SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 192: Notits som opfølgning på Social- og Ældreudvalgets åbne høring om udligningssystemets konsekvenser på det specialiserede socialområde den 19. januar 202, fra Niels Jørgen Mau Pedersen

Social- og Ældreudvalget 2021-22
SOU Alm.del Bilag 192
Offentligt

Niels Jørgen Mau Pedersen

April 2022

Udligningssystemets konsekvenser på det specialiserede sociale område

Notits i forlængelse af bidrag til høring – af projektchef Niels Jørgen Mau Pedersen

Den åbne høring fandt sted en 19. januar 2022 arrangeret af Folketingets Social- og Ældreudvalg,

og omhandlede udligningssystemets konsekvenser på det specialiserede sociale område. Jeg var

inviteret til at fremkomme med et oplæg herom.

Det mundtlige bidrag blev støttet af 6 slides, som jeg har fået oplyst at udvalget tidligere har fået

tilsendt. I det følgende opsummeres mine bemærkninger til høringen i skriftlig form.

Bemærkningerne og vurderingerne er baseret på mit kendskab til kommunale

finansieringssystemer og udligning fra mit arbejde som projektchef i VIVE og tidligere med bl.a.

udligningssystemet i Indenrigsministeriet. Endvidere har jeg læst de grundige redegørelser der er

udarbejdet i centraladministrationen i den forbindelse, hvorimod der ikke fra min side er tale om en

selvstændig (ny) forskningsbaseret undersøgelse af området.

Jeg vil i det følgende primært fokusere på afskaffelsen af betalingskommunefolketallet men dog

også nævne et par øvrige aspekter.

Indledning om det specialiserede sociale område og udligning

Det specialiserede sociale område, som efter strukturreformen har kommunerne som primært

opgaveansvarlig myndighed, er præget af betydeligt udgiftspres, forskelle i enhedsudgifter mellem

kommunerne samt formentlig udbredt ønske om en vis ligelighed mellem kommunerne i

serviceniveauer. Det stiller krav til en effektiv udligning mellem kommunerne på området.

Før strukturreformen i 2007 bidrog de daværende amtskommuner til finansieringen af det

specialiserede sociale område og herved også til udligningen inden for amtskommunen. En sådan

rolle har de nuværende regionerne derimod ikke.

Udligningsreformen vedtaget i maj 2020 indebar en række ændringer og justeringer i tilskuds- og

udligningssystemet. Disse ændringer var så vidt det ses særligt udløst af de kommunaløkonomiske

konsekvenser af omlægningen af refusionssystemet for forskellige arbejdsmarkedsrettede

indkomstoverførsler, der var gennemført nogle år tidligere, samt opretning af konkrete mangler i

systemet. Fokus var med andre ord formentlig mere på beskæftigelsesområdet og kommunernes

varetagelse heraf, end på de øvrige udgiftsområder, herunder det specialiserede sociale område.

Nogle vurderende bemærkninger til udligningsreformen med fokus på det specialiserede

sociale område: forstærkninger og svækkelser

Selv om det specialiserede sociale område altså næppe var i fokus ved udligningsreformen kan

der dog alligevel peges på to punkter, hvor udligningen blev forstærket med konsekvens (også) for

det specialiserede sociale område.

SOU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 192: Notits som opfølgning på Social- og Ældreudvalgets åbne høring om udligningssystemets konsekvenser på det specialiserede socialområde den 19. januar 202, fra Niels Jørgen Mau Pedersen

Dette gjaldt for det første ved reformens forøgelse af det generelle udligningsniveau

. Reformen

indebar således en forøgelse af dette udligningsniveau for langt de fleste kommuner. Før reformen

var udligningsniveauet på udgiftsbehovene således mellem 61 og 93 pct., hvor det efter reformen

er mellem 93 og 95 pct.

For det andet skete der en væsentlig udvidelse af den såkaldte centrale refusionsordning for

særligt dyre enkeltsager på det specialiserede socialområde. Flere sager blev således omfattet og

med en noget højere refusion end tidligere.

Der kan dog også peges på to punkter, hvor udligningen – i hvert fald potentielt – blev svækket

vedr. udgifterne på det specialiserede sociale område.

Det gjaldt for det første som en sideeffekt af indførelsen af to nye geografisk afgrænsede

særordninger vedr. de kommuner der i udligningsloven benævnes henholdsvis ’udsatte ø- og

yderkommuner’ og ’udsatte hovedstadskommuner’. Etableringen af disse særordninger kan bl.a.

ses i forlængelse af afskaffelsen af andre geografiske udligningsordninger, bl.a. den såkaldte

hovedstadsudligning. De to særordninger blev indført via en lovændring og fordelingen endvidere

fastfrosset for de efterfølgende år, bortset fra ændringer i indbyggertal. De kriterier, der ifølge

lovforslaget har ligget til grund for udvælgelsen af hvilke kommuner der skulle modtage støtte, er

kun i ringe omfang knyttet til forhold på det specialiserede sociale område, som derimod i et vist

omfang indgik i de udligningsordninger, som de erstattede. Dette kan bedømmes som en potentiel

svækkelse af udligningen på det specialiserede sociale område.

For det andet afskaffede udligningsreformen det såkaldte

betalingskommunefolketal

i udligningen,

således at der fra 2021 i udligningen udelukkende anvendes det gængse

bopælsfolketal.

Betalingskommunefolketallet var ellers indført for år tilbage i systemet for at sikre en form for

fairness i udligningen hvor kommuner på det specialiserede sociale område visiterer til og køber

ydelser i en anden kommune, men stadig har betalingsforpligtelsen. Betalingskommunefolketallet

skulle, som det udtrykkes i 2020-lovforslaget om udligningsreformen, skabe en bedre

sammenhæng mellem udgifter og finansiering. Den betalende kommune fik via

betalingskommunefolketallet nogle af omkostningerne ved betalingen til køb af ydelserne i andre

kommuner, evt. i private institutioner, retur fra udligningssystemet. Når dette ikke mere finder sted

må det isoleret set bedømmes som en svækkelse af udligningen på det specialiserede sociale

område.

I det følgende vil jeg primært omtale sidstnævnte ændring.

Hvad karakteriserer reformens ændringer vedr. betalingskommunefolketallet?

Afskaffelsen af betalingskommunefolketallet blev så vidt det ses gennemført alene på en mistanke

om, at kommunerne ikke altid rapporterede korrekte betalingskommunefolketal i udligningen,

hvorved oplysningerne kunne have en manglende pålidelighed. Det blev i lovforslags-

bemærkningerne udtrykt som en risiko for påvirkelighed. Der blev dog ikke under

lovforslagsprocessen eller på andre tidspunkter fremdraget konkrete eksempler på fejl eller

mangler i opgørelserne.

Det blev sent i lovprocessen klart, at betalingskommunefolketallet ikke alene anvendtes i

udligningssystemet men også i visse mellemkommunale betalinger. Da dette fortsat skulle være

Udligningsniveauet er den procent eller ’intensitet’, hvormed de opgjorte forskelle pr. indbygger i henholdsvis

beskatningsgrundlag og udgiftsbehov udlignes. I udligningsloven omtales det som udligningsprocenten, jf. lovbek. nr.

63 af 19/1 2021 af lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner.

muligt blev det bestemt, at kommunerne fortsat frivilligt kunne opgøre betalingskommunefolketallet,

men afskaffelsen i udligningen blev der ikke ændret ved.

Hvis der er mistillid til de kommunale opgørelser kan der peges på, at indenrigsministeren har

muligheder for at overvåge kommunernes håndtering af opgørelserne, fx ved at henvende sig til

kommunerne med krav om lejlighedsvise opgørelser, redegørelser etc. Dette er tidligere sket flere

gange på CPR-området vedr. bopælsopgørelser. Sådanne muligheder er der dog ikke

fremkommet overvejelser om.

Med afskaffelsen af betalingskommunefolketallet er det isoleret set og alt andet lige blevet dyrere

for kommunerne at visitere personer til specialiserede sociale ydelser på institutioner i andre

kommuner. Fra ministeriet er der redegjort for aspekter heraf. Der er efter mit vidende ikke

undersøgelser der godtgør, i hvilket omfang en vis prisstigning på ydelserne vil føre til reaktioner

fra kommunerne, fx således at kommunerne i højere grad søger at benytte egne tilbud eller

etablere sådanne. VIVE har netop offentliggjort en analyse af køb og salg af botilbud på

voksenområdet, men denne rækker alene frem til og med 2020, altså før afskaffelsen af

betalingskommunefolketallet i udligningen.

Overvejelse/anbefaling vedr. betalingskommunefolketallet

Hvis det af hensyn til den socialfaglige udvikling findes hensigtsmæssigt, at kommunerne fortsat

modtager udligning for personer bosat i andre kommunerne som der er betalingsforpligtelse for, vil

en nærliggende mulighed være at tilbageføre forholdene på dette område til tilstanden før

udligningsreformen trådte i kraft i 2021. Dvs. så at sige ’rulle afskaffelsen tilbage’.

Dette vil efter min vurdering ikke være forbundet med tekniske besværligheder, da kommunerne jf.

ovenfor netop stadig kan opgøre betalingskommunefolketallet – om end i dag til andet brug end i

udligningen. En tilbageførelse kræver dog naturligvis en mindre lovændring.

Hvis der fortsat er grund til bekymring mht. opgørelsernes pålidelighed kan ministeren som nævnt

via ’hyrdebreve’ og andre foranstaltninger overvåge området, evt. i en vis periode. Kræver dette en

hjemmel, hvilket jeg ikke umiddelbart mener, kan en sådan etableres samtidig med den nævnte

lovændring.

Hvis der yderligere er betænkeligheder ved de byrdefordelingsmæssige konsekvenser af en

genindførelse af betalingskommunefolketallet kan disse imødegås på flere måder.

For det første

kan det tages i betragtning, at der formentlig vil være tale om meget begrænsede ændringer, og at

eventuelle byrdefordelingsmæssige konsekvenser af afskaffelsen af betalingskommunefolketallet

må formodes at have været utilsigtede.

Hvis der

for det andet

alligevel udtrykkes en bekymring for, at nogle kommuner kan få et

uacceptabelt tab på en ’tilbagerulning’/tilbageførelse kan disse kommuner søge tilskud fra puljen til

vanskeligt stillede kommuner. Puljen er med udligningsreformen forhøjet og permanentgjort til 350

mio.kr. årligt og kan søges af kommuner i hele landet. Dette er en velkendt og tidligere anvendt

mekanisme, hvor en finansieringsomlægning befrygtes at ramme visse kommuner. Den er fx

anvendt i forbindelse med de kommunaløkonomiske konsekvenser af refusionsomlægningen i

2016. I et lovforslag kan evt. nævnes eksplicit, at eventuelle tab ved en tilbageførsel af

betalingskommunefolketallet vil kunne indgå i tildelingen af særtilskud efter ansøgning.

Endelig kan der

for det tredje

etableres en særskilt, evt. 2-årig, kompensationsordning til

kommuner med tab op tilbageførslen. Denne vil kunne baseres på en opgørelse på historiske tal af

de byrdefordelingsmæssige konsekvenser af ændringen. Efter min vurdering bør det dog ikke

være nødvendigt med et sådant tiltag da der allerede eksisterer den førnævnte særtilskudspulje.

Øvrige overvejelser/anbefalinger

For fuldstændighedens skyld skal det nævnes, at en tilbageførelse af betalingskommunefolketallet

i udligningen er en ren udligningsmæssig ændring. Den påvirker med andre ord ikke opgørelsen af

udgifter til udgiftsrammer, jf. budgetloven og økonomiaftalerne. De administrative konsekvenser

må endvidere formodes at være uden væsentlig betydning.

Hvis der endvidere er ønske om, at betalingskommunefolketallet skal anvendes i en større del af

udligningen end der tidligere har været tale om kan dette gøres til genstand for senere

overvejelser, uden at dette bør påvirke evt. aktuelle overvejelserne om en tilbageførsel.

Endelig kan det på udligningsområdet overvejes på kortere eller længere sigt at genoptage og

vedligeholde de analyser af udgiftsbehovene på bl.a. det specialiserede sociale område, som

tidligere er foretaget, jf. fx betænkning 1533 fra 2012. Området er således tydeligvis under

udvikling og præget af stigende udgifter. Dette kunne indikere behov for fornyede analyser.