældrepleje i eget hjem,

blev smittet med covid-19?

Hvilke forhold på det enkelte plejecenter har haft betydning for smitteudbrud, hvad betyder

eksempelvis plejecentrenes og ældreplejens generelle epidemi- og hygiejneberedskab, og

hvilken betydning har arbejdsorganisering på plejecentre, de faglige kompetencer hos

personale, personaleallokering, samt brugen af samme vikarer på flere plejecentre inden for

den enkelte kommune?

Hvordan er smitten kommet ind og har spredt sig på plejecentre, og hvad har været de

vigtigste smittekilder?

Hvorledes har adgangen til værnemidler, brug af rutinemæssige test, ibrugtagen af kviktest til

ansatte og pårørende samt ekstra hjælp til at håndtere ekstra krav til de skærpede hygiejne-

krav påvirket smittespredningen?

Vurdering af de enkelte tiltags effekt på smittespredningen ift. de negative konsekvenser, som

indsatserne også har haft for plejecenterbeboernes personlige frihed, trivsel og velvære.

Hvilke af de gennemførte tiltag som fx besøgsrestriktioner, smitteopsporing, inddæmning

(herunder karantæne) var adækvate og proportionelle ift. de nævnte forhold og ift. pleje-

centerbeboernes grundlæggende rettigheder?

Vurdering af, om der er erfaringer og tiltag, som andre lande har foretaget, der med fordel kan

implementeres og anvendes i Danmark.

Beretning afgivet af Sundhedsudvalget den 16. marts 2020 om undersøgelse af baggrunden for covid-19 udbrud samt covid-19-

dødsfald på plejehjem og i hjemmeplejen i Danmark 2020-2021.

Kilde:

Anbefalinger

De anbefalinger, der skal udarbejdes, kan blandt andet handle om, hvordan vi

fremadrettet sikrer, at vi står bedre rustet i en tilsvarende situation – hvilke til-

tag og forholdsregler vi kan anvende – samt hvordan vi effektivt implemente-

rer forskellige tiltag (Tabel 1.3).

Tabel 1.3

Anbefalinger, der blandt andet ønskes

Kilde:

Anbefalinger til, hvordan vi kan lære af de erfaringer, der er opnået undervejs i epidemien, for

at sikre, at vi i fremtiden vil være bedre rustet, hvis der skulle opstå en tilsvarende situation

Anbefalinger til, hvilke enkelte tiltag og forholdsregler, der med fordel kan anvendes i en

lignende situation i fremtiden

Anbefalinger til, hvordan der sikres en effektiv implementering af de forskellige tiltag

Beretning afgivet af Sundhedsudvalget den 16. marts 2020 om undersøgelse af baggrunden for covid-19-udbrud samt covid-19-

dødsfald på plejehjem og i hjemmeplejen i Danmark 2020-2021.

VIVEs opgaveløsning

VIVEs opgaveløsning er baseret på seks empiriske delanalyser:

◼

Delanalyse 1 undersøger, hvordan og hvorvidt der har kunnet ses en

overdødelighed sammenlignet med tidligere år, tidligere influenzaepide-

mier og andre lande.

◼

Delanalyse 2 beskriver, hvordan der er blevet testet – hvem og hvor

mange der er fundet smittet – og hvem og mange der er registreret døde

med covid-19. Den behandler også spørgsmålet om plejepersonale eller

pårørende mest hyppigt har været kilde til udbrud med smitte på pleje-

centre.

◼

Delanalyse 3 stiller skarpt på de nationale tiltag, der blev – og ikke blev –

taget i undersøgelsesperioden med særligt henblik på de perioder, hvor

der var høj smitte (foråret 2020 og vinteren 2020/2021).

◼

Delanalyse 4 indeholder en analyse af erfaringerne fra fire plejecentre og

fire hjemmeplejeenheder i fem kommuner.

◼

Delanalyse 5 indeholder en analyse af borgernes og de pårørendes per-

spektiv på epidemien og de nationale og lokale tiltag, der blev taget for at

forebygge og håndtere udbrud med smitte.

◼

Delanalyse 6 er et litteraturstudie af i) effekten af forskellige indsatser,

samt ii) erfaringerne fra andre lande (Norge, Sverige).

De seks delanalyser er afrapporteret i selvstændige delrapporter, der alle kan

findes på VIVEs hjemmeside: www.vive.dk/tema/covid-19-på-plejehjem-og-i-

hjemmeplejen. Her findes også en tidslinje, der beskriver de mest væsentlige

begivenheder i undersøgelsesperioden.

2.1

Datagrundlag

Det samlede datagrundlag for undersøgelsen består af:

▪

registerdata vedrørende dødeligheden blandt ældre borgere over 65,

der i) bor på plejecenter, ii) modtager hjemmepleje, eller iii) hverken

bor på plejecenter eller modtager hjemmepleje (Delanalyse 1).

▪

registerdata vedrørende smitteudviklingen og den covid-19-relate-

rede dødelighed i samme tre undersøgelsespopulationer. Hertil data

vedrørende smitteudviklingen blandt i) pårørende og ii) ansatte på

plejecentre og i hjemmeplejen (Delanalyse 2).

▪

interview med nøgleaktører i epidemihåndteringen på nationalt, regio-

nalt og kommunalt niveau samt de mest fremtrædende interessenter

på området (Delanalyse 3).

▪

interview med ledere og medarbejdere på plejecentre og i hjemme-

plejen samt med ledere og medarbejdere i de kommunale forvaltnin-

ger (Delanalyse 4).

▪

interview med borgere og pårørende samt med videnspersoner med

særligt indblik i borgere og pårørendes oplevelser (Delanalyse 5).

diverse skriftligt materiale vedrørende i) lovgrundlaget, ii) mediede-

batten samt iii) de nationale tiltag, der blev og ikke blev taget i under-

søgelsesperioden (Delanalyse 3).

▪

den videnskabelige litteratur om effekten af forskellige indsatser på

området (Delanalyse 6).

2.2

Læsevejledning

Rapporten er disponeret i tre kapitler og to bilag:

Kapitel 3

Kapitel 4

Beskrivelse af indholdet i hver af de seks delanalyser

Gennemgang og besvarelse af hvert af de specifikke spørgsmål,

der er stillet i opdraget

Kapitel 5

Bilag

Undersøgelsens samlede konklusion

▪

Beskrivelse af lovgrundlaget for epidemihåndteringen på

ældreområdet (bilag 1)

Beskrivelse af ældreplejens historiske udvikling (bilag 2)

Resultatet af de seks

delanalyser

I dette kapitel beskrives resultatet af VIVEs seks delanalyser. For en nærmere

beskrivelse af de enkelte delanalyser henvises til de delrapporter, der kan fin-

des via VIVEs hjemmeside. Hver delrapport er udarbejdet som en selvstændig

analyse med baggrund, formål, metode, resultater og konklusion. I dette kapi-

tel giver vi en helt kort beskrivelse af hver delrapports indhold for på denne

baggrund at kunne se på tværs og drøfte, hvad der samlet set kan konklude-

res på baggrund af undersøgelsen.

3.1

Delrapport 1: Dødelighed

Delrapport 1 sammenligner dødeligheden blandt ældre mennesker over 65,

der modtager personlig pleje og praktisk bistand eller er bosiddende på pleje-

center med dødeligheden i den tilsvarende ældrebefolkning. Den forholder sig

til spørgsmålet, om der kan ses en overdødelighed ved brug af to forskellige

statistiske metoder og perspektiverer til i) tidligere influenzaepidemier samt ii)

dødeligheden i andre lande.

3.1.1

Er der en overdødelighed?

Den første del af Delrapport 1 består af en analyse af, hvorvidt der kan ses en

overdødelighed blandt ældre over 65 år, der i) bor på plejecenter, ii) modtager

hjemmepleje eller iii) hverken bor på plejecenter eller modtager hjemmepleje.

Vi har undersøgt det ved at sammenligne dødeligheden i undersøgelsesperio-

den med dødeligheden i tidligere år (2015-2019).

Figur 3.1 viser resultatet af VIVEs undersøgelse. De røde prikker viser den fakti-

ske dødelighed. De stiplede grå linjer viser den forventede dødelighed baseret

på data fra perioden 2015-2019. Figuren viser, at der normalt dør cirka 300 bor-

gere om måneden – og at der dør flere om vinteren end om sommeren. Dødelig-

heden under epidemien med covid-19 adskiller sig generelt set ikke fra dødelig-

heden i de tidligere år. Kun i vinterugerne omkring årsskiftet 2020/2021 ses et

større antal døde end forventet i gruppen af borgere på plejecenter. Resultatet

er statistisk signifikant og testet ved brug af to forskellige statistiske metoder.

Figur 3.1

Faktisk og forventet antal døde på plejecenter, i hjemme-

plejen og i den del af ældrebefolkningen, der hverken bor på

plejecenter eller modtager hjemmepleje. 65 år eller derover.

(a) Ikke hjemmepleje eller plejecenter

(b) Hjemmepleje

Anm.:

Figuren viser det forventede antal dødsfald (grå linje), det faktiske, observerede antal dødsfald (rød prik) samt grænser for,

hvornår en given dødelighed er et udtryk for overdødelighed. Det forventede antal dødsfald er beregnet som det gennem-

snitlige antal dødsfald i kontrolperioderne og vægtet for at tage højde for ændringer i aldersstrukturen. Dødelighedsgræn-

serne er beregnet som et antal dødsfald svarende til en z-score på to.

Kilde:

Figuren er lavet pba. data fra Danmarks Statistik og Sundhedsdatastyrelsen.

Det er kun for gruppen af ældre på plejecenter – og kun i perioden omkring års-

skiftet 2020/2021 – at vi finder en overdødelig i den periode, der jf. opdraget er

omfattet af undersøgelsen (januar 2020 – april 2021).

3.1.2

Sammenligning til tidligere epidemier

Delrapport 1 indeholder også sammenligninger med tidligere influenzaepide-

mier. Her sammenligner vi de uger, hvor epidemien med covid-19 toppede i

vinteren 2020/2021 med de uger, hvor tidligere større influenzaepidemier er

toppet i hhv. 2016/17 og 2017/18.

Tabel 3.1 viser resultatet af VIVEs undersøgelse angående

borgere på pleje-

center.

Det fremgår, at den samlede andel af ekstra dødsfald blandt borgere

på plejecentre under epidemien med covid-19 kun i mindre omfang adskiller

sig fra den samlede andel af ekstra dødsfald under tidligere epidemier (12,1 vs

11-11,3 %). Dette skal dog ses i forhold til, at vi ikke under tidligere epidemier

gennemførte nedlukninger af dele af samfundet.

Tabellen viser også, at der er stor regional variation i andelen af ekstra døds-

fald – både under epidemien med covid-19 og under tidligere epidemier med

influenza. Under epidemien med covid-19 var det Region Hovedstaden, der

blev hårdest ramt med mere end 20 % ekstra dødsfald. Region Nordjylland

blev tilsvarende hårdt ramt under epidemien med influenza i 2017/2018. Den

overdødelighed, vi ser i Region Hovedstaden under epidemien med covid-19,

adskiller sig således ikke størrelsesmæssigt fra den dødelighed, der er set i

andre regioner under tidligere epidemier med influenza.

Tabel 3.1

Dødsfald på plejecentre. Ekstra (observeret-forventet) dødsfald i

procent af det observerede i de tre epidemiudbrud

Hoved-

staden

Influenza 2016/17

Influenza 2017/18

Covid-19 2020/21

Kilde:

Sjælland

Syd-

danmark

16,3

15,1

3,3

Midt-

jylland

10,3

10,9

9,6

Nord-

jylland

9,9

21,6

8,1

I alt

9,3

6,0

21,3

10,1

8,5

8,1

11,0

11,3

12,1

Tal beregnet på baggrund af data fra Danmarks Statistik, Sundhedsdatastyrelsen og HMD.

Der er tale om forskellige uger på året, ligesom epidemierne kan have forskellig længde/forskellige ud-

viklingsforløb.

Tabel 3.2 viser resultatet af VIVEs undersøgelse for

borgere uden for pleje-

center.

Det fremgår, at der samlet set er færre ældre borgere uden for pleje-

center, der dør under epidemien med covid-19, end der har været i tidligere år

med influenza (2,6 % vs. op til 8,2 %). Dette skal igen ses i forhold til, at vi ikke

under tidligere epidemier med influenza valgte at lukke dele af samfundet ned

– og heller ikke opfordrede de ældre til at holde afstand og undgå unødvendig

social kontakt.

Der er regional variation i dødeligheden for borgere uden for plejecenter – både

under epidemien med covid-19 og under tidligere epidemier med influenza. Un-

der epidemien med covid-19 var der flere end forventet, der døde i Region Ho-

vedstaden (9,6 %) og Region Sjælland (5,8 %), men færre end forventet, der

døde i Region Syddanmark (-3,6 %), Region Midtjylland (-1 %) og Region Nord-

jylland (-5,7 %). Dette skal (igen) ses i forhold til tidligere epidemier med influ-

enza, hvor vi ikke valgte at lukke dele af samfundet ned og opfordre til at holde

afstand og undgå unødig social kontakt. Kun i Region Midtjylland var der under

epidemien med influenza i 2016/2017 færre, der døde end forventet – og det var

kun -0,4 % (vs. op mod -5,7 % under epidemien med covid-19).

Tabel 3.2

Dødsfald uden for plejecentre. Ekstra (observeret-forventet)

dødsfald i procent af det observerede i de tre epidemiudbrud

Hoved-

staden

Influenza 2016/17

Influenza 2017/18

covid-19 2020/21

Kilde:

Sjælland

Syddan-

mark

Midtjyl-

land

Nordjyl-

land

I alt

5,7

6,1

9,6

11,6

6,6

5,8

4,6

15,3

-3,6

2,4

4,2

-1,0

-0,4

13,1

-5,7

5,3

8,2

2,6

Tal beregnet på baggrund af data fra Danmarks Statistik, Sundhedsdatastyrelsen og HMD.

3.1.3

Sammenligning med andre lande

VIVE har sammenlignet dødeligheden for personer over 65 under epidemien

med covid-19 med dødeligheden for samme målgruppe i fire andre lande:

Norge, Sverige, Tyskland og England/Wales. Vi har gjort det det ved at ud-

regne en ”aldersstandardiseret dødsrate” for hvert land. Den aldersstandardi-

serede dødsrate beskriver den dødelighed, der ville have været i landet, hvis

de havde haft den samme aldersstruktur i befolkningen – dvs. samme antal

personer på forskellige alderstrin. Aldersstandardisering er nødvendig, hvis

man vil sammenligne dødeligheden blandt ældre i forskellige lande. Det er det,

fordi dødeligheden stiger med alderen, og der således er større risiko for at dø

som 80-årig end som 65-årig.

Andelen af ekstra døde i undersøgelsesperioden

Figur 3.2 viser dødeligheden for borgere over 65 år i de fem lande, der indgår i

VIVEs undersøgelse – beregnet med afsæt i ugentlige aldersstandardiserede

dødsrater, der igen er omregnet til årsniveau. Tabellen viser, at der under første

bølge fra omkring april måned 2020, var en dødelighed på cirka 6 % i Sverige –

men at dødeligheden i samme periode lå på op mod 9 % i England/Wales. Dan-

mark klarede sig ligesom Tyskland godt igennem første bølge med en dødelig-

hed på lidt under 5 %. Kun Norge lå lavere med en dødelighed på cirka 4 %.

Under anden bølge omkring årsskiftet 2020/2021 steg dødeligheden i samtlige

lande bortset fra Norge, der lå stabilt på cirka 4 %. England/Wales havde den

højeste dødelighed (ca. 7 %) efterfulgt af Tyskland (ca. 6 %) og herefter Dan-

mark og Sverige (ca. 5 %).

Sammenligningerne viser, at Danmark generelt set har klaret sig godt – men at

Norge ser ud til at have klaret sig bedre. Sverige, Tyskland og (især) Eng-

land/Wales har haft højere dødelighed under epidemien med covid-19 end

Danmark.

Figur 3.2

Dødeligheden blandt personer på 65 eller derover for de fem

lande i 2020 og 2021. Ugentlige aldersstandardiserede

dødsrater (%) omregnet til årsniveau.

Anm.:

I HMD-databasen optræder England ikke selvstændigt, men sammen med Wales. Dødsfaldene i Wales udgør dog kun om-

kring 6 % af det samlede antal dødsfald i England & Wales (Office for National Statistics, 2021).

Kilde:

Figuren er lavet på baggrund af data fra Human Mortality Database (HMD) Short Term Mortality Fluctuations (STMF) files

(Human Mortality Database, 2021).

Sammenligning med tidligere år

Figur 3.3 viser den aldersstandardiserede dødelighed i hvert af de fem lande

sammenlignet med tidligere år (2015-2019). Figuren er sorteret fra venstre

mod højre efter dødelighedens størrelse i 2015-2019. Det fremgår, at Danmark

har en højere dødelighed end de andre lande i perioden 2015-2019. I 2020 fal-

der dødeligheden i Danmark, mens den stiger i de øvrige lande – bortset fra

Norge. I 2020 var dødeligheden i Sverige på cirka samme niveau som dødelig-

heden i Danmark – på trods af at de valgte en anden strategi for epidemihånd-

tering.

I 2021 var dødeligheden i Danmark igen højere end i Sverige – og til-

nærmelsesvist på samme niveau, som den var i perioden 2015-2019.

Se også delanalyse 6 for en beskrivelse af epidemihåndteringen i Norge og Sverige.

Det har været kendt siden 1990’erne, at middellevetiden i Danmark er lav, når

vi sammenligner med andre lande. Se fx rapporterne fra Middellevetidsudval-

get (Sundhedsministeriets Middellevetidsudvalg 1994a, 1994b).

Figur 3.3

Aldersstandardiserede dødsrater (%) 2015-2019, 2020 og

2021 for de fem lande. 65 år eller derover.

5,0

4,5

4,0

3,5

Dødsrate (%)

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Danmark

Tyskland

England & Wales

2020

2021

Norge

Sverige

2015-2019

Kilde:

Figuren er lavet på baggrund af data fra Human Mortality Database.

3.1.4

Delkonklusion

Delanalyse 1 viser samlet set, at Danmark har klaret sig godt igennem epide-

mien, når vi sammenligner med andre lande. Der ses en mindre men statistisk

signifikant overdødelighed blandt ældre borgere på plejecentre i vinteren

2020/2021 – men ikke for øvrige grupper – og ikke i øvrige perioder.

Den mindre men statistisk signifikante overdødelighed, der findes blandt æl-

dre borgere på plejecenter i vinteren 2020/2021 er drevet af en overdødelig-

hed i Region Hovedstaden, der er mere end dobbelt så høj som i de øvrige re-

gioner. Det er normalt med regional variation under epidemier med smitsomme

sygdomme. Dødeligheden i Region Hovedstaden under epidemien med covid-

19 er ikke højere end dødeligheden i andre regioner under tidligere epidemier

med influenza.

For borgere uden for plejecenter ses en lavere dødelighed end forventet i tre

regioner – hvilket skal ses i lyset af, at vi ikke under tidligere epidemier med

influenza opfordrede til at holde afstand og undgå unødig social kontakt. Den

aldersstandardiserede dødelighed i Danmark er generelt set høj, når vi sam-

menligner med andre lande. Det har været velkendt siden 1990’erne.

3.2

Delrapport 2: Smitte, covid-19-relateret

dødelighed og test

Delrapport 2 beskriver, hvordan borgere, pårørende og personale på plejecen-

tre og i hjemmeplejen er blevet testet og registreret henholdsvis smittede og

døde med covid-19 i undersøgelsesperioden. Den beskriver:

▪

3.2.1

smitteudviklingen og den covid-19-relaterede dødelighed for borgere

på plejecenter

smitteudviklingen og den covid-19-relaterede dødelighed for øvrige

grupper

udviklingen i brug af test (PCR/antigen) til borgere og personale på

plejecenter

den kommunale og regionale variation i antal test og fundne smittetil-

fælde

smitteudviklingen forud for udbrud med smitte på plejecentre.

Smitteudvikling og covid-19-relateret dødelighed (borgere på

plejecenter)

Figur 3.4 giver et overblik over antallet af ældre borgere på plejecenter, der er

registrerede smittet og døde med covid-19 i undersøgelsesperioden.

Figur 3.4

Daglige antal smittede og afdøde personer med covid-19 på

baggrund af både PCR- og antigentest blandt borgere på

plejecenter

(a) Daglige antal smittede

(b) Daglige antal covid-19-dødsfald

Anm.:

Figuren viser det daglige antal smittede personer fra både PCR- og antigentest. Dødsfald relateret til covid-19 defineres som

en person, der er død inden for 30 dage efter påvist covid-19-infektion eller covid-19-reinfektion. Figuren er konstrueret som

et binned scatter plot med 100 bins af ens størrelse.

Kilde:

Figuren er lavet pba. data fra Danmarks Statistik, Sundhedsdatastyrelsen og Statens Serum Institut.

Det fremgår af figur 3.4, at det daglige antal smittede og døde med covid-19

stiger i perioden fra marts til april 2020, hvorefter det falder og stiger igen

frem mod årsskiftet 2020/2021. I foråret 2020 var det kun de borgere, der var

så syge, at de blev indlagt, der blev testet – og faktisk antal smittede og døde

vil således være højere, end det fremgår af figuren.

I vinteren 2020/2021 blev der arbejdet systematisk med smitteopsporing på

alle landets plejecentre, og smitteregistreringen vil alt andet lige være mere

retvisende.

Her fremgår det af figuren, at epidemien topper med i alt cirka 80

daglige smittetilfælde og mellem 15 og 20 daglige dødsfald med covid-19 i

vinteren 2020/2021.

3.2.2

Smitteudvikling og covid-19-relateret dødelighed (øvrige

grupper)

Figur 5-6 viser antallet af ældre borgere uden for plejecenter, der er registre-

rede smittet og døde med covid-19 i undersøgelsesperioden. Vi opgør det for

hhv. i) ældre borgere, der får hjemmepleje, og ii) ældre borgere, der hverken

får hjemmepleje eller bor på plejecenter.

Figur 3.5 viser det daglige antal registrerede smittetilfælde i undersøgelsespe-

rioden. Udviklingen følger samme overordnede mønster som for borgere på

plejecenter – dvs. at der ses en mindre stigning i perioden omkring marts/april

2020 – og en større stigning i perioden omkring årsskiftet 2020/2021.

Det er igen svært at sammenligne de to perioder, fordi det er forskelligt, hvor

meget der testes – og særligt i foråret 2020 vil det faktiske antal smittede

være højere, end det fremgår af figuren. I vinteren 2020/2021 registreres i alt

cirka 70 daglige smittetilfælde blandt borgere i hjemmeplejen – og i alt cirka

300 daglige smittetilfælde for borgeren, der hverken modtager hjemmepleje

eller bor på plejecenter.

Den vil aldrig blive helt præcis, da der ikke arbejdes systematisk med fx screening eller stikprøvekontrol.

Figur 3.5

Daglige antal smittede personer med covid-19 på baggrund

af både PCR- og antigentest blandt borgere over 65 år, der er

modtagere af hjemmepleje, og som hverken bor på

plejecenter eller modtager hjemmepleje

(a) Hjemmepleje

(b) Hverken plejecenter eller hjemmepleje

Anm.:

Figuren viser det daglige antal smittede personer fra både PCR- og antigentest. Figuren er konstrueret som et binned scatter

plot med 100 bins af ens størrelse.

Kilde:

Figuren er lavet pba. data fra Danmarks Statistik, Sundhedsdatastyrelsen og Statens Serum Institut.

Figur 3.6 viser det daglige antal covid-19-relaterede dødsfald i undersøgel-

sesperioden. Det fremgår, at dødeligheden følger smitteudviklingen med cirka

14 dages forsinkelse. På det tidspunkt, hvor der er flest covid-19-relaterede

dødsfald, konstateres der cirka 20 daglige dødsfald i gruppen af ældre, der

hverken bor på plejecenter eller modtager hjemmepleje, og cirka 10 daglige

dødsfald i gruppen af ældre, der modtager hjemmepleje.

Figur 3.6

Antal daglige covid-19-relaterede dødsfald. 65 år eller

derover, som hhv. er modtagere af hjemmepleje, og som

hverken bor på plejecenter eller modtager hjemmepleje

(a) Ældre, der modtager hjemmepleje

(b) Hverken plejecenter eller hjemmepleje

Anm.:

Figuren viser det daglige antal covid-19-relaterede dødsfald. Dødsfald relateret til covid-19 defineres som en person, der er

død inden for 30 dage efter påvist covid-19-infektion eller covid-19-reinfektion.

Kilde:

Figuren er lavet på baggrund af data fra Danmarks Statistik, Sundhedsdatastyrelsen og Statens Serum Institut.

3.2.3

Udviklingen i brugen af test (PCR hhv. antigentest)

Figur 3.7 viser udviklingen i antallet af PCR-test samt antigentest for borgere og

personale på plejecenter sammenlignet med øvrige grupper. Den røde linje viser

antallet af daglige PCR-test til hver af de fire grupper, der indgår i undersøgel-

sen. Den sorte linje viser antallet af daglige antigentest til samme grupper.

Det fremgår af figuren, at antallet af daglige PCR-test for borgere og personale

på plejecenter følger samme overordnede mønster som smitteudviklingen, dvs.

at der ses en mindre stigning i foråret 2020, og en større stigning i vinteren

2020/2021. Brugen af PCR-test til den almindelige ældrebefolkning topper se-

nere (omkring april 2021), mens der forholdsvis systematisk bruges et højt antal

PCR-test til borgerne i hjemmeplejen i perioden fra oktober til april 2021.

Antigentest introduceres fra december 2021, og brugen topper omkring april

for såvel ansatte på plejecentre og borgere i hjemmeplejen/i den almindelige

ældrebefolkning. Antigentest til borgere på plejecentre bruges ikke på noget

tidspunkt i et omfang, det er muligt at måle. De tages desuden først for alvor i

brug, efter epidemien er toppet (i perioden fra slut januar og frem til april).

5, 6

Epidemien toppede jf. tidligere afsnit omkring årsskiftet.

Data er baseret på prøvesvar fra de mikrobiologiske afdelinger, TestCenter Danmark og private covid-

19-testudbydere fra marts 2020 og frem (Statens Serum Institut, 2021). Man kan måske forestille

sig, at antigentest udført af private udbydere ikke alle blev registreret i starten samt generelle regi-

streringsudfordringer i forbindelse med introduktionen af antigentest.

Figur 3.7

Daglige PCR- og antigentest blandt alle ældre, hjemmepleje-

modtagere, plejecenterbeboere og plejecenteransatte

(a) Alle ældre

(b) Ældre, der modtager hjemmepleje

(d) Plejecenteransatte

Anm.:

Figuren viser det daglige antal test fra marts 2020 til og med november 2021 opdelt på henholdsvis PCR-test og antigentest.

Figuren er konstrueret som et binned scatter plot med 100 bins af ens størrelse.

Kilde:

Figuren er lavet på baggrund af data fra Danmarks Statistik, Sundhedsdatastyrelsen og Statens Serum Institut

3.2.4

Kommunal og regional variation

Der er en betydelig kommunal og regional variation, hvor mange der bliver te-

stet og fundet smittet med covid-19.

Figur 3.8 viser antallet af test pr. plejecenterbeboer (panel a) samt andelen af

borgere på plejecentre, der er fundet smittet med covid-19 (panel b). Det frem-

går af figuren, at der både er kommunal og regional variation, og at Region Ho-

vedstaden generelt set er den region, hvor der er testet mest – og hvor der er

fundet flest smittede og afdøde borgere med covid-19 på plejecentre.

Figur 3.8

Smitte og test i danske kommuner blandt beboere på

plejecentre

(a) Test pr. plejecenterbeboer

(b) Andel af beboere på plejecentre smittet med covid-19

Anm.:

Figuren viser det samlede antal test og smittede personer fra både PCR- og antigentest pr. person opdelt på danske kommu-

ner. Opgørelsesperiode fra marts 2020 til november 2021.

Kilde:

Figuren er lavet på baggrund af data fra Danmarks Statistik, Sundhedsdatastyrelsen og Statens Serum Institut.

3.2.5

Kilder til smitteudbrud på plejecenter

Delrapport 2 indeholder en analyse af smitteudviklingen forud for udbrud med

smitte på plejecenter. Vi har været interesserede i at opnå indsigt i, hvordan

smitten kommer ind, og herunder om det mest hyppigt er personale eller pårø-

rende, der er kilde til udbrud med smitte.

Vi har undersøgt det ved at se på,

hvem (om nogen), der er konstateret smittet 14 dage før de udbrud med

smitte, der har været på plejecentre i undersøgelsesperioden.

Figur 3.9 viser resultatet af opgørelsen af mulige smittekilder. For 36 % af

smitteudbruddene er kilden ukendt. Det vil sige, at hverken ansatte eller pårø-

rende til beboerne er testet positiv i op til 14 dage før smitteudbruddet. For

40 % af udbruddene er en ansat på plejecenteret testet positiv i 14 dage op til

udbruddet, mens blot 8 % af de pårørende er testet positiv i op til 14 dage før

udbruddet. I 17 % af smitteudbruddene findes der smitte blandt både pårø-

rende og ansatte i de 14 dage op til udbruddet, hvilket gør, at udbruddet i

disse tilfælde ikke har en entydig kilde.

Figur 3.9

Smittekilder til udbrud på plejecenter

Anm.:

Figuren viser andelen af udbrud, hvor der 14 dage før udbruddet har været smitte blandt kun ansatte, kun pårørende, både

ansatte og pårørende og hverken smitte hos ansatte og pårørende.

Kilde:

Figuren er lavet på baggrund af data fra Danmarks Statistik, Sundhedsdatastyrelsen og Statens Serum Institut.

Borgerne kan også være kilde til smitte. Vi har ikke undersøgt omfanget i denne analyse. Hvis bor-

gerne er kilde til smitte vil smittekilden i denne analyse fremstå som ”ukendt”

Et udbrud med covid-19 defineres som det første smittetilfælde blandt en beboer på et plejecenter

(uafhængigt af antal smittede på samme tid) i 14 dage uden smitte blandt beboere på samme pleje-

center. Med denne definition identificeres 806 unikke smitteudbrud på landets plejecentre fra marts

2020 til og med november 2021.

Figuren skal læses med det forbehold, at retningslinjerne for test af hhv. pårø-

rende og personale er forskellige. Det har også været forskelligt, hvem der har

haft adgang til plejecentrene i forskellige perioder, idet der fx har været læn-

gere perioder, hvor de pårørende kun har haft begrænset kontakt (dette er

særlig udtalt i perioden fra marts til april 2020, hvor der var landsdækkende

besøgsforbud med få specifikke undtagelser).

Delrapport 2 indeholder en analyse af smitteudviklingen forud for udbrud med

smitte i forbindelse med årsskiftet 2020/2021. Her finder vi færre ukendte

smittekilder og flere tilfælde, hvor det både er personale og pårørende, der er

kilde til smitte. Resultatet afspejler både den øgede brug af test i perioden

(dvs. at der er flere, der testes, og dermed færre ukendte smittekilder) og de

generelle tiltag, der blev taget i perioden, og som medvirkede til at reducere

antallet af kontakter med andre end personale og pårørende i perioden (se

Delrapport 3 for en beskrivelse af de nationale tiltag, der blev taget i undersø-

gelsesperioden).

3.2.6

Delkonklusion

Delrapport 2 viser, at antallet af registrerede smittetilfælde ligesom antallet af

covid-19-relaterede dødsfald stiger i perioden fra marts til april 2020 samt i

perioden frem mod årsskiftet 2020/2021. Det er meget forskelligt, hvordan der

testes i de to perioder, og særligt i foråret må der antages at være flere smit-

tede og døde med covid-19, end det fremgår af statistikken. På det tidspunkt,

hvor epidemien topper omkring årsskiftet 2020/2021 findes omkring 80 dag-

lige smittetilfælde på plejecentre og 15-20 daglige dødsfald blandt borgere på

plejecentre.

Der er kommunal og regional variation i antallet af testede og smittede. Region

Hovedstaden er generelt set den region, hvor der er flest, der testes – og fin-

des smittet – med covid-19. Brugen af PCR-test følger smitteudviklingen og

topper omkring årsskiftet. Antigentest introduceres i december, men tages

først for alvor i brug i perioden fra slutningen af januar og frem til april 2021

(dvs. efter epidemien blandt borgere på plejecenter er toppet). Antigentest

bruges ikke på noget tidspunkt til borgere på plejecentre.

En analyse af smittekilder finder, at personalet mere hyppigt end de pårørende

er kilde til smitte, hvilket både afspejler, at de er testet mere systematisk end

de pårørende, og at de pårørende i perioder har haft begrænset adgang til

plejecentre. I perioden omkring årsskiftet 2020/2021 findes færre tilfælde,

hvor smittekilden er ukendt, hvilket både afspejler, at der er blevet testet

mere i denne periode, og at der er foretaget en række forskellige tiltag for at

reducere social kontakt med andre end personale og pårørende i perioden.

3.3

Delrapport 3: Nationale tiltag

Delrapport 3 kortlægger og analyserer de nationale tiltag, der blev – og ikke

blev – taget i perioden fra epidemiens opstart til foråret 2021. Den er baseret

på i) interview med nøglepersoner, ii) gennemgang af de centrale myndighe-

ders hjemmesider, samt iii) gennemgang af debatten i medierne.

De nøglepersoner, der er interviewet, omfatter både i) personer med ansvar

for epidemihåndteringen på nationalt niveau, og ii) de mest væsentlige inte-

ressenter på området.

3.3.1

Tre faser i epidemihåndteringen

Analysen gennemgår de temaer, der er identificeret som væsentlige jf. opdra-

get og det empiriske materiale og stiller skarpt på de områder, hvor indsatsen

er lykkedes mere eller mindre godt. Den følger epidemiens kronologi og skel-

ner mellem første fase (foråret 2020), anden fase (sommeren/efteråret 2020)

og tredje fase (vinteren 2020-2021).

I den første fase

(januar 2020 – april 2020) var håbet i starten, at sygdommen

kunne inddæmmes, og fokus var på at sikre kapaciteten til håndtering af epi-

demien på landets sygehuse. Fra starten af marts blev inddæmningsstrategien

forladt til fordel for en afbødningsstrategi, og der blev truffet beslutning om

nedlukning af store dele af samfundet. Der var opfordringer om at undgå so-

cial kontakt, og på plejecentrene blev der indført et landsdækkende besøgs-

forbud (døende og kritisk syge undtaget). Personalet skulle blive hjemme og

lade sig teste, hvis de havde symptomer på smitte.

Da epidemien startede, stod plejecentrene og hjemmeplejen i henhold til inter-

viewpersonerne ”fuldstændig uforberedte”. De rutiner, som senere er udviklet

inden for smitteforebyggelse og håndtering af udbrud med smitte fandtes ikke

på dette tidspunkt. Samtidig havde de kun begrænset adgang til værnemidler,

og borgerne skulle i første omgang kun testes, hvis de var så syge, at de havde

behov for indlæggelse. Det var svært at få adgang til relevant rådgivning – både

fra kommunen, regionen og de statslige myndigheder – og de retningslinjer, der

forelå, gav ikke relevante svar på, hvordan personalet fx skulle gebærde sig i

den situation, hvor de ikke havde adgang til kirurgiske mundbind. Smitten havde

i denne kontekst gode muligheder for at sprede sig – og det gjorde den på

nogle af de plejecentre, der blev særligt hårdt ramt i denne fase.

I den anden fase

(maj 2020 – oktober 2020) faldt smitten, samtidig med at der

vedvarende kom nye forsyninger af værnemidler og udstyr til test. Det blev

anbefalet at teste nære kontakter og personer, der flyttede ind på plejecen-

trene – og der blev etableret et nationalt system til smitteovervågning, der til-

lod de nationale sundhedsmyndigheder at følge med i smitteudviklingen i for-

skellige dele af landet samt på de enkelte plejecentre. Personalet på plejecen-

tre og i hjemmeplejen blev tilbudt test hver sjette uge i områder, hvor smitten

var lav – og test én gang hver anden uge i områder, hvor smitten var stigende.

Herved var det muligt at identificere personale, der var smittet, og som ikke

havde symptomer – men frekvensen af test var lav i forhold til den ordning,

der senere blev implementeret

– og borgere på plejecentre og i hjemmeplejen

blev fortsat kun testet, hvis de havde symptomer, eller hvis de havde været i

nær kontakt med en smittet.

Det nationale system til smitteovervågning tillod de nationale sundhedsmyn-

digheder at sætte ind med ”nålestiksindgreb” de steder, hvor smitten steg –

og hvor der lokalt var udbrud med smitte. Det gav i henhold til nogle af de

centrale aktører i epidemihåndteringen på nationalt niveau en følelse af at

”have styr på det”, der måske varede for længe – set i lyset af de stigende

smittetal generelt og specifikt i Region Hovedstaden.

I tredje fase

(november 2020 – april 2021) steg smitten – og først og fremmest

i region hovedstaden. Der var stadig flere plejecentre, der blev omfattet af be-

søgsrestriktioner, og der var vedvarende kritik af de menneskelige omkostnin-

ger ved især besøgsforbud. Op mod jul blev det på denne baggrund besluttet,

at alle borgere skulle have mulighed for at få besøg af deres pårørende, også

selv om det indebar, at de pårørende skulle bevæge sig igennem plejecentre-

nes fællesarealer. Der blev også truffet beslutning om, at plejecentrene kunne

samle op til 50 borgere plus personale til jule- og nytårsmiddage – men uden

at de pårørende havde mulighed for at deltage. Den første beslutning betrag-

ter interviewpersonerne generelt set som hensigtsmæssig, mens der rejses

tvivl om, hvorvidt den anden beslutning var hensigtsmæssig i en periode med

høj smitte generelt og specifikt blandt borgere og personale på plejecentre.

Det der skete i perioden op til jul, er i henhold til de centrale aktører i epidemi-

håndteringen, at smitten steg, og at det ikke er muligt at holde smitten ude fra

plejecentre, når personalet har børn, der går i skole og daginstitution. Nogle af

de centrale aktører i epidemihåndteringen drøfter på denne baggrund, om der

blev sat for sent ind med den generelle nedlukning af samfundet, hvor bør-

nene blev sendt på en lidt længere juleferie, og de offentligt ansatte blev op-

fordret til så vidt muligt at arbejde hjemme. Hvis ønsket ensidigt var at be-

skytte de ældre mod smitte og død, så blev der i henhold til disse interview-

personer sat for sent ind – men det har selvfølgelig ikke været det eneste hen-

syn, og der har selvfølgelig også været andre legitime hensyn, herunder til

Sundhedsstyrelsen anbefalede test 1 gang om ugen i områder med forhøjet smitte fra starten af juli,

men denne anbefaling blev tilsyneladende ikke fulgt før fra starten af januar; se også beskrivelsen

af fase 3 nedenfor.

skolebørnene og deres behov for at komme i skole og møde deres klassekam-

merater.

I en situation med stigende smitte er det desuden væsentligt at sikre, at der er

hurtig adgang til at få foretaget og få svar på test i tilfælde af mistanke om

smitte. Her peger undersøgelsen på, at der var udfordringer, både i forhold til

adgangen til og hastigheden af svar på test, og både i forhold til borgere og

personale på plejecentre og i hjemmeplejen. Dette skyldes en række forskel-

lige forhold – herunder at der var stort pres på systemet som følge af den sti-

gende smitte generelt og specifikt på plejecentrene og i hjemmeplejen – og at

der blandt andet af denne årsag var ventetid på de regionale mobile enheder,

der skulle køre ud for at foretage test på plejecentrene.

Antigentest

blev introduceret som del af den offentlige testindsats fra midten

af december, hvor de i henhold til Sundhedsstyrelsens retningslinjer blandt

andet kunne bruges til screening af personale på plejecentre. Tilbuddet om

antigentest som screening på plejecentre blev implementeret i en model, hvor

mobile enheder kørte rundt fra plejecenter til plejecenter for at tilbyde test til

de ansatte. Men fordi de mobile enheder ikke kunne være på alle plejecentre

på alle de tidspunkter, hvor personalet mødte ind til en vagt, og således ople-

vede, at de havde behov for at blive testet, gav dette tiltag ikke mening, set

fra plejepersonalets perspektiv.

Analysen peger generelt set på, at de løsninger, der introduceres med mobile

enheder har en række svagheder i forhold til særligt fleksibilitet, der gør de

løsninger, hvor personalet tester sig selv eller hinanden mere velegnede. Ved

tilbuddet om antigentest fravalgte mange således at lade sig teste, blandt an-

det fordi det ikke kunne ske på det tidspunkt, hvor det passede ind i forhold til

deres arbejdsdag.

10, 11

Screening

med PCR-test blev desuden kun gennemført hver anden uge i om-

råder med forhøjet smitte. Sundhedsstyrelsen anbefalede test hver 7. dag fra

juli 2020, men det var først fra starten af januar 2021, det blev besluttet at øge

testfrekvensen, så der blev testet én gang om ugen i områder med forhøjet

smitte. I starten af januar blev det besluttet at øge frekvensen fra én test hver

anden uge til én test om ugen – og fra midten af januar blev det yderligere be-

sluttet at øge frekvensen fra én test om ugen til to test om ugen. Denne be-

slutning blev truffet, fordi det blev opfattet som mere meningsfyldt at øge in-

tensiteten af screeningsindsatsen med PCR end at implementere tilbuddet om

screening med antigentest, jf. ovenfor. Screeningstest er i henhold til littera-

turstudiet (Delrapport 6) effektiv som supplement til test ved symptomer. Det

Konkret enten inden de gik på arbejde (dvs. hjemmefra), eller inden de rent fysisk mødtes med deres

kolleger og gik ind til/kørte ud til borgerne.

Der var flere årsager til den lave tilslutning, herunder også at det på dette tidspunkt var de lange po-

depinde på op til 10 cm. der blev anvendt – og mange oplevede det som forbundet med stort ube-

hag at blive testet.

kan derfor anses for at være en udfordring, at det først i perioden efter års-

skiftet blev besluttet at øge screeningsindsatsen med PCR.

Vaccinerne

fremstår som den helt afgørende årsag til, at det var muligt at

bremse smitteudviklingen og forhindre yderligere dødsfald som følge af epide-

mien med covid-19 blandt borgere på plejecentre i forbindelse med årsskiftet

2020/2021. Borgere på plejecentre fik ligesom det personale, der var på ar-

bejde samme dag, mulighed for at blive vaccineret fra starten af juleferien. Det

var med til at bremse smitteudviklingen og give mildere sygdomsforløb – og

var således med til at undgå, at epidemien med covid-19 udviklede sig værre

end den gjorde, omkring årsskiftet 2020/2021.

Retrospektivt fremstår kommunernes

hygiejneindsats

desuden som afgørende

for kommunernes evne til at forebygge og håndtere udbrud med smitsomme

sygdomme som fx covid-19. Der er tale om kendt viden om, hvordan det blandt

andet er vigtigt at vaske sine hænder og rengøre kontaktflader. De nationale

retningslinjer, der allerede inden epidemien forelå på dette område, er kun i be-

grænset og varieret omfang implementeret i kommunerne – og der er ikke

samme hygiejne på ældreområdet

, som vi kender det fra sundhedsområdet.

3.3.2

Generel læring på baggrund af undersøgelsen

Analysen sætter generelt set fokus på behovet for at integrere ældreområdet

som del af det samlede sundhedsvæsen. Heri indgår ikke kun det regionale

fokus på de patienter, der er potentielt syge, og som derfor skal udredes og

potentielt færdigbehandles, inden de kan udskrives fra sygehus. Her indgår

også fokus på alle de borgere, som kommunerne varetager velfærdsydelserne

til – og herunder de ældre borgere, der får hjemmepleje eller bor på plejecen-

ter. Her arbejder personalet alt overvejende alene, og der er brug for yderli-

gere kompetence og supervision, hvis deres (hygiejne-)indsats skal styrkes og

smitsomme sygdomme forebygges i fremtiden.

3.4

Delrapport 4: Decentrale beretninger

Delrapport 4 består af en analyse af erfaringerne med håndteringen af covid-

19 på fire plejecentre og fire hjemmeplejeenheder i fem kommuner. Ét pleje-

center var et friplejehjem og én hjemmeplejeenhed var privat – og kommu-

Se bilag 1 for en beskrivelse af lovgrundlaget for epidemihåndteringen og herunder for de indsatser,

der gives efter hhv. service- og sundhedsloven.

Se bilag 1 for en beskrivelse af lovgivningen og herunder for en beskrivelse af de opgaver, der løses

inden for rammerne af hhv. service- og sundhedsloven.

nerne/ plejecentrene/hjemmeplejeenhederne fordelte sig på og repræsente-

rede både små og store kommuner, by og land, samt tre forskellige regioner

(Region Hovedstaden, Region Sjælland, og Region Nordjylland).

Analysen finder – på linje med Delrapport 3 ovenfor – at der har været store

forskelle epidemihåndteringen i de

forskellige faser

af epidemien. I starten

var der mangel på værnemidler – mangel på adgang til test – og manglende

rutiner i forhold til smittebekæmpelse. Det tillod store smitteudbrud på nogle

plejecentre i nogle kommuner, hvor smitten i lokalsamfundet samtidig var høj. I

senere perioder var der god adgang til værnemidler og test. Her sås der ikke

desto mindre smitteudbrud på nogle plejecentre og i nogle hjemmeplejeenhe-

der også i kommuner uden stor smitte i lokalsamfundet. Årsagerne til udbrud

var i de enkelte tilfælde både mindre restriktive nationale retningslinjer (vær-

nemidler var ikke et krav på dette tidspunkt) og manglende efterlevelse af de

nationale retningslinjer vedrørende smitteforebyggelse (fx i forhold til hygiejne

og anbefalinger om at holde afstand).

Analysen finder

syv temaer,

der alle er centrale for hjemmeplejens og pleje-

centrenes muligheder for at forebygge og håndtere smitte. Det vedrører: Hy-

giejne, nationale retningslinjer, værnemidler, isolation og besøgsrestriktioner

på plejecentre, test og vaccination. Analysen peger på, at alle tiltag opleves

som meningsfulde og virkningsfulde. Dette med undtagelse af besøgsforbud

og besøgsrestriktioner på plejecentre, som jf. interview med ledere og medar-

bejdere på plejecentre og i hjemmeplejen ikke bør anvendes som forebyg-

gende tiltag, så længe øvrige tiltag er implementeret. Den grundlæggende ud-

fordring for ledere og medarbejdere på plejecentre og i hjemmeplejen har væ-

ret manglende adgang til de øvrige relevante tiltag. Således beretter ledere og

medarbejdere på plejecenter og i hjemmeplejen om manglende adgang til

værnemidler, test og vaccination (særligt for medarbejderne i hjemmeplejen,

for hvem prioriteringen har givet anledning til frustration).

Vedrørende

hygiejne

finder analysen, at kommunerne generelt set var dårligt

forberedt. Det var først i forbindelse med epidemiens udbrud i foråret 2020, at

der blev opbygget et beredskab og udpeget en covid-19 ansvarlig samt (evt.)

ansat en hygiejne sygeplejerske. Tre ud af fem casekommuner har – i forbin-

delse med epidemien – valgt at ansætte en hygiejnesygeplejerske. Erfaringen

er, at der er behov for specialistkompetencer inden for hygiejne internt i kom-

munerne for at kunne yde den nødvendige støtte til kommunernes ledelse og

til de decentrale enheder, der i høj grad efterlyser ekspertise på dette væ-

sentlige område.

Nationale retningslinjer,

der konkret anviser, hvordan arbejdet med smittefo-

rebyggelse og smittehåndtering skal finde sted, er i høj grad efterspurgt fra de

decentrale enheder. Udfordringer med de retningslinjer, der er blevet udarbej-

det, er, at der har været mange forskellige retningslinjer – at deres indhold er

skiftet fra dag til dag – og at de (særligt i starten) blev oplevet som mindre di-

rekte relevante/svære at oversætte til dagligdagen på ældreområdet. Kommu-

nernes opgave med at fortolke og oversætte retningslinjer har særligt i epide-

miens første fase været tidskrævende og til tider uoverskuelig. Der har samti-

dig været behov for mere realistiske tidsfrister til implementering og bedre

sammenhæng mellem tidsfristerne for implementering og de politiske udmel-

dinger til befolkningen.

Alle decentrale enheder oplevede i epidemiens første fase en begrænset ad-

gang til relevante

værnemidler,

herunder masker, sprit og forklæder. Det blev

oplevet som utrygt for såvel ledere som medarbejdere, at de skulle spare og

prioritere mellem borgerne – og at de selv har skullet stå for indkøb af værne-

midler fra detailhandlen uden at vide, om de værnemidler, de hermed ind-

købte, havde den fornødne sikkerhed. I samme og efterfølgende faser af epi-

demien har medarbejdere, ledere (og nationale myndigheder) skullet lære at

håndtere værnemidler og sikre en god hygiejne i kontekst af i) hjemmeple-

jens/plejecentrenes arbejde, ii) borgerens eget hjem og iii) over for borgere

med nedsat kognitiv funktionsevne og dermed vanskeligheder ved at forstå,

at medarbejdere pludselig optræder ”i rumdragt”/”med maske”. Det er fortsat

og vedvarende en udfordring at finde gode måder at håndtere dette på, sam-

tidig med at der også er mange gode og konkrete erfaringer fra dagligdagens

praksis, som fremtidige retningslinjer kan tage afsæt i.

Interviewpersonerne betragter

besøgsrestriktioner/forbud

som et effektivt til-

tag for at forebygge og håndtere smitte, ligesom de betragter

isolation

af bor-

gere ved mistanke om eller tilfælde af smitte som et effektivt og nødvendigt vir-

kemiddel. Men interviewene peger også på, at det ikke igen bør anvendes som

forebyggende tiltag – medmindre det er absolut nødvendigt. Det skyldes dels

en oplevelse af, at restriktionerne til en vis grad har haft konsekvenser for bor-

gernes trivsel og grebet ind i borgerens grundlæggende frihed. Dels skyldes det

erfaringer med, at implementeringen af retningslinjerne har været ressource-

tung og i flere tilfælde ikke har givet mening for medarbejderne i forhold til øn-

sket om at undgå smittespredning. I medarbejdernes perspektiv har restriktio-

nerne taget ressourcer fra plejen af borgerne, og det har tilmed medført en uba-

lance i deres indsats og krav til de pårørende. De efterspørger fleksibilitet i for-

hold til den enkelte borger, dennes situation og behov, samtidig med retnings-

linjer, der sikrer de øvrige borgeres og personalets sikkerhed.

De interviewede ledere og medarbejdere tillægger

testindsatsen

afgørende

betydning for deres evne til at forebygge og håndtere smitte. Men erfarin-

gerne er, at testindsatsen på plejecentrene og i hjemmeplejen er kommet for

sent i gang. Manglende adgang til test har især udgjort en udfordring for de

enheder, der blev ramt af smitte i epidemiens første faser, hvor det – jf. inter-

view – var som at ”slukke en ildebrand med bind for øjnene”. Interviewene be-

retter om stor tilslutning til de to ugentlige PCR-test af personalet og negative

oplevelser med indførelsen af antigentest, som skyldtes fysisk ubehag og lav

kvalitet i leverandørernes service. Derfor er vurderingen også bredt set, at

testindsatsen for medarbejderne bør være frivillig. Men interviewene rummer

også ønsker om at stille det som krav til medarbejderne fx via antigentest in-

den vagtstart. Testindsatsen for borgerne har indebåret et tæt samarbejde

med regionerne. Flere interviewpersoner beretter om oplevelser med ventetid

hos regionernes testindsats, som blandt andet har betydet unødig isolation af

borgerne. Det er baggrunden for et bredt ønske om, at kommunerne varetager

testindsatsen for borgerne.

Oplevelsen er, at der i løbet af vaccinationsrunderne er sket væsentlige for-

bedringer i

vaccinationsindsatsen

for borgere på plejecentre og i hjemmeple-

jen, idet opgaven er blevet mindre kompleks, mindre ressourcetung, og vacci-

nerne er kommet tættere på borgerne. Medarbejderne på plejecentrene og i

hjemmeplejen blev i første omgang tilbudt borgernes restvacciner. Denne vac-

cinationsindsats er forbundet med større utilfredshed særligt for medarbej-

derne i hjemmeplejen, som føler sig nedprioriteret og oplever at være blevet

vaccineret sent i forhold til borgerne og i forhold til medarbejderne på pleje-

centre. Den manglende adgang til vaccination anses både for at være et pro-

blem for smitteudviklingen blandt borgerne og for de tilgængelige medarbej-

derressourcer. Det har ifølge nogle ledere i hjemmeplejen og på plejecentrene

også påvirket tilslutningsgraden blandt medarbejdere, at de ikke fra starten fik

adgang til vaccination.

3.5

Delrapport 5: Borgernes og de pårørendes

perspektiv

Delrapport 5 består af en analyse af borgernes og de pårørendes perspektiver

på epidemihåndteringen. Vi har gennemført interview med i alt 29 borgere og

pårørende til nulevende borgere og afholdt to workshops med interessenter

for at validere indtryk fra interview.

Delrapporten finder, at de interviewede borgere og pårørende oplever, at

ple-

jen

har været uændret under epidemien. Træning og fysioterapi har været af-

lyst i nogle perioder, men er efterfølgende genoptaget. Nogle pårørende me-

ner, at den manglende træning og manglende variation i hverdagen muligvis

medførte et forringet fysisk og kognitivt funktionsniveau – særligt hos de æl-

dre med en demensdiagnose. I forhold til plejen har de mange skiftende per-

sonaler i hjemmeplejen medvirket til utryghed blandt borgere og pårørende på

grund af formodet betydning for smitterisiko.

Overordnet peger interviewmaterialet på, at borgerne og de pårørende grund-

læggende har oplevet

de smitteforebyggende tiltag

som relevante og nød-

vendige. Alle borgerne har været opmærksomme på smitte, men kun få har

været stærkt bekymrede for at blive syge. Borgere og pårørende har generelt

forsøgt at efterleve myndighedernes anbefalinger og ser positivt på anvendel-

sen af værnemidler, hygiejne, anbefalinger om afstand samt test og vaccina-

tion. Implementeringen af de almene smitteforebyggende tiltag på plejecen-

trene har udfordret enkelte af de ældres opfattelse af, at deres lejlighed også

er deres hjem, og at de har frihed til at træffe individuelle beslutninger om,

hvornår de for eksempel vil forlade hjemmet – eller have gæster på besøg.

Men det er ikke en gennemgående pointe i interviewene.

Besøgsrestriktionerne under epidemien medførte sociale afsavn for borgere

og pårørende. Interviewmaterialet peger på, at borgernes hverdag under epi-

demien blev mere indadvendt og lukket af for omverdenen. Det gælder for

borgere på plejecenter,

som ofte er afhængige af, at andre mennesker facili-

terer deres sociale samvær med andre. De var underlagt besøgsrestriktioner

og måtte nøjes med at omgås enkelte andre borgere i en ”social boble” og

(eventuelt) se en enkelt eller få pårørende. De, der før epidemien ofte havde

besøg af familien, mærkede deres fravær – mens de, der ikke havde det, i

større omfang kunne fortsætte deres eksisterende liv. Flere af de borgere, der

oplevede perioder med isolation, beskriver dette som særligt svært.

For de

borgere i hjemmeplejen,

som var meget bekymrede for smitte og

valgte at isolere sig, gælder den samme indskrænkning af den sociale kontakt.

Men de fleste borgere i hjemmeplejen kunne til en vis grad fortsætte med at

se familie og venner ved at overholde myndighedernes anbefalinger om social

afstand, brug af værnemidler og god håndhygiejne. De forskellige erfaringer

blandt borgere på plejecentre og i hjemmeplejen reflekterer således, at de har

forskellig grad af autonomi i forhold til samværet med de pårørende, dvs.

hvem og hvor mange de kan se, hvor hyppigt og på hvilken måde samværet

kan foregå.

De fleste borgere og pårørende er enige om, at det har været

trist og kedeligt

med begrænsningen på socialt samvær, men at de har holdt det ud, fordi det

var en afgrænset periode. De er overordnet set tilfredse med epidemihåndte-

ringen og har kun få anbefalinger til, hvordan man kan gøre det bedre i fremti-

den (Boks 3.1).

Boks 3.1

Borgeres og pårørendes anbefalinger til fremtidens

epidemihåndtering

Mere lempelige besøgsrestriktioner på plejecentrene generelt, herunder

undgåelse af isolation

Større selvbestemmelse omkring besøg i borgernes egen bolig på pleje-

centret

Bedre besøgsfaciliteter i tilknytning til plejecentrene, dvs. varme, rene

og indbydende steder at mødes

Geografisk differentiering af smitteforebyggende indsatser, især be-

søgsrestriktioner på plejecentrene i forhold til smittetryk

Få og faste medarbejdere i hjemmeplejen for at mindske smitterisiko

meplejens medarbejdere

Krav om vaccination af hjemmeplejens medarbejdere

plejen, når besøg fra pårørende, træning og sociale arrangementer er

aflyst eller begrænset for at understøtte mental trivsel og vedligeholde

borgernes funktionsniveau.

Fortsat opmærksomhed på smitteforebyggelse efter epidemien via

hygiejneindsatser.

Ensartet anvendelse af værnemidler og hygiejneindsatser blandt hjem-

En større indsats for at aktivere de ældre på plejecentrene og i hjemme-

3.6

Delrapport 6: Litteraturstudie

Formålet med Delrapport 6 er – på baggrund af et systematisk litteraturstudie

– at optegne et billede af, hvordan covid-19-epidemien er blevet håndteret på

ældreområdet i andre lande igennem forskellige specifikke indsatser og med

hvilken betydning/med hvilke effekter.

Litteratursøgningen er foretaget i efteråret 2021, og efter to screeningsrunder

er der inkluderet i alt 96 studier (se litteraturliste i Delrapport 6). Den inklude-

rede litteratur er overordnet set koncentreret omkring studier, der relaterer til

plejecentre. Den fordeler sig på følgende syv indsatskategorier: Testning (15

studier), nedlukning og besøgsrestriktioner (20 studier), flerstrengede indsat-

ser (19 studier), overordnede policy-tiltag (7 studier), andet (5 studier), vacci-

nation (18 studier) samt reviews (12 studier).

De 15 studier vedrørende

testning

(se litteraturliste i Delrapport 6) peger på,

at der, på grund af den store andel af asymptomatiske smittetilfælde, der ken-

detegner covid-19, er positive effekter af at gå fra en symptombaseret/ud-

brudsbaseret teststrategi til seriel, universel screeningsbaseret teststrategi –

hvor systematiske screeninger af borgere og ansatte kombineres med test i

tilfælde af udbrud. Seriel, universel testning ser ud til at være mere effektiv

end testning alene ved symptomer, da den gør det muligt at opdage og isolere

asymptomatiske og præsymptomatiske smittetilfælde.

De 20 studier vedrørende

nedlukning og besøgsrestriktioner

(se litteraturliste i

Delrapport 6) finder, at det har haft en række utilsigtede konsekvenser for de

ældre, deres pårørende og for de ansatte. For de ældre er det i særdeleshed

negative effekter såsom ensomhed og depression, som litteraturen beskriver,

mens det for familierne er negativ følelsesmæssig påvirkning såsom bekymring

samt et øget behov for kommunikation og information i relationen til plejecente-

ret. For de ansatte afrapporteres der om etiske dilemmaer, frygt for smitte samt

flere arbejdsopgaver – fx i forhold til kommunikation og støtte samt med at

skabe sikre rammer for besøg ved lempelse af besøgsrestriktioner.

De 19 studier af

flerstrengede indsatser

(se litteraturliste i Delrapport 6) viser

på et overordnet niveau, at omfattende programmer til covid-19-håndtering

kan relateres til mindsket smitte. Desuden peger studierne på, at graden af ef-

terlevelse af retningslinjer og graden af forberedelse på at håndtere smit-

somme sygdomme spiller en rolle i covid-19-håndteringen på plejecentre.

De 7 studier af

overordnede policy-tiltag

(se litteraturliste i Delrapport 6) pe-

ger på, at kontekstuelle elementer tilskrives betydning for smitteudbredelse

og covid-19-relaterede dødsfald på plejecentre. Nogle lande har en fragmen-

teret organisering i relation til ældreområdet, hvor det på tværs af funktions-

opdelte og siloopdelte forvaltningsområder kan være vanskeligt at skabe

overblik, koordinering og styring i en situation som under covid-19-epidemien.

Overordnet set peger denne kategori af litteratur på betydningen af kontek-

stuelle, strukturelle og beredskabsmæssige faktorer for epidemihåndteringen

på ældreområdet.

De 5 andre studier finder blandt andet eksempler på effekt af

virtuelle uddan-

nelses- og vidensdelingstiltag

(se litteraturliste i Delrapport 6). Det gælder

både individbaseret medarbejderfokuseret læring om smitteforebyggelse og

kontroltiltag og et netværksrettet tiltag med fokus på hurtig deling af best

practice blandt plejecentre i en situation præget af manglende evidens.

De 18 studier af

vaccination

(se litteraturliste i Delrapport 6) finder, at vacci-

nation er en vigtig indsats til at beskytte borgere på plejecentre mod smitte,

indlæggelse og covid-19-relateret død. Det er væsentlige forhold, at niveauet

af vaccination blandt medarbejdere ser ud til at være relateret til smitteni-

veauet blandt borgerne, samt at vaccination af borgere ser ud til at være rela-

teret til en vis grad af beskyttelse for ikke-vaccinerede borgere. Men overord-

net set er det også væsentligt, at studierne viser, at vaccination ikke kan stå

alene som redskab til at forhindre smitte på plejecentre. Non-farmakologiske

indsatser – såsom jævnlig testning og isolation ved smitte – er stadig vigtige

elementer i håndteringen af covid-19 på plejecentre.

Litteraturstudiet indeholder også et blik på de

svenske og norske erfaringer

med håndtering af covid-19 (se litteraturliste i Delrapport 6). På et overordnet

niveau tyder det på, at den svenske håndtering af covid-19 på ældreområdet

vurderes som mere mangelfuld og fragmenteret end tilfældet er i Norge. Men

der er fællestræk mellem dem. På tværs af de to lande bliver der peget på

problematikker omkring adgang til værnemidler; manglende central styring og

overblik samt mangelfuld koordinering mellem centrale aktører og niveauer

(dog væsentlig gradsforskel); manglende prioritering af det kommunale ældre-

område på et overordnet niveau.

Desuden er der en række strukturelle forhold på ældreområdet i de to lande,

som tilskrives betydning for håndteringen. Det ene er en

fragmenteret orga-

nisering

på forskellige niveauer. For Norge på kommunalt og enhedsniveau i

forhold til rengøring, mens det for Sverige er på et mere omfattende plan, idet

det er hele den overordnede koordinering mellem kommuner og regioner samt

mellem statsligt og lokalt niveau, der udpeges som problematisk. Medarbej-

derrelaterede forhold går også igen de to lande imellem, både hvad angår den

overordnede ressourcemæssige prioritering af ældreområdet og specifikt i re-

lation til ansættelsesforhold på ældreområdet (mere personalekontinuitet/min-

dre brug af vikarer) samt medarbejdernes uddannelsesniveau.

Endelig er der i begge lande fokus på de

negative konsekvenser af besøgs-

restriktioner

for de ældre og på, at der skal skabes bedre mulighed for at

sikre besøg og velfungerende kommunikationsmuligheder mellem ældre og

pårørende i situationer som under en epidemi.

3.7

Opsummering

Det fremgår af dette afsnit, at Danmark overordnet set har klaret sig godt, når

vi sammenligner os med andre lande. Dødeligheden blandt ældrebefolkningen

i Danmark er generelt set lav under covid-19-epidemien. Der findes en over-

dødelighed blandt ældre på plejecenter ved årsskiftet 2020/2021, men ikke på

andre tidspunkter og ikke for andre dele af ældrebefolkningen. Overdødelig-

heden blandt ældre på plejecenter ved årsskiftet 2020/221 er drevet af en

overdødelighed i Region Hovedstaden, der er over dobbelt så høj som i de øv-

rige regioner.

De indsatser, der har været foretaget til at håndtere epidemien i Danmark,

svarer langt hen ad vejen til de indsatser, der har været anvendt i andre lande

– men med den væsentlige undtagelse, at screeningstest i udlandet også om-

fatter borgere på plejecenter. I Danmark har fokus hos de nationale myndighe-

der, jf. Delrapport 3, i meget stort omfang været på test af personalet – og kun

i mindre omfang på test af borgerne på plejecentre, som varetages af regio-

nerne som del af sundhedssporet.

De indsatser, der er relevante i epidemihåndteringen, inkluderer i henhold til

de internationale studier: testning, nedlukning og besøgsrestriktioner samt

vaccination. Der ses positiv effekt af at gå fra testning ved symptomer til sy-

stematisk testning af borgere og personale på plejecentre og markant positiv

effekt af vaccination. Nedlukning og besøgsrestriktioner har negative konse-

kvenser – og der er også i andre lande udfordringer med kompetencer og

sammenhæng mellem på den ene side ældreområdet og på den anden side

det samlede sundhedsvæsen.

I Danmark oplever såvel de nationale interessenter som medarbejdere og le-

dere på plejecentre og i hjemmeplejen, at der var udfordringer i forhold til hy-

giejne, test og værnemidler – samt at dette var basis for nogle af de større ud-

brud, der sås i foråret 2020 – på trods af den gennemførte nedlukning og de

indførte besøgsrestriktioner. Hen over sommeren 2020 var der en lettelse

over at have klaret sig igennem epidemiens første fase og en tilfredshed med

det nationale smitteopsporingsprogram, der gjorde det muligt at sætte ind

med nålestiksindgreb de steder, hvor der var behov – men intensiteten af

screeningsindsatsen for personalet på plejecentre var lav, og også lavere end

det blev anbefalet i Sundhedsstyrelsens retningslinjer.

Flere af de centrale aktører i epidemihåndteringen påpeger, at det fra centralt

hold skulle have været besluttet at sætte tidligere ind med mere gennemgri-

bende restriktioner i lyset af de stigende smittetal, hvis det reelt havde været

ønsket at holde smitten ude af plejecentrene. Så længe samfundet er åbent,

og medarbejderne på plejecentre har børn, der går i daginstitution, er det ikke

muligt at holde plejecentrene smittefri. De antigentest, der blev anbefalet fra

midten af december og introduceret på forsøgsbasis fra slutningen af samme

måned gav ikke mening set fra det udførende personales perspektiv. Det de

efterspurgte, var i stedet vacciner og let adgang til PCR-test.

Borgerne og de pårørende oplever generelt set, at epidemien har været for-

nuftigt håndteret – og de har forståelse for de tiltag, der blev gennemført. De

anfører, at det var trist og kedeligt, men muligt at stå igennem, fordi der –

trods alt – har været tale om en begrænset periode. De har en række konkrete

forslag til, hvordan man kan forbedre epidemihåndteringen fremadrettet, her-

under hvordan der kan arbejdes med geografisk differentierede indsatser,

bedre og mere lempelige besøgsrestriktioner, vaccination af medarbejderne,

bedre hygiejne og mindre smitteudsætning – blandt andet ved at færre for-

skellige medarbejdere kommer i borgerens hjem.

Borgernes og de pårørendes forslag matcher de forslag, der er stillet af inte-

ressenter samt ledere og medarbejdere på plejecentre og i hjemmeplejen. Her

drøftes (ud over de nævnte tiltag) også antigentest, men i givet fald som selv-

test og i forbindelse med vagtskifte.

Besvarelse af opdragets

spørgsmål

I dette kapitel findes VIVEs besvarelse af de specifikke spørgsmål, der er stil-

let i opdraget. Besvarelsen er baseret på de seks delanalyser, der er beskre-

vet ovenfor, samt de analyser af a) lovgrundlaget for epidemihåndteringen på

ældreområdet samt b) ældreplejens historiske udvikling, der er vedlagt som

bilag (bilag 1-2).

4.1

Den beskrivende del

B1: Udviklingen i smittede, indflyttede og afdøde blandt beboere med covid-

19 på plejecentre

Der ses en stigning i antallet af smittede og afdøde med covid-19 i foråret

2020 samt i forbindelse med årsskiftet 2020/2021. Det præcise antal smittede

og afdøde kan ikke opgøres, da det ikke er alle, der er smittet med covid-19,

der bliver testet, og da der ikke foreligger viden om de mere præcise dødsår-

sager i det enkelte tilfælde (Delrapport 2).

VIVE har ikke data på antallet af indflyttede på plejecentre med covid-19 (Del-

rapport 1-2), men de kvalitative undersøgelser peger på, at dette primært var

et problem i foråret 2020 – før der blev indgået aftale om test i forbindelse

med udskrivelse (Delrapport 3).

B2: Sammenligning med andre befolkningsgrupper, herunder borgere i

hjemmeplejen og borgere over 65, der hverken bor på plejecenter eller

modtager hjemmepleje.

Der er generelt set flere borgere på plejecenter, der smittes og dør med co-

vid-19, end der er i den tilsvarende ældrebefolkning (Delrapport 2) – men det

skal ses i forhold til, at der generelt set er en høj dødelighed blandt borgere på

plejecenter, end der er i den øvrige ældrebefolkning (Delrapport 1-2).

B3: Sammenligning af dødeligheden i efteråret/vinteren 2020/2021 med

tidligere år

VIVEs analyser finder en mindre men statistisk signifikant overdødelighed

blandt ældre borgere, der er bosiddende på plejecentre eller i plejebolig i vin-

teren 2020/2021 – men ikke i øvrige perioder (Delrapport 1).

Den observerede overdødelighed blandt plejecenterbeboere i vinteren 2020/

2021 er drevet af en overdødelighed i Region Hovedstaden, der er mere end

dobbelt så høj som i de øvrige regioner (Delrapport 1). Region Hovedstaden er

samtidig den region, der har haft det højeste smittetryk (Delrapport 1-2).

For de borgere, der modtager hjemmepleje, ses der ingen overdødelighed –

hverken i vinteren 2020/2021 eller øvrige perioder (Delrapport 1).

B4: Sammenligning med tidligere influenzaepidemier

Antallet af ekstra dødsfald under covid-19 adskiller sig ikke markant fra antal-

let af ekstra dødsfald under tidligere epidemier med influenza (Delrapport 1).

Dette skal dog ses i forhold til, at Danmark ikke under tidligere epidemier har

lukket dele af samfundet ned og opfordret til at holde social afstand og undgå

social kontakt (Delrapport 1-2).

Der har også i forbindelse med tidligere epidemier været regional variation i

antallet af ekstra dødsfald (Delrapport 1). Andelen af ekstra døde i Region Ho-

vedstaden under covid-19 adskiller sig ikke fra andelen af ekstra døde i andre

regioner under tidligere epidemier (Delrapport 1).

B5: Sammenligning med andre lande

Danmark har generelt set klaret sig godt, når vi sammenligner med andre

lande (Delrapport 1 + 6). Dette skal dog ses i forhold til, at den aldersstandar-

diserede dødelighed i Danmark generelt set er høj (Delrapport 1). Dette afspej-

ler, at Danmark har en lav middellevetid sammenlignet med andre lande, hvil-

ket har været velkendt siden 1990’erne (Delrapport 1).

4.2

Den vurderende del

V1: Hvor forberedte var myndigheder og danske plejecentre og ældreplejen

i marts 2020 på at håndtere de sundhedsfaglige udfordringer som udbrud

af smitsomme infektionssygdomme, som fx covid-19 giver?

VIVEs opgavebesvarelse peger på, at myndigheder, danske plejecentre og

ældreplejen i vid udstrækning stod uforberedte i forhold til at løse de sund-

hedsfaglige udfordringer, som udbrud af smitsomme infektionssygdomme,

som fx covid-19 giver, på plejecentre og i ældreplejen. Ikke desto mindre ser

det jf. Delrapport 1-2 ud til, at vi som land har klaret os godt – i hvert fald når

vi sammenligner dødeligheden i epidemiperioden med andre lande og tidligere

epidemier.

De forskellige versioner af epidemiloven, der jf. bilag 1 har været gældende i

perioden, vidner om, at der på nationalt niveau blev fundet behov for i) at

træffe nogle hurtige beslutninger ved epidemiens opstart, samt ii) at udvikle et

helt nyt lovkompleks (efter et år). Konkrete områder, hvor der blev fundet be-

hov for at træffe nogle hurtige beslutninger, vedrører relevante ministeriers

beføjelser til at indføre fx besøgsrestriktioner og hele/delvise nedlukninger af

samfundet. Konkrete områder, hvor der blev fundet behov for at udvikle et

helt nyt lovkompleks, vedrører i) opdelingen i smitsomme, alment farlige og

samfundskritiske sygdomme, ii) beskrivelserne af, hvilke foranstaltninger der

kan tages af hvem under hvilke betingelser, samt iii) præciseringen af ansva-

ret på forskellige forvaltningsniveauer.

Interview med centrale interessenter (Delrapport 3) peger på, at hjemmeplejen

og plejecentrene i vid udstrækning stod uforberedte på epidemien. Området er i

henhold til den historiske analyse (bilag 2) vokset ud af social- og beskæftigel-

sesområdet. Opdelingen i to forskellige lovområder har medvirket til at adskille

hjemme- og sygeplejen i hver deres organisatoriske enhed (bilag 1-2, se også

Topholm & Holm-Petersen, 2022). Der er sket en vis professionalisering af per-

sonalet med oprettelsen og udbygningen af uddannelsen som social- og sund-

hedshjælper og social- og sundhedsassistent (bilag 2, se også Vinge & Top-

holm, 2021). Men det er fortsat flertallet af de ansatte, der har en uddannelse på

2 år og 2 måneder (hjælperne), og der gøres fortsat i nævneværdigt omfang

brug af ufaglært personale – afløsere – og mennesker i jobafprøvningsforløb –

og herunder personale med begrænsede danskkundskaber (bilag 2, se også

Vinge, 2020; Vinge & Topholm, 2021 samt Martin & Ballegaard, 2021).

Da epidemien brød ud, var der både mangel på test og værnemidler. De vær-

nemidler, der var, blev prioriteret til regionerne, og det var først efter epide-

mien var toppet i foråret 2020, at personalet på plejecentre fik adgang til og

blev anbefalet at bruge mundbind (Delrapport 3). Der var mangel på test, og

de test, der var, blev prioriteret til de borgere, der var så syge, at de fik behov

for indlæggelse på sygehus (Delrapport 3). Personalet på plejecentre og i

hjemmeplejen havde adgang til test, men der var ventetid på svar, og de ple-

jecentre, der blev ramt af epidemien i denne fase, beskriver, hvordan det var

”som at slukke en ildebrand med bind for øjnene” (Delrapport 3-4). De fortæl-

ler samtidig, at de på dette tidspunkt hverken oplevede, at de kunne få rele-

vant rådgivning om, hvordan de skulle håndtere smitten fra kommunen, regio-

nen eller de nationale myndigheder (Delrapport 3-4).

De nationale myndigheder havde i denne periode som første prioritet at sikre,

at der var tilstrækkelig kapacitet til at behandle et ukendt antal behandlings-

krævende covid-19-patienter på landets sygehuse (Delrapport 3). Værnemid-

ler blev prioriteret til regionerne ud fra dette hensyn, men der var eksempler

på, at værnemidler var tilgængelige på kontorgangene på sygehusene – samti-

dig med at de manglede på ældreområdet – hvilket påtales som problematisk

ved interview (Delrapport 3).

Det var først fra slutningen af april – efter at

Statens Serum Institut havde dokumenteret dødeligheden på plejecentre som

følge af epidemien – at der blev igangsat et arbejde med at udvikle mere mål-

rettede retningslinjer til plejecentrene og hjemmeplejen, blandt andet i samar-

bejde med kommunerne (Delrapport 3). Og det var først, da der ikke længere

var mangel på værnemidler, at personalet på plejecentre og i hjemmeplejen i

Sundhedsstyrelsens retningslinjer blev anbefalet at bruge mundbind ved nær

kontakt med borgerne (Delrapport 3).

I kommunerne var det under halvdelen, der i begyndelsen af epidemien havde

etableret en kommunal hygiejneorganisation (Delrapport 3-4). De kommuner,

der på forhånd havde etableret en hygiejneorganisation, fandt det generelt set

lettere at implementere de foreliggende retningslinjer vedrørende hygiejne og

forebyggelse af smitsomme sygdomme (Delrapport 3). Der var både kommu-

nal og regional variation i, hvor stort fokus der a priori havde været på hygi-

ejne – og således også på evnen til lokalt at sætte ind med smitteforebyg-

gende tiltag i tilfælde af en epidemi (Delrapport 3).

V2. Var de beslutninger, som danske myndigheder tog under covid-19-epi-

demien i marts 2020, og igen, da smitteudbruddene steg igen i november/

december 2020, egnede til at forhindre, at især de allermest sårbare, der

bor på plejecentre, og som modtager ældrepleje i eget hjem, blev smittet

med covid-19?

De beslutninger, som blev taget af danske myndigheder i marts 2020, og igen,

da smitteudbruddene steg igen i november/december 2020, var kun i be-

grænset omfang egnede til at forhindre, at de allermest sårbare, der bor på

plejecenter, og som modtager ældrepleje i eget hjem, blev smittet med covid-

Dette blev både fremhævet som problematisk af de centrale aktører i epidemihåndteringen og af inte-

ressenterne på området.

19.

Det fremgår både af de kvantitative og kvalitative analyser, at smitten

både kommer ind i det tidlige forår 2020 og i efteråret/vinteren 2020/2021.

I foråret 2020 blev der, som tidligere nævnt, indført nedlukning, besøgsforbud

og frisætning fra rettigheder – men der var kun begrænset adgang til test og

værnemidler – og de test og værnemidler der var, blev altovervejende priorite-

ret til sygehusene (Delrapport 3-4). Der var stærk tale om at beskytte de æl-

dre – men sandsynligvis en manglende forståelse for, at hvis man ønsker at

beskytte de ældre, så er det også nødvendigt at prioritere personalet i ældre-

plejen (Delrapport 3-4).

Ved årsskiftet 2020/2021 steg smitten i befolkningen, uden at der blev grebet

ind med mere gennemgribende foranstaltninger som fx lukning af skoler og

dagtilbud (Delrapport 3). Der blev sat ind lokalt i områder med forhøjet smitte

med besøgsrestriktioner og screeningstest af personalet hver 14. dag (Delrap-

port 2, 3 og 4), men det var ikke nok til at forhindre, at smitten spredte sig (Del-

rapport 1, 2 og 3). Der var ventetid på adgang til og svar på test, både for bor-

gere og personale (Delrapport 3-3). Vaccinerne blev prioriteret til de ældre på

plejecentrene og det personale, der var på arbejde samme dag (Delrapport 3-4-

5). Det var dog ikke alle ansatte, der fik mulighed for vaccination, og borgerne i

hjemmeplejen skulle som udgangspunkt selv transportere sig frem til vaccinati-

onsstedet (Delrapport 3-4). Antigentest som screening til personalet blev reelt

først introduceret efter epidemien var toppet (Delrapport 2-3), og det samme

blev PCR-test som screening 1-2 gange om ugen, selv om dette allerede fra juli

2020 indgik i Sundhedsstyrelsens anbefalinger (Delrapport 3-4).

Analysen finder en overdødelighed ved årsskiftet 2020/2021, der er båret af

en overdødelighed i Region Hovedstaden, hvor smitten i lokalbefolkningen

samtidig var højest (Delrapport 1-2). De mere gennemgribende tiltag med ned-

lukning af dele af samfundet blev iværksat for sent i forhold til at undgå over-

dødelighed i en situation, hvor vaccinerne endnu ikke var tilbudt (Delrapport 1,

2, 3). PCR-kapaciteten var desuden lav i forhold til at give plejecentrene og

hjemmeplejeenhederne adgang til og svar på de test, der blev foretaget af

borgere og personale på plejecentrene (Delrapport 3-4).

V3. Hvilke forhold på det enkelte plejecenter har haft betydning for smitte-

udbrud, hvad betyder eksempelvis plejecentrenes og ældreplejens gene-

relle epidemi- og hygiejneberedskab, og hvilken betydning har arbejdsorga-

Man kan drøfte, om dette er en realistisk målsætning. Interviewpersonerne er jf. fremstillingen i denne

rapport enige om, at det hverken er et realistisk eller ønskeligt scenarium at have en målsætning om

fuldstændig at undgå smitte. De indgreb, dette ville kræve, ville ikke være ønskelige. I det omfang,

der jf. analysen ses en overdødelighed i vinteren 2020/2021, og i det omfang de decentrale enheder

har ønsket større hjælp i forhold til arbejdet med at undgå smitte, er det dog relevant at drøfte og

vurdere, hvordan og hvorvidt de nationale tiltag var tilstrækkelige, og hvordan og hvorledes der –

set i bakspejlet – kunne have være gjort mere eller mindre på forskellige tidspunkter af epidemien.

nisering på plejecentre, de faglige kompetencer hos personale, personale-

allokering samt brugen af samme vikarer på flere plejecentre inden for den

enkelte kommune?

Der er mange forhold på det enkelte plejecenter – og i den enkelte hjemmeple-

jeenhed – der har betydning for ”evnen” til at forhindre udbrud med smitte og

håndtere de udbrud med smitte, som nødvendigvis vil komme, når personalet

indgår og deltager i samfundslivet i den del af tiden, hvor de ikke er på ar-

bejde – og hvor det i øvrigt fortsat er nødvendigt at bringe varer ind.

De fysiske rammer

spiller en rolle, idet det alt andet lige er en fordel med di-

rekte adgang – udefra – til borgernes egen bolig, når og hvis det er ønsket at

give mulighed for besøg. Store, luftige fællesarealer er også en fordel – både i

forhold til at sikre passage og i forhold til at forebygge smitteudvikling mellem

borgerne (Delrapport 3, 4, 5, 6). Zoneinddeling og særlige ”smitteafsnit” med

mulighed for fysisk adgang for besøgende direkte udefra kan anvendes til

samtidig at ”holde smitte inde” og give mulighed for besøg (ibid.).

Det generelle epidemi- og

hygiejneberedskab

er i høj grad styrket i undersø-

gelsesperioden, men der er fortsat udfordringer – og der ses fortsat i efteråret

2021 eksempler på (mindre) udbrud, som kan føres tilbage til mangelfuld hygi-

ejne og efterlevelse af retningslinjer på de danske plejecentre (Delrapport 3-

4). De kommuner og regioner, der havde en etableret hygiejneorganisation,

havde lettere ved at implementere de (skiftende) retningslinjer, der blev ud-

viklet i løbet af foråret 2020 (Delrapport 3-4), ligesom de havde lettere ved at

håndtere smitten hen over årsskiftet 2020/2021 (Delrapport 3). Der ses ved-

varende behov for at styrke kompetenceniveauet inden for basal hygiejne via

løbende og systematisk undervisning og sparring, og herunder med undervis-

ning fra specialiserede hygiejnesygeplejersker (ibid.).

Vikarer og skiftende personaler

udgør en udfordring, ligesom

personalets

mere basale uddannelsesniveau

(Delrapport 3-6). Størstedelen af personalet

i hjemmeplejen og på plejecentrene har en uddannelse som hjælper eller so-

cial- og sundhedsassistent, hvoraf det (kun) er assistenterne, der er autorise-

rede sundhedspersoner. Der er foruden hjælpere og assistenter også en del

ufaglærte: elever, afløsere og mennesker i jobafklaringsforløb, der arbejder i

hjemmeplejen og på plejecentrene. I mange kommuner arbejder sygeplejer-

skerne adskilt fra hjemmeplejen. De leverer ydelser i en række af de samme

borgerhjem, som hjemmeplejen arbejder i, men uden ansvar for at yde super-

vision og sparring i forhold til deres arbejde (det er i stedet lederne af hjem-

meplejen og på plejecentrene, der varetager denne opgave).

Det har igennem mange år været italesat som en udfordring, at der kommer så

mange

skiftende personaler

i den enkelte borgers hjem. Selv i de kommuner,

der forsøger at reducere antallet af skiftende personaler, kan det fortsat være

en udfordring. I en hjemmepleje, der skal implementere hurtigt skiftende natio-

nale retningslinjer – og hvor det basale kompetenceniveau ikke er højt – er dette

en særlig udfordring (Delrapport 3-4). Dels kan de mange forskellige personaler

være med til at bringe smitten ind (den enkelte borger kan ikke leve i en social

boble, når han/hun modtager hjemmepleje eller bor på plejecenter). Dels kan

det være svært at finde tidspunkter til undervisning/implementering, der når ud

til alle – i alle vagtlag – og i alle medarbejdergrupper (Delrapport 4).

Undersøgelsen finder eksempler på brug af samme

vikarer på tværs

af hjem-

meplejeenheder og plejecentre, både i og på tværs af kommuner (Delrapport

4). Den finder også eksempler på italesættelser af den problemstilling, at der

er mindre tilslutning til vaccination blandt vikarer og afløsere end blandt de fa-

ste medarbejdere (Delrapport 4). De basale hygiejnekompetencer vurderes

generelt set at være højere ved det faste personale, og ved det personale, der

er i) uddannet og ii) autoriseret til at varetage opgaver på sundhedsområdet

(Delrapport 3-4).

V4. Hvordan er smitten kommet ind og har spredt sig på plejecentre, og

hvad har været de vigtigste smittekilder?

Undersøgelsen finder, at det høje smittetryk i det omgivende samfund er den

faktor, der med stor sandsynlighed er den vigtigste årsag til den store smitte-

spredning på plejecentre og i hjemmeplejen (Delrapport 1, 2, 3, 4, 6).

I det enkelte tilfælde finder undersøgelsen både eksempler på, at ansatte og

pårørende er kilde til smitte på plejecentre (Delrapport 2, 3, 4). Ved de mindre

smitteudbrud er det typisk enten personalet eller de pårørende, der er smitte-

kilde (ibid.). Ved de større smitteudbrud er det typisk begge dele (ibid.). Smitten

kommer ind, fordi plejecentrene ikke er isolerede øer, og såvel personalet som

de pårørende og borgerne selv har et selvstændigt liv i den periode, de ikke er

på arbejde/ikke er på besøg/lever deres liv, som de ønsker (Delrapport 3,4,5).

I den situation, hvor smitten vil komme ind – på den ene eller den anden måde

– bliver det vigtigt hurtigt at identificere og isolere de smittede (Delrapport 3,

4, 6) samt at vise den særlige agtpågivenhed, som vi har lært i løbet af epide-

miprocessen i forhold til brug af værnemidler, som overholdensen af afstands-

kriterierne i det omfang, det er muligt (det er det fx i mange tilfælde for pårø-

rende, men ikke for personalet, der skal levere personlig pleje: børste tænder,

vaske kroppe og tilse sår). Basal hygiejne samt adgang til og korrekt brug af

værnemidler er afgørende for personalet i denne situation – og her er det en

udfordring, for personalet, at de arbejder med afsæt i borgernes hjem, som

lige netop er hjemlige, og ikke har sterile zoner, som man kender det fra syge-

huse (Delrapport 3,4). Der er myriader af lavpraktiske problemstillinger, der

gør det svært for personalet at forhindre smitte, når de færdes ind og ud af

borgernes hjem – og ind og ud af trafikken, fællesarealerne på plejecentre og

det offentlige rum (Delrapport 4).

V5. Hvorledes har adgangen til værnemidler, brug af rutinemæssige test,

ibrugtagen af kviktest til ansatte og pårørende, samt ekstra hjælp til at hånd-

tere ekstra krav til de skærpede hygiejnekrav påvirket smittespredningen?

Adgangen til værnemidler var en stor udfordring i foråret 2020 (Delrapport 3

og 4), men siden har der ikke været udfordringer med adgang til værnemidler

– hverken sprit, masker eller forklæder, som fremhæves som de mest væsent-

lige værnemidler i denne undersøgelse. Rutinemæssig PCR-test har været til-

budt/foretaget af personalet siden efteråret 2020, men har først været tilbudt

1-2 gange om ugen fra januar 2021 (Delrapport 3). Antigentest har været til rå-

dighed som selvtest siden efteråret 2021 (Delrapport 3).

Det har været en udfordring, at der i perioder omkring de store udbrud har

været ventetid på adgang til og svar på PCR-test, både for hvad angår perso-

nale og borgere (Delrapport 3-4). Den model, hvor det er regionale enheder

der skal rykke ud for at teste, fremstår som mindre effektiv end den model,

hvor personalet – decentralt – kan gennemføre de fornødne test (ibid.). Gene-

relt set har der været forholdsvis stort fokus på test af personalet – og i min-

dre grad på test af borgerne i de centrale myndigheders arbejde (ibid.).

Hygiejne har retrospektivt vist sig at være afgørende for plejecentrenes og

hjemmeplejens evne til at håndtere udbrud med smitte (Delrapport 3, 4, 5), og

decentralt bemærkes det, at der ikke er fulgt ekstra ressourcer med de skær-

pede hygiejnekrav (Delrapport 4).

Det fremføres, at eksisterende retningslinjer – særligt ved epidemiens opstart

– har vist manglende forståelse for hjemmeplejens virkelighed med behov for

at afspritte cykler og påtage/skille sig af med værnemidler i eller omkring bor-

gerens hjem, hvor der ikke nødvendigvis er ”rene zoner”, som det kendes fra

hospitalsområdet (Delrapport 3 og 4).

V6. Vurdering af de enkelte tiltags effekt på smittespredningen i forhold til

de negative konsekvenser, som indsatserne også har haft for plejecenter-

beboernes personlige frihed, trivsel og velvære. Hvilke af de gennemførte

tiltag som fx besøgsrestriktioner, smitteopsporing, inddæmning herunder

karantæne var adækvate og proportionelle i forhold til de nævnte forhold og

i forhold til plejecenterbeboernes grundlæggende rettigheder?

Undersøgelsen peger på, at der har været negative konsekvenser af nedluk-

ning, besøgsforbud og frisættelser fra rettigheder i forhold til borgernes per-

sonlige frihed, trivsel og velvære (Delrapport 3, 4, 5, 6). Borgere og pårørende

viser – ligesom flertallet af de centrale interessenter – forståelse for, at det

kan være nødvendigt at gøre brug af nogle af disse virkemidler i en kortereva-

rende periode, og særligt i lyset af en sygdom, der formodes at kunne være

farlig/dødelig (Delrapport 3, 5). I det omfang brug af de nævnte virkemidler på

nogen måde kan undgås, bør dette dog tilstræbes (Delrapport 3, 4, 5, 6). Her

peger undersøgelsen på, at der gik forholdsvis lang tid, før der blev fundet

velfungerende løsninger i forhold til såvel mulighed for besøg som tilbud om

aflastning og tilbud om træning (Delrapport 3, 4, 5). Den peger også på, at det

kan være nødvendigt med særlige tiltag i forhold til borgere med demens, som

kan have svært ved at forstå behovet for fx isolation (Delrapport 3, 4, 5).

Undersøgelsen peger generelt set på, at mindre indgribende virkemidler med

fordel kan tages i brug før de mere indgribende virkemidler, og at det er væ-

sentligt at sætte fokus på

både

personalet og de pårørende, når og hvis øn-

sket er at forebygge smitte og håndtere udbrud med smitsomme sygdomme

som fx covid-19 (Delrapport 2, 3, 4, 5, 6).

I forhold til personalet drøftes det, om man kan og bør stille krav om vaccina-

tion i det tilfælde, vaccination kan være med til at mindske smitte hos ældre –

og herunder ældre, der ikke selv har mulighed for at lade sig vaccinere (Del-

rapport 3 og 5). Her kommer der dog også et hensyn til den aktuelle rekrutte-

ringssituation (Delrapport 3, 6). Det er den generelle opfattelse blandt samt-

lige de aktører, der har medvirket i interviewundersøgelsen, at vaccination

helst skal være frivillig (Delrapport 3), og for det udførende personale er det

afgørende, at vaccination er et tilbud – ikke et krav (Delrapport 4).

Det drøftes også, om man kan og bør stille krav om test som screening ved

sygdomme, der som covid-19 både er farlige og asymptomatiske. Her er let

adgang til test og svar afgørende, hvorfor selvtest klart er at foretrække – gi-

vet selvfølgelig, at svaret er præcist. Personalet kan som led i deres ansæt-

telse pålægges at lade sig teste. De pårørende kan tilskyndes til det og gives

let mulighed ved at stille test frit til rådighed ved ankomst i indgangen til pleje-

centeret (Delrapport 3 og 4).

V7 Vurdering af, om der er erfaringer og tiltag, som andre lande har foreta-

get, der med fordel kan implementeres og anvendes i Danmark.

Danmark har generelt set klaret sig godt i sammenligning med andre lande,

når vi ser på epidemihåndteringen (Delrapport 1, 6). I litteraturstudiet (Delrap-

port 6) findes effekt af rutinemæssig screening med test af personale og bor-

gere på plejecentre – hvilket vi indførte fra sommeren 2020/2021 (Delrapport

3), men først intensiverede fra midten af januar 2021 (ibid.) og endnu ikke har

overvejet at implementere i forhold til borgerene (ibid.).

Virtuelle undervisnings- og vidensdelingstiltag kan jf. Delrapport 6 også være

effektive, idet de kan være med til at modernisere kommunikationen, både i

kommunerne og fra de nationale myndigheders side, når ønsket er at nå en

målgruppe, for hvem traditionelle (lægefaglige) kliniske retningslinjer ikke er

umiddelbart anvendelige (Delrapport 3-4).

De øvrige tiltag, der er fundet i andre lande (Delrapport 6), ligner dem, der

bruges i Danmark (Delrapport 3-4 og bilag 1 om Epidemiloven).

4.3

Den anbefalende del

A1. Anbefalinger til, hvordan vi kan lære af de erfaringer, der er opnået un-

dervejs i epidemien, for at sikre, at vi i fremtiden vil være bedre rustet, hvis

der skulle opstå en tilsvarende situation.

Der er gjort mange væsentlige læresætninger under epidemien, som kan an-

vendes, når og hvis vi i fremtiden ønsker at være bedre rustet, hvis der skulle

opstå en tilsvarende situation.

Først og fremmest er det vigtigt at prioritere ældreområdet som del af det

samlede sundhedsvæsen og forstå, at hvis ønsket er at prioritere ældreområ-

det, så er det også nødvendigt at prioritere det personale, der arbejder på

ældreområdet (Delrapport 3-6 og kapitel 3-4 i denne rapport). Konkret og i

forhold til epidemihåndteringen handler det om:

◼

adgang til løbende supervision og sparring (Delrapport 3-4)

adgang til relevante værnemidler (Delrapport 3, 4, 5, 6)

adgang til relevante retningslinjer (Delrapport 3-4)

adgang til vaccination (Delrapport 3, 4, 5, 6).

Høj kvalitet i indsatsen til de ældre og syge på plejecentre og i hjemmeplejen

handler generelt om at sikre integration mellem ældreområdet og det samlede

sundhedsvæsen, både i forhold til den kommunale hjemmesygepleje, almen

praksis, det specialiserede sundhedsvæsen og i forhold til de nationale myn-

digheder (Delrapport 3, 4, 6 samt kapitel 3-4 i denne rapport).

Personalet på ældreområdet har ikke de samme uddannelsesmæssige kompe-

tencer som personalet på det øvrige sundhedsområde – og de har brug for lø-

bende og relevant supervision og sparring, når og hvis det er dem, der skal

løse opgaverne omkring forebyggelse og håndtering af smitte med smit-

somme sygdomme i hjemmeplejen og på plejecentrene (Delrapport 3-4).

Lokalt har det vist sig at være af afgørende betydning, om der a priori er etable-

ret en kommunal hygiejneorganisation – gerne med regionale samarbejdspart-

nere (Delrapport 3-4). De kommuner og regioner, der på forhånd havde etable-

ret en kommunal/regional hygiejneorganisation, havde markant lettere ved at

implementere de retningslinjer, der blev udarbejdet af de nationale myndigheder

i forbindelse med epidemien (ibid.). De klarede sig også bedre igennem epide-

mien med covid-19 hen over årsskiftet 2020/2021 (Delrapport 3).

Nationalt er der gjort mange vigtige læresætninger, herunder om at bruge

smitteovervågning som afsæt for nålestiksindgreb i enkeltkommuner og på

enkelte plejecentre/i enkelte hjemmeplejeenheder – frem for at sætte ind med

det samme – overalt (Delrapport 3 samt kapitel 3 i denne rapport). Der er også

gjort væsentlige læresætninger nationalt og decentralt i forhold til, hvordan

man kan undgå besøgsforbud, og i stedet arbejde med information til borgere

og pårørende om, hvordan de skal gebærde sig i en situation med øget smitte-

risiko – både når de færdes i fællesarealer og i borgernes eget hjem (Delrap-

port 3, 4, 5 samt kapitel 3 i denne rapport).

I samarbejdet om testindsatsen er det erfaret, at screening har fordele som

supplement til test ved mistanke om smitte – både nationalt og internationalt

(Delrapport 3, 6). Det er samtidig afgørende for personalet (og borgerne) på

ældreområdet, at de har let og hurtig adgang til valide testsvar (Delrapport 3-4).

De løsninger, hvor regionale enheder skal rykke ud, fungerer generelt set mere

langsomt end de løsninger, hvor det er lokalt ansat personale, der varetager

testindsatsen – både over for hinanden og borgerne (ibid.). Her er der et kon-

kret område, hvor man med fordel kan have fokus, idet det fremadrettet kan/bør

være muligt i øget omfang at bruge personalet på hjemmeplejeområdet til at fo-

retage de relevante test – frem for at basere sig på regionale løsninger.

I samarbejdet om testindsatsen er det erfaret, at selvtest har klare fordele,

fordi de kan tages umiddelbart inden et besøg eller et vagtskifte (Delrapport

3-4). Der efterspørges valide selvtest af såvel personale som borgere (ibid.).

På tidspunktet for rapportens udarbejdelse savnes fortsat gode studier af for-

skellige teststrategiers relative relevans – og hermed for den optimale brug af

hhv. antigentest og PCR-test (Delrapport 3, 6).

I arbejdet med udvikling af kliniske retningslinjer er det erfaret, at det kan

være en god idé for de nationale myndigheder at samarbejde med de mål-

grupper, som retningslinjerne skal udarbejdes til – med henblik på at udvikle

relevante og brugbare retningslinjer (Delrapport 3, 4, 5).

I forhold til timingen af de politiske udmeldinger ønskes en bedre koordination,

hvor implementeringsplanen er tænkt ind og indarbejdet i forhold til det, der

meldes ud, og hvor der også gives tid til og anerkendelse af, at implemente-

ring tager tid. Det er vigtigt med hurtige beslutninger, men nogle gange er det

oplevet, at der er brugt forholdsvis længere tid på at nå frem til en beslutning,

hvorefter der hverken er brugt tid på eller givet tid til implementeringen. I

dette arbejde kan der med fordel indgå en inddragelse af de aktører, der rent

faktisk skal implementere retningslinjerne og en koordination mellem flere for-

skellige nationale myndigheder med henblik på entydige retningslinjer, der

samtidig er relevante for det udførende niveau (Delrapport 3, 4, 5, 6).

A2. Anbefalinger til, hvilke enkelte tiltag og forholdsregler, der med fordel

kan anvendes i en lignende situation i fremtiden.

Vaccination og screeningstest fremstår som væsentlige redskaber på bag-

grund af denne undersøgelse (Delrapport 3, 4, 5 og 6), herunder både tilbud

om vaccination og screening til personale og borgere (ibid.).

◼

Vaccine har generelt set været højt prioriteret til såvel borgere som perso-

nale på plejecenter og i hjemmeplejen (Delrapport 3). I den praktiske imple-

mentering har der imidlertid vist sig udfordringer, der har gjort, at der har

været væsentlige forsinkelser i vaccinationerne – både af personalet og af

borgerne i hjemmeplejen (Delrapport 3-4). Personalet til såvel plejecen-

trene og i hjemmeplejen bør i henhold til denne analyse vaccineres tidli-

gere, hvis ønsket er at beskytte de ældre og mest sårbare mod smitsomme

sygdomme (ibid.).

De kan ikke som andre ældre vælge at isolere sig, fordi

de er afhængige af personlig pleje og hjælp, og hvor pårørende kan drikke

kaffe på distancen, har plejepersonalet ikke mulighed for at undgå at

komme tæt på, når de fx skal børste tænder eller tilse et sår (ibid.).

◼

Screeningstest har god effekt i internationale studier, og er også anvendt

med gode erfaringer i dansk kontekst (Delrapport 3-4 samt 6). Her har

det fungeret godt, at personalet har testet personalet, dvs. at der har

kunnet tilbydes test decentralt og i arbejdstiden på tidspunkter, der har

passet ind i forhold til det daglige arbejde (Delrapport 3-4). Der er dog

ikke eksempler på screening af borgere, hvilket evt. kan overvejes frem-

adrettet (Delrapport 3 og 6). PCR-test fremstår klart som den mest valide

test, men der har været udfordringer med adgang og ventetid på svar –

både for borgere og personale på plejecentre (Delrapport 3-4). En priori-

tering af hurtig adgang til test og hurtigt svar på test for medarbejderne

på ældreområdet kan være en indsats, der er værd at overveje, hvis øn-

sket er at beskytte de ældre og mest sårbare (Delrapport 3-4).

Dette forudsætter selvfølgelig, at vaccination også beskytter mod smitte – og ikke kun beskytter den

vaccinerede selv.

◼

Antigentest betragtes som velegnede som selvtest og i forbindelse med

vagtskifte, givet at de har en validitet, der giver mening (Delrapport 3-4).

Her er det helt afgørende, at personalet har fri adgang til test, og fx ikke

skal hente dem i tilfælde af symptomer. Endvidere at det klart kommuni-

keres, hvad procedurerne er i de tilfælde, hvor en medarbejder tester sig

selv positiv.

◼

Krav om test af pårørende betragtes ikke som en mulighed, men henstil-

linger om, at de pårørende tester sig inden besøg, bliver drøftet som mu-

lighed (Delrapport 3). Fri adgang til antigentest ved ankomst i indgangen

til plejecentrene er ligesom fri adgang til masker og håndsprit oplagte en-

keltstående indsatser (Delrapport 3, 4, 5).

◼

Der er nogle plejecentre, der har gode erfaringer med at udvikle godt in-

formationsmateriale, om hvordan borgerne og de pårørende kan og bør

gebærde sig i forbindelse med besøg (Delrapport 3-4-5). Markering af

rød-gul-grøn zone alt efter større eller mindre smitte på i) plejecentrene

og ii) i de omgivende samfund er også en mulighed (med tilsvarende for-

skellige retningslinjer for, hvordan de pårørende kan og må færdes, fx på

besøgsarealer).

◼

Zoneinddelinger samt evt. særlige covid-19-afsnit på plejecentre kan være

med til at forhindre, at smitten spredes, når den først er kommet ind (Del-

rapport 3-4-6). I det omfang der arbejdes med zoneinddelinger, er det væ-

sentligt at være opmærksom på, om og i givet fald hvordan personalet fær-

des på tværs af zoner (Delrapport 3-4-6). Endvidere også hvordan og un-

der hvilke betingelser pårørende kan sikres adgang (Delrapport 3-4-5).

◼

Vedvarende fokus på hygiejne og brug af værnemidler er nødvendig, hvis

man ønsker, at personalet skal opretholde gode rutiner på dette område

(Delrapport 3-4). Det handler ikke bare om masker, men også om mere

basale ting som håndvask og håndsprit i forbindelse med (særligt) per-

sonlig pleje (men også) praktisk bistand i det omfang, der er forhøjet

smitte i lokalsamfundet.

◼

Plakater og uddannelsesmateriale, der ikke bare er på forskelligt sprog,

men tilpasset forskellige kulturer, vurderes også at være relevante som

virkemidler. Hele kommunikationen til ældreområdet må tilpasses en

mangfoldig personalegruppe (Delrapport 3-6).

A3: Anbefalinger til at sikre effektiv implementering af de forskellige tiltag

God implementering kræver god forståelse af den kontekst, som et givent til-

tag skal implementeres i – og det gælder lige fra de overordnede politiske ud-

meldinger om, hvad der vil blive gjort og ikke gjort på forskellige tidspunkter

og i forskellige situationer – og i forhold til de mere konkrete (og skiftende)

retningslinjer for, hvordan man så gør det i praksis (Delrapport 3-4).

Tid til at tænke over og medtænke implementeringen fremgår som et centralt

læringspunkt for de nationale aktører i forhold til den fremadrettede epidemi-

håndtering. Hvis dette eller hint skal implementeres, hvad skal der så til? Hvem

handler det om? Hvad er deres virkelighed? Hvad optager dem, og hvordan kan

vi hjælpe dem med at løse de udfordringer, som de står med? Der er opbygget

dyb indsigt om ældreområdet i dele af den centrale forvaltning i løbet af under-

søgelsesperioden, og/men det vil være vigtigt at bruge den og bringe den i spil,

i forhold til at drøfte, hvad der er realistisk implementering, og hvordan man

derfor bedst timer og formulerer de nationale udmeldinger (Delrapport 3-4).

Inddragelse af de relevante aktører er også afgørende i forhold til at sikre god

implementering. Forskning viser, at retningslinjer, der inddrager relevante ak-

tører, måske ikke lige er så stærkt evidensbaserede – men til gengæld er de

mere relevante, og der er langt større chance for, at de også bliver implemen-

teret i praksis (Delrapport 3).

Decentralt handler implementering ligeledes om tid og forståelse af medarbej-

dernes virkelighed. Når nye rutiner skal implementeres, så handler det om, at le-

delsen – eller den ansvarlige hygiejnesygeplejerske – vedvarende, tålmodigt og

tydeligt går ind og er til stede i de fora, hvor personalet er til stede, og forklarer

og hjælper med at finde ud af, hvad en given retningslinje – eller en given hen-

stilling – konkret betyder for den enkelte medarbejder og ofte også i det enkelte

hjem. Dette behov for hjælp til at omsætte eksisterende retningslinjer må ikke

undervurderes set i lyset af ældreplejens virkelighed med den mangfoldige

medarbejdergruppe, der er, og den måde, de hver især arbejder på – forholds-

vist autonomt med afsæt i den enkelte borgers hjem (Delrapport 3-4).

Store dele af personalet på ældreområdet har gode kompetencer, men de har

brug for hjælp og støtte til at omsætte de faglige retningslinjer, der udvikles

på sundhedsområdet, til deres daglige praksis. Her har de brug for sparring,

og derfor er det også afgørende, at de ikke arbejder parallelt, men sammen

med hjemmesygeplejen om sundhedsopgaven for borgerne på plejecentre og i

hjemmeplejen (Delrapport 3-4).

Samlet konklusion

Undersøgelsen viser samlet set, at vi – i Danmark – har klaret os godt gennem

epidemien. Det har vi både, når vi sammenligner med andre lande og med tid-

ligere epidemier (fx influenza). Der ses blandt ældre på plejecentre en mindre

overdødelighed i vinteren 2020/2021, der igen er drevet af en overdødelighed

blandt ældre på plejecentre i Region Hovedstaden – hvor der samtidig har væ-

ret den største smitte i lokalsamfundet.

Undersøgelsen finder, at samfundssmitten er den mest hyppige årsag til ud-

brud med covid-19 i hjemmeplejen og på plejecentrene. I de tilfælde, hvor der

er en høj samfundssmitte, kan det ikke undgås, at smitten kommer ind, da per-

sonalet i deres fritid tager del i det almindelige samfundsliv, og fx har børn i

skole og på daginstitution.

I en situation, hvor det ikke kan undgås, at smitten kommer ind, og hvor det af

helbredsmæssige årsager ikke er muligt at vaccinere alle ældre, bliver det af-

gørende at have et stærkt fokus på hygiejne. Endvidere at prioritere personale

i forhold til værnemidler, vaccination, målrettede retningslinjer og basal, ved-

varende uddannelse og supervision.

Undersøgelsen finder, at der langt hen ad vejen har været accept af de tiltag,

der har været foretaget for at begrænse smitte med covid-19 på plejecentre

og i hjemmeplejen, og herunder også for de besøgsforbud, der blev indført i

den tidlige del af foråret 2020 og fortsat blev anvendt lokalt frem til årsskiftet

2020/2021. Den peger dog også på, at besøgsforbud så vidt muligt bør und-

gås, og at der kan indføres en lang række mindre indgribende og mere me-

ningsfulde tiltag med afsæt i de enkelte plejecentres virkelighed.

Epidemien sætter ifølge flere interviewpersoner sundhedssystemet under lup

og udstiller de svagheder, der er i systemet. Her fremhæves det blandt andet

som en udfordring, at personalet på ældreområdet arbejder organisatorisk ad-

skilt fra det øvrige sundhedsvæsen og – for store dele af deres arbejde – med

afsæt i en anden lovgivning, der vægter andre forhold og hensyn.

Hvis styrelser, regioner, kommuner og decentrale institutioner skal blive bedre

forberedte og vil være i stand til at mindske negative konsekvenser af eventu-

elle fremtidige udbrud af smitsomme infektionssygdomme på plejecentre og i

hjemmeplejen fremstår det som afgørende, at der skabes en tæt integration

mellem ældre- og sundhedsområdet, hvor personalet på ældreområdet får de

kompetencer, arbejdsforhold og adgange til faglig sparring og supervision, som

de har brug for, hvis de skal varetage indsatsen efter bedste faglige standard.

Her viser undersøgelsen, at der er grundlag for forbedring – både på tværs af

faggrupper og nationale/decentrale myndigheder og institutioner.

Litteratur

Christensen, J.G., Askim, J., Gyrd-Hansen, D., Madsen, H.B. & Østergaard, L.

(2021).

Håndteringen af covid-19 i foråret 2020: Rapport afgivet af den af

folketingets udvalg for forretningsordenen nedsatte udredningsgruppe

vedrørende håndteringen af covid-19

. København: Folketinget.

Martin, H.M. & Ballegaard, S.A. (2021).

Oplevelse af sammenhæng i den kom-

munale pleje og hjælp: En kvalitativ undersøgelse blandt hjemmeboende

ældre

. København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for

Velfærd.

Statens Serum Institut (2022).

Forskningsbetjening:

Tilgængelig data.

https://miba.ssi.dk/forskningsbetjening/tilgaengelig-data

Sundhedsministeriets Middellevetidsudvalg (1994a).

Middellevetid og Døde-

lighed. Forskningsrapport

. København: Sundhedsministeriet.

Sundhedsministeriets Middellevetidsudvalg (1994b).

Levetiden i Danmark

. Kø-

benhavn: Sundhedsministeriet.

Sundhedsudvalget (2021).

Beretning om undersøgelse af baggrunden for co-

vid-19-udbrud samt covid-19-dødsfald på plejehjem og i hjemmeplejen i

Danmark 2020-2021. Beretning afgivet af Sundhedsudvalget den 16. marts

2021. Folketinget 2020-2021 (B14)

. Folketingstidende, Tillæg B.

Topholm, E.H.-E. & Holm-Petersen, C. (2022).

Organisering af hjemmeplejen

og hjemmesygeplejen: Fordele og ulemper ved monofaglig og tværfaglig

organisering

. København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analyse-

center for Velfærd.

Vinge, S. (2020).

OBS: Oplysninger til Bureaukrater om SOSU’er

. https://kom-

munalsundhed.dk/obs-oplysninger-til-bureaukrater-om-sosuer/

Vinge, S. & Topholm, E.H.-E. (2021).

Social- og sundhedshjælpere og social-

og sundhedsassistenter i kommunerne: En analyse af udviklingen i uddan-

nelserne, opgaverne og rammerne samt medarbejdernes perspektiv på

området

. København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter

for Velfærd.

Bilag 1 Lovgrundlaget for epidemihåndteringen

på ældreområdet

I dette bilag beskrives de paragraffer i serviceloven, sundhedsloven og epide-

miloven, der på baggrund af de empiriske analyser (Delrapport 1-6) fremstår

som særligt relevante for undersøgelsen.

serviceloven

beskriver vi de paragraffer, der vedrører retten til personlig

pleje og praktisk bistand, egnet bolig, aflastning, træning, skriftlig afgørelse

samt frit valg af leverandør. Vi beskriver også de paragraffer, der vedrører

borgerens ret til selv at bestemme, hvem de vil have besøg af – og kommu-

nens muligheder for at begrænse adgangen til fx fællesarealer på plejecentre,

i plejeboliger mv.

sundhedsloven

beskriver vi de paragraffer, der vedrører ansvarsdelingen

mellem kommuner og regioner, hvad angår sundhedsfremme, forebyggelse,

diagnostik og behandling – samt det ansvar, der jf. loven er pålagt de natio-

nale myndigheder (Sundhedsstyrelsen, Styrelsen for Patientsikkerhed, Statens

Seruminstitut) i forhold til blandt andet rådgivning, vejledning og bistand.

epidemiloven

beskriver vi de paragraffer, der vedrører foranstaltninger og

ansvarsdelinger til at forhindre udbredelse af og håndtere smitte med smit-

somme sygdomme som fx covid-19. Vi beskriver både den version af epidemi-

loven, der var gældende på tidspunktet for epidemiens opstart (2019-versio-

nen), den version, der blev hastevedtaget i forbindelse med epidemiens ud-

brud (2020-versionen) og den version, der er vedtaget i februar 2021, i lyset

af erfaringerne fra epidemiens første år (2021-versionen).

Serviceloven

Formålet med serviceloven er: 1) at tilbyde rådgivning og støtte for at fore-

bygge sociale problemer, 2) at tilbyde en række almene serviceydelser, der

også kan have et forebyggende sigte, og 3) at tilgodese behov, der følger af

nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer (§ 1).

Kommunalbestyrelsen skal i henhold til serviceloven tilbyde

personlig hjælp

og pleje,

hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet og

madservice til personer, som på grund af midlertidigt eller varigt nedsat fysisk

eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv kan ud-

føre disse opgaver (SEL § 83).

For de borgere, der vurderes at kunne have udbytte heraf, skal der endvidere gives tilbud om et

korterevarende og tidsafgrænset rehabiliteringsforløb (§ 83a).

Kommunalbestyrelsen skal herudover tilbyde afløsning eller

aflastning

til æg-

tefælle, forældre eller andre nære pårørende, der passer en person med ned-

sat fysisk eller psykisk funktionsevne (SEL § 84). De skal tilbyde

genoptræ-

ning

til afhjælpning af fysisk funktionsnedsættelse forårsaget af sygdom, der

ikke behandles i tilknytning til en sygehusindlæggelse (SEL § 86), og de skal

tilbyde hjælp til at vedligeholde fysiske eller psykiske færdigheder til personer,

som på grund af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale

problemer har behov herfor (SEL § 86, stk. 2).

Kommunalbestyrelsen skal træffe

afgørelse

om tildeling af personlig hjælp og

pleje mv. og behandle anmodninger om hjælp efter § 83 ved en konkret, indi-

viduel vurdering af behovet for hjælp til de opgaver, som modtageren ikke

selv kan udføre (SEL § 88). De skal skriftligt oplyse ansøgeren om, hvilken

hjælp der er bevilget (SEL § 89)

og skabe grundlag for, at modtageren kan

vælge

mellem to eller flere leverandører, hvoraf den ene kan (men ikke skal)

være kommunal (SEL § 91).

19,

Bestemmelserne i §§ 83, 84, 86, 88 og 89 omfatter

alle borgere,

også borgere

på plejecentre, plejebolig, friplejeboliger mv. Beboere i plejecentre, plejebolig,

friplejeboliger mv. er kun ikke omfattet af § 91

om frit leverandørvalg (SEL

§ 93), da det til boligen tilknyttede personale vil varetage de relevante pleje-

opgaver.

Særligt om plejecentre/plejeboligområdet

Kommunalbestyrelsen skal i henhold til serviceloven tilbyde ophold i

bofor-

mer,

der er egnet til længerevarende ophold, til personer, som på grund af be-

tydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har behov for om-

fattende hjælp til almindelige, daglige funktioner eller pleje, omsorg eller be-

handling, og som ikke kan få dækket disse behov på anden vis (SEL § 108).

Kommunalbestyrelsen og Regionsrådet driver de bestående

plejecentre

beskyttede boliger efter de hidtidige regler i lov om social bistand (SEL § 192).

Kommunalbestyrelsen skal tilbyde ældre, der har særligt behov for en plads

Kommunen kan evt. undlade at fremsende en ny skriftlig oplysning ved ”mindre, begunstigende ju-

steringer i hjælpen” (89).

Personer, der er berettiget til hjælp eller støtte efter § 83, kan også vælge at udpege en person til at

udføre opgaven jf. § 94.

Kommunalbestyrelsen skal tilbyde de borgere, der er berettiget til hjælp efter § 83 et fritvalgsbevis,

som giver borgerne adgang til selv at indgå aftale med en privat leverandør (en CVR-registreret

virksomhed) om løsning af opgaven.

De er heller ikke omfattet af § 94, se også fodnote 19 på denne side.

Har borgerne ønske om at bo sammen med deres ægtefælle, samlever eller registrerede partner,

skal de have mulighed for det (SEL § 108, stk.3).

på et

plejecenter

(jf. SEL § 192) eller en

plejebolig

(jf. § 5, stk. 2 i lov om al-

mene boliger mv.) en plads eller bolig senest 2 måneder efter optagelse på en

venteliste (SEL § 192a, stk. 1).

Personer, som bor i plejebolig, plejecenter eller andre boligformer med tilknyt-

tet personale og fællesboligarealer, bestemmer selv, hvem de vil have

besøg

af, jf. dog § 137b stk. 1. og 137 c, stk. 2 (SEL § 137) som beskrevet nedenfor.

§ 137b stk. 1: Kommunalbestyrelsen kan for visse besøgende træffe afgørelse

om begrænsning af adgangen til

fællesboligarealer,

hvis: 1: den besøgende

udøver vold eller trusler med vold over for andre beboere eller personalet eller

i øvrigt udviser en adfærd, der er til fare for de øvrige beboere eller persona-

let, 2: den besøgende, uden at der er tale om fysisk vold, generer eller udøver

chikane over for andre beboere eller personalet, eller 3: den besøgende har en

adfærd, der er stærkt generende for de andre beboere eller personalet ved at

skabe generel utryghed ved at opholde sig på fællesboligarealergen eller ved

at vanskeliggøre den nødvendige hjælp efter lov om social service.

§ 137 c, stk. 2: Kommunalbestyrelsen skal ved afgørelse om begrænsning af

adgangen til fællesboligarealet jf. § 137 stk. 1 sikre den besøgendes adgang i

den del af boligen, som beboeren alene har råderet over (§ 137 c, stk. 2).

Afgørelse efter § 137b, stk. 1 og 137 c, stk. 2 skal træffes på et møde i kom-

munalbestyrelsen og i det enkelte tilfælde begrænses til det absolut nødven-

dige. Omfanget og den tidsmæssige udstrækning af besøgsrestriktionerne

skal fremgå, og det er en betingelse, at mindre indgribende initiativer først har

været søgt anvendt. Foreløbige afgørelser kan træffes af forvaltningen, hvis

de af hensyn til det øjeblikkelige behov ikke kan vente

. De skal foretages

over for såvel den besøgende som over for beboeren og kan påklages til An-

kestyrelsen jf. gældende bestemmelser (SEL § 137 d).

Sundhedsloven

Sundhedsvæsenet har til formål at fremme befolkningens sundhed samt at fo-

rebygge og behandle sygdom, lidelse og funktionsbegrænsning for den en-

kelte (§ 1). Loven fastsætter kravene til sundhedsvæsenet med henblik på at

sikre respekt for det enkelte menneske, dets integritet og selvbestemmelse og

opfylde behovet for 1) let og lige adgang til sundhedsvæsenet, 2) behandling

Medmindre de har valgt et bestemt plejehjem eller en bestemt almen plejebolig (SEL § 192a, stk. 2).

De kan evt. træffe afgørelse om, at besøgende, der er omfattet af § 137b stk. 1 nr. 1 og 2, ikke må

være til stede i de tidsrum, hvor der leveres visiteret hjælp efter lov om social service (SEL § 137 c,

stk. 2).

I disse tilfælde skal de dog snarest muligt efter iværksættelsen fremlægges til godkendelse.

I Sundhedsloven henvises til Sundheds- og Ældreministeren, fordi loven senest er ændret før res-

sortomlægningen v. årsskiftet 2020/2021. Vi følger ordlyden i loven og henviser således i dette af-

snit til Sundheds- og Ældreministeren, selv om bestemmelserne på tidspunktet for rapportens udgi-

velse vil vedrøre Sundhedsministeren.

af høj kvalitet, 3) sammenhæng mellem ydelserne, 4) valgfrihed, 5) let adgang

til information, 6) et gennemsigtigt sundhedsvæsen, og 7) kort ventetid på be-

handling (§ 2).

Regioner og kommuner er efter reglerne i sundhedsloven ansvarlige for, at

sundhedsvæsenet tilbyder en befolkningsrettet indsats vedrørende forebyg-

gelse og sundhedsfremme samt behandling af den enkelte patient (§ 3). Regi-

onsråd, kommunalbestyrelser og private virksomheder skal organisere deres

behandlingssteder på en sådan måde, at sundhedspersoner i stand til at vare-

tage deres opgaver fagligt forsvarligt og overholde de pligter, der følger af

lovgivningen (§ 3a).

Kommunalbestyrelsen skal ved varetagelsen af kommunens opgaver i forhold

til borgerne, skabe rammer for en sund levevis (§ 119). De skal etablere

fore-

byggende og sundhedsfremmende tilbud

til borgerne (stk. 2), mens Regions-

rådet skal tilbyde patientrettet forebyggelse i sygehusvæsenet og i praksis-

sektoren mv. samt

rådgive

i forhold til kommunernes indsats efter § 119 stk. 1

og 2.

Det er Regionsrådets ansvar at tilvejebringe og sikre tilbud om behandling hos

praktiserende sundhedspersoner (§ 57), varetage sygehusvæsenets opgaver

(§ 74), og yde vederlagsfri vaccination for visse sygdomme (§ 158).

Kommunalbestyrelsen har ansvaret for at sikre, at der ydes vederlagsfri hjem-

mesygepleje efter lægehenvisning til personer med ophold i kommunen

(§ 138) samt for at tilbyde vederlagsfri genoptræning til personer, der efter

udskrivning fra sygehus har et lægefagligt begrundet behov for genoptræning

(§ 140).

Regionsrådet og kommunalbestyrelserne skal

samarbejde

om indsatsen på

sundhedsområdet og om indsatsen for sammenhæng mellem sundhedssekto-

ren og de tilgrænsende sektorer (§ 203).

De skal planlægge og gennemføre

sådanne foranstaltninger, at der sikres syge og tilskadekomne nødvendig be-

handling i tilfælde af ulykker og katastrofer (§ 210). Sundhedsberedskabspla-

nen skal iht. sundhedsloven både vedtages af regionsrådet og kommunalbe-

styrelserne. Forud for den politiske sagsbehandling skal kommunerne og regi-

onerne søge Sundhedsstyrelsens rådgivning og i øvrigt følge de regler, der

fastsættes af Sundheds- og Ældreministeren på området (ibid.).

Sundheds- og Ældreministeren fastsætter nærmere regler om omfanget af og kravene til den kom-

munale hjemmesygeplejerskeordning (§ 138, stk. 2).

Regionsrådet nedsætter i samarbejde med kommunalbestyrelserne i regionen et sundhedskoordina-

tionsudvalg vedrørende den kommunale og regionale indsats på sundhedsområdet, og om indsat-

sen for sammenhæng mellem sektorerne og de tilgrænsende sektorer (§ 204).

Sundhedsloven (statslige myndigheder)

Sundhedsloven præciserer, hvad der er hhv. Sundhedsstyrelsens, Styrelsen

for Patientsikkerheds og Statens Serum Instituts funktion og opgaver i relation

til det samlede sundhedsvæsen (afsnit X5II). Af loven fremgår det blandt an-

det at:

◼

Sundhedsstyrelsen er en styrelse under Sundheds- og Ældreministeren,

der bistår ministeren med den centrale forvaltning af sundhedsmæssige

anliggender samt med den centrale forvaltning af social- og plejefaglige

indsatser på ældreområdet (§ 212). Sundhedsstyrelsen vejleder om udfø-

relsen af sundhedsfaglige opgaver efter sundhedsloven og om udvalgte

social- og plejefaglige opgaver på ældreområdet efter lov om social ser-

vice (§ 214). Sundhedsstyrelsen skal følge de sundhedsmæssige forhold

og de social- og plejefaglige forhold på ældreområdet og holde sig orien-

teret om den til enhver tid værende faglige viden på sundhedsområdet og

de social- og plejefaglige indsatser på ældreområdet (stk. 1).

◼

Styrelsen for Patientsikkerhed er en styrelse under Sundheds- og Ældre-

ministeren, der bistår ministeren med den centrale forvaltning af forhold

vedrørende patienters sikkerhed og forhold vedrørende læring i sund-

hedsvæsenet (§ 212a). Styrelsen for Patientsikkerhed vejleder om udfø-

relsen af sundhedsfaglige opgaver inden for styrelsens område (stk. 3)

og rådgiver statslige, regionale og kommunale myndigheder i hygiejniske,

miljømæssige og socialmedicinske forhold (stk. 4). Styrelsen for Patient-

sikkerhed fører det overordnede tilsyn med sundhedsforholdene og den

sundhedsfaglige virksomhed på sundhedsområdet (§ 213). Sygehusenhe-

der, klinikker, praksisser, plejecentre, bosteder, sundheds- eller genop-

træningssteder og andre behandlingssteder, hvor sundhedspersoner

udøver behandling, skal alle lade sig registrere hos de centrale sundheds-

myndigheder (213c).

◼

Statens Serum Institut er et institut under Sundheds- og Ældreministeren,

hvis formål er at forebygge og bekæmpe smitsomme sygdomme, med-

fødte lidelser og biologiske trusler. Statens Serum Institut er landets cen-

trallaboratorium, for så vidt angår diagnostiske analyser. Instituttet sikrer

forsyning af vacciner og beredskabsprodukter gennem fremstilling eller

Loven blev udarbejdet på et tidspunkt, hvor ældreområdet hørte under sundhedsområdet, og hvor

det således var Sundheds- og Ældreministeren, der havde de relevante ministerielle beføjelser jf.

Sundhedsloven. Med ressortomlægningen i vinteren 2020/2021 blev ældreområdet flyttet til social-

området, således at der på tidspunktet for rapportens udgivelse findes et Social- og Ældreministe-

rium og et Sundhedsministerium. De lovtekster, der blev udarbejdet før ressortomlægningen henvi-

ser på denne baggrund til Sundheds- og Ældreministeren, hvor der på tidspunktet for rapportens

udgivelse ville blive henvist til Sundhedsministeren. Dette ses fx af 2021-versionen af epidemiloven,

som vi beskriver senere i dette afsnit.

Styrelsen for Patientsikkerhed fører også tilsyn med de sundhedsmæssige forhold på dag- og

døgninstitutioner, der ikke er omfattet af § 213, stk. 2. Ved sundhedsmæssige forhold forstås be-

kæmpelse af smitsomme sygdomme, hygiejniske forhold og sundhedsproblemer af mere generel

karakter (§ 220).

fremskaffelse. Instituttet indgår i det operationelle beredskab mod smit-

somme sygdomme. Instituttet driver videnskabelig forskning og yder råd-

givning og bistand på områder, der vedrører instituttets opgaver (§ 222).

Epidemiloven

Epidemiloven er ændret substantielt to gange i undersøgelsesperioden. Den

oprindeligt gældende version af epidemiloven (2019-versionen) blev ændret

via hastebehandling i marts/april 2020 og i denne forbindelse forsynet med en

solnedgangsklausul, der præciserede, at loven kun var vedtaget med en be-

grænset varighed på et år

. I februar 2021 blev en helt ny epidemilov ved-

taget efter de længerevarende lovgivningsprocesser, der almindeligvis anven-

des af Folketinget.

Epidemiloven (2019)

Den version af Epidemiloven, der var gældende ved epidemiens udbrud (lov

nr. 2026 af 1.10.2019), bestemte blandt andet:

◼

Loven omfatter de alment farlige sygdomme samt de øvrige smitsomme

og andre overførbare sygdomme, der er optaget på liste A og B som bilag

til loven (§ 2).

◼

Sundheds- og Ældreministeren kan efter indstilling fra Sundhedsstyrelsen

foretage ændringer i de i stk. 1 nævnte lister samt opstille nye lister (§ 2,

stk. 2).

◼

For hver region nedsættes en epidemikommission, der består af en politi-

direktør (formand), en læge med relevante faglige kvalifikationer, en dyr-

læge, en repræsentant for told og skat, en repræsentant for det regionale

sygehusberedskab, en repræsentant for det regionale beredskabscenter

samt tre af regionsrådet valgte medlemmer (§ 3).

◼

De regionale epidemikommissioner kan påbyde enhver, der lider af en al-

ment farlig sygdom, eller som må antages at være smittet med en sådan,

Epidemiloven henviser i 2019-versionen til Sundheds- og Ældreministeren, og i 2020- samt 2021-

versionen til Sundhedsministeren. Dette skyldes ressortomlægningen ved årsskiftet 2020/2021,

hvor ældreområdet blev flyttet fra Sundheds- og til Socialministeriet.

En solnedgangsklausul er en tidsbegrænsning, man kan vælge at skrive ind i lovteksten til en be-

stemt lov. Det betyder, at en lov eller en del af en lov automatisk udløber, når tidsbegrænsningen

udløber.

Se Christensen et al. 2021 for en beskrivelse af denne proces.

Se Folketingets hjemmeside for en beskrivelse af lovgivningsprocessen og herunder muligheden for

hastebehandling. https://www.ft.dk/da/folkestyret/folketinget/lovgivningsprocessen-i-folketinget

at vedkommende skal lade sig undersøge af en læge, isolere og om nød-

vendigt indlægge på sygehus (§ 5-6).

◼

De regionale epidemikommissioner kan påbyde, at et område, hvor en al-

ment farlig sygdom optræder, afspærres, således at samkvem med omgi-

velserne forhindres i fornødent omfang, ligesom kommissionen kan for-

byde, at der afholdes arrangementer og lignende i området (§ 7).

◼

Sundheds- og Ældreministeren kan efter indstilling fra Sundhedsstyrelsen

bestemme, at de foranstaltninger, der alene kan iværksættes mod farlige

sygdomme jf. § 5-7 ovenfor, også kan iværksættes over for øvrige smit-

somme eller andre overførbare sygdomme, når disse optræder på en

ondartet måde eller med stor udbredelse, eller når andre forhold indebæ-

rer en stor risiko for smittespredning (§ 10).

Covid-19 blev med bekendtgørelse nr. 157 af 27.2.2020 optaget på listen over

andre smitsomme og overførbare sygdomme (liste B) i epidemiloven. Det

skete samtidig med, at SARS og MERS med bekendtgørelse nr. 156 blev opta-

get på listen over alment farlige sygdomme (liste A).

Epidemiloven (2020)

Epidemiloven blev ændret med lov nr. 208 af 17. marts 2020 (udvidelse af for-

anstaltninger til at forebygge og inddæmme smitte samt sikring af kapacitets-

mæssige ressourcer mv.) samt lov nr. 359 af 4. april 2020. Begge love var for-

synet med en solnedgangsklausul, der begrænsede deres gyldighed til ét år

efter vedtagelse af den første lov (dvs. marts 2021).

Marts 2020 versionen af epidemiloven bestemte blandt andet:

◼

Sundheds- og Ældreministeren kan bemyndige andre myndigheder, her-

under de regionale epidemikommissioner, der er nævnt i eksisterende

lovgivning, til at udøve de beføjelser, der i denne lov er tillagt ministeren

(§ 1,2.).

◼

De daværende §§ 5-7 blev ophævet, og i stedet blev det bestemt, at:

Sundheds- og Ældreministeren kan påbyde enhver, der lider af en alment

farlig sygdom, eller som formodes at kunne være smittet med en sådan, i)

at lade sig undersøge af en sundhedsperson, 2) at lade sig indlægge på

Såfremt udbredelse af en alment farlig sygdom ikke kan hindres ved isolation i henhold til stk. 1, kan

ministeren for sundhed og forebyggelse efter indstilling fra Sundhedsstyrelsen påbyde, at der skal

iværksættes tvangsmæssig behandling (§ 6, stk. 3).

Det kan også ske i forhold til paragraf 8 og 9 vedrørende hhv. vaccination og obduktion.

et sygehus eller i en anden egnet facilitet, 3) at lade sig isolere i en anden

egnet facilitet (§ 5, stk. 1).

◼

Sundheds- og Ældreministeren kan iværksætte tvangsmæssig behandling

af en person, som lider af eller formodes at være smittet med en sygdom

som nævnt i stk. 1, hvis isolation ikke er tilstrækkelig til at forebygge eller

inddæmme udbredelse af sygdommen (stk. 2).

◼

Sundheds- og ældreministeren kan, når det er nødvendigt for at fore-

bygge eller inddæmme udbredelse af en alment farlig sygdom her i lan-

det, efter forhandling med justitsministeren, fastsætte regler om forbud

mod afholdelse af og deltagelse i større forsamlinger, arrangementer, be-

givenheder mv. (§ 6).

◼

Sundheds- og ældreministeren kan, når det er nødvendigt for at fore-

bygge eller inddæmme udbredelse af en alment farlig sygdom her i lan-

det, fastsætte regler for forbud mod adgang til eller restriktioner i adgan-

gen til offentlige institutioner mv. (§ 6a).

◼

Sundheds- og ældreministeren kan, når det er nødvendigt for at fore-

bygge eller inddæmme udbredelse af en alment farlig sygdom her i lan-

det, fastsætte regler om forbud mod eller restriktioner for besøgendes

adgang til offentlige og private plejecentre og sygehuse og om undtagel-

ser hertil (§ 12 c).

◼

Vedkommende minister kan efter forhandling med sundheds- og ældre-

ministeren fastsætte regler om fravigelse af forpligtelser for det offentlige

og privates rettigheder over for det offentlige fastsat i anden lovgivning, i

medfør af anden lovgivning eller i afgørelser truffet af det offentlige i

medfør af anden lovgivning (§ 12 d).

37, 38

De justeringer, der blev foretaget i april 2020, gav udvidede beføjelser i for-

hold til at regulere adgangen til udendørsarealer, og herunder at nedlægge

forbud mod, at tre eller flere personer samles samme sted (personer fra

samme husstand og nære pårørende dog undtaget). Der blev indført højere

Lovteksten bruger begrebet ”vedkommende minister”, når det bredt er ønsket at henvise til den for

sagen relevante minister. Vi følger lovteksten og bruger således også begrebet vedkommende mini-

ster i vores tekst.

Dette hvis 1) fravigelse er nødvendig for at forebygge eller inddæmme udbredelse af en alment far-

lig sygdom her i landet, 2) fravigelse er påkrævet som følge af tiltag til at forebygge eller inddæmme

udbredelse af en alment farlig sygdom her i landet, og de pågældende forpligtigelser og rettigheder

i den sammenhæng på anses for at være af mere underordnet betydning, 3) opfyldelse af de på-

gældende forpligtelser og rettigheder bliver umulig eller uforholdsmæssig vanskelig som følge af

foranstaltninger, som har været nødvendige for at forebygge eller inddæmme udbredelse af en al-

ment faglig sygdom her i landet (§ 12 d ).

bødestraffe og givet mulighed for at regulere klageadgangen til de påbud, der

blev udstedt af politiet.

Epidemiloven (2021)

Den seneste (og gældende) version af Epidemiloven blev vedtaget i februar

2021 – cirka et år efter epidemiens opstart. Den erstattede den epidemilov,

der jf. ovenfor var ændret i marts/april 2020. Titlen på loven var nu: Lov om

epidemier mv. (Epidemiloven), og den skelnede ikke bare mellem smitsomme

og alment farlige sygdomme (som den tidligere version af loven) men mellem

smitsomme, alment farlige og samfundskritiske sygdomme.

Formålet med 2021-versionen af Epidemiloven er: at beskytte samfundet og

enkeltpersoner mod de sygdomme, der er nævnt i § 2, ved at udrydde eller fo-

rebygge, forhindre, inddæmme og begrænse udbredelsen og indførelsen her i

landet (§ 1).

Den omfatter smitsomme sygdomme, alment farlige sygdomme og samfunds-

kritiske sygdomme (§ 1, stk. 1). Ved en

smitsom sygdom

forstås en sygdom

eller en tilstand, som er forårsaget af mikroorganismer eller andre smitstoffer,

som kan overføres fra, til eller imellem mennesker (stk. 2). Ved en

alment far-

lig sygdom

forstås en smitsom sygdom, der er særlig smitsom, har høj døde-

lighed eller kan give alvorlige eller varige skader, og som kan 1) medføre be-

handling, sygefravær eller rehabiliteringsforløb af langvarig karakter, 2) få så

stor udbredelse, at sygdommen bliver en væsentlig trussel mod folkesundhe-

den, eller 3) give en særlig stor sygdomsbyrde, fordi der ikke findes effektiv

forebyggelse eller behandling (stk. 3). Ved en

samfundskritisk sygdom

for-

stås en alment farlig sygdom, hvis udbredelse medfører eller risikerer at med-

føre alvorlige forstyrrelser af vigtige samfundsfunktioner (stk. 4).

Sundhedsstyrelsen fastsætter de nærmere regler for, hvilke sygdomme der

omfattes af § 1 stk. 2 og 3 (smitsomme og alment farlige sygdomme), mens

Sundhedsministeren kan fastsætte nærmere regler om, hvilke sygdomme der

omfattes af § 1 stk. 4 (samfundskritiske sygdomme).

Covid-19 indplaceres som en alment farlig sygdom på linje med Ebola, SARS

og MERS

Ansvar for forebyggende tiltag og foranstaltninger

2021-versionen af Epidemiloven bestemmer:

https://www.ft.dk/samling/20191/lovforslag/l158/index.htm

Jf. bekendtgørelse nr. 304 af 27. februar 2021.

◼

Det påhviler enhver forvaltningsmyndighed efter anmodning at yde vej-

ledning til og bistå Styrelsen for Patientsikkerhed og andre myndigheder,

der varetager opgaver efter denne lov, med at varetage de pligter og be-

føjelser, som disse efter loven er tillagt, og med at gennemføre foranstalt-

ninger efter denne lov (§ 3).

◼

Kommunalbestyrelsen og Regionsrådet skal træffe foranstaltninger for at

forebygge og sikre sig mod udbredelsen af smitsomme sygdomme, her-

under udarbejde planer for håndtering af smitsomme sygdomme og sikre,

at kommunens og regionens institutioner og personale er bekendt med

myndighedernes anbefalinger og vejledninger om håndtering heraf (§ 4).

◼

Det påhviler enhver myndighed og juridisk person at holde sig orienteret

om anbefalinger og vejledninger, som er relevante for myndigheden eller

den juridiske person, om håndtering af smitsomme sygdomme (§ 5).

◼

Sundhedsstyrelsen kan fastsætte regler om offentlige og private behand-

lingssteders og autoriserede sundhedspersoners medvirken i forebyg-

gelse og bekæmpelse af smitsomme sygdomme (§ 6).

Epidemikommissionen

Sundhedsministeren nedsætter en Epidemikommission (§ 7, stk. 1), der efter

anmodning og på eget initiativ kan rådgive Sundhedsministeren og andre mini-

stre om håndteringen af alment farlige og samfundskritiske sygdomme og i

denne forbindelse både kan indstille, at vedkommende minister fastsætter

regler i medfør af denne lov, eller at allerede fastsatte regler ændres eller op-

hæves (§ 8).

Epidemikommissionen består af: 1 formand og 1 medlem, der udpeges af

sundhedsministeren, og 9 medlemmer, der udpeges af sundhedsministeren

efter indstilling fra henholdsvis erhvervsministeren, finansministeren, justits-

ministeren, Styrelsen for Patientsikkerhed, Sundhedsstyrelsen, Statens Serum

Institut, rigspolitichefen, KL og Danske Regioner (§ 7 stk. 2).

Epidemikommissionen kan invitere andre personer til at deltage i møder, her-

under repræsentanter for andre myndigheder, andre særligt sagkyndige og in-

teresseorganisationer (§ 7 stk. 3).

Foranstaltninger over for enkeltpersoner

2021-versionen af Epidemiloven bestemmer:

◼

Styrelsen for Patientsikkerhed kan påbyde undersøgelse, indlæggelse,

isolation og behandling af enhver, der lider af en alment farlig eller sam-

fundskritisk sygdom, eller som formodes at være smittet med en sådan

(§§ 12-18).

◼

Styrelsen for Patientsikkerhed skal forinden afgørelse opfordre den per-

son, som foranstaltningen påtænkes rettet imod, til frivilligt at medvirke

(§ 12, stk. 2)

◼

Foranstaltningen i henhold til Epidemiloven skal være nødvendig og så

kortvarig som muligt og stå i rimeligt forhold til formålet med foranstalt-

ningen (§ 12, stk. 3).

◼

Den mindst indgribende og mest skånsomme foranstaltning skal anven-

des, og foranstaltningen skal ophæves, når det ikke længere er nødven-

digt at opretholde den (stk. 2-3).

◼

Foranstaltningen skal efterprøves af Styrelsen for Patientsikkerhed hhv.

3, 10, 20 og 30 dage efter iværksættelse for at påse, om betingelserne er

opfyldt (§ 12, stk. 4).

Restriktioner for eller forbud mod adgangen til eller brugen af behandlings-

steder, pleje- og omsorgsinstitutioner mv.

Styrelsen for Patientsikkerhed kan påbyde kommunalbestyrelsen for en be-

stemt periode at fastsætte restriktioner for eller forbud mod adgangen til eller

brugen af kommunale plejecentre, plejeboliger, aflastningspladser, anbringel-

sessteder, botilbud og lignende og private alternativer dertil (§ 29).

Det kan de, når a) det er nødvendigt for at forebygge eller inddæmme udbre-

delse af en alment farlig eller samfundskritisk sygdom (§ 23, stk. 2) og b) efter

høring af Epidemikommissionen (§ 29, stk. 7).

De foranstaltninger, der træffes efter epidemilovens § 29 skal være nødven-

dige og så kortvarige som muligt samt stå i rimeligt forhold til foranstaltningen

(§ 23, stk. 3). Den mindst indgribende og mest skånsomme foranstaltning skal

Hvis den person, som en foranstaltning påtænkes rettet imod, bor eller har midlertidigt ophold på en

offentlig eller privat institution eller behandlingssted, skal den pågældende institution mv. efter an-

modning fra Styrelsen for Patientsikkerhed sikre, at opfordringen til frivilligt at medvirke gennemfø-

res (stk. 2).

anvendes – og foranstaltningen skal ophæves, når det ikke længere er nød-

vendigt at opretholde den (ibid.).

De restriktioner eller forbud, der fastsættes i medfør af § 29 kan fastsættes

med en gyldighed på højst 4 uger ad gangen, og påbud efter § 29 skal efter-

prøves af Styrelsen for Patientsikkerhed hhv. 3, 10, 20 og 30 dage efter, at

påbuddet er meddelt, for at påse, om betingelserne for påbuddet fortsat er

opfyldt.

Personer med bopæl eller ophold på en behandlings-, pleje- eller omsorgsin-

stitution mv., der er omfattet af et påbud udstedt efter § 29, og disses nære

pårørende, kan påklage påbuddet og kommunalbestyrelsens, regionsrådets,

det konkrete behandlingssteds eller den konkrete institutions implementering

af restriktioner eller forbud på baggrund af et sådant påbud til Ankenævnet for

Besøgsrestriktioner (§ 61, stk. 1).

Vedkommende minister kan efter forhandling med sundhedsministeren fast-

sætte regler for hele eller dele af landet om restriktioner for eller forbud mod

adgangen til eller brugen af offentlige og private plejecentre, plejeboliger, af-

lastningspladser, anbringelsessteder, botilbud og lignende, sygehuse og kli-

nikker eller lignende institutioner, hvor personer permanent eller midlertidigt

har bopæl eller ophold (§ 30).

Yderligere samfundsmæssige foranstaltninger

For samfundskritiske sygdomme kan en række yderligere samfundsmæssige

foranstaltninger gennemføres, herunder forbud mod at flere personer befinder

sig på samme sted (§ 24), og forbud mod ophold på bestemte steder (§ 25),

restriktioner for eller forbud mod adgangen til eller brugen af transportmidler

(§ 35), restriktioner for eller forbud mod adgangen til brugen af lokaler og lo-

kaliteter, som offentligheden har adgang til (§ 36), samt anvendelse af per-

sonlige smitteforebyggende midler i det offentlige rum (§ 37).

For samfundskritiske sygdomme kan vedkommende minister for hele eller dele

af landet træffe afgørelse om fravigelse af forpligtelser for det offentlige og

privates rettigheder over for det offentlige fastsat i anden lovgivning eller i af-

gørelser truffet af det offentlige i medfør af anden lovgivning

(§ 56).

Det kan de, når det er nødvendigt for at forebygge eller inddæmme udbredelse af en alment farlig

eller samfundskritisk sygdom (§ 23, stk. 2), og uden krav om høring af Epidemikommissionen (jf.

§ 29, stk. 7).

Det kan de, når: 1) Fravigelse er nødvendig for at forebygge eller inddæmme udbredelse af en sam-

fundskritisk sygdom her i landet, 2) Fravigelse er påkrævet som følge af tiltag til at forebygge eller

inddæmme udbredelsen af en samfundskritisk sygdom her i landet, og de pågældende forpligtelser

og rettigheder i den sammenhæng må anses for at være af mere underordnet betydning, eller

3) Opfyldelse af de pågældende forpligtigelser og rettigheder bliver umulig eller uforholdsmæssig

vanskelig som følge af foranstaltninger mod samfundskritiske sygdomme iværksat efter denne lov

(§ 56).

Opsummering

Det fremgår af ovenstående gennemgang, at ansvaret for ældreplejen er delt

mellem service- og sundhedslov – stat, kommuner og regioner.

Serviceloven beskriver, hvordan det er kommunernes ansvar at tilbyde per-

sonlig pleje og praktisk bistand (§ 83), aflastning af ægtefælle (§ 84) samt

genoptræning/vedligeholdende træning (§ 86) til de borgere, der har behov

for det. De skal skriftligt træffe afgørelse over for borgeren ved betydelige

ændringer (§ 89) og give mulighed for valg mellem flere leverandører af per-

sonlig pleje og praktisk bistand til borgere i egen bolig (§ 91).

For de borgere, der har behov for det, skal kommunerne tilbyde ophold i egnet

bolig (§ 108), fx plejecentre (§ 112) eller plejebolig (§ 5, stk. 2 i lov om almene

boliger mv). Beboere på plejecenter eller i plejebolig bestemmer selv, hvem de

vil have besøg af, og kommunerne må kun i helt særlige tilfælde begrænse ad-

gangen til fællesarealer – men ikke til den del af boligen, som de ældre selv

bestemmer over (§ 137).

Sundhedsloven beskriver, hvordan det er sundhedsvæsenets formål at

fremme befolkningens sundhed samt at forebygge og behandle sygdom, li-

delse og funktionsbegrænsning for den enkelte (§ 1). Kommunerne har ansva-

ret for – ved varetagelse af sine opgaver – at sikre rammerne for en sund leve-

vis, samt for at etablere en række forebyggende og sundhedsfremmende til-

tag (§ 119, stk. 1 og 2). Regionerne skal varetage den patientrettede forebyg-

gelse på sygehuse og i praksissektoren og rådgive kommunerne om deres

indsats efter § 119 stk. 1 og 2. De har ansvaret for diagnostik og behandling,

mens kommunerne har ansvaret for at yde hjemmesygepleje til borgere med

ophold i kommunen efter lægehenvisning (§ 138) og vederlagsfri genoptræ-

ning til de borgere, der udskrives med en genoptræningsplan (§ 140).

Epidemiloven blev ændret i marts/april 2020, og igen i februar/marts 2021.

2020-versionen gav Sundheds- og Ældreministeren mulighed for at pålægge

de regionale epidemikommissioner at gennemføre en række af de samme for-

anstaltninger, som var beskrevet i 2019-versionen (fx undersøgelse, isolation

og indlæggelse), samt en række yderligere foranstaltninger, fx forbud mod be-

søg på plejecenter og i plejebolig (§ 12c) og fravigelse af forpligtelser for det

offentlige og privates rettigheder over for det offentlige fastsat i anden lovgiv-

ning (§ 12d).

2021-versionen (der fortsat er gældende på tidspunktet for udgivelsen af

denne rapport) skelner mellem smitsomme, alment farlige og samfundskritiske

sygdomme og placerer covid-19 som en alment farlig men ikke (længere) sam-

fundskritisk sygdom. Den etablerer en national epidemikommission og be-

stemmer, at Styrelsen for Patientsikkerhed kan give påbud om undersøgelse,

isolation, indlæggelse og behandling af alment farlige sygdomme, ligesom de –

efter høring af epidemikommissionen – kan indføre restriktioner eller forbud

mod adgang til plejecenter, plejebolig mv. For samfundskritiske sygdomme

kan relevante ministerier endvidere iværksætte en række mere gennemgri-

bende foranstaltninger, herunder fx forsamlingsforbud og fravigelse af forplig-

telser og rettigheder.

2021-versionen præciserer ansvarsdelingerne i arbejdet med at forebygge og

sikre sig mod udbredelse af smitsomme sygdomme mellem forskellige myn-

digheder. Enhver forvaltningsmyndighed skal i henhold til loven yde vejledning

til og bistå Styrelsen for Patientsikkerhed og andre myndigheder, der vareta-

ger opgaver efter loven. Regioner og kommuner skal træffe foranstaltninger

for at forebygge og sikre sig mod udbredelsen af smitsomme sygdomme (§ 4),

og alle myndigheder og juridiske personer skal holde sig orienteret om de an-

befalinger og vejledninger, der er relevante for dem (§ 5).

Bilag 2 Ældreplejens historiske udvikling

For at være i stand til at forstå, under hvilke forudsætninger og vilkår den dan-

ske ældrepleje har skullet og skal håndtere covid-19-epidemien, kræves en vis

indsigt i ældreplejens historiske udvikling.

Historisk set har organiseringen og indretningen af ældreplejen ikke altid set

ud, som den gør i dag (Hansen & Vedung, 2005). På trods af at det i dag er en

selvfølge, at pleje og omsorg tilvejebringes gratis af det offentlige, eller af pri-

vate leverandører, til de borgere, der har behov for hjælp, har det langt fra al-

tid været tilfældet. Oprindeligt var omsorg og pleje af ældre et familiært anlig-

gende, og dem, der ikke havde en familie at vende sig imod var henvist til fat-

tiggårdene. Der var først i slutningen af 1800-tallet, at den første egentlige

selvstændige ældrepolitik blev vedtaget. Dog var de første lovgivninger på

ældreområdet primært af økonomisk karakter, og på trods af at alderdoms-

hjem begyndte at vokse frem i 1920’erne og 1930’erne, var det indtil 1950’erne

fortsat familien, der var hovedansvarlig for at yde den pleje og omsorg, som

deres ældre familiemedlem havde behov for. Opbygningen af ældreplejen som

et offentligt anliggende tog for alvor fart i 1960’erne og 1970’erne, mens de

seneste årtier har været præget af en ombygning af den eksisterende organi-

sering og levering af ældrepleje.

Nutidens ældrepleje har dog i høj grad historiske rødder langt tilbage i tiden

og er dybt indlejret i velfærdsstatens opståen og udvikling. Igennem tiden er

der med andre ord blevet efterladt nogle aftryk og trådt nogle stier, der har

været – og er – med til at definere rammerne for organiseringen af den ældre-

pleje, vi kender i dag. Dette bilag tager sit primære afsæt i den første socialre-

form og indførelsen af lov om alderdomsunderstøttelse af 1891. Ud over at lo-

ven var skelsættende i forhold til den hidtidige måde at tænke og levere ”soci-

alpolitik” på, blev loven og dens principper også definerende for den fremti-

dige lovgivning på ældreområdet og måden, hvorpå den danske velfærdsstat

har udviklet sig og adskiller sig fra andre landes organisering og indretning.

Dernæst giver bilaget et indblik i, hvordan området har udviklet sig op igen-

nem 1900-tallet og frem til i dag, hvor pleje og omsorg er universelle vel-

færdsydelser, der leveres til alle borgere uden hensynstagen til den enkelte

borgers økonomiske formåen.

FASE I: De første ældrepolitikker ser dagens lys (1891-

1933)

Fra fattighjælp til sociallov

I middelalderen var fattighjælp, ældreomsorg og andre former for hjælp og

forsorg et familiært anliggende, og i det omfang de nærmeste pårørende ikke

var i stand til at hjælpe, trådte kirken og klostre til. Det blev opfattet som en

fortjenstlig gerning at give almisser, og kirken formidlede disse almisser og

gaver de modtog videre til de fattige (Hviid, 2017). Efter år 1500 ændrede sy-

net på de fattige sig så småt, og forsorgsområdet blev i stigende grad betrag-

tet som et samfundsanliggende. Med reformationen i 1536 overgik ansvaret

for social- og fattigforsorg fra kirken til enevælden og de lokale bystyrer. Der

blev indført en skelnen mellem værdigt og uværdigt trængende fattige. Såle-

des blev det forbudt for fuldt arbejdsdygtige at tigge og tage imod almisser,

og tiggeri skulle godkendes af bystyret.). Tiggeriet blev et samfundsproblem,

og i 1708 blev det fuldstændigt forbudt at tigge, og fattighjælpen blev lagt

over i fattigkasser, der blev finansieret gennem frivillige lokale bidrag og do-

nationer (Rostgaard & Fridberg, 1998). I takt med at det ikke længere var lo-

kalsamfundets kristne pligt men i stedet blev betragtet som en social pligt at

forsørge de fattige, begyndte der efterhånden at blive stillet modkrav til mod-

tagerne af fattighjælp (Hviid, 2017). Udviklingen i fattighjælp kulminerede i

Grundloven af 1849. På den ene side blev fattighjælp en grundlovssikret ret-

tighed, som borgere kunne modtage, hvis de ikke var i stand til at forsørge sig

selv. På de anden side var det forbundet med tab af en række fundamentale

rettigheder, herunder valgretten og retten til at gifte sig, samtidig med at man

kunne anbringes på fattiggården eller sættes til tvangsarbejde (Koefoed,

2016). Helt frem til den sidste del af 1800-tallet var den offentlige socialpolitik

baseret på fattighjælp.

Ret beset blev den første selvstændige ældrepolitik introduceret i 1891 som

en del af den første danske socialreforms tilblivelse. Reformen bestod i to nye

love: Lov om Det Offentlige Fattigvæsen samt Lov om Alderdomsunderstøt-

telse til værdigt trængende uden for Fattigvæsenet. På trods af at det fortsat

var forbundet med en række borgerlige rettighedstab at modtage fattighjælp,

indebar den nye fattiglovgivning, at visse typer af hjælp kunne ydes uden ret-

tighedstab (offentlig støtte til jordemoder, lægebesøg og begravelse), samt at

visse grupper af mennesker skulle hjælpes uden rettighedstab (bl.a. soldaters

familier, familier til forliste søfolk og visse grupper af kronisk syge). I den poli-

tiske diskussion af, hvordan fattigloven skulle indrettes, havde der været et

krav om, at ældre borgere, der gennem hele deres liv havde ydet til samfun-

det, skulle kunne modtage hjælp i alderdommen uden (ydmygende) tab af ret-

tigheder. Alderdomsunderstøttelsesloven var således et svar på dette krav og

medførte, at alle ældre over 60 år fik ret til offentlig understøttelse uden no-

gen form for rettighedstab, hvis de havde holdt sig fri fra fattighjælp de sene-

ste 10 år, ikke selv var skyld i sin egen trang eller dømt for en vanærende for-

brydelse. Undtagelserne blev betragtet som nogle værdighedsbestemmelser,

der afspejlede tidens krav om, at der – uagtet den offentlige hjælp og støtte –

fortsat skulle være et element af selvhjælp til stede, selvom den blev udmøn-

tet i en indirekte form. Trods undtagelserne var alderdomsunderstøttelsen en

opsigtsvækkende og skelsættende lov. Hvor det indtil lovens ikrafttræden

udelukkende havde været fattigdom, der udløste en offentlig ydelse, blev al-

der nu gjort til et eksplicit tildelingskriterium. Med andre ord blev alderdom

løftet ud af fattiglovgivningen og som det første land i verden, gav Danmark

alle borgere en principiel ret til offentlig alderdomsforsørgelse uden deklasse-

rende virkninger, og som var finansieret via kommunal beskatning med stats-

tilskud. Dermed adskilte den danske lovgivning sig væsentligt fra den obliga-

toriske alderdomsforsikring, Bismarck 2 år tidligere havde fået vedtaget i

Tyskland, som var finansieret af arbejdstagere og -givere, eftersom den uni-

verselle og skattefinansierede danske alderdomsunderstøttelse netop var for

alle, uanset om de havde været på arbejdsmarkedet og havde tegnet en for-

sikring eller ej (Petersen, 2008).

Loven blev ikke kun definerende for ældreområdet, men udgjorde ligeledes et

formativt øjeblik i dansk socialpolitik i bredere forstand, idet både de univer-

selle principper bag alderdomsunderstøttelsen og finansiering også kom til at

tegne konturerne for nogle af grundelementerne i den senere tilblivelse af den

danske velfærdsstat (Petersen, 2010).

Samtidig blev kimen til den senere omfattende institutionsanbringelse af ældre

på alderdomshjem (efter 1976 betegnet som plejehjem) desuden lagt. Alder-

domsunderstøttelseslovens § 5 indeholdt en bestemmelse om, at gamle, hvor

omstændighederne taler derfor, kunne anbringes i særlige dertil bestemte

asyler eller lignende anstalter (Danmarkshistorien.dk, 2021). Før 1891 kunne

ældre mennesker, der ikke længere var i stand til at klare sig selv, blive an-

bragt på fattiggården med de rettighedstab, der fulgte med, mens der for

særskilte grupper fandtes en mulighed for at blive anbragt på forskellige for-

mer for private stiftelser. Med lovens ikrafttræden begyndte der således en

mere systematisk anbringelse af ældre i kommunale bebyggelser, som senere

blev kaldt alderdomshjem, frem for på fattiggårde og uden tilsvarende tab af

rettigheder.

1922: Aldersrenteloven

I 1922 blev alderdomsunderstøttelsesloven afløst af aldersrenteloven. Den nye

lov tog væsentlige ændringer med sig i forhold til 1981-loven. For det første

blev aldersgrænsen hævet fra 60 til 65 år. I takt med en generelt forbedret

helbredstilstand blandt befolkningen og længere levealder, blev denne æn-

dring begrundet med, at man ikke pr. automatik kunne betragtes som uar-

bejdsdygtig, når man var fyldt 60 år. For det andet blev understøttelsens ba-

seret på et retsprincip. I årene indtil 1922 blev ydelsens størrelse afgjort efter

en individuel vurdering af ansøgerens behov og udmålt efter kommunalbesty-

relsens frie skøn. Dermed gik ydelserne fra at være baseret på noget, der min-

dede om et almisseprincip (om ansøgeren havde krav på en ydelse og i givet

fald, hvor stor ydelsen skulle være) til at være retsbestemte og med et forud

fastlagt ydelsesniveau, som ansøgeren kunne modtage, hvis dennes indtægt

og formue var under en vis grænse. Den retsbetingede adgang var dog fortsat

suppleret med et skønsmæssigt element i form af værdighedsbestemmel-

serne, som ansøgeren skulle leve op til, herunder at man ikke måtte have

modtaget fattighjælp i 3 år før ansøgningen om aldersrente. Aldersrenten fast-

holdt alderdomsunderstøttelseslovens finansieringsteknik og -form (her-og-nu

mekanisme og general beskatning) (Petersen, 2005).

1933: Den store danske socialreform

Som en del af Kanslergadeforliget blev den store danske socialreform vedta-

get af rigsdagen i 1933. Reformen var en omfattende systematisering og sam-

ling af de mange eksisterende love og regler på det sociale område i fire love,

hhv. ”Lov om Offentlig Forsorg”, ”Lov om Folkeforsikring”, ”Lov om Ulykkesfor-

sikring”, og ”Lov om Arbejdsløshedsforsikring og Arbejdsanvisning”. Ud over at

lovkomplekset skulle strømline og forenkle administrationen af den offentlige

hjælp, ønskede socialminister Steincke, der var hovedarkitekten bag reformen,

at kriterierne for at modtage offentlige ydelser blev mere objektive og ensret-

tede (Yde & Jensen, 2012). I tråd med aldersrenten fra 1922 skulle øvrige of-

fentlige ydelser lægge afstand til det skønsmæssige princip og almissetanke-

gangen og i stedet bæres frem i et system baseret på rettigheder og krav.

Retsprincippet indebar, at enhver, der opfyldte bestemte kriterier, havde ret til

og krav på at modtage fastsatte ydelser uden rettighedstab. Det betød, at det

blev mindre ydmygende og stigmatiserende at modtage offentlig hjælp. For at

fastholde ”hjælp til selvhjælps”-princippet, byggede store dele af lovkomplek-

set på forsikring, hvorved ens ret til hjælp på disse områder var afhængig af,

om man havde forsikret sig. På ældreområdet kom det til udtryk ved, at al-

dersrenten blev knyttet til sygeforsikring og samlet under Lov om Folkeforsik-

ring, hvoraf det fremgik, at adgangen til aldersrente blev betinget af et obliga-

torisk bidragsydende medlemskab i en sygekasse eller statskontrolleret syge-

forening (Ringsmose & Hansen, 2005; Rostgaard & Fridberg, 1998). Hvad an-

gik alderdomshjemmene, blev det i Lov om Offentlig Forsorg bestemt, at sta-

ten eller for landkommunernes vedkommende amtsrådet kunne pålægge kom-

muner med over 4.000 indbyggere at opføre eller indrette alderdomshjem for

personer, der modtog aldersrente, og som var så gamle, svagelige eller svæk-

kede, at de ikke kunne bo for sig selv (Danmarkshistorien.dk, 2018).

FASE II: Ældreplejens opbygning (1940-1970’erne)

1949: Husmoderafløsningen - Hjemmehjælpens spæde tilblivelse

Forløberen for den moderne hjemmehjælp er husmoderafløsningen, som blev

indført ved lov i (den 12. april) 1949. Som navnet angiver, var ordningen en

midlertidig aflastning af husmødre, der ikke var i stand til at varetage deres al-

mindelige husholdningsopgaver som rengøring, vask, indkøb, og madlavning.

Loven var i første række tænkt rettet mod hjem med børn, hvor husmoderen

var syg eller havde født. Afløserne skulle træde til i stedet for husmødre i de

trængende familier og hjælpe til med de daglige praktiske gøremål, pasning af

familiens børn samt personlig pleje af husmoderen i en kortere periode. Hus-

moderafløsningen omfattede dog også ældre (enlige og ægtepar) med midler-

tidigt behov for hjælp og pleje. Ældre ægtepar var omfattet af ordningen, hvis

manden var syg, og hustruen var ude af stand til at tage vare på hjemmet (Pe-

tersen, 2008). I det omfang de ældre havde behov for mere varig hjælp, var de

fortsat henvist til alderdomshjemmet (Hansen & Vedung, 2005).

Husmoderafløsningen var på mange måder et udtryk for nytænkning inden for

det sociale område, idet der påbegyndtes en langsom ansvarsforskydning for

støtten til familier og hjem fra civilsamfundet (slægt, venner og naboer) i ret-

ningen af det offentlige (Petersen, 2008). Loven afspejlede den voksende op-

fattelse af, at det, inden for den sociale forsorg, i mange tilfælde var mere

hensigtsmæssigt at yde hjælp på et tidspunkt, hvor den egentlige trang endnu

ikke forelå, således at man gennem mindre hjælpeforanstaltninger kunne

undgå et senere og langt større behov for hjælp. Der var især en forståelse af

både den samfundsmæssige og sociale betydning af at sikre og bevare hjem-

mene og søge at hjælpe disse, når de kom ud for særlige vanskeligheder, de

dårligt selv ville være i stand til at håndtere.

Husmoderafløsere var dog ikke et nyt fænomen. I 1920 var der i København

blevet etableret et såkaldt

husmoderhjælpens korps,

og året efter fulgte en-

kelte jyske kommuner på initiativ af Dansk Røde Kors med

hjemmehjælpen

(Petersen, 2008). I løbet af de næste 20 år fulgte nye private initiativer i Kø-

benhavn med etableringen af hhv.

hjemmenes sygehjælp

i 1931 og Mødre-

hjælpens husmoderafløsningsordning i 1940. I 1941 tog Danske Kvinders Nati-

onalråd initiativet til at oprette sådanne ordninger med tilskud i henhold til Lov

om Iværksættelse af offentlige Arbejder og beskæftigelse af Arbejdsløse, og

herfra tog ordningerne fart i adskillelige kommuner, således at der ved udgan-

gen af 1946 eksisterede i alt 79 husmoderafløserordninger. Disse ordninger

blev fra politisk side oprindeligt godkendt som en beskæftigelsesmæssig for-

anstaltning, der havde til formål at afhjælpe den massive arbejdsløshed blandt

kvinder. Betingelserne for at yde tilskud indebar således blandt andet, at de

kvinder, der blev henvist til arbejde i husmoderafløsningen, havde haft en for-

udgående arbejdsløshedsperiode på 100 dage (Fuglsang, 2000).

Af en betænkning fra husassistentkommissionen, som var blevet nedsat af Ar-

bejds- og Socialministeriet i 1942, fremgik det, at husmoderafløserordningerne

også burde have et socialt sigte. Selvom kommissionen mente, at det

ikke i al-

mindelighed

var det offentliges pligt at sikre mindrebemidlede familier med

hushjælp, kunne der i visse henseender – helt undtagelsesvist – være en so-

cial opgave at dække behovet med fremmed hjælp, fx som følge af moderens

sygdom, graviditet eller efter fødsel (Petersen, 2008). Ifølge kommissionen

skulle ordningen således primært være en midlertidig aflastning til mindrebe-

midlede børnefamilier, men kommissionen pegede også perifært på

svagelige

gamle

, der med nogen hjælp ville kunne klare sig under selvstændige forhold

(Petersen, 2008).

I takt med samfundsudviklingen i løbet af 1940’erne ændrede forholdene på ar-

bejdsmarkedet sig fra en stor arbejdsløshed blandt kvinder til en generel man-

gel på kvindelig arbejdskraft. Behovet for husmoderafløsningen var dog fortsat

tiltrængt. I tråd med kommissionens betænkning, påpegede det i 1946 nedsatte

udvalg om husmoderafløsningen således, at ordningen skulle gøres mere per-

manent og indpasses som et led i den sociale forsorg (Petersen, 2008). Udval-

get mente, at hjælpen skulle være åben for alle hjem, uanset økonomiske for-

hold (universel personkreds), dog således at mindrebemidlede havde fortrinsret

i de situationer, hvor der ikke var tilstrækkelig kapacitet (mangel på husmoder-

afløsere). Mens ordningen skulle ydes gratis til mindrebemidlede, skulle bedre-

stillede opkræves en vis mindre betaling, afpasset pågældende økonomiske for-

hold. Denne differentiering var en arv fra tankegangen om hjælp til selvhjælp, og

samtidig skulle betalingen fungere som en kontrolforanstaltning og sikre, at ord-

ningen ikke ville blive for populær og modvirke, at hjælpens varighed ikke blev

længere end højst nødvendigt (Petersen, 2008).

Ifølge udvalgets betænkning pegede de dels på, at det var vanskeligt at skaffe

sig huslig hjælp, når husmoderen var syg eller af andre årsager ikke var i stand

til at udfylde sin rolle i hjemmet. I forbindelse med kvindernes øgede indtog på

arbejdsmarkedet var det svært at fremskaffe hjælp gennem familie, naboer og

venner. Under Folketingets behandling af loven, blev husmoderafløsningen på

den ene side legitimeret med udgangspunkt i familien og hjemmet. Der blev

fremført en række argumenter om, at det offentlige måtte gribe ind, når hjem-

mets fundament vaklede og truedes af opløsning, fordi husmoderen ikke

kunne udfylde sin rolle. Med andre ord syntes der at være en voksende for-

ståelse af at opretholde familiers hidtidige livsførelse og undgå menneskelig

nedtur, hvorfor det blev betragtet som et offentligt ansvar at fastholde fami-

lien som samfundets grundpille og hjælpe dem, hvis behovet måtte opstå

(Fuglsang, 2000; Petersen, 2008). På den anden side blev argumenter for lo-

ven fremført med udgangspunkt i en samfundsmæssig diskurs. Med afsæt i

udvalgets betænkninger ville loven også have et forebyggende sigte ved at

gøre mere indgribende og dyrere hjælpeformer overflødige (som fx anbrin-

gelse af børn uden for hjemmet og hospitalsindlæggelser). Fra en samfunds-

økonomisk betragtning ville husmoderafløsningen således være en langt billi-

gere ordning end at skulle afholde betydelige udgifter til ophold på hospitaler,

børnehjem mv. (Fuglsang, 2000).

Ordningen var i udgangspunktet for alle med behov, men i et cirkulære til lo-

ven blev det understreget, at det først og fremmest var hjem med børn, som

hjælpen var rettet mod. Dog kunne hjælpen også ydes til hjem uden børn, hvis

den, som stod for de daglige gøremål, var syg, og øvrige familiemedlemmer,

enten fordi de var gamle og svage eller ikke kunne forsømme deres arbejde,

og dermed ikke selv var i stand til at passe og pleje den syge og varetage det

huslige arbejde (Petersen, 2008). Der var dog ingen eksplicit fremhævning af

ældre i loven, og i behandlingen af lovforslaget var der heller ikke mange dis-

kussioner og drøftelser omkring de ældre at spore. Det skal (formentlig) ses i

lyset af datidens opfattelse af ældre og alderdom. Alderdommen blev gene-

relt betragtet som forfald, hvorfor de ældre var dem, der modtog aldersrente

og opholdt sig på alderdomshjem. Derimod havde hjemmeboende ældre

endnu ikke i særlig udpræget grad været genstand for tilsvarende politisk og

samfundsmæssig bevågenhed (Petersen, 2008).

Loven om husmoderafløsning fulgte i det store og hele udvalgets betænkning.

I lovens § 1 fremgik det, at husmoderafløsningen var en frivillighedsordning,

som kommunerne var berettiget til at yde til private hjem. På trods af, at man

fra udvalgets side havde sympati med en obligatorisk ordning, eftersom erfa-

ringer med frivillige kommunale foranstaltninger ikke var de bedste, valgte

man alligevel at gøre ordningen frivillig, fordi man frygtede personalemangel

(Petersen, 2008). Det blev i loven understreget, at ordningen kunne ydes mid-

lertidigt, når derved læge eller jordemoderrekvisition kunne dokumenteres at

have behov herfor som følge af sygdom og rekonvalescens, herunder indtil 14

dage efter normal fødsel. Tildelingskriteriet blev med andre ord objektiviseret i

form af et sundhedsfagligt skøn, hvilket blandt andet skulle reducere risikoen

for misbrug. Der blev samtidig stillet krav om et 3 måneders godkendt kursus

på de eksisterende husholdningsskoler. Betingelsen for optag var, at kvinden

var fyldt 25 år, og havde mindst 5 års praktisk erfaring (Fuglsang, 2000). De,

der allerede var i beskæftigelse som husmoderafløsere, kunne fortsætte uæn-

dret. Ved revisionen af loven i 1952 (Lov nr. 234 1952) bortfaldt bestemmel-

sen om uddannelseskrav. Det blev i stedet kommunerne selv, der måtte af-

gøre, hvad de ville forlange i uddannelsesmæssig sammenhæng (og de eksi-

sterende kursus blev afkortet til 2 måneders varighed). Årsagen var et pres fra

kommunernes side om selv at afgøre, om og i hvilket omfang de ville forlange,

at husmoderafløserne skulle være uddannede. Kommunerne begrundede be-

hovet for selvbestemmelse med det store, men stærkt svingende efterspørg-

sel efter ordningen, samtidig med at man i de fleste situationer, kunne finde en

”egnet kvinde”

(Fuglsang, 2000; Petersen, 2008). I de politiske drøftelser af

både 1949-lovforslaget og lovrevisionen fremgik det også af en del, at det

ikke var nødvendigt med uddannede husmoderafløsere. Kvalifikationer til er-

hvervet blev af mange opfattet som en kønsafhængig kompetence, der base-

rede sig på kvindens erfaring som husmoder. Et mandligt folketingsmedlem

pegede på, at der bare var brug for en

”flink kvinde, som kan klare den almin-

delige husførelse, og som har et hjælpsomt og omgængeligt sindelag”

(Peter-

sen, 2008, s. 58), mens et kvindeligt langstingsmedlem gav udtryk for, at en

særlig uddannelse var unødvendig, idet opgaven med at varetage hjemmets

daglige behov var en

”hverdagsting som de fleste af os [kvinder] er født til at

kunne bestride”

, hvorfor det blot krævede, at man til dem, der havde behov

for en husmoderafløser, fandt

”en redelig, hjælpsom, og praktisk arbejdende

kvinde”

(Petersen, 2008, s. 59; s. 65).

1956: Aldersrenten bliver til den universelle folkepension – Loven om folk-

eforsikring

I 1956 blev aldersrenten erstattet af folkepensionen (og Danmark fik sin første

universelle velfærdsydelse (Hansen & Vedung, 2005). Med Lov om ændring i

lov om folkeforsikring – eller folkepensionen, som den efterfølgende er blevet

kaldt – som trådte i kraft den 1. april 1957, gav enlige kvinder over 62 år samt

alle øvrige borgere over 67 år ret til folkepension. I modsætning til den hidti-

dige aldersrente var berettigelsen til folkepension bestemt af alder og ikke af

behov. Dermed fik Danmark sin første universelle velfærdsydelse. Dog var det

kun folkepensionens mindstebeløb (som udgjorde en ¼ af den fulde folkepen-

sion), som alle med dansk statsborgerskab og bopæl i Danmark var berettiget

til, uden hensynstagen til modtagernes økonomiske forhold (formue, tidligere

erhvervsaktivitet og indkomst). Ud over mindstebeløbet hvilede ordningen i

øvrigt på en aftrapning med stigende indkomst (Hansen & Vedung, 2005). I

perioden fra 1964 og frem til 1970 gennemgik ordningen en omlægning mod

såkaldt fuld folkepension til alle. I 1970 var folkepensionsbeløbet således ens

for alle, samtidig med at der blev bygget et indkomstafhængigt pensionstillæg

oven på folkepensionens universelle grundbeløb.

1958: Indførelsen af varig hjemmehjælp

Mens hverken husmoderafløsningen, der blev indført i 1949, eller de politiske

drøftelser op til lovens vedtagelse eksplicit fokuserede på hjemmeboende æl-

dre, kom denne befolkningsgruppe for alvor på den politiske dagsorden i løbet

af 1950’erne, og i 1958 blev hjemmehjælp som velfærdsydelse vedtaget. En

tilføjelse til folkeforsikringsloven (lov om ændring i lov om folkeforsikring af 18.

april 1958) gav kommunerne faste økonomiske rammer for at organisere varig

hjemmehjælp til ældre. Med bestemmelsen blev kommunerne berettiget til at

etablere og tilbyde hjemmehjælp, men det var frivilligt for dem, hvorvidt de

ville det eller ej. Først i 1964, blev alle kommuner pålagt at etablere hjemme-

hjælp inden 1. april 1968 (Fuglsang, 2000). Mantraet om ”længst muligt i eget

hjem” stammer fra 1958-loven, hvor hjemmeboende ældre netop for første

gang bliver defineret som selvstændig gruppe (Petersen, 2008).

I perioden fra 1952 og frem til hjemmehjælpsordningens vedtagelse, havde en

række frivillige organisationer, blandt andet De sammenvirkende danske Me-

nighedsplejer og Frelsens Hær, etableret yderligere hjælpeordninger, der sig-

tede mod at yde varig hjemmehjælp til ældre. Derudover brugte en række

større kommuner folkeforsikringslovens bestemmelser om personligt tillæg for

kontant støtte til betaling af hushjælp til vanskeligt stillede invalide- og folke-

pensionister til at oprette en række forsøgsordninger med (organiseret) varig

hjemmehjælp. Ydelserne spændte fra rengøring, vask, madlavning og tøjrepa-

ration til personlig pleje samt af- og påklædning og blev ydet med op til 6 ti-

mer om ugen fordelt over flere dage (Fuglsang, 2000; Petersen, 2008).

2 år forud for lovens tilblivelse, havde socialministeren bedt Det socialpolitiske

Udvalg om at undersøge alderens indflydelse på den enkeltes stilling i sam-

fundet. Årsagen hertil var en kraftigt stigende restlevetid for 65-årige og der-

med en voksende andel af ældre i befolkningen. (Dette var også grunden til, at

man vedtog at hæve tilgangsalderen til den nye folkepension til 67 (mod 65 år

i aldersrenten). Udvalget skelede til de organiserede hjemmehjælpsordninger,

der spirede i landets kommuner og fremlagde, at hjemmehjælp dels ville imø-

dekomme et menneskeligt hensyn og dels et økonomisk hensyn. Indførelsen

af varig hjemmehjælp ville bidrage til at tilgodese et udbredt ønske blandt de

ældre om at forblive i deres eget hjem og fortsætte deres hidtidige livsførelse

uden fattigvæsenets ydmygende virkninger (ved at komme på alderdoms-

hjem). Det ville samtidig begrænse tilgangen til alderdomshjemmene ligesom

hospitalsindlæggelser kunne forkortes eller helt undgås og derigennem spare

det offentlige for betydelige udgifter til disse dyre institutioner (Fuglsang,

2000). Dertil kom, at ordningen ville skabe beskæftigelsesmuligheder for et

betydeligt antal kvinder (primært enker og enlige mødre i 40-60-årsalderen)

og dermed løfte dem ud af offentlig forsørgelse, hvilket ligeledes ville føre of-

fentlige besparelser med sig. Mens uddannelsesspørgsmålet havde fyldt me-

get i den politiske debat omkring tilblivelsen af husmoderafløsningsordningen,

var det mindre fremtrædende i forbindelse med diskussionerne om hjemme-

hjælpsordningen. Der blev ikke stillet krav til uddannelse. Kvalifikationerne

måtte dække over huslig dygtighed, god hukommelse, elskværdighed og

medmenneskelig forståelse (Petersen, 2008, s. 80). I udvalgets betænkning,

der danner grundlag for loven, blev det understreget, at ”det er ofte ret enkle

tjenesteydelser, som efterspørges, og som derfor kan præsteres af hjælperne

uden særlig uddannelse” (Fuglsang, 2000, s. 7). Erfaringer fra eksisterende

ordninger viste, at ældre, enlige (enker og fraskilte) kvinder, som levede i van-

skelige kår, og evt. havde modtaget kommunehjælp, gjorde udmærket fyldest,

og dermed også ville kunne være egnede som hjemmehjælpere. Dermed ville

disse kvinder også helt eller delvist kunne udgå af forsorgen.

Lovbestemmelsen blev enstemmigt vedtaget. Finansieringen af ordningen

skulle ske ved, at der blev øremærket et ekstra rådighedsbeløb til disposition

for kommunerne på 10 % af det eksisterende rådighedsbeløb til invalidepensi-

onister og pensionister, som oppebar indtægtsbestemt folkepension. Det blev

suppleret med et yderligere tillæg på 2 % af rådighedsbeløbet, som kunne an-

vendes til de personer, der alene modtog folkepensionens mindstebeløb (Pe-

tersen, 2008). Kommunerne skulle administrere de nævnte rådighedsbeløb

således, at ydelse af personligt tillæg skulle være individuelt bestemt, således

at hjælp til betaling af hushjælp gik forud for generelle udlodninger af rådig-

hedsbeløbet. Som med husmoderafløsningen byggede hjemmehjælpsordnin-

gen på en universalismediskurs med elementer af en fordelingsmæssig præ-

mis. Selvom loven understregede, at midlerne primært skulle komme de van-

skeligt stillede ældre til gode, var der samtidig intet til hinder for, at kommu-

nerne ligeledes ydede hjemmehjælp til andre end dem, der var omfattet af lov-

bestemmelsen, forudsat at disse fuldt ud selv afholdt udgifter (Petersen,

2008). Udvalget havde anbefalet en særlig lov om hjemmehjælp som supple-

ment til husmoderafløsningen. Varig hjemmehjælp blev som tidligere nævnt til-

føjet i folkeforsikringsloven og først vedtaget som selvstændig lov i 1968 (Lov

om husmoderafløsning og hjemmehjælp) (Fuglsang, 2000).

1964: Lov om omsorg for invalidepensionister og folkepensionister samt

uddannelsesspørgsmålet

I 1964 vedtog Folketinget lov om omsorg for invalidepensionister og folkepen-

sionister, hvori bestemmelserne om hjemmehjælp blev optaget, og kommu-

nerne blev pålagt at iværksætte en hjemmehjælp inden 1. april 1968 (Fuglsang,

2000). Loven var oprindeligt blevet fremsat som Lov om social

forsorg

for in-

valide- og folkepensionister, men blev under behandlingen ændret til Lov om

omsorg

for invalide- og folkepensionister for at signalere den stigende vægt-

lægning på omsorg. Ændringen skulle signalere, at de sociale myndigheders

forpligtelser over for de ældre skulle betragtes som mere omfattende end hid-

til og bero på en undersøgelse af den enkeltes behov og et forsøg på at imø-

dekomme dette (Fuglsang, 2000; Petersen, 2008).

Baggrunden for loven var de senere års udvikling, der havde medført, at for-

sorgen for ældre havde ændret karakter. I takt med at tankegangen om

”længst muligt i eget hjem” havde manifesteret sig, og flere ældre dermed

havde fået muligheden for at blive længere i egne hjem kombineret med den

længere levetid, indebar også, at de ældre havde et større behov for pleje, når

de blev optaget på hjemmene, hvorved kravene til både personalet og hjem-

menes indretning også blev større (Fuglsang, 2000). Derfor havde socialmini-

steren i juli 1961 nedsat et udvalg, der havde til formål at undersøge en række

spørgsmål i forbindelse med alderdomshjem og plejehjem, herunder omfanget

af behovet for disse hjem, indretningen heraf, uddannelse af personale og fi-

nansiering af hjemmenes drift (Petersen, 2008). I udvalgets betænkning blev

det understreget, at et hensigtsmæssigt tilrettelagt plejehjemssystem (hjem-

menes indretning og personalets uddannelse), ville gøre hjemmene i stand til

at modtage ældre med store plejebehov og dermed aflaste landets sygehuse,

der i stedet kunne koncentrere kræfterne om behandling af akutte sygdomstil-

fælde.

Under behandlingen i Folketinget, blev det fra alle sider fremhævet, at pleje og

omsorg for de ældre måtte tillægges stor betydning. Det skal ses i lyset af, at

forsorgen for invalidepensionister og folkepensionister gennem de senere år

havde fået stor betydning, fordi man i stigende grad søgte at imødekomme

den enkeltes behov

gennem hjemmehjælp, hjemmesygepleje, husmoderafløs-

ningen og i nogen grad gennem det omsorgsarbejde, som private eller kom-

munale myndigheder stod for (Petersen, 2008) I den forbindelse blev det un-

derstreget, at institutionsforsorgen kom i anden række, og at hjemmehjælps-

ordningen måtte anses for at være den mest betydningsfulde ordning, idet

den tog sigte på i videst muligt omfang at gøre de ældre i stand til at klare sig i

egne hjem længst muligt. Dog blev det stigende behov for velindrettede pleje-

hjem for dem, der ikke kunne klare sig derhjemme, også påpeget, og der var

enighed om, at der skulle gives mulighed for bygning af nye alderdomshjem

og plejehjem. I loven blev det fastslået af det var kommunernes forpligtelse at

råde over det fornødne antal pladser på alderdomshjem og plejehjem for fol-

kepensionister og invalidepensionister. I forhold til byggeri af nye hjem skulle

planer herfor forelægges socialministeren til godkendelse. Årsagen var de be-

tydelige udgifter, der var forbundet med etableringen af velindrettede hjem,

ligesom at til kravene til indretningen hele tiden udviklede sig. Det blev derfor

anset for ønskværdigt, at kommunerne i planlægningen af nybyggeri kunne

drage fordel af nyeste erfaringer på området gennem de centrale myndighe-

der (Petersen, 2008).

Uddannelsesspørgsmålet blev også drøftet. Det blev understreget, at der blev

stillet større krav til personalet, og at det påhvilede de kommunale myndighe-

der at ansætte kvalificeret personale til alderdomshjem og plejehjem. Derfor

ville det være nødvendigt at udstikke regler for uddannelse og skabe uddan-

nelsessteder. I loven blev det bestemt, at socialministeren skulle fastsætte

vejledende regler om uddannelsen af personale, herunder hvor uddannelsen

kunne foregå. Den grundlæggende uddannelse ville kunne foregå på hospita-

ler og plejehjem, mens videregående uddannelse ville kunne finde sted på me-

dicinske og psykiatriske plejehjem og geriatriske centre i København og Aar-

hus (Petersen, 2008).

I det hele taget sås en spirende professionaliseringsdiskurs i 1960’erne og i

Folketingets forhandlinger var der opstået en voksende opbakning til uddan-

nelse af hjemmehjælpere. Da en ny lov om husmoderafløsning trådte i kraft i

1963, blev der skabt hjemmel for, at hjemmehjælpere kunne deltage i under-

visningen på samme vilkår som husmoderafløsere (Fuglsang, 2000). I den tidli-

gere lov fra 1952 blev uddannelse af husmoderafløsere ændret fra at være en

pligt til et tilbud, og undervisningen blev afkortet fra 3 til 2 måneder.

Tilslutningen til de godkendte kurser for husmoderafløsere havde igennem

årene været i tilbagegang og for at fremme tilgangen til uddannelsen blev den

gjort gratis og yderligere afkortet. Samtidig var kravene til hjemmehjælperne

blevet skærpet, i takt med at flere og flere ældre ønskede at blive længst mu-

ligt i eget hjem. Hertil kom, at flere kommuner valgte at bemande husmoderaf-

løsningen og hjemmehjælpen med de samme kvinder for dels at sikre en hø-

jere grad af fleksibilitet i ordningerne, og dels at udjævne sæsonudsving i ef-

terspørgslen. Derfor åbnede loven i 1963 op for undervisning af uddannelse til

hjemmehjælpere (Petersen, 2008). Først med Lov om Social bistand i 1974

blev uddannelse af hjemmehjælpere gjort obligatorisk.

1968: Hjemmehjælp bliver en obligatorisk ordning

I 1968 blev bestemmelserne om husmoderafløsning og hjemmehjælp samlet i

ét lovkompleks. Ud over at loven stadfæstede den tidligere beslutning om at

pålægge kommunerne at etablere hjemmehjælpsordninger, blev det for første

gang beskrevet, hvordan sådanne ordninger skulle administreres (enten af det

sociale udvalg, et særligt udvalg udpeget af kommunalbestyrelsen, eller en of-

fentlig eller privat institution under kommunalbestyrelsens tilsyn (Fuglsang,

2000). Begrundelsen for samordningen i én lov var, at de to ordninger i mange

kommuner var underlagt fælles administration, at de samme kvinder mange

steder varetog begge erhverv, og at de kunne deltage i samme uddannelse

(Petersen, 2008).

Der blev ikke indført principielle ændringer i forhold til de hidtil gældende reg-

ler for hjemmehjælp, dog blev det med loven understreget, at husmoderafløs-

ning var en rent midlertidig hjælp til varetagelse af normale arbejdsopgaver i

hjemmet, mens hjemmehjælp var en mere varig bistand til invalide- og folke-

pensionister, som navnlig ydes for at sikre, at de kan blive i deres egne hjem

så længe som muligt frem for at blive optaget på alderdomshjem eller pleje-

hjem. Hjemmehjælp skulle efter kommunalbestyrelsens skøn ydes til invalide-

og folkepensionister med behov og var gratis for personer uden indtægt eller

med små indtægter, mens socialministeren fastsatte vejledende satser for be-

taling for modtagelse af hjemmehjælp til øvrige personer (Petersen, 2008).

I Folketingets behandling af loven blev der ytret ønske om at gøre uddannelse

obligatorisk for både husmoderafløsere og hjemmehjælpere for at løfte kvali-

teten af ordningerne. Dog var et flertal betænkelige ved indførelsen af en obli-

gatorisk uddannelse, idet flere kommuner fortsat havde problemer med re-

krutteringen af hjemmehjælpere (Fuglsang, 2000). I et cirkulære tilknyttet lo-

ven understregede Socialministeriet dog, at:

Kommunerne må påse, at de kvinder, der beskæftiges som husmo-

derafløsere og hjemmehjælpere, har forudsætninger for at påtage

sig et sådant hverv og i praksis viser sig egnede til at udføre det. (…)

Det er ønskeligt, at kommunerne knytter en fast kerne af uddannede

husmoderafløsere og hjemmehjælpere til sig og i øvrigt tilrettelæg-

ger arbejdet således, at så mange som muligt kan få adgang til at

deltage i en grunduddannelse og eventuelt supplerende kurser”

(Cirkulære nr. 156, 1968; Fuglsang, 2000, s. 8).

Parallelt med den nye lov om husmoderafløsning og hjemmehjælp blev om-

sorgsloven (lov om omsorg for invalidepensionister og folkepensionister) revi-

deret, og omsorgsprofessionalismen begyndte for alvor at udfolde sig. Under

behandlingen understregede socialministeren vigtigheden af en helhedsbe-

dømmelse af den enkeltes situation, hvis man ønskede at give den ældre mu-

lighed for at forblive i eget hjem. Med 1968-revisionen blev kommunerne på-

lagt en vejledningsforpligtelse, der netop udsprang af ønsket om at tage hen-

syn til den enkelte ældres situation og individuelle behov med henblik på at

yde den nødvendige støtte til boligindretning, de nødvendige hjælpemidler

samt hjemmehjælp i nødvendigt omfang (Petersen, 2008). Fra at hjemmehjælp

i 1958 var blevet indført som simple tjenesteydelser som rengøring og indkøb,

skiftede ordningen således fokus til at anlægge et mere holistisk blik på den

ældres situation og individuelle velfærd (og inkludere personlig pleje) (Fugl-

sang, 2000; Rostgaard, 2012). Med hensynstagen til den individuelles behov

og behandling blev skønsprincippet således genindført. I modsætning til tidli-

gere tiders fattigvæsen, hvor skønnet var af mere retslig karakter og afgjorde,

om den enkelte person skulle betragtes som værdigt eller uværdigt træn-

gende, var formålet derimod i højere grad at skabe forudsætninger for en

værdig alderdom ud fra den ældres egne behov og præmisser.

1974: Lov om Social Bistand

I 1964 nedsatte Folketinget en kommission, der havde til formål at forberede

og afgive betænkning om en samlet reform af det danske tryghedssystem i

forhold til såvel dets organisatoriske, administrative og finansielle struktur

(Fuglsang, 2000). Tanken var, at der skulle etableres et enstrenget og samlet

lovkompleks om social forsorg. Denne samling skulle afløse det eksisterende

system, der var baseret på Socialreformen fra 1933, men som op gennem ti-

den havde fået tilføjet en række knopskydninger og tilpasninger. Samtidig øn-

skede man fra politisk side at udnytte 1960’ernes højkonjunktur og stigende

velstand til at konsolidere den danske velfærdsstat, herunder at udbygge det

sociale sikkerhedsnet og sikre, at de enkelte ordningers indretning sigtede

mod

forebyggelse, revalidering, tryghed

trivsel

(Petersen, 2008). Socialre-

formkommissionens betænkninger blev springbrættet for en omsiggribende

social reformproces i 1970’erne, der, ud over vedtagelsen af Bistandsloven i

1974, også udmøntede sig i en sygesikringsreform (1971), en dagpengereform

(1972), og en ny lov om en social ankestyrelse (1972). Bistandsloven (med

ikrafttrædelse i 1976) samlede en række love om offentlig forsorg, børne- og

ungdomsforsorg, mødrehjælp, revalidering, omsorg for invalide- og folkepen-

sionister, samt husmoderafløsning og hjemmehjælp (Petersen, 2008).

Reglerne om hjemmehjælp blev præciseret i cirkulæret om den praktiske bi-

stand i hjemmet. Kommunalbestyrelsens pligt til at sikre en ordning vedrø-

rende praktisk bistand i hjemmet blev stadfæstet. Den hidtidige sondring mel-

lem hjemmehjælp og husmoderafløsning blev ophævet, og fremadrettet skulle

kun hjemmehjælp benyttes som betegnelse. Derudover fulgte en række nye

regler. For det første blev der indført en skelnen mellem midlertidig og varig

hjemmehjælp. Efter 3 uger med midlertidig hjemmehjælp skulle der foretages

en vurdering af, om hjemmehjælp fortsat var påkrævet, herunder om der var

behov for andre hjælpeforanstaltninger. For det andet blev varig hjemmehjælp

gjort til en ordning for alle – og var dermed ikke længere kun begrænset til in-

valide- og folkepensionister – der som følge af en vedvarende lidelse eller

svækkelse havde brug for praktisk bistand. For det tredje kunne hjemmehjælp

nu ydes uden læge- eller jordemoderrekvisition, og vurderingen overlades i

stedet til erfarne hjemmehjælpere, der er ansat som tilsynsførende. For det

fjerde blev uddannelse af hjemmehjælpere gjort obligatorisk, om end de nær-

mere regler for uddannelsen først blev fastsat i 1980. Indtil 1980 blev det et

krav, at hjemmehjælpere skulle have fulgt undervisningen på det godkendte

grundkursus for at forsætte deres beskæftigelse eller have søgt om optagelse

herpå inden 1. april 1977. Fra 1980 indebar uddannelsen et tilrettelagt forløb af

introduktions-, grund- og supplerende kurser. Nyansatte hjemmehjælpere

skulle deltage i et introduktionsprogram af 1 dags varighed og derefter mod-

tage en praktisk indføring i arbejdet ved at følge en uddannet hjemmehjælper i

nogle dage og mindst 1 dag. Inden for de første 3 måneders ansættelse skulle

nyansatte ligeledes deltage i et introduktionskursus af 3 dages varighed,

mens de senest efter 4 måneders ansættelse skulle tilmeldes et 5-ugers

grundkursus og deltage i et sådant kursus inden for det første års ansættelse

(kurset blev med virkning fra 1982 udvidet til 7 uger). Derefter

burde

hjemme-

hjælpere løbende deltage i suppleringskurser, hvis det ud fra en samlet vurde-

ring var et behov for yderligere viden hos såvel den enkelte hjemmehjælper

samt et behov i kommunen for hjemmehjælpere med særlig viden inden for

det pågældende område (Fuglsang, 2000).

Cirkulæret indeholdt tre vejledninger for hhv. hjemmene, hjemmehjælperne, og

de tilsynsførende. For hjemmehjælpere fremgik det, at:

Hjemmehjælp er praktisk bistand i hjemmet, og da hjemmets behov

for hjælp er afgørende for arbejdets omfang, skal hjemmehjælperen

kunne løse mange forskellige opgaver. Det er derfor nødvendigt, at

hjælperen har faglig viden og besidder en lang række menneskelige

egenskaber. Gennem den professionelle kunnen kan en lang række

praktiske opgaver løses med held, men arbejdet vil ofte stille meget

store krav om modenhed og ansvarsbevidsthed. Det er vigtigt, at

hjælperen er i stand til at vurdere det øjeblikkelige behov (og evt. i

nærmere samarbejde med den tilsynsførende/hjemmehjælpslederen)

at tilrettelægge arbejdet på længere sigt. Det er nødvendigt, at hjæl-

peren er besiddelse af naturlig venlighed og et positivt livssyn. Gen-

nem lysten til at hjælpe andre mennesker vil hjælperen kunne med-

virke til aktivisering af patienten – hvor det er muligt – og til en bed-

ring i almentilstanden i det hele taget. Hjælperen må i alle situationer

gennem korrekt optræden og ved at udføre sit arbejde på bedst mulig

måde prøve at skabe respekt om sig selv og sit arbejde, ligesom hjæl-

peren altid må prøve at sætte sig ind i hjemmets/patientens vanske-

lige situation (Cirkulære nr. 208, 1975; Fuglsang, 2000, s. 11).

Med andre ord understreges princippet om behovsvurdering igen, og hjemme-

hjælperen betragtes som den professionelle omsorgsudøver, der er i stand til

at vurdere de ældres individuelle behov (evt. sammen med en tilsynsførende)

og tilrettelægge hjælpen herefter. Samtidig fremgår det, at hjemmehjælperens

professionelle rolle tager afsæt i en ”hjælp til selvhjælps”-forståelse, idet hjæl-

pen skal bygge på en ”aktivisering” eller aktivering af den ældre.

Hjemmehjælp og husmoderafløsning var tidligere hovedsageligt blevet stillet

til rådighed inden for normal arbejdstid (dagtimer) i hverdagene, mens behov

for hjælp ikke blev tilgodeset i mange kommuner på andre tidspunkter af døg-

net eller på søn- og helligdage. Dette begrænsede imidlertid mulighederne for

at imødekomme den enkeltes behov for hjælp, hvorfor der også skulle være

adgang til bistand uden for dagtimerne (Petersen, 2008). Bistandsloven blev i

1998 erstattet af Lov om Social Service.

FASE III: Ombygning og modernisering af ældreplejen

(1980’erne – 2000’erne)

Mens ældreplejen blev udbygget massivt i 1960’erne og 1970’erne, har perio-

den fra 1980’erne og frem været præget af en ombygning og modernisering af

de eksisterende ordninger. I begyndelsen af 1980’erne var organiseringen og

leveringen af hjemmehjælp kun i begrænset omfang reguleret af lovgivning,

hvorfor de enkelte kommuner og hjemmehjælpere således havde forholdsvist

frie rammer, hvad angik, hvilke ydelser der blev leveret og hvordan (Bertelsen,

2016). Ældreplejen, blev blandt andet kritiseret for at være ineffektiv, dyr samt

svær at styre og kontrollere, hvorfor ombygningen i høj grad var præget af en

New Public Management-inspireret tankegang med fokus på kontraktstyring,

standardisering og frit valg som nogle af de væsentligste styringsmekanis-

mer/på effektivisering af arbejdsgange, retfærdig og gennemsigtig tildeling af

ydelser, dokumentation af hjælpen samt markedsgørelse (Bertelsen, 2016;

Hansen & Vedung, 2005).

1987: Ældreboligloven og gruppestyret hjemmehjælp

I løbet af 1980’erne er ombygningen af ældreplejen primært præget af ønsker

om effektiviseringer og udgiftsbesparelser samtidig med hjælp til selv-hjælps-

tankegangen samt idéen om borgerens aktive medvirken bliver mere og mere

fremtrædende i måden, hvorpå pleje og hjælp til ældre skal leveres. Ombyg-

ningen tog i vid udstrækning afsæt i Ældrekommissionens (1980-1980) tre

grundprincipper for god ældreomsorg: kontinuitet, selvbestemmelse og brug

af egne ressourcer. Samtidig blev det en politisk prioritet at sikre, at de ældre

kunne

længst muligt i eget hjem

frem for at komme på plejehjem. Dette skal

blandt andet ses i lyset af, at væksten i antallet af plejehjemsbeboere, som for

alvor tog fart i slutningen af 1960’erne, satte kommunernes økonomi under

pres, ligesom plejehjem blev kritiseret for at passivisere, umyndiggøre og sy-

geliggøre ældre borgere (Vinge, Kramhøft & Bøgh, 2006).

Med ældreboligloven (Lov om boliger for ældre og personer med handicap

1987 og Lov om Social Bistand 1987) blev der sat en stopper for opførelsen af

nye og omkostningstunge plejehjem og beskyttede boliger (Vinge, Kramhøft &

Bøgh, 2006). Boliger til ældre kom i stedet ind under loven om almene boliger,

og fremadrettet kunne kommunerne ved behov anlægge ældreboliger eller

plejeboliger. Formålet med loven var at adskille plejen og boform ved at ”afin-

stitutionalisere” ældreplejen og sikre, at plejekrævende ældre i højere grad

kunne leve under former, der mindede om ”eget hjem” (Stoltenberg, 2002).

Den ældre skulle tilbydes flere valgmuligheder gennem en større fleksibilitet i

boligudbuddet, når behovet for pleje opstod, og uniforme løsninger skulle er-

stattes af brugervalg med afsæt i den ældres individuelle ønsker og behov

(Bertelsen, 2016; Ringsmose & Hansen, 2005).

I begyndelsen af 1980’erne blev hjemmehjælp gruppestyret, og organiseringen

i selvstyrende grupper tog for alvor fart med ældreboligloven, som lagde op

til, at hjemmehjælp skulle foregå i distrikter. Tidligere arbejdede hjemmehjæl-

perne meget individuelt uden noget egentligt større kendskab til eller kontakt

med kollegaer (Stoltenberg, 2002). Her var arbejdet blevet fordelt ved, at

hjemmehjælperne fik udleveret en udeplan eller ved daglig telefonisk kontakt

med en administrativ medarbejder. Den gruppestyrede hjemmehjælp indebar,

at hjemmehjælperne fik egne lokaler, hvor de på korte morgenmøder og ved

frokostsamlinger fordelte arbejdet mellem sig. Ud over at organiseringen inde-

bar, at hjemmehjælperne nu oplevede at have et ”rigtigt” arbejde med kolle-

gaer, lokaler osv., var tanken, at det både ville sikre en mere effektiv arbejds-

deling vedrørende logistik og transport og bedre organisering af arbejdet ved

sygefravær (Fuglsang, 2000).

1991: Stigende professionalisering – Social- og sundhedsuddannelserne

grundlægges

I 1991 blev de første social- og sundhedsuddannelser grundlagt med uddan-

nelsen til social- og sundhedshjælper og overbygningsuddannelsen til social-

og sundhedsassistent samt et indgangsår (det senere grundforløb). Indgangs-

året var rettet mod elever uden forudgående erfaring fra området og gav mu-

lighed for adgang til uddannelserne direkte efter folkeskolen. Uddannelserne

var selvstændige, men adgangen til overbygningen krævede en gennemført

hjælperuddannelse. Varigheden af indgangsåret og hjælperuddannelsen var

hver især 12 måneder, mens assistentuddannelsen var 18 måneder. Opbygnin-

gen af de to uddannelser var tilrettelagt som vekseluddannelser med en veks-

len mellem praktik- og skoleforløb. Baggrunden for etableringen af social- og

sundhedssektoren udsprang af en forventning om et stigende behov for brede

og generelle kompetencer i social- og sundhedssektoren, som kunne anven-

des fleksibelt i løsningen af grundlæggende bistands-, pleje- og omsorgsop-

gaver i hjemmeplejen, på plejehjem, på sygehuse og i psykiatrien (Vinge &

Topholm, 2021). Formålet med etableringen af social- og sundhedsuddannel-

serne var at reducere antallet af uddannelser, og dermed også faggrupper, og

således erstatte dem med få, men længere og bredere generalistuddannelser-

og kompetencer. Ved at erstatte de tidligere uddannelser, som var betydeligt

kortere, fx hjemmehjælperuddannelsen, der bestod af et kursus på 4-7 uger,

var formålet endvidere at sikre, at de nye uddannelser fremstod mere ligevær-

dige med beslægtede uddannelser (Vinge & Topholm, 2021). Sidenhen har ud-

dannelserne gennemgået en række forandringer, der primært har haft til for-

mål dels at sikre, at uddannelserne modsvarer kompetencekravene på ar-

bejdsmarkedet, og dels at håndtere de vedvarende rekrutteringsudfordringer,

som uddannelserne står overfor.

I løbet af 1990’erne blev ældreplejen italesat som en uigennemsigtig og ustyr-

lig sektor, hvor det både var vanskeligt for den politisk-administrative ledelse

og borgerne at få indsigt i ressourceanvendelsen, hvilke ydelser der kunne

forventes, og hvilke der blev leveret mv. Samtidig blev kvaliteten i ældreplejen

(eller mangel på samme) udsat for hård kritik i medierne, hvor enkeltsager om

svigt og vanrøgt af de ældre, såvel som aflysninger og udeblivelser i hjemme-

plejen var dominerende. Fra politisk side var der således et ønske om en hø-

jere grad af detailstyring af den kommunale ældrepleje. I første omgang blev

ombygningen og moderniseringen således indskrevet i en kvalitetsdiskurs, der

var præget af ”planer og standarder”, som havde til formål at styrke den en-

keltes retsstilling, øge gennemsigtigheden og ensartetheden af ydelserne

samt standardisere måderne at kontrollere, dokumentere og kommunikere

plejebehov på (Rostgaard, 2012).

1995: Aftaleskemaer, forebyggende hjemmebesøg, ældreråd og klageråd

Med Lov om aftaleskemaer i 1995 indførtes et krav om skriftlighed i visitati-

onssituationen, hvilket indebar, at tildelingen af hjemmehjælp fremadrettet

skulle baseres på aftaleskemaer. Der havde mere eller mindre altid eksisteret

formaliseret fastsættelse af behov og ydelser i hjemmeplejen, men med afta-

leskemaerne blev der indført kontraktlignende aftaler mellem kommunen og

den plejekrævende ældre. Med loven skulle visitatoren i fællesskab med den

ældre vurdere behovet og forankre ydelsens omfang og karakter i en skriftlig

aftale. Fra politisk side var der en opfattelse af, at en række klager på området

skyldtes, at det ved tildelingen af hjælpen ikke var tydeligt for borgeren, hvad

formålet med hjælpen var, hvilke opgaver der blev ydet hjælp til mv., hvilket

aftaleskemaerne ville bidrage til at eksplicitere. Indførelsen af aftaleskemaerne

var en af årsagerne til, at Kommunernes Landsforening introducerede Fælles

Sprog i 1998 som et redskab til at standardisere kommunikationen af de æl-

dres behov og udbuddet af ydelser på tværs af kommuner. Tanken var, at et

fælles sprog bestående af en ekstremt detaljeret listebeskrivelse af ydelser

både ville bidrage til en større sammenhæng mellem de ældres forventninger

til hjælpen og den hjælp, de modtager, samt skabe en større ensartethed i vi-

siteringen kommunerne imellem (Fuglsang, 2000).

I 1995 blev forebyggende hjemmebesøg til alle ældre over 75 år også vedta-

get ved lov. Ifølge loven forpligtede kommunerne sig på at gennemføre 2 år-

lige hjemmebesøg, der primært havde til formål at forebygge og modvirke fy-

siske funktionsevnetab samt vurdere den ældres samlede livssituation. Derud-

over blev der indført ældreråd og klageråd på hjemmehjælpsområdet. Disse

råd ikke blev tillagt nogen egentlig kompetence til at iværksætte ældrepoliti-

ske initiativer eller behandle konkrete sager om afgørelser om hjemmehjælp,

men havde til hensigt at skærpe kommunernes lydhørhed over for kommunes

ældre og sikre, at hjemmehjælp tilvejebringes efter kommunalbestyrelsens

målsætninger (Fuglsang, 2000; Hansen & Vedung, 2005).

1999: Indførelsen af kvalitetsstandarder i ældreplejen

Siden 1999 har alle kommuner været lovmæssigt forpligtede til minimum én

gang årligt at udarbejde (eller revidere) kvalitetsstandarder for den kommu-

nale ældrepleje, herunder beskrive, synliggøre og kommunikere kommunernes

politisk vedtagne kvalitets- og serviceniveau for personlig pleje og praktisk

hjælp. Formålet med indførelsen af kvalitetsstandarder var (og er) at skabe

gennemsigtighed om sammenhængen mellem det fastsatte serviceniveau, de

konkrete afgørelser og de ydelser, der leveres hos den enkelte modtager af

personlig pleje og praktisk hjælp, og således medvirke til at sikre, at borgerne

kender deres rettigheder, og dermed de krav, som borgerne retmæssigt kan

stille til leverandøren (Bertelsen, 2016).

2000-2003: Lov om fleksibel hjemmehjælp og indførelsen af frit valg

I begyndelsen af 2000’erne skete der et skred i definitionen og opfattelsen af

kvalitet fra standardisering til individualisering og forbrugerisme og en række

omsiggribende organisationsændringer blev vedtaget. Kvalitets- og effektivi-

tetsforbedringerne skulle nu i højere grad sikres gennem en fleksibel og indivi-

dualiseret ældrepleje, der var mere lydhør over for de ældre og deres individu-

elle ønsker og behov.

Det kom blandt andet til udtryk med vedtagelsen af lov om fleksibel hjemme-

hjælp i 2000. Formålet var at give den ældre større indflydelse på tilrettelæg-

gelsen af ydelserne. Loven gav hjemmehjælpsmodtagerne mulighed for at

bytte rundt på ydelser inden for den i visiteringen fastsatte tidsramme. Mens

loven oprindeligt udelukkende gjaldt for den praktiske hjælp, blev det fra juli

2002 også muligt for de ældre at lade den personlige pleje indgå i den indivi-

duelle prioritering (Ringsmose & Hansen, 2005). I 2002 blev lov om frit valg af

ældre- og plejebolig vedtaget, som gav den ældre, der er visiteret til en æl-

dre- eller plejebolig, beskyttet bolig samt plejehjemsplads mulighed for at

vælge mellem tilbud inden for og på tværs af kommunegrænserne. Med Lov

om frit leverandørvalg i 2003 forpligtede kommunerne sig til at indgå aftaler

med alle offentlige og private leverandører, der ønskede at levere personlig

pleje og praktisk hjælp. Ud over, at prioriteringen på individuelle løsninger

ydermere blev styrket ved at sikre den ældre retten til frit at vælge mellem et

kommunalt eller privat tilbud blev den lovsikrede privatisering også set som et

forsøg på yderligere at modernisere og effektivisere ældreplejen gennem in-

troduktionen af markedsmekanismer (Ringsmose & Hansen, 2005).

I forbindelse med det frie leverandørvalg var det nødvendigt at adskille den

myndighed, der træffer en afgørelse om tildeling af en given ydelse, og som

dermed bestiller ydelsen, fra de leverandører, der udfører ydelserne hos bor-

gerne – den såkaldte Bestiller-Udfører-Model (BUM). Med BUM-modellen

skulle vurderingen af borgernes behov og visitationen af ydelserne således

ikke længere foretages af medarbejderne (og lederne) i de små selvstyrende

teams, men af en visiteringsenhed bestående af færre og uafhængige perso-

ner, der i højere grad forventedes at kunne foretage mere objektive, neutrale

og ensartede vurderinger, der skulle sikre, at ældre i den samme kommune og

med samme behov blev tilbudt samme serviceniveau (Bertelsen, 2016).

Fase IV: Opgaveglidning, rehabilitering og fremtidssikring

(2000 og frem)

I de seneste 2 årtier har ældreplejen i høj grad været præget af en stigende

(ufinansieret) opgaveglidning fra sygehusene til det nære sundhedsvæsen i

kommunerne og dermed ældreplejen. Udbygningen af det nære sundhedsvæ-

sen tog for alvor fart med strukturreformen i 2007, der bød på markante æn-

dringer i den organisatoriske struktur og opgavefordeling i den offentlige sek-

tor. Finansieringen af sundhedsvæsenet (nu regionalt) blev ændret og inde-

bærer en kommunal medfinansiering med henblik på at tilskynde kommunerne

til et større fokus på borger- og patientrettet forebyggelse, genoptræning og

rehabilitering og derigennem nedsætte behovet for sygehusindlæggelser og

sikre hurtigere udskrivning efter indlæggelse. Med reformen fulgte også en

stigende opgavetyngde, idet både hurtigere udskrivelser samt stigende ambu-

lant behandling indebar flere og mere komplekse pleje- og behandlingskræ-

vende ældre i takt med opgaveglidningen og det stigende antal sundhedsfag-

lige opgaver, som ældreplejen skal løfte (Vinge & Topholm, 2021).

Betoningen af en markeds- og forbrugerorienteret tilgang til ældreplejen med

adskillelige New Public Management-inspirerede tiltag – først i form af stan-

dardiseringer og krav om gennemsigtighed, retssikkerhed og ensartethed og

dernæst gennem individualisering og krav om individuelle og fleksible løsnin-

ger – har op igennem 2000’erne mødt massiv kritik. På trods af, at mange af

disse ændringer har bidraget til både at sikre en større fleksibilitet i ydelserne

og krav om gennemsigtighed samt borgernes retssikkerhed, er udviklingen i

høj grad også blevet kritiseret for at skabe øget bureaukrati i form af stigende

kontrol og dokumentationskrav og dermed reducere ”de varme hænder” hos

borgerne og samtidig fratage medarbejderne deres autonomi og faglighed i til-

vejebringelsen af ydelserne til de ældre (Bertelsen, 2016; Dahl, 2013). Udvik-

lingen i ældreplejens organisering gennem de seneste 10-15 år har i høj grad

været drevet af denne kritik, hvilket blandt andet kommer til udtryk ved den

politiske interesse i at finde alternative organisations- og styringsformer, der

anerkender og udviser tillid til medarbejdernes faglighed og autonomi. Samti-

dig har dagsordenen om indretningen og organiseringen af nutidens såvel som

fremtidens ældrepleje også været præget af udviklingen i de demografiske

rammebetingelser – hvor ”ældrebyrden” blev introduceret som et helt centralt

begreb. Med en voksende ældrebefolkning, både i absolutte og relative tal, er

der gennem de senere år blevet flere pleje- og behandlingskrævende ældre

med stigende udgifter til følge og færre i den erhvervsaktive alder til at finan-

siere (og levere) hjælpen – og denne udvikling forventes kun at blive mere ud-

talt i de kommende år.

Derfor har der også været – og er der fortsat – et sti-

gende fokus på at håndtere denne udvikling ved at sikre en både billigere og

bedre ældrepleje tilvejebragt gennem en mere effektiv ressourceudnyttelse og

innovative løsninger gennem brug af velfærdsteknologiske løsninger og nye

måder at tænke og organisere ældreplejen på (Bertelsen, 2016).

Fra serviceproduktion til samskabelse og rehabilitering

Fra slutningen af 2000’erne er fokus på en effektiv ældrepleje ved hjælp af

inddragelsen af private leverandører blevet suppleret med en dagsorden om

samskabelse

, gennem inddragelse og/eller involvering af de ældre selv, deres

netværk og civilsamfund i øvrigt (pårørende og frivillige). Ud over at samska-

belse – eller co-production eller co-creation – som organisationsopskrift (på

ældreområdet) skal skabe gode og værdige ældreliv, er tanken også, at vel-

færd (og ældrepleje) ikke længere er services, der alene (skal eller kan) pro-

duceres af det offentlige (især kommunerne) til borgerne, men i stedet noget

der skabes i samarbejde mellem en række forskellige aktører, og hvor alles

ressourcer bringes i spil (løsning på udfordringer). Denne udvikling er samtidig

udtryk for en ændret styringsopfattelse, hvor New Public Governance strate-

gier supplerer, og på nogle områder erstatter New Public Management tilgan-

gen ved at tilstræbe effektivisering gennem samskabelse og ressourcemobili-

sering frem for gennem øget produktivitet (Bertelsen et al., 2021).

Inden for denne dagsorden har hverdagsrehabilitering fået en helt central rolle

og affødt et paradigmeskifte i måden at tænke og levere ældrepleje på og har

dermed også dannet grundlag for ændringer i organiseringen af området

(Kjellberg, Kjellberg & Ibsen, 2013). Ligesom det var tilfældet med etableringen

af hjemmehjælpsordningen tilbage i 1958, blev hverdagsrehabilitering introdu-

ceret som et frivilligt og lokalt bottum-up initiativ i 2007 (Fredericia) og blev i

2015 – på baggrund af Hjemmehjælpskommissionens anbefalinger – en ind-

sats, som alle kommuner lovmæssigt er forpligtet til at tilbyde (jf. Lov om So-

cial service, § 83a). Som navnet antyder, går hverdagsrehabilitering ud på, at

tilvejebringe en rehabiliterende indsats i hverdagen med afsæt i et hjælp-til-

selv-hjælps-princip. Selvom hjælp-til-selvhjælps-princippet ingenlunde er et

Frem mod 2030 vil antallet af 80-årige eller der over stige med 138.900, fra 292.500 i 2022 til

431.400 og samtidig udgøre 7 % af den danske befolkning mod 5 % på nuværende tidspunkt (Dan-

marks Statistik, 2022). Ifølge Danmarks Statistiks befolkningsfremskrivning, vil udviklingen fort-

sætte over de næste 4 årtier og toppe i 2057, med 655.800 borgere på 80 år eller derover, og grup-

pen vil andelsmæssigt udgøre 10 % af befolkningen.

I takt med at behovet for pleje- og behand-

lingsydelser bliver mere og mere massivt, vil efterspørgslen efter social- og sundhedsmedarbejdere

(assistenter, hjælpere (og sygeplejesker)) også stige. Dog er det vigtigt at pointere, at behovet for

hjælp ikke nødvendigvis stiger parallelt med antallet af ældre, idet de kommende ældregenerationer

bl.a. vil være bedre stillet økonomisk og helbredsmæssigt (Jensen & Rostgaard, 2015).

nyt fænomen – med derimod har været en bærende ideologi i ældreplejen si-

den 1980’erne – har det været baseret på motivation og tilskyndelse, og hjæl-

pen har i praksis primært været af kompenserende (og passiverende) karakter

(hvor hjemmehjælpen har taget over for den ældre og løst konkrete opgaver,

som den ældre ikke selv var i stand til at kunne klare) (Hjemmehjælpskommis-

sionen, 2013). Hverdagsrehabilitering adskiller sig væsentligt herfra ved at

have til formål at fremme den ældres mulighed for at klare sig selv gennem en

systematisk aktiverende og rehabiliterende indsats. Denne måde at tænke og

anskue ældrepleje på skal ses i lyset af den overordnede internationale sam-

fundstendens om

aktiv aldring

, herunder idealet om det gode ældreliv som de-

fineret ved en høj grad af selvstændighed, selvhjulpenhed og autonomi i eget

liv. Rehabilitering samskabes ved, at borgeren selv, og eventuelle pårørende,

har en aktiv del og ansvar for indsatsens tilvejebringes. Samtidig udfordrer

den aldrende befolkning bæredygtigheden af det nuværende serviceniveau

inden for de eksisterende økonomiske rammer. Ved at udsætte de ældres be-

hov for hjælp eller gøre dem mere uafhængige af hjælp bliver rehabiliterings-

tilgangen (moralsk) legitimeret som en innovativ strategi til ressourcebespa-

relser og effektivisering gennem dens samtidige fokus på de ældre og deres

livskvalitet (Bertelsen, 2016).

Selvstyrende teams og tillid til medarbejdernes faglighed

Ud over de ændringer, der knytter sig til måden at betragte de ældre og æld-

replejen på, har der gennem denne periode også været et stort fokus på,

hvordan ældreplejen skal styres og organiseres. Den øgede standardisering,

dokumentation, bureaukrati og kontrol, som ældreplejen i vid udstrækning var

kendetegnet ved, og til dels fortsat er, har ført til en detaljeret styring af både

ydelser og tid og affødt en detailstyring og ufleksibel tilrettelæggelse af hjæl-

pen uden ansvar og tillid til medarbejderne og deres faglighed (Hjemme-

hjælpskommissionen, 2013).

Med rehabilitering som det dominerende fokus i perioden fra 2008 og frem til

2017, har der i forlængelse heraf i de seneste 5 år været en stigende interesse

for at supplere denne tilgang med en organisering af hjemmeplejen i mindre

selvstyrende teams. Med en eksplicit inspiration i den hollandske Buurtzorg mo-

del, som har formået at kombinere høj borger- og medarbejdertilfredshed, god

økonomi og en pleje og omsorg af kvalitet (Kjellberg, 2021), er mange kommu-

ner i dag i gang med at implementere lignende modeller i forsøget på at bane

vejen for en mere bæredygtig hjemmepleje med balance mellem ressource-

mæssige og faglige hensyn såvel som trivsel blandt både medarbejdere og de

ældre. De mindre selvstyrende og tværfagligt sammensatte teams har udstrakt

ansvar for (selv)ledelse og organisering internt, der sikrer en høj grad af faglig

autonomi og selvbestemmelse i arbejdstilrettelæggelsen, der blandt andet har

til formål at sikre høj kvalitet i plejen og omsorgen og skabe bedre vilkår for en

gennemgående personkontinuitet blandt de medarbejdere, borgerne møder. Ud

fra et overordnet motto om ”kaffe først, så pleje og omsorg” er grundtanken, at

medarbejderen får tid til relationsarbejdet og til at lytte til de ældre og lave en

daglig faglig vurdering med afsæt i de behov og ønsker, den ældre har den på-

gældende dag. Medarbejdernes faglighed får i højere grad plads (på bekostning

af en stram tidsstyring – til glæde for både medarbejderne og borgerne – og

som følge af det vidtstrakte ansvar, der ligger i de selvstændige teams, skæres

der samtidig i udgifterne til administration gennem færre ledelseslag og doku-

mentationskrav (der kan gå til ekstra tid i plejen).

Opsummering

Historisk set har organiseringen og indretningen af ældreplejen ikke altid set

ud, som den gør i dag. I dag er det en selvfølge, at pleje og omsorg tilvejebrin-

ges gratis af det offentlige, eller af private leverandører, til de borgere, der har

behov for hjælp, men det har langt fra altid været tilfældet. Nutidens ældre-

pleje har dog i høj grad historiske rødder langt tilbage i tiden og er dybt indlej-

ret i velfærdsstatens opståen og udvikling. Igennem tiden er der med andre

ord blevet efterladt nogle aftryk og trådt nogle stier, der har været – og er –

med til at definere rammerne for organiseringen af den ældrepleje, vi kender i

dag. Lov om alderdomsunderstøttelse fra 1891 var skelsættende i forhold til

den hidtidige måde at tænke og levere ”socialpolitik” på, og selvom loven –

sammen med blandt andet socialreformen i 1933 – primært var af økonomisk

karakter, var den definerende for den fremtidige lovgivning på ældreområdet

og måden, hvorpå den danske velfærdsstat har udviklet sig og adskiller sig fra

andre landes organisering og indretning.

På trods af at alderdomshjem begynder at vokse frem i 1920’erne og

1930’erne, er pleje og omsorg hovedsageligt et familiært anliggende frem til

1950’erne. Med afsæt i husmoderafløsningens fremdrift blev hjemmehjælps-

ordningen indført ved lov i 1958. Ordningen var frivillig, og det var således op

til den enkelte kommune at beslutte, hvorvidt de ville etablere og tilbyde

hjemmehjælp. Inden da havde en række frivillige organisationer allerede etab-

leret en række hjælpeordninger, der sigtede mod at yde varig hjælp til ældre.

Hjemmehjælpen blev dels vedtaget for at imødekomme et menneskeligt hen-

syn ved at tilgodese et udbredt ønske blandt de ældre om at forblive i deres

eget hjem og fortsætte deres hidtidige livsførelse frem for at skulle på alder-

domshjem (og underlægges de dertilhørende ydmygende virkninger fra fattig-

væsenet). Derudover ville ordningen tilgodese et økonomisk hensyn ved både

at begrænse tilgangen til alderdomshjemmene, ligesom hospitalsindlæggelser

kunne forkortes eller helt undgås og dermed spare det offentlige for betyde-

lige udgifter. Sidst men ikke mindst var hjemmehjælpsordningen også at be-

tragte som en beskæftigelsesmæssig foranstaltning, der havde til formål at

løfte et betydeligt antal kvinder (primært enker og enlige møde i 40-60-års al-

deren) ud af offentlig forsørgelse, hvilket ligeledes ville føre offentlige bespa-

relser med sig. Der blev ikke stillet krav til uddannelse. Erfaringer fra husmo-

derafløsningen havde vist, at ældre, enlige kvinder, som levede under vanske-

lige kår, gjorde udmærket fyldest og dermed også ville være egnede som

hjemmehjælpere. Kvalifikationer til erhvervet blev fra politisk side (blandt både

mænd og kvinder) opfattet som en kønsafhængig kompetence, som de fleste

kvinder var født til at bestride, og som således ”kun” krævede, at man fandt en

redelig, hjælpsom

praktisk arbejdende kvinde

, med en

god hukommelse

elskværdig

medmenneskelig forståelse.

Op gennem 1960’erne og 1970’erne tog op- og udbygningen af ældreplejen for

alvor fart. Omsorgsprofessionalismen begyndte at udfolde sig, samtidig med

at de ældres individuelle behov og ønske om at forblive i eget hjem kom i fo-

kus med henblik på at skabe gode forudsætninger for en værdig alderdom ud

fra den ældres egne behov og præmisser. Samtidig blev hjemmehjælp i 1968

en obligatorisk ordning, der var målrettet invalide- og folkepensionister, og i

1974 blev reglerne for hjemmehjælp præciseret og gjort til en universel vel-

færdsydelse. Samtidig blev der indført obligatorisk uddannelse for hjemme-

hjælpere i form af et 5-ugers grundkursus med virkning fra 1980 (og som i

1982 blev udvidet til 7 uger).

Siden 1980’erne har ældreplejen været i konstant forandring med ombygnin-

ger og moderniseringer af den eksisterende organisering. Udviklingen har in-

genlunde været lineær eller ensrettet, men i stedet været præget af forskel-

lige diskurser og – til tider konkurrerende – logikker (Bertelsen, 2016).

Op gennem 1980’erne – og i særdeleshed 1990’erne – blev ældreplejen kritiseret

for at være ineffektiv, uigennemsigtig og svær at styre. Samtidig blev ældreple-

jen i stigende grad skildret negativt i medierne, med historier om blandt andet

pleje- og omsorgssvigt, hvilket tilsammen gav et politisk incitament til større

kontrol, og i forlængelse heraf blev området underlagt et omfattende New Pub-

lic Management-paradigme med markedsgørelse, dokumentationskrav mv. til

følge. På den ene side ønskede man – på baggrund af et stigende antal ældre

og dermed stigende udgifter til ældreplejen samt en hensynstagen til de ældres

individuelle ønsker og behov – at afinstitutionalisere ældreplejen og sikre, at æl-

dre kunne blive

længst muligt i eget hjem

. Dette kom blandt andet til udtryk med

ældreboligloven i 1987 og stoppet for opførelsen af nye plejehjem og beskyt-

tede boliger til fordel for ældre- og plejeboliger. På den anden side blev ombyg-

ningen i 1990’erne skrevet ind i en kvalitetsdiskurs, der var defineret af planer

og standardiseringer med indførelse af aftaleskemaer, kvalitetsstandarder, kla-

geråd, fælles sprog mv. Dette skulle bidrage til at styrke de ældres retsstilling,

øge gennemsigtigheden og ensartetheden af ydelserne samt mulighederne for

at dokumentere og kontrollere de ældres behov for hjælp. I starten af 2000’erne

skiftede kvalitetsdiskursen til at fokusere på en stigende individualisering og

forbrugerisme, der i endnu højere grad skulle sikre, at effektive ydelser modsva-

rede de ældre og deres individuelle behov og ønsker. De ældre fik delvis indfly-

delse på, hvad hjælpen skal bestå af samt frie valg til selv at vælge, hvor de vil

bo, og hvem der skal levere hjælpen. Denne udvikling indebar således også ind-

dragelsen af andre ”aktører”, nemlig private for-profit leverandører, som samti-

dig blev betragtet som en måde at sikre en bedre og billigere ældrepleje. Med

fritvalgsordningerne fulgte BUM-modellen og en aktivitetsbaseret styring af

hjemmeplejen (pengene følger borgeren) og i kølvandet her på et stigende bu-

reaukrati, dokumentation (minuttyrani), og en fratagelse af tilliden til medarbej-

dernes faglighed og kompetencer.

Igennem de seneste 15 år har ældreplejen atter undergået en række forandrin-

ger. Med strukturreformen sket en udbygning af det nære sundhedsvæsen,

hvor opgaveglidning og -flytning fra sygehusene til kommunerne har medført,

at flere opgaver, herunder sundhedslovsopgaver i dag foregår i kommunalt

regi. I ældreplejen afspejler forskydningen af det samlede patientforløb sig

blandt andet i en stigende opgavetyngde med flere og mere komplekse pleje-

og behandlingsmæssige opgaver, der stiller større krav til medarbejdernes

faglighed og samarbejde på tværs af faggrupper. I samme periode har ar-

bejdsformen i ældreplejen ligeledes ændret sig væsentligt.

Hvor den New

Public Management inspirerede organisering op gennem 1990’erne og start af

2000’erne tog afsæt i en offentlig-privat diskussion om effektiv servicepro-

duktion gennem optimering af medarbejdernes arbejdsprocesser, herunder

hvem der bedst (og billigst) kunne levere ældrepleje, har et paradigmeskifte

fundet sted i gennem de seneste 15 år, der med afsæt i en new public gover-

nance-forståelse af effektivisering gennem samskabelse og ressouremobilise-

ring, hvor ældrepleje er noget, der udvikles og skabes i et fælleskab mellem

forskellige aktører. Denne tilgang udspringer til dels af den demografiske ud-

vikling og med udsigterne om en fortsat (hastigt voksende) aldrende befolk-

ning gennem de næste årtier, hvilket kræver nye og innovative måder at tilret-

telægge og organisere ældreplejen på. Med borgernes ønsker, ressourcer og

behov i centrum har rehabiliteringstankegangen derfor i høj grad præget orga-

niseringen af ældreplejen de seneste knap 2 årtier med fokus på aktivering

frem for passivisering, og bliver i disse år suppleret med selvstyrende teams,

der i stor stil forsøger at gøre op med detailstyringen og kontrollen af ældre-

plejen ved at vise medarbejderne større tillid, give dem mere ansvar (tilbage)

og skabe rum for faglighed.

Litteraturliste til bilag 2

Bertelsen, T.M. (2016).

Kommunale kvalitetsstandarder i ældreplejen: Fra poli-

tik til praksis

. Ph.d.-serien for Det Samfundsvidenskabelige Fakultet. Aal-

borg: Aalborg Universitet.

Bertelsen, T.M., Hansen, M.B., Bliksvær, T., & Lunde, B.V. (2021). Fra effektiv

serviceproduktion til samskabelse: udbredelsen af et nyt styringspara-

digme i dansk ældrepleje.

Politica, 53

(3), 280-299.

Cirkulære nr. 156 (1968).

Cirkulære om husmoderafløsning og hjemmehjælp

Socialministeriet, 1. juli 1968.

Cirkulære nr. 208 (1975).

Cirkulære om praktisk bistand i hjemmet efter bi-

standsloven

. Socialministeriet, 29. september 1975.

Dahl, H.M. (2013). Who Can Be Against Quality? A New Story about Home-

Based Care: NPM and Governmentality. I: Ceci, C., Björnsdóttir & Purkis,

M.E. (red.)

Perspectives on Care at Home for Older People

, pp. 145-163.

New York: Routledge.

Danmarks Statistik (2022).

Befolkningsfremskrivning

. https://extra-

net.dst.dk/pyramide/pyramide.htm#!y=2041

Danmarkshistorien.dk (2018).

Kilde: Uddrag af 'Lov om offentlig Forsorg' ved-

rørende særhjælp, kommunehjælp og fattighjælp, 20. maj 1933

https://danmarkshistorien.dk/vis/materiale/uddrag-af-lov-om-offentlig-for-

sorg-vedroerende-saerhjaelp-kommunehjaelp-og-fattighjaelp-20-maj-

1933/

Danmarkshistorien.dk (2021).

Lov om Alderdomsunderstøttelse, 9. april 1891

https://danmarkshistorien.dk/vis/materiale/lov-om-alderdomsundersto-

ettelse-1891/

Fuglsang, L. (2000).

Menneskelige ressourcer i hjemmehjælpen: fra pelsjæger

til social entreprenør. Case-rapport om hjemmehjælpen i Valby

. Roskilde:

Roskilde Universitetscenter.

Hansen, M.B. & Vedung, E. (2005).

Fælles sprog i ældreplejens organisering:

Evaluering af et standardiseret kategorisystem

. Odense: Syddansk Univer-

sitetsforlag.

Hjemmehjælpskommissionen (2013).

Fremtidens hjemmehjælp – ældres res-

sourcer i centrum for en sammenhængende indsats

. København: Hjemme-

hjælpskommissionen.

100

Hviid, M.N. (2017).

Social- og fattigforsorg i Danmark, 1500-1933

. https://dan-

markshistorien.dk/leksikon-og-kilder/vis/materiale/social-og-fattigforsorg-

i-danmark-fra-1500-1933

Jensen, P.H. & Rostgaard, T. (2015).

Det aldrende samfund: Udfordringer og

nye muligheder

. Frederiksberg: Frydenlund.

Kjellberg, P.K. (2021).

Forsøg med Buurtzorg-modellen i Ikast-Brande Kom-

mune: Midtvejsevaluering af forsøg med Lokalpleje i Bording-Engesvang

København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Vel-

færd.

Kjellberg, P.K., Kjellberg, J. & Ibsen, R. (2013). Længst Muligt i Eget Liv og

hverdagsrehabilitering. Erfaringer fra Fredericia Kommune.

Gerontologi

(1), 4-7.

Koefoed, N. (2016).

Fattighjælp og tab af rettigheder 1849-1933 – fra Grund-

lov til Socialreform

. https://danmarkshistorien.dk/vis/materiale/fattighjaelp-

og-tab-af-rettigheder-fra-grundlov-til-socialreform-1849-1933

Petersen, J.H. (2005). Aldersrentereformen af 1922. I: Petersen, J.H & Peter-

sen, K. (red.)

13 reformer af den danske velfærdsstat

, pp. 61-80. Odense:

Syddansk Universitetsforlag.

Petersen, J.H. (2008).

Hjemmehjælpens historie: Idéer, holdninger og handlin-

ger

. Odense: Syddansk Universitetsforlag.

Petersen, J.H. (2010). Debatten om alderdomsforsørgelse frem mod alder-

domsforsørgelsesloven af 1891. Baggrund og indhold. I: Petersen, J.H., Pe-

tersen, K. & Christiansen, N.F. (red.)

Dansk Velfærdshistorie: Frem mod So-

cialhjælpsstaten. Bind I. Perioden 1536-1898

, pp. 311-398. Odense: Syd-

dansk Universitetsforlag.

Ringsmose, J. & Hansen, M.B. (2005).

Fælles sprog og ældreplejens organise-

ring i et historisk perspektiv

. Odense: Syddansk Universitetsforlag.

Rostgaard, T. (2012). Quality reforms in Danish home care - balancing be-

tween standardisation and individualisation.

Health and Social Care in the

Community, 20

(3), 247-254.

Rostgaard, T. & Fridberg, T. (1998).

Caring for the Children and Older People –

A Comparison of European Policies and Practises

. København: SFI – Det

Nationale Forskningscenter for Velfærd.

101

Stoltenborg, H.O. (2002).

Hjemmehjælp i Danmark: En forskningsoversigt med

fokus på lovgivning, omfang, organisering og kvalitet

. Aalborg: CCWS Wor-

king Paper no. 2002-29.

Vinge, S., Kramhøft, K., & Bøgh, A. (2006).

Hjemmesygeplejen i Danmark

. Kø-

benhavn: DSI Institut for Sundhedsvæsen.

Vinge, S. & Topholm, E.H.-E. (2021).

Social- og sundhedshjælpere og social-

og sundhedsassistenter i kommunerne: En analyse af udviklingen i uddan-

nelserne, opgaverne og rammerne samt medarbejdernes perspektiv på

området

. København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter

for Velfærd.

Yde, J.W. & Jensen, M.G.D. (2012).

Socialreformen af 1933

. https://danmarks-

historien.dk/vis/materiale/socialreformen-af-1933/

102